鄒 雄 劉清生

(福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州 350116)

一、問題的提出

2011年全國人大常委會啟動《環(huán)境保護(hù)法》修訂工作，并向社會公布了經(jīng)全國人大常委會初審的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法修正案草案》)，以征集意見。對《環(huán)境保護(hù)法》修改問題，學(xué)界多年前就出現(xiàn)過諸如修改論、廢止論、擱置論、改造論等激烈爭論。該《環(huán)境保護(hù)法修正案草案》的公布給廢止論、擱置論畫上了句號，留下了修改論與改造論之間的論爭。那么，到底要如何“修改”或“改造”呢?學(xué)界主要提供了兩種戰(zhàn)略方案，即政策法論和基本法論。但是新《環(huán)境保護(hù)法》在定位模糊下的匆匆出臺，帶來令人困惑的結(jié)構(gòu)布局。

(一)《環(huán)境保護(hù)法》定位之爭

我國部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將《環(huán)境保護(hù)法》修改為政策法，甚至直接將《環(huán)境保護(hù)法》更名為《環(huán)境政策法》。政策法論認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)法》修改應(yīng)向政策法與理念法方向傾斜，［1］應(yīng)當(dāng)以“十八大”生態(tài)文明建設(shè)的精神為指導(dǎo)，將《環(huán)境保護(hù)法》修改為宣布國家環(huán)境政策與指導(dǎo)思想、基本原則與基本理念的政策法。［2］政策法論的實(shí)質(zhì)是要從執(zhí)行法轉(zhuǎn)變?yōu)檎叻?、從調(diào)整管理相對人轉(zhuǎn)向調(diào)整行政管理者。［3］

政策法論還認(rèn)為，從世界范圍看，各國的環(huán)境保護(hù)都全賴于環(huán)境行政權(quán)力，而我國環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法上難以獲得法律授權(quán)，其地位尷尬。［4］環(huán)境法的主要矛盾在于權(quán)力和法規(guī)、國家和地方之間的矛盾。［5］中國環(huán)境法的根本癥結(jié)就在于對政府激勵不足，包括正激勵和負(fù)激勵。［6］政策法是將國家環(huán)境政策法定化，使國家環(huán)境政策上升為國家法律。政策法主要規(guī)制政府，規(guī)定政府在環(huán)境保護(hù)上不該做什么、該做什么以及如何做，［7］美國的《國家環(huán)境政策法》就是典型，該法主要目的在于約束政府，而不在于約束個人和企業(yè)等其他組織。［8］

由此可見，政策法論是要將《環(huán)境保護(hù)法》修訂為只規(guī)制政府行為的法律。依據(jù)行政法學(xué)理論，所謂的政策法當(dāng)屬行政法范疇。因此，政策法論的實(shí)質(zhì)是，將《環(huán)境保護(hù)法》修改成為純粹規(guī)制政府行為的行政法，將“國家環(huán)境政策”行政法化。

改造論認(rèn)為，政府在環(huán)境管理上“有法不依”，其根源在于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對我國政府環(huán)境保護(hù)行為的規(guī)制嚴(yán)重不足，應(yīng)當(dāng)“改造”《環(huán)境保護(hù)法》以重點(diǎn)約束政府行為。［9］可見，新近的政策法論與多年前的改造論如出一轍。它們均認(rèn)為，政府環(huán)境保護(hù)存在嚴(yán)重缺陷，應(yīng)將《環(huán)境保護(hù)法》改造成一部重點(diǎn)規(guī)制政府行為的法律，即將《環(huán)境保護(hù)法》改造成“環(huán)境行政法”。

然而，將《環(huán)境保護(hù)法》改造為環(huán)境行政法，局限性明顯。政策法論的產(chǎn)生背景是，學(xué)界普遍認(rèn)識到了政府在環(huán)境保護(hù)中的重要作用以及當(dāng)前政府在環(huán)境保護(hù)中的作用不足，因此希望改造《環(huán)境保護(hù)法》以規(guī)制政府。但是，環(huán)境問題不僅關(guān)系到政府的職權(quán)與職責(zé)，也關(guān)系到企業(yè)等社會組織和個人的義務(wù)，更關(guān)系到公眾的權(quán)益。將所有環(huán)境問題歸結(jié)給政府的《環(huán)境保護(hù)法》改造方案，過分強(qiáng)調(diào)環(huán)境行政管理，存在矯枉過正之嫌，同時無視了公眾行使環(huán)境權(quán)、環(huán)境資源利用者履行環(huán)境義務(wù)等對環(huán)境保護(hù)的重要性。另外，政策法論將環(huán)境保護(hù)完全視為政府的職責(zé)或職權(quán)，為環(huán)境保護(hù)必須服務(wù)于(或者說是讓位于)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了依據(jù)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的固有矛盾是不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政府的重要職責(zé)，若再將環(huán)境保護(hù)完全視為政府職責(zé)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者只能擇其一時，難以確保政府不為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境。

除政策法論外，另一重要觀點(diǎn)是將《環(huán)境保護(hù)法》修改為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法。所謂基本法是指調(diào)整內(nèi)容具有基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性特征的法律。將《環(huán)境保護(hù)法》修改為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，即《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境保護(hù)法律體系中類似于“環(huán)境憲法”，能夠統(tǒng)領(lǐng)整個環(huán)境保護(hù)法律體系。

學(xué)者認(rèn)為，之所以應(yīng)將《環(huán)境保護(hù)法》修改為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，原因在于:1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》初步設(shè)想就是環(huán)境保護(hù)基本法，1989年制定《環(huán)境保護(hù)法》時也仍然打算制定為基本法，以規(guī)定國家環(huán)境保護(hù)政策、環(huán)境保護(hù)基本方針;對于具體環(huán)境問題，則在如《大氣保護(hù)法》、《水質(zhì)保護(hù)法》等法律法規(guī)以及實(shí)施細(xì)則中加以解決。［10］因此，盡管事實(shí)上《環(huán)境保護(hù)法》不是基本法，但基于現(xiàn)行諸多單行環(huán)境法律法規(guī)無法貫徹環(huán)境資源整體性、生態(tài)性的考慮，也有必要將其修改為基本法，以綜合性的整體理念統(tǒng)領(lǐng)整個環(huán)境保護(hù)法律體系。

基本法論是絕大部分學(xué)者堅持的觀點(diǎn)，我們贊同基本法論。盡管當(dāng)前政府環(huán)境義務(wù)與責(zé)任方面存在嚴(yán)重不足，應(yīng)當(dāng)通過法律修改予以解決，但不能一葉障目，過分偏重環(huán)境行政管理而無視其他，更不能將《環(huán)境保護(hù)法》引向環(huán)境行政法。畢竟環(huán)境行政管理只是環(huán)境保護(hù)的一個方面。而環(huán)境保護(hù)基本法是全面調(diào)整環(huán)境法律關(guān)系的法律，是環(huán)境單行立法所不能比擬的。［11］

(二)新《環(huán)境保護(hù)法》的結(jié)構(gòu)之惑

新《環(huán)境保護(hù)法》在原《環(huán)境保護(hù)法》章節(jié)基礎(chǔ)上增加“信息公開和公眾參與”一章，從而形成了除“總則”與“法律責(zé)任”之外，由“監(jiān)督管理”、“保護(hù)和改善環(huán)境”、“防治污染和其他公害”、“信息公開和公眾參與”四章組成的架構(gòu)。新《環(huán)境保護(hù)法》這一結(jié)構(gòu)變化表明立法者已經(jīng)意識到了環(huán)境保護(hù)中至關(guān)重要的一類主體——公眾，這是新《環(huán)境保護(hù)法》的重大進(jìn)步。這一進(jìn)步萌芽了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的“政府、企業(yè)等環(huán)境資源利用者、公眾”的三足鼎立之勢，為《環(huán)境保護(hù)法》的基本法定位提供了基礎(chǔ)。然而，新《環(huán)境保護(hù)法》的結(jié)構(gòu)調(diào)整仍沒能實(shí)現(xiàn)《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本法的宏觀定位。具體分析如下:

其一，新《環(huán)境保護(hù)法》第三章“保護(hù)和改善環(huán)境”所列的第二十八條到第三十九條幾乎是以“政府”作為規(guī)制對象，法律條文表述的主語幾乎均為政府(除第三十條和第三十五條無主語、第三十八條“公民”外)，內(nèi)容也幾乎是政府職權(quán)或職責(zé)。既為政府職權(quán)或職責(zé)，那么，該內(nèi)容理當(dāng)歸屬該法第二章“監(jiān)督管理”。其二，該法第三章主要內(nèi)容為政府的環(huán)境職權(quán)或環(huán)境職責(zé)，而依據(jù)該章標(biāo)題“保護(hù)和改善環(huán)境”，似乎可以推理為:保護(hù)和改善環(huán)境乃政府職權(quán)或職責(zé)，且僅為政府職權(quán)或職責(zé)，與他人無關(guān)。其三，新《環(huán)境保護(hù)法》第一條將“保護(hù)和改善環(huán)境”列入“立法目的”，同時又將“保護(hù)和改善環(huán)境”單列一章，通過邏輯推理似乎可以認(rèn)為，只要有第三章“保護(hù)和改善環(huán)境”即可實(shí)現(xiàn)“保護(hù)和改善環(huán)境”的立法目的。但是“保護(hù)和改善環(huán)境”不僅需要政府的環(huán)境職責(zé)，還需要有環(huán)境資源利用者的義務(wù)承擔(dān)，更需要有公眾的共同努力?？梢?，新《環(huán)境保護(hù)法》不僅邏輯不清，而且將“保護(hù)和改善環(huán)境”僅視為政府的職權(quán)或職責(zé)。

新《環(huán)境保護(hù)法》第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”中(第四十條到第五十四條共15 條)，第四十條、第四十四條、第四十五條、第四十六條、第五十二條等5 條的法律條文均以“國家”為主語，第四十七條、第四十九條、第五十條、第五十一條等4 條的法律條文以“各級人民政府”為主語。質(zhì)言之，該章15 條法律條文里，9 條規(guī)定的是政府職權(quán)或職責(zé)，占比3/5。

概括上述分析，新《環(huán)境保護(hù)法》第二章“監(jiān)督管理”固然應(yīng)當(dāng)規(guī)定政府環(huán)境職權(quán)或職責(zé)，但是第三章“保護(hù)和改善環(huán)境”、第四章“防治污染和其他公害”仍然以政府環(huán)境職權(quán)或職責(zé)為核心加以規(guī)制，就連第五章“信息公開和公眾參與”都不乏政府職權(quán)或職責(zé)內(nèi)容的規(guī)定，如第五十三條、第五十四條的“各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”等表述。這就不難看出，新《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容具有環(huán)境行政法的特征。新《環(huán)境保護(hù)法》在各章內(nèi)容中隨意規(guī)定政府環(huán)境職權(quán)或職責(zé)，導(dǎo)致新《環(huán)境保護(hù)法》在定位上的模糊，形成“外觀上像基本法，流淌的卻是政策法的血”之狀況。新《環(huán)境保護(hù)法》定位模糊的表象原因是受政策法論思想的影響。究其深層原因還在于:人們一直誤讀甚至無視公眾的環(huán)境權(quán)益，把環(huán)境權(quán)益等同于國家環(huán)境公益，從而將政府視為唯一的環(huán)境公益維護(hù)人。

綜上所述，盡管學(xué)界從宏觀戰(zhàn)略角度指出了應(yīng)當(dāng)將《環(huán)境保護(hù)法》修改為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法。但是《環(huán)境保護(hù)法》該如何布局才能成為人們期望的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，以實(shí)現(xiàn)其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性作用?學(xué)界至今并沒有提供中觀層面的理論支持。

二、作為基本法的《環(huán)境保護(hù)法》布局依據(jù)

如何才能實(shí)現(xiàn)《環(huán)境保護(hù)法》的基本法定位?這是一個不可回避的重要問題。顯然，在基本法定位與《環(huán)境保護(hù)法》內(nèi)容之間還需要聯(lián)通的“橋梁”。正如前文所述，實(shí)現(xiàn)《環(huán)境保護(hù)法》的基本法定位就是要實(shí)現(xiàn)其在環(huán)境保護(hù)法律領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)性作用。統(tǒng)領(lǐng)性是基本法的根本屬性，而基本法的統(tǒng)領(lǐng)性又取決于其內(nèi)容的基礎(chǔ)性。所謂基本法內(nèi)容的基礎(chǔ)性，是指就某個法律領(lǐng)域而言，基本法內(nèi)容是全局性、根本性的。可見，要實(shí)現(xiàn)《環(huán)境保護(hù)法》的基本法定位，就需要尋找具有全局性、根本性的該法內(nèi)容。對此，我們認(rèn)為，從該法的“立法目的”以及該法所要實(shí)現(xiàn)的“環(huán)境法律關(guān)系”兩方面入手尋找是合乎邏輯的。

(一)《環(huán)境保護(hù)法》立法目的決定其布局

原《環(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定:“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法?！痹摿⒎康脑馊嗽嵅≈幵谟?將“促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”與“保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康”并列作為立法目的。因?yàn)?，環(huán)境保護(hù)與現(xiàn)代化建設(shè)(主要指經(jīng)濟(jì)建設(shè))之間是存在固有沖突的，將現(xiàn)代化建設(shè)與保護(hù)環(huán)境并列作為立法目的，給“為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而犧牲環(huán)境”提供了依據(jù)。新《環(huán)境保護(hù)法》第一條修改為“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！奔磩h除了“促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”，代之以“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”。我們認(rèn)為，這一修改取得了顯著進(jìn)步。因?yàn)?，該表述基本揭示了《環(huán)境保護(hù)法》的應(yīng)然立法目的，盡管尚欠精準(zhǔn)和簡練。

“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害”是《環(huán)境保護(hù)法》立法目的的表象性表述，自然容易理解，對此無需贅言。而將“保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”表述為該法的立法目的，其意涵則需深入分析。原《環(huán)境保護(hù)法》和新《環(huán)境保護(hù)法》都規(guī)定:“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體?！蔽覀冋J(rèn)為，這個規(guī)定所界定的“環(huán)境”有三層含義。第一層含義是:通過“影響人類生存和發(fā)展的”這個定語，阻卻了諸如庭院中的盆景植物、村民房前屋后的零星樹木、家養(yǎng)寵物、所謂的“景觀”等進(jìn)入“環(huán)境”的范圍。即并非所有圍繞于人的自然存在均能成為“環(huán)境”。第二層含義是:通過“總體”這個定性詞，表明環(huán)境包容許多自然因素這個事實(shí)并不意味著環(huán)境是一定數(shù)量自然因素的簡單疊加，而是由一定數(shù)量、結(jié)構(gòu)和層次的自然因素所構(gòu)成的具有一定生態(tài)功能的物流和能流的統(tǒng)一體。即“環(huán)境”是一個整體性的概念。第三層含義是:通過“人類”這個限定詞，表明這一特定含義環(huán)境的享受主體是廣泛的，絕不是個體。理解了《環(huán)境保護(hù)法》要保障的這個特定含義的“環(huán)境”，才能理解其與“保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”這些立法目的之間的關(guān)系。質(zhì)言之，只有保護(hù)好這個特定含義的“環(huán)境”，才能“保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”?？梢姡董h(huán)境保護(hù)法》的根本立法目的是:保障具有良好生態(tài)功能的環(huán)境，這樣的環(huán)境可簡稱為“良好生態(tài)環(huán)境”。中共十八大報告中“良好生態(tài)環(huán)境是人和社會持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)”的表述也契合了我們對《環(huán)境保護(hù)法》這一根本立法目的的理解。

既然《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的是“保障良好生態(tài)環(huán)境”，那么，該如何實(shí)現(xiàn)呢?面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)［12］，自20世紀(jì)下半葉以來世界范圍的環(huán)境法理論研究和立法實(shí)踐至少取得了如下共識:1)“公地悲劇”特征的環(huán)境危機(jī)暴露出“政府和市場雙失靈”狀況的制度缺陷，需要新設(shè)法律權(quán)利——環(huán)境權(quán)［13］，加以完善;2)法律應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對污染、破壞環(huán)境行為的規(guī)制;3)環(huán)境危機(jī)的化解必須依仗政府公權(quán)力的有效運(yùn)行。因而，要實(shí)現(xiàn)“保障良好生態(tài)環(huán)境”的目的，公眾環(huán)境權(quán)的賦予和保障制度理當(dāng)在《環(huán)境保護(hù)法》中予以充分體現(xiàn)。其實(shí)，早在1972年，聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》就宣布:人類享有在舒適而有尊嚴(yán)的環(huán)境中生存的基本權(quán)利。美國的《國家環(huán)境政策法》也明確規(guī)定了環(huán)境權(quán)，即每個人都享有在有利健康的環(huán)境中生存的基本權(quán)利。可見，環(huán)境權(quán)入法既有國際公約可資借鑒，也有外國規(guī)定可供參考。因此，修改《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)大力促進(jìn)環(huán)境權(quán)入法。［14］同時，由于絕大部分的環(huán)境污染和破壞是由環(huán)境資源［15］利用者造成的，《環(huán)境保護(hù)法》也需要給規(guī)制“環(huán)境資源利用或破壞者”留足空間。當(dāng)然，《環(huán)境保護(hù)法》還需要全面落實(shí)政府的環(huán)境職責(zé)。概括上述，對公眾、環(huán)境資源利用或破壞者、政府等三方主體進(jìn)行規(guī)制就是《環(huán)境保護(hù)法》的應(yīng)然內(nèi)容。

(二)實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律關(guān)系決定《環(huán)境保護(hù)法》的布局

任何法律的存在都是為了處理某種法律關(guān)系的;每一種法律規(guī)則與法律規(guī)范的目的是要為法律關(guān)系的存在創(chuàng)造形式條件。［16］德國學(xué)者Bierling認(rèn)為，一切法律規(guī)范都表述法律關(guān)系的內(nèi)容。［17］正是在Bierling 論述的基礎(chǔ)上形成了當(dāng)前的法律關(guān)系理論。［18］由此可知，所有的法律規(guī)范都為表述并處理某種法律關(guān)系而存在，環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范也不例外。質(zhì)言之，《環(huán)境保護(hù)法》要圍繞實(shí)現(xiàn)“環(huán)境法律關(guān)系”來制定也是不二選擇。

法是調(diào)整人的行為的社會規(guī)范，而社會關(guān)系不過是人與人之間的行為互動或交互行為，因此也可以說，法的調(diào)整對象是社會關(guān)系。［19］質(zhì)言之，法是通過調(diào)整人的行為來調(diào)整社會關(guān)系的，經(jīng)過法律調(diào)整的社會關(guān)系即上升為法律關(guān)系。由此，上述三者關(guān)系可以為“交互行為→社會關(guān)系→法律關(guān)系”。據(jù)此原理，通過對新《環(huán)境保護(hù)法》第一條立法目的“保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康”的分析，即可窺見該法所欲建立并保障實(shí)現(xiàn)的“環(huán)境法律關(guān)系”?！胺乐挝廴竞推渌Α眱?nèi)含兩個行為即“污染等公害行為”和“防治行為”。污染等公害的行為人即環(huán)境資源利用或破壞者;而本著誰污染誰治理原則，防治行為人也是環(huán)境資源利用或破壞者。由此，在“防治污染和其他公害”與“保障公眾健康”等行為交互作用下產(chǎn)生的社會關(guān)系是環(huán)境資源利用或破壞者與公眾之間的關(guān)系。“保護(hù)和改善環(huán)境”看似是全體社會成員的責(zé)任，但該句的核心是“改善”。因?yàn)槿w社會成員只有保護(hù)環(huán)境而沒有改善環(huán)境的義務(wù)，改善環(huán)境義務(wù)的承擔(dān)者是政府。由此，在“保護(hù)和改善環(huán)境”和“防治污染和其他公害”等行為交互作用下產(chǎn)生的社會關(guān)系是環(huán)境資源利用或破壞者與政府之間的關(guān)系。在“保護(hù)和改善環(huán)境”和“保障公眾健康”等行為交互作用下產(chǎn)生的社會關(guān)系則是公眾與政府之間的關(guān)系。概而言之，上述諸行為(可概括稱為環(huán)境保護(hù)行為)的交互作用產(chǎn)生上述三類環(huán)境保護(hù)方面的社會關(guān)系，這三類社會關(guān)系經(jīng)法律的調(diào)整上升為環(huán)境法律關(guān)系，即環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

可見，《環(huán)境保護(hù)法》立法目的的表述已潛在地表達(dá)出了環(huán)境法律關(guān)系。自然人(公眾)享有環(huán)境權(quán)，環(huán)境保護(hù)與改善者、污染等公害防治者承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。承擔(dān)保護(hù)改善環(huán)境、防治污染等公害義務(wù)的不僅包括所有的環(huán)境資源利用或破壞者，更包括政府。易言之，環(huán)境法律關(guān)系涉及三方法律主體，即自然人、環(huán)境資源利用或破壞者和政府。該三方法律主體相互作用產(chǎn)生了三類環(huán)境法律關(guān)系:自然人與環(huán)境資源利用或破壞者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，自然人與政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及環(huán)境資源利用或破壞者與政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。顯然，第一、二類權(quán)利義務(wù)關(guān)系直接以保護(hù)自然人環(huán)境權(quán)為目標(biāo)，而第三類權(quán)利義務(wù)關(guān)系似乎是環(huán)境資源利用或破壞者與政府之間的關(guān)系，但實(shí)質(zhì)也是保障自然人環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)。易言之，政府的環(huán)境義務(wù)表現(xiàn)為兩個方面:一是政府直接針對享有環(huán)境權(quán)的自然人所產(chǎn)生的環(huán)境義務(wù)，表現(xiàn)為環(huán)境職責(zé);二是政府直接針對環(huán)境資源利用或破壞者所產(chǎn)生的環(huán)境監(jiān)管等義務(wù)，表現(xiàn)為環(huán)境職權(quán)?？梢?，《環(huán)境保護(hù)法》所涉環(huán)境法律關(guān)系的法律主體就是:享有環(huán)境權(quán)的自然人、承擔(dān)環(huán)境義務(wù)的環(huán)境資源利用或破壞者(包括企業(yè)等組織與個人)、承擔(dān)環(huán)境職責(zé)(包含環(huán)境職權(quán))的政府?！董h(huán)境保護(hù)法》要實(shí)現(xiàn)其基本法定位，就必須考慮諸環(huán)境法律關(guān)系的三方主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。故而，規(guī)制自然人的環(huán)境權(quán)、環(huán)境資源利用或破壞者的環(huán)境義務(wù)、政府的環(huán)境職責(zé)就是《環(huán)境保護(hù)法》不可或缺的基本內(nèi)容。

概括以上分析，聯(lián)通基本法定位與《環(huán)境保護(hù)法》內(nèi)容之間的“橋梁”是立法目的以及實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律關(guān)系。而經(jīng)由“立法目的”和“實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律關(guān)系”兩座橋梁，產(chǎn)生了“殊途同歸”的效果:基本法定位要求《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定三方面的內(nèi)容，即自然人的環(huán)境權(quán)、環(huán)境資源利用或破壞者的環(huán)境義務(wù)、政府的環(huán)境職責(zé)。

三、《環(huán)境保護(hù)法》“3+2”結(jié)構(gòu)的具體安排

享有環(huán)境權(quán)的自然人、承擔(dān)環(huán)境義務(wù)的環(huán)境資源利用或破壞者、承擔(dān)環(huán)境職責(zé)與環(huán)境職權(quán)的政府，三者邏輯關(guān)系是:自然人環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)是核心，環(huán)境資源利用或破壞者的環(huán)境義務(wù)是圍繞環(huán)境權(quán)而設(shè)，政府環(huán)境職責(zé)與環(huán)境職權(quán)的落實(shí)也是為了保障環(huán)境權(quán)。

鑒于前述邏輯關(guān)系，《環(huán)境保護(hù)法》在結(jié)構(gòu)布局上首先要建立的是環(huán)境權(quán)相關(guān)制度，即除第一章設(shè)總則外，第二章就只應(yīng)是環(huán)境權(quán)相關(guān)制度。有了環(huán)境權(quán)才可能存在侵害環(huán)境權(quán)的行為，而侵害環(huán)境權(quán)的往往就是環(huán)境資源利用與破壞者(多為企業(yè))。因此，《環(huán)境保護(hù)法》第三章應(yīng)當(dāng)規(guī)制環(huán)境資源利用與破壞者的環(huán)境義務(wù)，作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的保障制度。不像私法義務(wù)的違反往往只涉及個別的當(dāng)事人、并且產(chǎn)生的危害相對微小，環(huán)境義務(wù)的違反涉及的卻是公眾利益、產(chǎn)生的損害是公害，因此，還需賦予政府環(huán)境職權(quán)對環(huán)境義務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。因此，政府環(huán)境職責(zé)與環(huán)境職權(quán)當(dāng)屬《環(huán)境保護(hù)法》第四章的內(nèi)容。最后一章自然是針對違反環(huán)境義務(wù)、違反政府職責(zé)的不利后果進(jìn)行規(guī)定，是確保環(huán)境義務(wù)和環(huán)境職責(zé)得到履行的最后保障。因此，圍繞立法目的、依據(jù)環(huán)境法律關(guān)系，《環(huán)境保護(hù)法》作為基本法的合理邏輯框架應(yīng)當(dāng)是:總則、自然人的環(huán)境權(quán)、環(huán)境資源利用或破壞者的環(huán)境義務(wù)、政府的環(huán)境職責(zé)、法律責(zé)任。該框架可以概括為“3 +2”結(jié)構(gòu)，即以三類主體(環(huán)境權(quán)主體——自然人，環(huán)境義務(wù)主體——環(huán)境資源利用或破壞者，環(huán)境職責(zé)主體——政府)為對象分章予以規(guī)制，加上總則和法律責(zé)任兩章。

在立法技術(shù)上，《環(huán)境保護(hù)法》要實(shí)現(xiàn)其基本法的統(tǒng)領(lǐng)性，首先需要在法的效力位階上予以體現(xiàn)，即由全國人大全體會議通過《環(huán)境保護(hù)法》，以統(tǒng)領(lǐng)作為下位法的、眾多的環(huán)境法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)其“環(huán)境憲法”的作用?！董h(huán)境保護(hù)法》要實(shí)現(xiàn)其基本法的基礎(chǔ)性，需要對前述三方面框架內(nèi)容做進(jìn)一步分析，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要予以詳略處理。略，即規(guī)定較為綱領(lǐng)性、綜合性的基本制度，為下位法劃定范圍、留備空間;詳，則應(yīng)針對某些制度詳加規(guī)定，限制下位法的肆意，以保證環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的體系化和系統(tǒng)性，實(shí)現(xiàn)《環(huán)境保護(hù)法》的統(tǒng)領(lǐng)性。具體而言，在《環(huán)境保護(hù)法》“3 +2”框架結(jié)構(gòu)下，各章內(nèi)容宜做如下統(tǒng)籌。

1.第二章“自然人的環(huán)境權(quán)”

公民是公法領(lǐng)域使用的概念，強(qiáng)調(diào)的是國籍身份。在中國使用“公民”用語即指中國公民，因此，公民環(huán)境權(quán)的稱謂內(nèi)在地排除了身居中國的外國公民環(huán)境權(quán)。然而，外國公民在中國享有環(huán)境權(quán)是《環(huán)境保護(hù)法》第一條立法目的“保障公眾健康”的體現(xiàn)，外國公民在中國享有環(huán)境權(quán)有利于推動我國環(huán)境保護(hù)的進(jìn)步。而且，《環(huán)境保護(hù)法》不是一部純粹的公法，也不宜將該法權(quán)利主體表述為“公民”。因此，環(huán)境權(quán)主體不宜表述為“公民”，表述為“自然人”較為恰當(dāng)。

自然人環(huán)境權(quán)作為《環(huán)境保護(hù)法》的核心內(nèi)容，該章首先應(yīng)當(dāng)借鑒聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》等國際公約的規(guī)定，確認(rèn)每一個自然人都擁有“享受良好生態(tài)環(huán)境的權(quán)利”。其次，環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要有該法第三章環(huán)境資源利用或破壞者的環(huán)境義務(wù)、第四章政府的環(huán)境職責(zé)以及第五章法律責(zé)任的保障，更需要有環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)制度作為保障。因此，該章在確認(rèn)環(huán)境權(quán)后，應(yīng)當(dāng)規(guī)定環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)制度。環(huán)境權(quán)的實(shí)體性權(quán)能是主體對“良好生態(tài)環(huán)境”的享受權(quán)或保有權(quán)，顯然是被動、消極的權(quán)能。因此，法律對環(huán)境權(quán)的實(shí)體性權(quán)能無法規(guī)定具體的實(shí)現(xiàn)制度。而環(huán)境權(quán)的程序性權(quán)能是主體的環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境請求權(quán)等主動、積極的權(quán)能，這就需要法律對環(huán)境權(quán)的程序性權(quán)能規(guī)定具體的實(shí)現(xiàn)制度。［20］如公眾環(huán)境參與制度，具體來說，應(yīng)當(dāng)對公眾環(huán)境參與的范圍、參與的方式、參與的程序、參與的效力等作出規(guī)定，以保證環(huán)境權(quán)落到實(shí)處。

有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境公益訴訟規(guī)定在《環(huán)境保護(hù)法》法律責(zé)任一章。［21］我們認(rèn)為，法律責(zé)任是違反法律義務(wù)與職責(zé)而產(chǎn)生的不利后果，法律責(zé)任無法涵蓋環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟是環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障，是環(huán)境權(quán)救濟(jì)的最后措施。因此，本章在確認(rèn)自然人環(huán)境權(quán)之后，還應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境權(quán)的終極保障制度——環(huán)境公益訴訟制度，并就環(huán)境公益訴訟的原告資格、訴訟時效、環(huán)境公益基金制度等作出規(guī)定。

2.第三章“環(huán)境資源利用或破壞者的環(huán)境義務(wù)”

有學(xué)者認(rèn)為，原《環(huán)境保護(hù)法》立法重點(diǎn)是調(diào)整和約束企業(yè)。［22］我們以為不然，縱觀原《環(huán)境保護(hù)法》，僅有第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”所列示的第二十四條到第三十四條的內(nèi)容是關(guān)乎企事業(yè)等組織的，寥寥十條內(nèi)容很難體現(xiàn)為“立法重點(diǎn)”。企業(yè)等環(huán)境資源利用或破壞者是導(dǎo)致環(huán)境污染與破壞的罪魁禍?zhǔn)?，他們是環(huán)境義務(wù)的主要承擔(dān)者，也是自然資源保護(hù)的直接責(zé)任人。將調(diào)整和約束企業(yè)等環(huán)境資源利用或破壞者的環(huán)境義務(wù)作為《環(huán)境保護(hù)法》立法重點(diǎn)是必須的。

新《環(huán)境保護(hù)法》對自然資源保護(hù)沒有予以足夠重視。自然資源的利用與環(huán)境的污染和破壞密不可分，自然資源利用是環(huán)境保護(hù)的重要陣地。環(huán)境資源利用者的環(huán)境義務(wù)不僅包括不違反污染與破壞環(huán)境的消極義務(wù)，更有合理利用和保護(hù)自然資源的積極義務(wù)。在自然資源利用中進(jìn)行預(yù)防性保護(hù)，是環(huán)境保護(hù)的根本，是《環(huán)境保護(hù)法》預(yù)防原則的體現(xiàn)。

環(huán)境資源利用或破壞者不僅包括企業(yè)等社會組織，也包括政府，還包括普通民眾。只要是環(huán)境的利用者、環(huán)境的破壞者均在環(huán)境義務(wù)承擔(dān)者之列。環(huán)境資源利用者的環(huán)境義務(wù)不僅包括環(huán)境資源利用或破壞者直接針對每一個自然人的義務(wù)，還包括環(huán)境資源利用或破壞者針對政府職權(quán)的環(huán)境義務(wù)。

概而言之，本章內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)建立下列制度，以落實(shí)環(huán)境資源利用或破壞者的各種環(huán)境義務(wù):建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價制度、三同時制度、環(huán)境稅費(fèi)制度、使用者付費(fèi)制度、清潔生產(chǎn)制度、綠色產(chǎn)品和產(chǎn)品責(zé)任延伸制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、排污單位環(huán)境信息公開制度、環(huán)境資源使用和排污許可制度、生物多樣性制度、有毒危險物品管治制度等等。

3.第四章“政府的環(huán)境職責(zé)”

政府作為保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)主體之一，因其特殊身份，其義務(wù)主要表現(xiàn)為“職責(zé)”。學(xué)者普遍認(rèn)識到了政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)的至關(guān)重要性。但新《環(huán)境保護(hù)法》不僅“矯枉過正”地將所有環(huán)境問題幾乎都?xì)w結(jié)于政府，而且混淆了“職權(quán)”與“職責(zé)”的關(guān)系。新《環(huán)境保護(hù)法》第一到第六章全部章節(jié)中都有關(guān)于政府的規(guī)定，但仍然多以“賦予權(quán)力”的姿態(tài)出現(xiàn)，體現(xiàn)的主要是環(huán)境職權(quán)而不是環(huán)境職責(zé)，導(dǎo)致無法體現(xiàn)出政府的法律責(zé)任。在環(huán)境法律關(guān)系中，政府面對兩個法律主體，即享有環(huán)境權(quán)的自然人、承擔(dān)環(huán)境義務(wù)的環(huán)境資源利用或破壞者。與享有環(huán)境權(quán)的自然人相對，政府承擔(dān)的是環(huán)境職責(zé);與承擔(dān)環(huán)境義務(wù)的環(huán)境資源利用或破壞者相對，政府承擔(dān)的是環(huán)境職權(quán)。需要強(qiáng)調(diào)的是，環(huán)境職責(zé)與環(huán)境職權(quán)只是一個事物的兩個方面而已，都是政府“環(huán)境義務(wù)”的體現(xiàn)，都以實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)為目標(biāo)。因此，本章內(nèi)容應(yīng)以政府的環(huán)境職責(zé)為核心內(nèi)容，切實(shí)將政府的環(huán)境權(quán)力轉(zhuǎn)化為環(huán)境職責(zé)，以明確政府保護(hù)與改善環(huán)境的法定義務(wù)。當(dāng)然，要政府切實(shí)履行環(huán)境職責(zé)需要有良好的環(huán)境監(jiān)管體制作為前提?，F(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制飽受詬病，應(yīng)當(dāng)在《環(huán)境保護(hù)法》修改中得到理性修正。對于各類政府機(jī)關(guān)履行什么樣的環(huán)境職責(zé)應(yīng)該在本章予以明確。

總體而言，本章以政府環(huán)境職責(zé)為規(guī)制內(nèi)容，為確保環(huán)境職責(zé)的履行，除需在法律責(zé)任章節(jié)明確其違反職責(zé)的法律責(zé)任外，還必須在本章建立相關(guān)制度，包括但不限于:建立健全環(huán)境監(jiān)管體制、環(huán)境規(guī)劃制度、規(guī)劃環(huán)境影響評價制度、政策環(huán)境影響評價制度、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境監(jiān)測檢查制度、環(huán)境預(yù)警制度、聯(lián)合防治協(xié)調(diào)制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度、政府環(huán)境信息公開制度、環(huán)保先進(jìn)技術(shù)促進(jìn)制度等。

4.第一章“總則”與第五章“法律責(zé)任”

總則是統(tǒng)領(lǐng)某類法律法規(guī)的原則性內(nèi)容，是從某類法律規(guī)范中抽取出來的“公因式”。作為“公因式”的總則應(yīng)適用于環(huán)境法律保護(hù)的全部領(lǐng)域。

有學(xué)者認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)法》基本原則應(yīng)當(dāng)有預(yù)防原則、環(huán)保優(yōu)先原則、公眾參與原則、合理開發(fā)原則、損者擔(dān)責(zé)原則。［23］新《環(huán)境保護(hù)法》第五條也明確了預(yù)防為主原則、環(huán)保優(yōu)先原則、綜合治理原則、損害擔(dān)責(zé)原則、公眾參與原則作為該法的基本原則。我們認(rèn)為，總則是該部法律的“公因式”內(nèi)容，而基本原則就是該“公因式”的“公因式”——該部法律的精神，因此，基本原則更應(yīng)當(dāng)能夠貫徹于整部法律。由此可見，環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則、預(yù)防為主原則等應(yīng)當(dāng)列為《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則。而綜合治理原則、污染者負(fù)擔(dān)受益者補(bǔ)償原則(損害擔(dān)責(zé)原則)、合理開發(fā)利用原則、公眾參與原則等不具有“公因式”屬性、不能貫徹于整個《環(huán)境保護(hù)法》，不宜作為該法基本原則加以規(guī)定。其中，綜合治理原則、污染者負(fù)擔(dān)受益者補(bǔ)償原則(損害擔(dān)責(zé)原則)、合理開發(fā)利用原則等體現(xiàn)的是環(huán)境義務(wù)屬性，應(yīng)當(dāng)列示在“環(huán)境資源利用或破壞者的環(huán)境義務(wù)”一章。所謂的公眾參與原則只是實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的手段，是自然人環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)，因而應(yīng)當(dāng)屬于第二章“自然人的環(huán)境權(quán)”中。環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制并非《環(huán)境保護(hù)法》“公因式”內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)移出“總則”之外，歸到“第四章政府的環(huán)境職責(zé)”中。

違反環(huán)境義務(wù)或違反環(huán)境職責(zé)是產(chǎn)生環(huán)境法律責(zé)任的前提。在《環(huán)境保護(hù)法》第三章和第四章分別明確了環(huán)境義務(wù)和政府環(huán)境職責(zé)之后，在該章自然需要依據(jù)環(huán)境義務(wù)的違反或環(huán)境職責(zé)的違反一一規(guī)定環(huán)境法律責(zé)任，防止掛一漏萬而留下“法律漏洞”。環(huán)境法律責(zé)任是環(huán)境資源利用或破壞者履行環(huán)境義務(wù)、政府履行環(huán)境職責(zé)的最后保障，健全環(huán)境法律責(zé)任制度是《環(huán)境保護(hù)法》的重要內(nèi)容，關(guān)系到立法目的實(shí)現(xiàn)。具體而言，對于違反環(huán)境義務(wù)的環(huán)境資源利用或破壞者、違反環(huán)境職責(zé)的政府，不僅需要明確其行政責(zé)任，更應(yīng)明確其民事責(zé)任乃至刑事責(zé)任。有效地解決“違法成本低”的問題。只有將環(huán)境職責(zé)違反者、環(huán)境義務(wù)違反者的法律責(zé)任與違法成本對應(yīng)、將其法律責(zé)任與環(huán)境危害對應(yīng)，才能真正實(shí)現(xiàn)自然人的環(huán)境權(quán)。

注釋:

［1］［5］［7］［22］王燦發(fā)、傅學(xué)良:《論我國 ＜環(huán)境保護(hù)法 ＞的修改》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2011年第3 期。

［2］［8］［14］［21］蔡守秋:《論修改 ＜環(huán)境保護(hù)法 ＞的幾個問題》，《政法論叢》2013年第4 期。

［3］［4］秦天寶:《〈環(huán)境保護(hù)法〉的困境及修訂展望》，《綠葉》2011年第8 期。

［6］鞏 固:《政府激勵視角下的＜環(huán)境保護(hù)法＞修改》，《法學(xué)》2013年第1 期。

［9］楊朝飛:《＜環(huán)境保護(hù)法＞修改思路》，《環(huán)境保護(hù)》2007年3 期。

［10］汪 勁:《論我國＜環(huán)境保護(hù)法＞的現(xiàn)狀和修改定位》，《環(huán)境保護(hù)》2003年第6 期。

［11］［19］汪 勁:《環(huán)境法治的中國路徑:反思與探索》，北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，2011年，第43，62頁。

［12］所謂環(huán)境危機(jī)是指生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化的狀態(tài)。更確切的表述就是環(huán)境的生態(tài)功能受到嚴(yán)重破壞的狀態(tài)。

［13］鄒雄等:《環(huán)境侵權(quán)法疑難問題研究》，廈門:廈門大學(xué)出版社，2010年，第1－19頁?；谖覀儗Νh(huán)境權(quán)的認(rèn)識，我們認(rèn)為在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定環(huán)境權(quán)制度是完全必要和可行的。

［15］環(huán)境資源是指生態(tài)系統(tǒng)所表現(xiàn)出來的對環(huán)境污染、破壞與沖擊的容量、環(huán)境的舒適性、景觀優(yōu)美性、可觀賞性等具有生態(tài)功能價值的資源。全文中的“環(huán)境資源”同此意。

［16］Albert Kocourek，Jural Relations，1928，Indianapolis，Preface，V.

［17］Ernst Rudolf Bierling，juristische PrinzipienlehreI，1894，F(xiàn)reiburg/Leipzig，S.145ff.

［18］張文顯:《法理學(xué)》，北京:高等教育出版社，2003年，第 131頁。

［20］關(guān)于環(huán)境權(quán)的實(shí)體性權(quán)能和程序性權(quán)能的論述，詳見鄒雄等:《環(huán)境侵權(quán)法疑難問題研究》，廈門:廈門大學(xué)出版社，2010年，第 13頁。

［23］曹明德:《對修改我國環(huán)境保護(hù)法的再思考》，《政法論壇》2012年第6 期。