王 彥

(許昌學(xué)院 法政學(xué)院，河南 許昌 461000)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，要深化教育領(lǐng)域綜合改革?！敖逃l(fā)展，根本靠改革”［1］。教育領(lǐng)域綜合改革是教育發(fā)展的關(guān)鍵，其中教育體制改革是教育領(lǐng)域綜合改革的重點(diǎn)。在當(dāng)前，辦學(xué)體制改革是推動(dòng)整個(gè)教育體制改革的邏輯起點(diǎn)和強(qiáng)大動(dòng)力。確立多元辦學(xué)體制是辦學(xué)體制改革的根本目標(biāo)和最終歸宿，努力實(shí)現(xiàn)多元辦學(xué)是當(dāng)前教育發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力。

一、多元辦學(xué)的內(nèi)涵

多元辦學(xué)作為一種辦學(xué)體制形式而存在。由于辦學(xué)體制涉及誰(shuí)是辦學(xué)主體以及怎么辦學(xué)的問(wèn)題，所以多元辦學(xué)所指即辦學(xué)主體的多元化以及由此帶來(lái)的辦學(xué)形式的多樣化。在我國(guó)，實(shí)現(xiàn)多元辦學(xué)首先要確立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與、辦學(xué)主體多元化、辦學(xué)形式多樣化的辦學(xué)體制。

從歷史來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)我們實(shí)行的是政府主導(dǎo)的一元辦學(xué)體制。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，辦學(xué)由一元走向多元成為教育自身發(fā)展的客觀趨勢(shì)。多元辦學(xué)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展到一定階段而出現(xiàn)的必然產(chǎn)物。實(shí)現(xiàn)多元辦學(xué)涉及政府、社會(huì)、學(xué)校等三者之間的關(guān)系調(diào)整，針對(duì)政府包辦教育的一元辦學(xué)主體而實(shí)行多元化的辦學(xué)主體，多元化辦學(xué)首先是對(duì)一元化國(guó)家教育權(quán)的揚(yáng)棄，其實(shí)質(zhì)是對(duì)公共教育權(quán)的重新分配，是公共教育權(quán)的多元回歸。

二、多元辦學(xué)對(duì)于教育發(fā)展的重要推動(dòng)作用

(一)以多元辦學(xué)為導(dǎo)向的辦學(xué)體制改革是教育體制改革的邏輯起點(diǎn)和強(qiáng)大動(dòng)力

教育體制從外延上來(lái)看，至少應(yīng)該包括教育管理體制、辦學(xué)體制和人才培養(yǎng)體制等三個(gè)主要組成部分。毋庸置疑，當(dāng)前我國(guó)教育管理體制由于種種原因存在不少問(wèn)題，但是必須看到教育管理體制從屬于行政體制。在我國(guó)行政體制改革進(jìn)展情況支配和決定之下的教育管理體制改革要單獨(dú)取得大的突破是不可能的。在這種情況下，教育事業(yè)的發(fā)展必須尋求管理體制外的增長(zhǎng)。辦學(xué)體制雖然由教育管理體制決定，但在一定程度上，辦學(xué)體制改革可反作用于教育管理體制，從而促進(jìn)教育管理體制的進(jìn)一步完善。因?yàn)檗k學(xué)體制改革是“管理體制改革的自然延伸，辦學(xué)體制改革，既造成了辦學(xué)主體的多元化，又形成了管理主體的多元化，并且在原有的各級(jí)政府縱向管理教育的體系之外，新開(kāi)辟了社會(huì)各方面橫向管理教育的途徑，這必將極大地充實(shí)和完善原有的教育管理體制”［2］。人才培養(yǎng)體制是教育體制的核心，而培養(yǎng)什么樣的人才和怎樣培養(yǎng)人才有賴于誰(shuí)來(lái)辦學(xué)即辦學(xué)主體是誰(shuí)?？茖W(xué)的辦學(xué)主體恰恰是辦學(xué)體制的核心問(wèn)題。以往我們改革的重點(diǎn)不同程度地忽視了確立真正獨(dú)立的辦學(xué)主體以及充分發(fā)揮辦學(xué)主體在人才培養(yǎng)中的主體作用。事實(shí)證明，試圖越過(guò)辦學(xué)體制改革而進(jìn)行的教育改革是無(wú)法達(dá)到預(yù)期目的的，最終必然以失敗告終。因此，辦學(xué)體制改革應(yīng)成為當(dāng)下整個(gè)教育體制改革的邏輯起點(diǎn)。實(shí)際上，改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)施以多元辦學(xué)為導(dǎo)向的辦學(xué)體制改革作為教育體制改革的強(qiáng)大動(dòng)力，其以獨(dú)特的方式深刻影響和推動(dòng)著我國(guó)教育現(xiàn)代化的進(jìn)程，我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展在某種程度上與實(shí)施以多元辦學(xué)為導(dǎo)向的辦學(xué)體制改革緊密相關(guān)。

(二)實(shí)施多元辦學(xué)可以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多樣化人才需求

多樣化的人才觀念是實(shí)施多元化辦學(xué)的重要內(nèi)在理論依據(jù)。由于受到長(zhǎng)期精英主義教育思想的深刻影響，當(dāng)前的學(xué)校教育不是真正面向全體學(xué)生，人人成才的多樣化人才觀念在短期內(nèi)難以在思想上樹(shù)立和在實(shí)踐中執(zhí)行。盡管這些年我們的教育規(guī)模在迅速膨脹，但是對(duì)于社會(huì)人才需求的供給卻沒(méi)有得到顯著的提高，這種教育供給和市場(chǎng)需求的不匹配狀況說(shuō)明，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于人才的需求早已由過(guò)去的數(shù)量型緊缺向結(jié)構(gòu)性短缺轉(zhuǎn)變。人才需求的結(jié)構(gòu)性短缺表明我國(guó)以往的人才培養(yǎng)模式已不能適應(yīng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，傳統(tǒng)教育在人才培養(yǎng)的規(guī)格與模式上存在嚴(yán)重的問(wèn)題。多元化辦學(xué)實(shí)際是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多樣化人才需要以及社會(huì)公眾多層次學(xué)習(xí)需求的自然反應(yīng)。多元的辦學(xué)主體和多樣性的辦學(xué)形式必然帶來(lái)多樣化的辦學(xué)類(lèi)型。各不同辦學(xué)類(lèi)型的學(xué)校依據(jù)自身情況予以科學(xué)定位，依據(jù)不同的社會(huì)需求制定多樣化的培養(yǎng)目標(biāo)。這必然導(dǎo)致教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和人才培養(yǎng)模式的多樣化。因此，只有真正確立多元化辦學(xué)體制才能克服學(xué)校過(guò)分一律、千校一面的同質(zhì)化頑癥，各級(jí)各類(lèi)學(xué)校才可能辦出特色，人才的多樣化才有可能。

(三)實(shí)施多元辦學(xué)可以實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性，非均衡發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)一直是我國(guó)教育事業(yè)的顯著特征。造成這種局面，長(zhǎng)期以來(lái)的財(cái)政性短缺是根本原因，但體制性短缺和結(jié)構(gòu)性短缺是不可忽視的直接影響。在精英主義教育思想的主宰和支配之下，人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的渴望被壓抑和抹殺。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的期盼也更為強(qiáng)烈。當(dāng)前，財(cái)政性短缺得到極大的緩解，體制性短缺和結(jié)構(gòu)性短缺越來(lái)越成為制約教育發(fā)展的瓶頸因素。在這種情況下，必須確立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與、辦學(xué)主體多元化、辦學(xué)形式多樣化的多元辦學(xué)體制，通過(guò)破除體制性短缺和調(diào)整結(jié)構(gòu)性短缺，才能創(chuàng)造條件滿足廣大人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。在多元辦學(xué)體制下，通過(guò)國(guó)有民辦、公辦民助、組建教育集團(tuán)、建設(shè)大學(xué)城制以及混合股份制等辦學(xué)形式，從教育中受益的除了國(guó)家與社會(huì)，還有參與辦學(xué)的多元主體——企事業(yè)單位、民間組織以及公民個(gè)人，這必將有力地調(diào)動(dòng)各類(lèi)辦學(xué)主體的辦學(xué)積極性和能動(dòng)性。“市場(chǎng)力量是效率的源泉，是十分稀缺的教育資源能夠發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，所以要保障市場(chǎng)機(jī)制對(duì)教育資源配置起基礎(chǔ)性的作用”［3］。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)財(cái)富的迅速增加，社會(huì)資金和民間資源進(jìn)入教育領(lǐng)域的實(shí)力也越發(fā)增強(qiáng)，再加上我國(guó)自春秋戰(zhàn)國(guó)以來(lái)就形成了民間辦學(xué)的良好傳統(tǒng)，所以如果能夠加以正確的引導(dǎo)，全社會(huì)優(yōu)質(zhì)教育資源的總供給必然會(huì)得到極大的提高。

(四)多元辦學(xué)體制有利于克服僵化教育體制對(duì)教育活力的束縛和扼制

對(duì)于政府而言，多元化辦學(xué)可以增大教育供給以滿足公眾教育需求。政府在推進(jìn)多元化辦學(xué)體制改革的過(guò)程中既希望更多社會(huì)力量進(jìn)入，也因?yàn)樯鐣?huì)力量的體制外屬性而感到不安，甚至予以排斥。這種體制外屬性的社會(huì)力量通過(guò)提供資金以增加教育資源的所謂多元化辦學(xué)并不是基于教育轉(zhuǎn)型發(fā)展變革的自身需求，而只是一種外圍力量的“量”的增加。真正的多元化辦學(xué)所帶來(lái)的不應(yīng)該僅僅是教育“量”的增加，而更應(yīng)該是教育“質(zhì)”的改變。多元辦學(xué)體制改革必須著眼于促進(jìn)教育體制改革和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新上發(fā)揮作用。實(shí)施多元辦學(xué)首先可以破解廣泛存在于公立學(xué)校與民辦學(xué)校以及普通學(xué)校和職業(yè)學(xué)校之間的強(qiáng)大制度性壁壘。由于歸屬不同體制，政府及其教育行政部門(mén)很多時(shí)候更愿意對(duì)公立學(xué)校負(fù)責(zé)。民辦教育在招生就業(yè)、學(xué)生升學(xué)、教師待遇等方面均受到不公平對(duì)待，事實(shí)上，這已成為阻礙民辦教育進(jìn)一步發(fā)展的重大障礙。普通學(xué)校和職業(yè)學(xué)校的雙軌體制使公民個(gè)人在二者之間的往返選擇難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)阻隔了學(xué)校教育與現(xiàn)實(shí)生活相互溝通的道路，斷絕了不同類(lèi)型教育之間的相互交流和溝通的可能。這種不正常的制度缺陷加劇了我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的非均衡狀態(tài)，極大地限制了社會(huì)選擇后備人才的范圍，增加了社會(huì)運(yùn)行的摩擦成本。多元辦學(xué)可以彌合教育領(lǐng)域的地區(qū)性分割以及由此而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)辦學(xué)二元結(jié)構(gòu)、面子工程和教育領(lǐng)域的地方保護(hù)主義，從而激發(fā)教育活力，促進(jìn)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

三、確立多元辦學(xué)體制的現(xiàn)實(shí)障礙

(一)多元化辦學(xué)的理論和實(shí)踐準(zhǔn)備不足

1.對(duì)于多元化辦學(xué)的關(guān)鍵問(wèn)題尚缺乏明晰的法規(guī)界定。多元的辦學(xué)主體和多樣性的辦學(xué)形式無(wú)疑是多元化辦學(xué)的關(guān)鍵問(wèn)題。但是具體怎么個(gè)“多”法，還沒(méi)有相應(yīng)的法律和政策規(guī)定。在理論上，政府、企業(yè)、民間組織、公民個(gè)人、國(guó)(境)外辦學(xué)機(jī)構(gòu)等組織和個(gè)人，都可以是辦學(xué)主體。但是辦學(xué)主體的職責(zé)是什么，有哪些權(quán)利，必須有相應(yīng)的法規(guī)予以明確的界定。同時(shí)隨著多元化辦學(xué)的快速發(fā)展，多樣性的辦學(xué)形式也引起各種爭(zhēng)議。例如:國(guó)有民辦學(xué)校、股份制學(xué)校、名校辦民辦學(xué)校等國(guó)家教育部門(mén)與行業(yè)、企業(yè)以及公民個(gè)人的聯(lián)合辦學(xué)，教育部門(mén)(學(xué)校)之間、企事業(yè)單位與公民個(gè)人之間等多樣性的辦學(xué)形式，這些辦學(xué)形式在突破傳統(tǒng)辦學(xué)體制的同時(shí)也彰顯了多元化辦學(xué)在管理方面的制度缺失。如何進(jìn)一步通過(guò)多元化辦學(xué)培育教育事業(yè)發(fā)展的生長(zhǎng)點(diǎn)，不斷優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，已成為時(shí)代提出的不容延宕的重要問(wèn)題。

2.對(duì)于多元化辦學(xué)缺乏整體性的制度設(shè)計(jì)。長(zhǎng)期以來(lái)，多元化辦學(xué)一直處于一種自由發(fā)展的自發(fā)狀態(tài)，政府對(duì)多元化辦學(xué)的體系和結(jié)構(gòu)缺乏整體性的制度安排，頂層設(shè)計(jì)嚴(yán)重不足。多元的辦學(xué)主體和多樣性的辦學(xué)形式必然帶來(lái)學(xué)校內(nèi)外制度關(guān)系的復(fù)雜性和不確定性。由于制度之間的矛盾和沖突，從而帶來(lái)學(xué)校與學(xué)校之間事實(shí)上的不平等狀態(tài)和制度性歧視。多元化辦學(xué)體制改革是一個(gè)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)過(guò)程，政府在其中必須充分發(fā)揮統(tǒng)籌作用。這種統(tǒng)籌首先表現(xiàn)在需要政府構(gòu)建系統(tǒng)性的制度體系，從而能夠促進(jìn)各級(jí)各類(lèi)教育縱向予以銜接、橫向予以溝通，使不同類(lèi)型、不同層次之間的學(xué)習(xí)成果可以實(shí)現(xiàn)相互認(rèn)可并互相銜接。同時(shí)為所有學(xué)校提供一個(gè)統(tǒng)一的一體化競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，這樣才能更好地促進(jìn)多元化辦學(xué)向更高層次發(fā)展。

3.民辦教育的發(fā)展依然面臨諸多實(shí)踐問(wèn)題。在一定程度上，沒(méi)有民辦教育就不會(huì)有真正的多元化辦學(xué)。近年來(lái)，盡管?chē)?guó)家相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)法律法規(guī)，但是公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的制度環(huán)境依然還不完善。對(duì)于民辦教育的各類(lèi)歧視性政策依然存在，清理和糾正這些政策還需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。民辦學(xué)校的法律屬性還不夠清晰，很多民辦學(xué)校存在產(chǎn)權(quán)歸屬不清的問(wèn)題。必須看到當(dāng)前民辦教育的整體發(fā)展還缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，進(jìn)一步發(fā)展民辦教育的指導(dǎo)思想還不夠明確［4］。對(duì)于民辦教育自身來(lái)說(shuō)，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)還不夠健全。由于身處體制外的惡劣環(huán)境，不少民辦教育以企業(yè)化方式運(yùn)作，辦學(xué)理念的偏差導(dǎo)致對(duì)辦學(xué)本身的“教育性”并不關(guān)心，在辦學(xué)特色培育、師資建設(shè)和課程建設(shè)等方面投入不足。國(guó)家財(cái)政在扶持民辦教育事業(yè)的政策方面還不夠健全，扶持的方式也有待創(chuàng)新。民辦教育可以享有的有關(guān)優(yōu)惠政策依然沒(méi)有落實(shí)，民間資源投入教育事業(yè)的積極性有待調(diào)動(dòng)。

(二)利益博弈對(duì)于多元化辦學(xué)的阻礙和制約

1.多元化辦學(xué)中的政府職能錯(cuò)位。從目前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)政府高度集權(quán)造成當(dāng)前教育領(lǐng)域并沒(méi)能從根本上擺脫計(jì)劃體制的束縛，教育實(shí)際上成為計(jì)劃體制的“孤島”或“最后的堡壘”。政府部門(mén)習(xí)慣于以直接具體的行政手段干預(yù)學(xué)校事務(wù)，學(xué)校實(shí)際上成為行政機(jī)構(gòu)的附屬物，從而喪失了辦學(xué)自主權(quán)。由于過(guò)多地強(qiáng)調(diào)辦學(xué)作為教育權(quán)利的存在而忽視了辦學(xué)同時(shí)也是一種責(zé)任，對(duì)于辦學(xué)權(quán)利與責(zé)任的對(duì)稱性考慮不夠，政府把辦學(xué)權(quán)利控制得極其嚴(yán)格，從而嚴(yán)重挫傷了社會(huì)與個(gè)人辦學(xué)的積極性。高度集權(quán)的行政管制同時(shí)造成了教育領(lǐng)域的地區(qū)性分割。在這種分割管理中，不可避免地形成教育領(lǐng)域的地方保護(hù)主義?，F(xiàn)有體制的既得利益者根本不愿開(kāi)放教育市場(chǎng)，從而構(gòu)成對(duì)于多元化辦學(xué)的重大障礙。在這個(gè)意義上，如果不轉(zhuǎn)變政府職能，如果不實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)行徹底的教育管理體制改革，就不會(huì)最終形成多元化的辦學(xué)體制。

2.多元化辦學(xué)中企業(yè)作用發(fā)揮動(dòng)力不足。目前，我國(guó)整體上還處于工業(yè)化中期，勞動(dòng)密集型企業(yè)還占有很大分量，對(duì)于勞動(dòng)力素質(zhì)和技能的要求較低。長(zhǎng)期勞動(dòng)力供過(guò)于求的現(xiàn)實(shí)也使眾多企業(yè)缺乏參與辦學(xué)的內(nèi)在動(dòng)力。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，對(duì)勞動(dòng)力的素質(zhì)和技能要求越來(lái)越高，部分企業(yè)已開(kāi)始關(guān)注員工技能培訓(xùn)。但是大部分企業(yè)在高素質(zhì)人才培養(yǎng)方面并未承擔(dān)應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，不愿接受學(xué)生的實(shí)習(xí)、實(shí)訓(xùn)的現(xiàn)象極為普遍。政府對(duì)于企業(yè)參與多元化辦學(xué)予以切實(shí)的激勵(lì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。比如:一方面，可以根據(jù)企業(yè)接受實(shí)習(xí)、實(shí)訓(xùn)的人數(shù)給予稅收上的具體減免，享受優(yōu)惠政策;另一方面，對(duì)于積極參與取得良好辦學(xué)效果的企業(yè)應(yīng)該授予一定的榮譽(yù)稱號(hào)，在社會(huì)輿論和社會(huì)評(píng)價(jià)上給予表?yè)P(yáng)等。要盡快制定《捐贈(zèng)法》的具體實(shí)施方法，使企業(yè)向教育機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)可以享受有關(guān)的免稅優(yōu)惠，同時(shí)對(duì)于企業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的評(píng)定和晉級(jí)應(yīng)該做出有關(guān)強(qiáng)制性要求，促使企業(yè)積極參與到辦學(xué)中來(lái)。

3.多元化辦學(xué)中民間組織作用未被重視。民間組織是指在特定系統(tǒng)中不被視為政府部門(mén)的各類(lèi)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織或其他法人等［5］。民間組織的設(shè)立是自下而上的，機(jī)制非常靈活，其活動(dòng)涉及社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，與政府組織的自上而下正好可以形成互補(bǔ)。民間組織的公益性和非營(yíng)利性與教育的公益性原則相契合，存在著合作辦學(xué)的共同價(jià)值基礎(chǔ)。因此，民間組織理應(yīng)更多地參與到教育中去。但是目前民間組織沒(méi)有被賦予參與辦學(xué)的社會(huì)職責(zé)，相應(yīng)的民間組織缺乏明確參與辦學(xué)的職能定位。在多元化辦學(xué)中的參與意識(shí)與參與能力上，民間組織有待加強(qiáng)。從國(guó)外辦學(xué)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，行業(yè)協(xié)會(huì)等民間組織不僅可以為政府制定本行業(yè)職業(yè)教育的有關(guān)決策和規(guī)劃提供咨詢，而且可以為有關(guān)院校的專(zhuān)業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)目標(biāo)定位、教學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)人才需求情況提出意見(jiàn)和建議。民間組織在多元化辦學(xué)中可以發(fā)揮其他組織不可替代的作用。對(duì)此，政府要盡快制定促使民間組織積極參與多元化辦學(xué)的具體政策和有關(guān)措施，完善民間組織參與辦學(xué)的相關(guān)體制，明確民間組織參與辦學(xué)的有關(guān)職責(zé)。

［1］國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)［N］.中國(guó)教育報(bào)，2010－07－30(1).

［2］徐海鷹.深化教育體制改革的新課題［J］.上海教育科研，1991(1):19.

［3］張 侃.轉(zhuǎn)型期我國(guó)高等教育資源配置制度的變遷［J］.當(dāng)代教育科學(xué)，2013(11):38.

［4］張立新.當(dāng)前我國(guó)辦學(xué)體制改革瓶頸問(wèn)題與破解［J］.中國(guó)教育學(xué)刊，2013(4):16.

［5］吳高嶺.高等職業(yè)教育多元化辦學(xué)體制研究［M］.武漢:華中科技大學(xué)出版社，2013:80.