石佑啟 陳詠梅

論法治社會(huì)下行政權(quán)力的配置與運(yùn)行*

石佑啟 陳詠梅

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、利益訴求日趨多元、社會(huì)管理不斷創(chuàng)新的背景下，傳統(tǒng)的行政權(quán)力配置與運(yùn)行的理論與制度日益凸顯其局限性與滯后性?；貞?yīng)現(xiàn)代公共行政發(fā)展與建設(shè)法治社會(huì)的需求，重新審視行政權(quán)力的配置與運(yùn)行，準(zhǔn)確把握兩者的內(nèi)涵及其關(guān)聯(lián)性，促進(jìn)理論創(chuàng)新與制度完善，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行，具有重要的時(shí)代意義。

法治社會(huì) 行政權(quán)力 合理配置 規(guī)范運(yùn)行

傳統(tǒng)的以國(guó)家行政機(jī)關(guān)為享有行政權(quán)力的唯一合法載體的行政權(quán)力配置與運(yùn)行理論深刻影響著現(xiàn)行立法對(duì)行政權(quán)力配置和運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)，日益凸顯其局限性與滯后性，難以回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、利益訴求日趨多元、社會(huì)管理不斷創(chuàng)新、法治建設(shè)逐步推進(jìn)對(duì)行政權(quán)力合理配置與規(guī)范運(yùn)行的要求。重新審視行政權(quán)力的配置與運(yùn)行，全面解讀兩者的內(nèi)涵及其關(guān)聯(lián)性，探究行政權(quán)力配置與運(yùn)行應(yīng)有的價(jià)值和目標(biāo)，彌補(bǔ)現(xiàn)有理論的缺陷，克服現(xiàn)行立法的不足，具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

法治社會(huì)下對(duì)行政權(quán)力配置與運(yùn)行的再認(rèn)識(shí)

法治社會(huì)要求行政權(quán)力的配置應(yīng)當(dāng)是科學(xué)、合理的，行政權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)是規(guī)范、高效的。要實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行，必須突破傳統(tǒng)理論的束縛，形成對(duì)行政權(quán)力的配置、運(yùn)行及其相互關(guān)系的新認(rèn)識(shí)。

(一)對(duì)行政權(quán)力配置的再認(rèn)識(shí)

有關(guān)行政權(quán)力配置的內(nèi)涵，學(xué)者們有不同的理解。有學(xué)者認(rèn)為：“行政權(quán)力的配置包含兩層基本涵義：一是行政權(quán)力的分配，二是行政權(quán)力的行使。從科學(xué)的權(quán)力配置角度看，權(quán)力的分配可以理解為適度分權(quán)，使各種權(quán)力處于合理的狀態(tài)，各自能夠?qū)崿F(xiàn)效能最大化，彼此能夠相互協(xié)調(diào)、相互制衡；權(quán)力的行使，則可以理解為科學(xué)地確定權(quán)力可以在什么范圍、什么層面上行使?！雹儆袑W(xué)者提出，行政機(jī)關(guān)“職能配置是分職責(zé)、分責(zé)任，權(quán)力配置是分權(quán)，利益分配是明利”②。也有學(xué)者認(rèn)為：“行政權(quán)力的配置主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是行政權(quán)力在中央與地方各級(jí)政府間的配置，二是行政權(quán)力在沒(méi)有隸屬關(guān)系的同級(jí)政府之間的配置，三是行政權(quán)力在同一級(jí)政府內(nèi)各部門(mén)之間的配置，四是行政權(quán)力在具體一個(gè)部門(mén)內(nèi)各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的配置?！雹圻€有學(xué)者專門(mén)對(duì)地方政府的權(quán)力配置進(jìn)行了闡釋，指出：“我國(guó)地方政府權(quán)力配置是指地方政府在國(guó)家行政系統(tǒng)中其權(quán)力的分配與行使?！雹?/p>

現(xiàn)有研究存在兩個(gè)突出問(wèn)題：一是有的混淆了行政權(quán)力配置與行政權(quán)力運(yùn)行，未能準(zhǔn)確揭示行政權(quán)力配置的內(nèi)涵，也不利于對(duì)兩者關(guān)系的厘定；二是將行政權(quán)力配置僅界定為行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的分配，這是對(duì)將公共行政等同于國(guó)家行政觀的簡(jiǎn)單承襲，在社會(huì)公行政不斷崛起、行政權(quán)力不僅僅指國(guó)家行政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)情境下，這種界定顯然過(guò)于狹隘。

我們認(rèn)為，法治的發(fā)展、社會(huì)管理的創(chuàng)新、多元行政主體的出現(xiàn)賦予了行政權(quán)力新的內(nèi)涵因子，傳統(tǒng)的將行政權(quán)等同于國(guó)家行政的權(quán)力、視行政權(quán)只能由國(guó)家行政機(jī)關(guān)享有的觀點(diǎn)值得商榷。在此認(rèn)識(shí)前提下，對(duì)行政權(quán)力配置的界定必須解決行政機(jī)關(guān)是否是唯一的行政權(quán)力主體、行政機(jī)關(guān)與其他行政權(quán)力主體的權(quán)力邊界以及行政權(quán)力在不同主體之間如何分配等問(wèn)題。

首先，行政機(jī)關(guān)是否是唯一的行政權(quán)力主體?，F(xiàn)代公共行政的發(fā)展使得“行政權(quán)的目的不再限于對(duì)社會(huì)的管理控制，而要求主動(dòng)為公眾謀福利。國(guó)家行政機(jī)關(guān)也不是行使行政權(quán)的唯一主體，其應(yīng)‘部分’還于社會(huì)”⑤。既然行政機(jī)關(guān)無(wú)法也無(wú)必要承擔(dān)所有的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供職能，行政權(quán)力當(dāng)然并非為行政機(jī)關(guān)所獨(dú)占，承擔(dān)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)職能的非政府公共組織亦為公共行政權(quán)力的主體，行政權(quán)力包含了國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力及非政府公共組織的社會(huì)公行政權(quán)力，因此，行政權(quán)力配置并不僅僅局限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部。

其次，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界。有學(xué)者指出，從權(quán)力的存在形態(tài)來(lái)看，可劃分為應(yīng)有權(quán)力、法定權(quán)力和實(shí)有權(quán)力。在現(xiàn)代法治社會(huì)里，應(yīng)有權(quán)力是法定權(quán)力的最終依據(jù)，法定權(quán)力是權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)，現(xiàn)實(shí)權(quán)力應(yīng)當(dāng)和法定權(quán)力保持一致。⑥行政機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界應(yīng)當(dāng)由法律來(lái)劃定，其實(shí)質(zhì)涉及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系。就行政機(jī)關(guān)對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供來(lái)看，其權(quán)力應(yīng)當(dāng)限定在特定的范圍(即必須由其提供以及能夠更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù))之內(nèi)，不應(yīng)逾越或突破。

最后，行政權(quán)力的分配。既然國(guó)家行政機(jī)關(guān)和非政府公共組織均為公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供主體，那么行政權(quán)力配置不僅應(yīng)當(dāng)包含傳統(tǒng)意義上行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)部的縱向及橫向配置，還應(yīng)當(dāng)包含行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)與非政府公共組織之間的配置以及在非政府公共組織內(nèi)部的配置，只有這三者間的配置均是合理的，行政權(quán)力的配置才能呈現(xiàn)出整體合理的狀態(tài)。

綜上分析，我們將行政權(quán)力配置界定為：所謂行政權(quán)力配置，是指行政權(quán)力在不同行政權(quán)力主體間的分配，包括行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)、非政府公共組織內(nèi)部的分配以及在行政機(jī)關(guān)與非政府公共組織之間的分配。

(二)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的再認(rèn)識(shí)

從法治視角研究行政權(quán)力運(yùn)行的尚不多。有學(xué)者從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的角度展開(kāi)研究，認(rèn)為行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是指“在各級(jí)政府組織推行國(guó)家事務(wù)和政務(wù)，管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，不同部門(mén)與層級(jí)之間在政策制定權(quán)與資源支配權(quán)、法律或政策解釋權(quán)、執(zhí)法權(quán)和行政事務(wù)管理權(quán)歸屬等方面權(quán)力的劃分或權(quán)限范圍，以及在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的組合、配套、相互協(xié)調(diào)與相互制約的關(guān)系和結(jié)構(gòu)”⑦。有學(xué)者認(rèn)為，行政權(quán)力運(yùn)行有廣狹義之分，并將狹義的行政權(quán)力運(yùn)行定義為：“行政權(quán)力運(yùn)行是指在合理劃分和配置行政權(quán)力的基礎(chǔ)上，行政權(quán)力在行政系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)作過(guò)程，包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、控制等環(huán)節(jié)以及對(duì)政府系統(tǒng)人、財(cái)、物、信息等資源的支配方式?！雹嘤袑W(xué)者在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步闡釋了地方政府的權(quán)力運(yùn)行，指出：“狹義是指我國(guó)地方政府權(quán)力在行政系統(tǒng)內(nèi)的運(yùn)作，即在合理劃分與配置行政權(quán)力的基礎(chǔ)上，政府權(quán)力在政府系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)作過(guò)程，包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、控制等環(huán)節(jié)以及對(duì)政府系統(tǒng)人、財(cái)、物、信息等資源的支配方式。廣義還包括地方政府權(quán)力作用于行政系統(tǒng)外的相對(duì)人的過(guò)程?！雹?/p>

第一種觀點(diǎn)“內(nèi)容涵蓋了政府權(quán)力靜態(tài)分布和動(dòng)態(tài)運(yùn)作的整個(gè)過(guò)程，有助于我們從整體上把握行政權(quán)力運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程”⑩；第二種觀點(diǎn)對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行從廣義和狹義上作了區(qū)分，有利于對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的具體把握。但第一種觀點(diǎn)過(guò)于寬泛，將行政權(quán)力的配置、運(yùn)行和監(jiān)督均納入行政權(quán)力運(yùn)行的范疇，未能準(zhǔn)確揭示行政權(quán)力運(yùn)行的本質(zhì)與特征；第二種觀點(diǎn)著重于對(duì)狹義行政權(quán)力運(yùn)行的理解與把握，對(duì)“行政系統(tǒng)”的認(rèn)識(shí)也僅限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其局限性顯而易見(jiàn)。

我們認(rèn)為，對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的準(zhǔn)確界定應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的本質(zhì)、過(guò)程、范圍、目標(biāo)等充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上。首先，從行政權(quán)力運(yùn)行的本質(zhì)來(lái)看，行政權(quán)力運(yùn)行是指行政權(quán)力主體對(duì)行政權(quán)力的依法行使；其次，從行政權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程來(lái)看，行政權(quán)力運(yùn)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，是指行政權(quán)力在實(shí)踐中的具體運(yùn)作；第三，從行政權(quán)力運(yùn)行的范圍來(lái)看，它既包含了行政權(quán)力在行政主體(國(guó)家行政主體和非政府公共行政主體)內(nèi)部的運(yùn)行，也包含了行政權(quán)力作用于行政相對(duì)人的運(yùn)行；第四，從行政權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)來(lái)看，行政權(quán)力運(yùn)行的最終目的是滿足社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求。

因此，可將行政權(quán)力運(yùn)行界定為：行政權(quán)力運(yùn)行是指行政權(quán)力主體對(duì)行政權(quán)力的行使，是行政權(quán)力在實(shí)踐中的具體運(yùn)作過(guò)程，既包括行政權(quán)力在行政組織系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)作，也包括行政權(quán)力在行政組織系統(tǒng)以外的運(yùn)作過(guò)程，以一定的運(yùn)行效果作為運(yùn)行結(jié)果的體現(xiàn)。

(三)對(duì)行政權(quán)力配置與運(yùn)行關(guān)系的解讀

行政權(quán)力配置與運(yùn)行分屬行政權(quán)力作用的不同階段，行政權(quán)力配置解決的是行政權(quán)力在行政權(quán)力主體之間的分配，體現(xiàn)為靜態(tài)的分布；行政權(quán)力運(yùn)行是行政權(quán)力價(jià)值的具體實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)為動(dòng)態(tài)的過(guò)程。兩者既不能相互包容，也非毫無(wú)關(guān)聯(lián)。如果行政權(quán)力配置不合理，其規(guī)范運(yùn)行就失去了理性的前提；如果行政權(quán)力的運(yùn)行不規(guī)范，其配置的價(jià)值就難以實(shí)現(xiàn)。兩者相輔相成，互相影響。

1.行政權(quán)力合理配置是行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的必要前提

行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行是法治社會(huì)追求的重要價(jià)值目標(biāo)之一，如果行政權(quán)力的運(yùn)行不規(guī)范，則法治的價(jià)值目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，行政權(quán)力只能在國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部配置，非政府公共組織不得享有行政權(quán)力。單一性的權(quán)力配置導(dǎo)致了行政權(quán)力的高度集中，行政權(quán)力壟斷與封閉，加之缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致行政權(quán)力運(yùn)行的失范與無(wú)序。準(zhǔn)確把握行政權(quán)力的本質(zhì)與特性，正確認(rèn)識(shí)行政權(quán)力非壟斷性及其主體的多元性，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力在不同主體間的合理配置，是保證行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的必要前提。只有行政權(quán)力配置科學(xué)化，行政權(quán)力運(yùn)行才能有序；只有行政權(quán)力配置實(shí)現(xiàn)了合理性，行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行才具有了可能性。

2.行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行是行政權(quán)力合理配置的價(jià)值延伸

行政權(quán)力配置的合理性是權(quán)力理性的重要構(gòu)成，也是建設(shè)法治政府與法治社會(huì)的基本要求，但行政權(quán)力配置的合理性并不意味著權(quán)力理性與法治價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。如果行政權(quán)力不能規(guī)范運(yùn)行，則行政權(quán)力配置的合理性就在目的層面失去建構(gòu)的意義。如果說(shuō)行政權(quán)力的合理配置是行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的必要前提，那么行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行就是行政權(quán)力合理配置的價(jià)值延伸，只有行政權(quán)力的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化和法治化，行政權(quán)力配置的價(jià)值才能在目的層面得到顯現(xiàn)。

當(dāng)下行政權(quán)力配置與運(yùn)行存在的主要問(wèn)題

(一)行政權(quán)力配置存在的主要問(wèn)題

1.行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)與非政府公共組織之間的分配與銜接關(guān)系尚未形成

現(xiàn)行立法僅對(duì)行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的配置作了一些規(guī)定，行政機(jī)關(guān)以外的非政府公共組織的法律地位、享有的權(quán)利、與行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力界限及其銜接等在立法層面尚付闕如，行政權(quán)力主體之間處于非理性的博弈狀態(tài)：一方面，公共行政的發(fā)展要求政府轉(zhuǎn)變職能，從“不該管、管不了和管不好”的領(lǐng)域退卻，還權(quán)于社會(huì)和市場(chǎng)，形成合理的權(quán)力分配與銜接關(guān)系；另一方面，行政機(jī)關(guān)作為“政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”的特有屬性使其難以自發(fā)、自覺(jué)地放權(quán)、還權(quán)，理論研究不足與立法的缺位加劇了非政府公共組織在博弈中的弱勢(shì)與依附地位，非政府公共組織的權(quán)力配置亟待明確，其與行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配、有效銜接與良性互動(dòng)關(guān)系尚待形成。

2.行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的配置需要完善

行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的配置包括縱向配置和橫向配置兩個(gè)方面，呈現(xiàn)出縱向上的“同質(zhì)化”與橫向上的“部門(mén)化”兩個(gè)突出特征：一是縱向上的同質(zhì)化?！稇椃ā返?9條、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條和第61條等對(duì)國(guó)務(wù)院、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府權(quán)力配置的規(guī)定顯示，除了少數(shù)幾項(xiàng)權(quán)力外，從中央到地方，縱向上的各級(jí)人民政府的行政權(quán)力一一對(duì)應(yīng)，呈現(xiàn)出高度同質(zhì)化的特征。二是橫向上的部門(mén)化。通過(guò)橫向上的配置，行政權(quán)力被具體分配給政府的各職能部門(mén)，部門(mén)的行政權(quán)力實(shí)化、強(qiáng)化，而政府行政權(quán)力的弱化、虛化，制約了國(guó)家行政權(quán)力的整體效能。

(二)行政權(quán)力運(yùn)行面臨的困境

行政權(quán)力運(yùn)行包含行政權(quán)力的內(nèi)部運(yùn)行與外部運(yùn)行兩個(gè)方面，運(yùn)行的規(guī)范性及法治化均有待加強(qiáng)。

1．行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行缺乏必要的立法約束

首先，從行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)行來(lái)看，不僅《憲法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等對(duì)行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)行幾乎未作任何規(guī)定，行政法規(guī)和規(guī)章也很少涉及這方面的內(nèi)容，行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行缺乏必要的立法約束。當(dāng)然，立法規(guī)范的缺失并不意味著行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行沒(méi)有可以依據(jù)的規(guī)則，它主要是依據(jù)一些內(nèi)部行政規(guī)則，這些內(nèi)部規(guī)則或由政府自行制定并發(fā)文，或由實(shí)踐中約定俗成的慣例形成，或由政府運(yùn)用相關(guān)政策確定，缺乏嚴(yán)格的立法程序、規(guī)范的制度設(shè)計(jì)以及必要的責(zé)任追究，難以保證行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性。實(shí)踐中，中央對(duì)地方監(jiān)督乏力、地方合理利益需求得不到滿足、地方政府權(quán)力運(yùn)行的“同質(zhì)化”以及地方保護(hù)主義等權(quán)力運(yùn)行不暢的現(xiàn)象仍然較為嚴(yán)重。

其次，從行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)與非政府公共組織之間的運(yùn)行來(lái)看，現(xiàn)行立法在行政權(quán)力配置方面的缺陷同樣構(gòu)成對(duì)行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)與非政府公共組織之間運(yùn)行的不利影響，現(xiàn)行立法對(duì)此缺乏必要的保障與約束，不利于行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

2．行政權(quán)力外部運(yùn)行的法治化程度有待提升

相對(duì)于行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行基本處于無(wú)法可依的狀態(tài)而言，行政權(quán)力外部運(yùn)行要規(guī)范一些。一些單行的法律法規(guī)如《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等對(duì)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行政行為的程序作了較為明確的規(guī)定，政府信息公開(kāi)制度、公眾參與制度、聽(tīng)證制度等一系列的制度建構(gòu)促進(jìn)了行政權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)性和公正性，《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》等為行政相對(duì)人提供了必要的救濟(jì)途徑，行政權(quán)力外部運(yùn)行正在步入法治化的軌道。然而，立法的有限性、制度的瑕疵性等仍在制約行政權(quán)力外部運(yùn)行的規(guī)范性，行政權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中仍然面臨程序規(guī)則法治化程度不高的困境，權(quán)責(zé)不清、扯皮推諉與爭(zhēng)權(quán)奪利以及由此而形成的行政不作為或亂作為現(xiàn)象仍大量存在。

行政權(quán)力合理配置與規(guī)范運(yùn)行的理論基礎(chǔ)與制度支持

(一)理論基礎(chǔ)

1.權(quán)利讓渡理論

權(quán)利讓渡理論是行政權(quán)力合理配置與規(guī)范運(yùn)行重要的理論依據(jù)。從本質(zhì)上講，行政權(quán)力“只是得自人民的一種委托權(quán)力，享有這種權(quán)力的人就不能把它讓給他人。只有人民才能通過(guò)組成立法機(jī)關(guān)和指定由誰(shuí)來(lái)行使立法權(quán)，選定國(guó)家政體的形式”。行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系要求“在一切場(chǎng)合，只要政府存在，立法權(quán)是最高的權(quán)力，因?yàn)檎l(shuí)能夠?qū)α硪粋€(gè)人訂定法律就必須是在他之上”。行政權(quán)力作為公民權(quán)利的一種讓渡，對(duì)公民權(quán)利的保障與公民福祉的實(shí)現(xiàn)是其存在的價(jià)值和目的所在，不管是權(quán)力的配置還是權(quán)力的運(yùn)行都應(yīng)當(dāng)遵從體現(xiàn)人民意志的法律，配置的合理性與運(yùn)行的規(guī)范性是其當(dāng)然的要求，唯有如此，行政權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果才能真正符合權(quán)利讓渡的目的，權(quán)力的正當(dāng)性、合法性與合理性才能得以實(shí)現(xiàn)。

2.“治理”與“善治”理論

“治理”與“善治”理論為行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行提供了又一理論基礎(chǔ)。與傳統(tǒng)意義上的“統(tǒng)治”(government)相比，“治理”(governance)克服了“統(tǒng)治”主體單一、只重效率的弊端，呈現(xiàn)出治理主體多元化與“把效率的提升放在降低行政成本投入的雙向思考之中”的顯著特征，不僅行政機(jī)關(guān)，承擔(dān)公共行政職能的非政府公共組織也是有效的治理主體，“其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的”。作為“治理”的理論發(fā)展，“善治”(good-governance)以合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)與有效為基本要素，它是政府與社會(huì)對(duì)公共事務(wù)的共同治理，是二者合作互動(dòng)的關(guān)系體現(xiàn)。“善治”的深刻意蘊(yùn)在于政府權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。

3.正當(dāng)程序理論

正當(dāng)程序(due process)理論肇始于英國(guó)的自然公正原則(Natural Justice)。自然公正原則包括兩項(xiàng)規(guī)則：一是任何人都不能做自己案件的法官；二是任何組織和個(gè)人在作出對(duì)他人不利的決定前，必須告知被處理人事實(shí)和理由，聽(tīng)取被處理人的陳述和申辯。正當(dāng)程序原則要求“正義不僅要得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)”(Justice must not only be done，but must be seen to be done)。正當(dāng)程序可以制約行政權(quán)力的濫用，有效保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，保障行政權(quán)行使的效率，從而形成社會(huì)生活中的公平秩序。在正當(dāng)程序原則下，行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行是當(dāng)然的要求。

(二)制度支持

1.信息公開(kāi)制度

信息公開(kāi)制度的確立與發(fā)展為行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行提供了重要的制度支持。我國(guó)第一部規(guī)范政府信息公開(kāi)的地方政府規(guī)章《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》規(guī)定：“各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)以及依法行使行政職權(quán)的組織是公開(kāi)義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)依法履行公開(kāi)政府信息的義務(wù)。個(gè)人和組織是公開(kāi)權(quán)利人，依法享有獲取政府信息的權(quán)利?！薄吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》要求：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府信息公開(kāi)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。”信息公開(kāi)制度要求行政權(quán)力配置與運(yùn)行的依據(jù)、過(guò)程、結(jié)果及救濟(jì)途徑等必須公開(kāi)，這對(duì)促進(jìn)行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行發(fā)揮著前提或基礎(chǔ)性的作用，是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力合理配置與規(guī)范運(yùn)行極為重要的制度支持。

2.公眾參與制度

如果說(shuō)信息公開(kāi)制度是規(guī)范行政權(quán)力配置與運(yùn)行必須的制度前提，那么公眾參與制度就是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力合理配置與規(guī)范運(yùn)行必不可少的制度保障：首先，公眾參與制度有助于明確行政權(quán)力的配置與運(yùn)行并非行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)，公眾有權(quán)依法參與并表達(dá)自己的意見(jiàn)與建議，能夠有效防止權(quán)力配置與運(yùn)行的內(nèi)部性、封閉性與獨(dú)斷性；其次，公眾參與制度為公眾參與行政權(quán)力的配置與運(yùn)行提供了制度依據(jù)與程序保障，行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行由此具有了實(shí)現(xiàn)的可能。目前，公眾參與已貫穿于行政立法與執(zhí)法的整個(gè)過(guò)程，有力地支持了行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行，特別是在促進(jìn)行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行方面發(fā)揮了巨大的作用。

3.法律分權(quán)制度

“作為制度文明之一的分權(quán)，起初也許僅為一國(guó)或一些國(guó)家所創(chuàng)制并臻于完善，但制度文明本身所具有的磁場(chǎng)力已不僅局限于一國(guó)和一些國(guó)家。分權(quán)自身所包容的自由和民主也正是人類設(shè)計(jì)制度孜孜以求的價(jià)值文明?！绷⒎ㄉ?，我國(guó)《憲法》規(guī)定了“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的基本原則；實(shí)踐中，持續(xù)推進(jìn)的政府職能轉(zhuǎn)變、行政審批制度改革、“省直管縣”、“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”等改革舉措正在有效推進(jìn)行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行。法律分權(quán)制度也為行政權(quán)力合理配置與規(guī)范運(yùn)行提供了重要的制度支持。

行政權(quán)力合理配置與規(guī)范運(yùn)行的構(gòu)想

(一)行政權(quán)力合理配置的構(gòu)想

合理配置行政權(quán)力要求實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)、非政府公共組織及兩者之間配置的科學(xué)性、合理性與正當(dāng)性。其中，“政府與社會(huì)分權(quán)是第一分權(quán)”，在此基礎(chǔ)上，行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)部配置的合理性是行政權(quán)力合理配置的核心。

1.行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)與非政府公共組織之間的配置

(1)合理配置的標(biāo)準(zhǔn)——對(duì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供

“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府存在的邏輯起點(diǎn)之一，也是政府職能的重要內(nèi)容，它直接反映了政府活動(dòng)的基本方向、根本任務(wù)和主要作用，是政府從事公務(wù)活動(dòng)的指南?！眰鹘y(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為政府是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)唯一的提供主體，這種唯一性被認(rèn)為具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。遺憾的是，“這種公共服務(wù)體系暴露出來(lái)越來(lái)越多的弊端……同時(shí)，政府自身財(cái)力和能力的限制決定了社會(huì)公共需求的不斷增長(zhǎng)與政府公共服務(wù)供給能力有限之間存在著矛盾”。需要重新認(rèn)識(shí)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)及其供給，為行政權(quán)力的合理配置提供新的視角和思路。

有關(guān)公共產(chǎn)品，有以薩繆爾森為代表的關(guān)于純公共產(chǎn)品的定義，也有以布坎南為代表的制度性定義。薩繆爾森將公共產(chǎn)品定義為“每一個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)并不減少任何他人也對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)”，這一定義被視為純粹的公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義，引申出公共產(chǎn)品的兩個(gè)基本特征：非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。布坎南在《民主財(cái)政論——財(cái)政制度和個(gè)人選擇》一書(shū)中給出了公共產(chǎn)品的制度性定義：“任何集體或社團(tuán)因?yàn)槿魏卧驔Q定通過(guò)集體組織提供的商品或服務(wù)，都將定義為公共商品或服務(wù)?！薄斑@一范圍很廣的范疇可以包括薩繆爾森和其他經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)確定的‘純集團(tuán)’商品，但也可以包括‘公共性’程度從0到100%的其他一些商品或服務(wù)”。

“對(duì)‘公共服務(wù)’的界定一直處在爭(zhēng)論之中，即使在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也沒(méi)有一致的定論?！庇袑W(xué)者認(rèn)為公共服務(wù)等同于公共產(chǎn)品，如江民融認(rèn)為：“所謂公共產(chǎn)品，按薩繆爾森的經(jīng)典表述是指‘每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，并不能減少任何他人也消費(fèi)該產(chǎn)品’，其實(shí)質(zhì)是指具有共同消費(fèi)性質(zhì)的服務(wù)，而不是‘產(chǎn)品’本身。因此，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)實(shí)際上是同一個(gè)意思?！庇袑W(xué)者認(rèn)為公共服務(wù)的范疇要大于公共產(chǎn)品，如陳昌盛、蔡躍洲指出：“所謂公共服務(wù)，指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，一國(guó)全體公民不論其種族、收入和地位差異如何，都應(yīng)公平、普遍享有的服務(wù)。從范圍看，公共服務(wù)不僅包含通常所說(shuō)的公共產(chǎn)品(具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品)，而且也包括那些市場(chǎng)供應(yīng)不足的產(chǎn)品和服務(wù)?！币灿袑W(xué)者人為，“公共服務(wù)屬于公共物品”，“具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性”，并將政府提供的公共服務(wù)分為具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的服務(wù)、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性弱的服務(wù)、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性強(qiáng)的服務(wù)三類。

由上可知，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的內(nèi)涵與外延均是不斷發(fā)展的，不僅包含了嚴(yán)格意義上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性純公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而且包含了介于純公共產(chǎn)品和純私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。公共行政的發(fā)展使得嚴(yán)格意義上的純公共產(chǎn)品和公共服務(wù)所占的比例呈不斷縮小的態(tài)勢(shì)，準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)所占比例呈不斷上升的趨勢(shì)，這就對(duì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供提出了更為精準(zhǔn)的要求。公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，特別是日益增長(zhǎng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)提供，誰(shuí)能更好地提供，直接決定著行政權(quán)力在不同主體之間的合理配置。

(2)合理配置的基本思路

首先，根據(jù)薩繆爾森的公共產(chǎn)品理論，有關(guān)消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的、以“漸增而不逆減、‘雙優(yōu)’而不收費(fèi)、普惠而不歧視、使用而不減損”為原則的純公共產(chǎn)品和公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)提供。行政機(jī)關(guān)基于對(duì)憲法、法律的遵守與執(zhí)行和滿足公民基本權(quán)利與公平分配的需要，必須對(duì)某些涉及國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全、公民基本權(quán)利與利益的純公共產(chǎn)品予以提供。

其次，對(duì)于介于純公共產(chǎn)品與純私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，行政機(jī)關(guān)是否承擔(dān)以及承擔(dān)的范圍的確具有界分的難度，“因?yàn)樵噲D將行政管理中哪些事務(wù)應(yīng)由政府負(fù)責(zé)，哪些事務(wù)應(yīng)由非政府組織負(fù)責(zé)作完全清晰的劃分，是不現(xiàn)實(shí)的”。我們認(rèn)為，可以遵循下列原則：一是對(duì)于典型的資源性和工具性物品，如公共交通、公共圖書(shū)館等，原則上應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)；二是行政機(jī)關(guān)對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的承擔(dān)應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本—收益原則，如果由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)能夠?qū)崿F(xiàn)成本最小化而收益最大化，則不應(yīng)推卸其責(zé)，反之，則不適宜介入；三是對(duì)于由行政機(jī)關(guān)提供不符合成本—收益原則的產(chǎn)品和服務(wù)，行政機(jī)關(guān)并非可以完全無(wú)責(zé)，如果存在使用者的使用行為難以構(gòu)成對(duì)提供者必要的制約與影響，如鐵路、航空等，則行政機(jī)關(guān)不能免除監(jiān)管的職責(zé)。

最后，行政機(jī)關(guān)權(quán)限范圍以外的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)由非政府公共組織承擔(dān)，形成有效的權(quán)力分配與銜接關(guān)系。值得注意的是，如果說(shuō)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力配置需要規(guī)范、控制與約束的話，那么，非政府公共組織的權(quán)力配置同樣需要規(guī)范，同樣應(yīng)當(dāng)滿足合理性要求。

2.行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的合理配置

(1)縱向上的合理配置

對(duì)行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向配置上的同質(zhì)化弊端，可從行政權(quán)力的層級(jí)化與法律分權(quán)兩個(gè)層面來(lái)克服，其中，實(shí)行行政權(quán)力的層級(jí)化是前提，實(shí)現(xiàn)法律分權(quán)是保障。

首先，行政權(quán)力的層級(jí)化。行政權(quán)力的層級(jí)化涉及中央與地方兩個(gè)層面：就中央與地方之間的行政權(quán)力配置而言，凡屬全面性事務(wù)、涉及全國(guó)利益事務(wù)，均應(yīng)由中央政府統(tǒng)一管轄；凡屬地方性事務(wù)、涉及地方利益者，應(yīng)由地方政府自主管轄；凡屬超出地方政府管轄范圍但又不涉及全國(guó)利益的事務(wù)，則應(yīng)以中央政府為主、中央政府與地方政府共同管轄。就地方上下級(jí)政府之間的行政權(quán)力配置而言，事關(guān)全局、需要統(tǒng)籌或協(xié)調(diào)的事項(xiàng)應(yīng)集中到層級(jí)較高的地方政府；直接面向社會(huì)公眾的社會(huì)管理與服務(wù)的事項(xiàng)一般應(yīng)下放給層級(jí)較低的地方政府，行政權(quán)力配置的重心下移與行政組織的扁平化設(shè)置應(yīng)當(dāng)一致。

其次，實(shí)行法律分權(quán)。法律分權(quán)是在行政權(quán)力層級(jí)化的基礎(chǔ)上，依法規(guī)范中央政府與地方政府、上級(jí)地方政府與下級(jí)地方政府之間關(guān)系，并通過(guò)一定的制度建構(gòu)建立起一個(gè)有權(quán)威、有內(nèi)聚力的中央政府和上級(jí)行政機(jī)關(guān)，以及一個(gè)有活力、有向心力的地方政府和基層行政機(jī)關(guān)，并以法律的形式將中央及地方各級(jí)政府的權(quán)力、利益、義務(wù)和責(zé)任固定下來(lái)。

(2)橫向上的合理配置

對(duì)于行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部橫向配置上的部門(mén)化弊端，可從部門(mén)行政權(quán)力相對(duì)集中與行政權(quán)力配置的平面化構(gòu)造兩個(gè)層面來(lái)克服，以形成一個(gè)“分離—整合模型”，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的有機(jī)整合。

首先，部門(mén)行政權(quán)力相對(duì)集中。即合并行政職能相同或密切相關(guān)、管轄范圍類似、業(yè)務(wù)性質(zhì)相近的行政權(quán)力相對(duì)集中配置給一個(gè)行政部門(mén)，由其統(tǒng)一行使，通過(guò)部門(mén)行政權(quán)力“內(nèi)涵式”變革實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的行政目標(biāo)，從根本上解決部門(mén)林立、職能交叉、多頭管理及管理低效等問(wèn)題。正在推進(jìn)的“大部制”改革就是行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整在形式上的體現(xiàn)，改革的核心內(nèi)容就是通過(guò)對(duì)政府各職能部門(mén)所轄事務(wù)的合理組合進(jìn)行行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)調(diào)整，消除橫向行政權(quán)力的分割與交叉，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的合理配置和規(guī)范運(yùn)行，推動(dòng)政府行政從“部門(mén)行政”轉(zhuǎn)向“公共行政”。

其次，行政權(quán)力配置的平面化構(gòu)造。部門(mén)行政權(quán)力相對(duì)集中有助于克服權(quán)力分割與交叉，但也有可能陷入新一輪“權(quán)力部門(mén)化”的怪圈。解決該問(wèn)題的路徑是在推行部門(mén)行政權(quán)力相對(duì)集中或大部制改革的過(guò)程中構(gòu)建起完善的權(quán)責(zé)體系，形成行政權(quán)力配置的平面化構(gòu)造。可在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行“行政三分制”，將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種職能相對(duì)分離，由三種不同的機(jī)構(gòu)行使，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這有助于從源頭上防治腐敗，是防止權(quán)力濫用的客觀需要。

(二)行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的構(gòu)想

行政權(quán)力的內(nèi)部運(yùn)行與外部運(yùn)行各有其運(yùn)行的規(guī)律和要求，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的立法，建構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，適應(yīng)行政權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際需要，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

1.內(nèi)部運(yùn)行的立法規(guī)范

行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)部的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)以法治化為導(dǎo)向，建構(gòu)完善的內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行法律規(guī)范體系，規(guī)范行政權(quán)力的內(nèi)部運(yùn)行。

(1)縱向運(yùn)行規(guī)則的完善

一是中央與地方之間權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的完善。行政權(quán)力在中央與地方之間的運(yùn)行是行政權(quán)力縱向運(yùn)行的第一個(gè)層級(jí)。從職能要求而言，中央代表的是國(guó)家的整體利益，需要對(duì)國(guó)家的整體發(fā)展負(fù)責(zé)。地方則具有雙重的職能與地位，一方面，地方必須服從中央的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行中央的決策，保證國(guó)家整體利益和協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)；另一方面，地方又是地方利益的代表，地方的利益訴求也應(yīng)當(dāng)在權(quán)力運(yùn)行中得以尊重和體現(xiàn)。行政權(quán)力在中央與地方的運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)兼顧中央與地方不同的利益需求，保證各方的利益均得以實(shí)現(xiàn)，可以通過(guò)建構(gòu)規(guī)范的中央對(duì)地方的法律監(jiān)控機(jī)制、合理的地方利益訴求機(jī)制實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力在中央與地方之間的規(guī)范運(yùn)行。這就需要制定專門(mén)的《中央與地方關(guān)系法》，修訂現(xiàn)行的《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，從組織立法的角度實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性；需要出臺(tái)《轉(zhuǎn)移支付法》，修訂《預(yù)算法》及相關(guān)的法律法規(guī)，從單行法律法規(guī)的角度促進(jìn)行政權(quán)力在中央與地方間的規(guī)范運(yùn)行。

二是地方上下級(jí)政府之間權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的完善。行政權(quán)力在不同層級(jí)地方政府之間運(yùn)行是行政權(quán)力縱向運(yùn)行的第二個(gè)層級(jí)，權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的建構(gòu)可以參照中央與地方之間的權(quán)力運(yùn)行，如建立健全法律監(jiān)控機(jī)制、利益訴求機(jī)制等。需要特別關(guān)注的是，解決地方政府間行政權(quán)力同質(zhì)運(yùn)行問(wèn)題，需要修訂現(xiàn)行的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，或制定專門(mén)的《地方政府組織法》，明確各級(jí)政府的事權(quán)范圍，合理配置不同層級(jí)地方政府的行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

(2)橫向權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的完善

一是設(shè)立地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作規(guī)則。以立法確認(rèn)地方間競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本規(guī)則，包括競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本原則，競(jìng)爭(zhēng)與合作各方的權(quán)利義務(wù)，合作的內(nèi)容、機(jī)制，競(jìng)爭(zhēng)與合作的手段和方式，沖突的解決機(jī)制等基本內(nèi)容，將地方間的競(jìng)爭(zhēng)與合作納入法治的軌道，以法律對(duì)地方間的競(jìng)爭(zhēng)與合作予以調(diào)整和規(guī)范，保證地方間良性競(jìng)爭(zhēng)與有序合作的實(shí)現(xiàn)。

二是設(shè)立糾紛解決機(jī)制，包括行政裁決與司法審查兩種機(jī)制。行政裁決是在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立專門(mén)的解決地方政府間權(quán)力運(yùn)行沖突的機(jī)構(gòu)，處理地方政府在競(jìng)爭(zhēng)與合作之中產(chǎn)生的糾紛。這種基于行政層級(jí)與隸屬關(guān)系設(shè)立的行政裁決機(jī)構(gòu)有助于高效、權(quán)威地處理糾紛。司法審查是指允許沖突各方對(duì)對(duì)方行為不服提起行政訴訟，突破現(xiàn)有的只在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決權(quán)力運(yùn)行糾紛的限制，由人民法院作為中立的第三方進(jìn)行裁判，這既符合現(xiàn)代法治國(guó)家司法最終解決原則的基本要求，也有助于保證糾紛解決的客觀性和公正性。

(3)行政機(jī)關(guān)與非政府公共組織之間權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的完善

修訂現(xiàn)行的組織法，或制定專門(mén)的《非政府公共組織法》，在明確行政機(jī)關(guān)與非政府公共組織的權(quán)力配置和權(quán)力邊界的前提下，規(guī)定非政府公共組織權(quán)力運(yùn)行的原則、程序及法律責(zé)任，保證行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)與非政府公共組織之間的規(guī)范運(yùn)行。

2.外部運(yùn)行法治化的提升

不斷提升行政權(quán)力外部運(yùn)行的法治化程度，仍是建設(shè)法治社會(huì)的基本要求。

(1)出臺(tái)統(tǒng)一的《行政程序法》

有學(xué)者指出，一部旨在對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和約束的立法，一部試圖改造傳統(tǒng)管理思維和方式的立法，一部致力防范程序恣意、專橫等權(quán)力濫用的立法，肯定會(huì)遭遇各種各樣的阻力。這些阻力可能以行政效率、部門(mén)特色、地方需要等等名義被擺上桌面，但本質(zhì)上都或多或少反映出一種對(duì)現(xiàn)代法治的葉公好龍。已有的單行立法已經(jīng)不能滿足系統(tǒng)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際需要，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面盡快出臺(tái)統(tǒng)一的行政程序法典。

(2)完善相關(guān)單行法律法規(guī)

制定統(tǒng)一的行政程序法典并不排除在行政程序方面的單行立法。由于行政管理活動(dòng)的復(fù)雜性，一部統(tǒng)一的《行政程序法》難以囊括所有的程序規(guī)則，特定的行政行為需要以單行法律法規(guī)的形式作出專門(mén)的程序規(guī)定，以基本法和單行法律法規(guī)相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的有效規(guī)范。

(3)建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約與協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制

建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，做到?jīng)Q策科學(xué)、執(zhí)行高效、監(jiān)督有力，從而保證行政權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行。這是解決實(shí)踐中存在的一方面行政職能部門(mén)集“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”于一身，權(quán)力高度集中，另一方面行政職能分散于不同職能部門(mén)，權(quán)力過(guò)于分散和相互消耗所導(dǎo)致的運(yùn)行矛盾的有益探索。這種建立在自制基礎(chǔ)上的權(quán)力約束機(jī)制具有他制約束難以具備的自覺(jué)性與專業(yè)性。當(dāng)然，對(duì)行政權(quán)力自制機(jī)制的認(rèn)同并不等于否定他制機(jī)制的作用，在行政權(quán)力自制的同時(shí)，他制必不可少。

結(jié) 語(yǔ)

法治社會(huì)的內(nèi)在要求在于對(duì)法治的尊崇與信賴，而權(quán)力的配置以及權(quán)力與權(quán)利的平衡互動(dòng)是法治建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)，這需要有效的制度支撐，而科學(xué)的認(rèn)識(shí)是制度建構(gòu)的前提。法治社會(huì)要求行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行，如果行政權(quán)力異化則會(huì)對(duì)社會(huì)公正與和諧造成極大的沖擊與破壞。傳統(tǒng)行政權(quán)力配置與運(yùn)行理論存在較大的局限，影響了權(quán)力配置的科學(xué)合理性與運(yùn)行的規(guī)范高效性。傳統(tǒng)理論將行政權(quán)力等同于國(guó)家行政權(quán)力，將行政權(quán)力配置限定在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，忽視了社會(huì)公行政權(quán)力的存在及其運(yùn)行。行政權(quán)力配置合理性的缺乏構(gòu)成政府職能轉(zhuǎn)變、行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的障礙性因素，也制約著行政權(quán)力的有效運(yùn)行。只有準(zhǔn)確地把握行政權(quán)力的配置與運(yùn)行，才能有效地規(guī)范行政權(quán)力。適應(yīng)現(xiàn)代公共行政發(fā)展的需要，深刻理解法治社會(huì)的價(jià)值目標(biāo)，理性解讀行政權(quán)力的內(nèi)涵與外延，全面認(rèn)識(shí)行政權(quán)力配置、運(yùn)行及其關(guān)系，促進(jìn)理論創(chuàng)新與制度完善，不僅有助于豐富行政法學(xué)的基本理論，也有利于以新的思路破解實(shí)踐難題，推動(dòng)法治政府與法治社會(huì)建設(shè)的不斷深入。

①趙海鵬、覃振停：《從完善權(quán)力配置來(lái)防治權(quán)力腐敗的思考》，《傳承》2008年第10期。

②田芝健：《當(dāng)代中國(guó)地方政府職能的配置與轉(zhuǎn)變》，《行政論壇》2004年第7期。

③趙靜靜：《省管縣體制改革中的政府權(quán)力配置研究——以山東省省管縣改革為例》，湖北大學(xué)行政管理專業(yè)碩士學(xué)位論文，2010年。

④劉海兵：《我國(guó)地方政府權(quán)力配置研究》，《理論觀察》2010年第5期。

⑤郭道暉：《法治行政與行政權(quán)的發(fā)展》，《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第1期。

⑥參見(jiàn)萬(wàn)高隆、羅志堅(jiān)《中國(guó)法治社會(huì)的權(quán)力配置與運(yùn)行》，《懷化學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第7期。

⑦孫柏瑛：《我國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)的初步建議》，《中國(guó)行政管理》2002年第4期。

⑧薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第245頁(yè)。

⑨匡自明、韋鋒：《當(dāng)代中國(guó)地方政府權(quán)力的配置與運(yùn)作》，《學(xué)習(xí)研究》2007年第6期。

⑩顏佳華、李洪波：《當(dāng)前我國(guó)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制研究綜述》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。

〔責(zé)任編輯：張春莉〕

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“行政權(quán)力的合理配置與依法行政研究”(項(xiàng)目號(hào)：10BFX031)的階段性成果。

石佑啟，1969年生，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)副校長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師；陳詠梅，1974年生，法學(xué)博士，廣東金融學(xué)院法律系副教授。