馬夢(mèng)晨

摘 要：通過(guò)研究發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用農(nóng)業(yè)支持政策促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)，得到其對(duì)我國(guó)如何優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策的啟示。美國(guó)、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家在其工業(yè)化早期階段也經(jīng)歷了農(nóng)民收入增長(zhǎng)滯緩問(wèn)題，而這些國(guó)家采取了一系列促進(jìn)農(nóng)民收入的支持政策，較好地解決了農(nóng)民收入這一問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；農(nóng)業(yè)支持政策；農(nóng)民增收

中圖分類號(hào)：F313.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）05-0067-02

一、美國(guó)運(yùn)用農(nóng)業(yè)支持政策促進(jìn)農(nóng)民增收的經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)農(nóng)業(yè)支持的演變歷程

美國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，美國(guó)政府始終視農(nóng)業(yè)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，給予高水平的支持和保護(hù)。美國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策在促進(jìn)美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入水平進(jìn)程中功不可沒(méi)。1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》被普遍認(rèn)為是美國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的開(kāi)端。隨著農(nóng)業(yè)法的多次調(diào)整，美國(guó)促進(jìn)農(nóng)民增收的支持政策也在不斷地修訂。20世紀(jì)80年代，其他國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品出口量增長(zhǎng)，使美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口量減少，庫(kù)存積壓，價(jià)格下跌，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益受損，農(nóng)業(yè)發(fā)展受阻，進(jìn)而影響全國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展。因此，1985年美國(guó)政府出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)安全法》；1990年又頒布《食品與農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護(hù)法案》，主要意圖在于降低總體補(bǔ)貼水平，并將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)民的生產(chǎn)決策分離，同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。美國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策經(jīng)過(guò)1985年與1990年兩次法案制定過(guò)程，已經(jīng)建立起大致的趨勢(shì)方向。美國(guó)政府在1995年頒布了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展和改革法》，繼續(xù)對(duì)此前的政策進(jìn)行調(diào)整，主要內(nèi)容是取消政府提供的價(jià)格支持政策和收入補(bǔ)貼政策，推行自由貿(mào)易，將美國(guó)農(nóng)業(yè)全面推向世界市場(chǎng)。2002年，美國(guó)政府頒布《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》，在1996年農(nóng)業(yè)法的的基礎(chǔ)上全面增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投資和補(bǔ)貼，計(jì)劃在未來(lái)6年內(nèi)農(nóng)業(yè)財(cái)政支持達(dá)到1 185億美元。其中最為突出的是，增加了環(huán)境可持續(xù)補(bǔ)貼，充分體現(xiàn)出美國(guó)政府對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重視，美國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持觀不斷向深遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）美國(guó)促進(jìn)農(nóng)民增收的政策工具

1.固定直接補(bǔ)貼。1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》推行農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)價(jià)格，保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益不因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)而遭受損害。1996年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)和改革法》通過(guò)了生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼。2002年的《農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法》提出一種代替生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼的直接補(bǔ)貼制度。2008年《新農(nóng)業(yè)法》擴(kuò)大直接補(bǔ)貼的范圍，除糧食外還包括大多數(shù)農(nóng)作物。固定直接支付政策在根本上保障了美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主的基本收益。

2.反周期補(bǔ)貼。2002年農(nóng)業(yè)法案提出的反周期補(bǔ)貼，因與農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格反向運(yùn)動(dòng)而得名。實(shí)際上是貸款差額補(bǔ)貼和直接收入補(bǔ)貼的混合產(chǎn)物。反周期補(bǔ)貼的農(nóng)作物包括玉米、小麥、棉花、大米和油料作物。2002—2007年間，美國(guó)年均支付約170億美元以實(shí)施“農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃”。從2009年起擴(kuò)大了反周期補(bǔ)貼的范圍，將小扁豆、干燥豌豆、埃及大豆等幾種農(nóng)產(chǎn)品納入反周期補(bǔ)貼范圍之中。

3.農(nóng)業(yè)信貸支持。美國(guó)在1916年通過(guò)了第一個(gè)農(nóng)業(yè)貸款法，以鼓勵(lì)充實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。目前美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸以政府為主體，主要形式是“無(wú)追索權(quán)貸款”。2008年的《農(nóng)業(yè)法》將農(nóng)民貸款金額由20萬(wàn)美金上調(diào)至30萬(wàn)美金。資金短缺的農(nóng)民還能得到低息優(yōu)惠，貸款期限也由15年延長(zhǎng)到20年。完備的農(nóng)業(yè)信貸支持政策體系保證了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也保障了美國(guó)農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

4.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。美國(guó)政府在1938年通過(guò)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，向提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼。1980年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》和1994年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍擴(kuò)大，推行災(zāi)害險(xiǎn)。1996年的農(nóng)作物收入保險(xiǎn)，在產(chǎn)量保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上考慮到價(jià)格因素對(duì)農(nóng)民收入的影響。2008年頒布的《農(nóng)業(yè)法》將補(bǔ)貼范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和災(zāi)害補(bǔ)貼的實(shí)行對(duì)穩(wěn)定農(nóng)民基本收益發(fā)揮重要作用。

二、歐盟運(yùn)用農(nóng)業(yè)支持政策促進(jìn)農(nóng)民增收的經(jīng)驗(yàn)

（一）歐盟農(nóng)業(yè)支持的演變歷程

在20世紀(jì)50年代，歐盟農(nóng)業(yè)并不發(fā)達(dá)。1962年，歐盟推行共同農(nóng)業(yè)政策，其主要目標(biāo)是增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。自共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)施以來(lái)，至今經(jīng)過(guò)多次重大調(diào)整。歐盟采取的促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的措施，導(dǎo)致了農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩和財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重等問(wèn)題。因此，歐盟在1992年進(jìn)行了政策改革，逐步減少價(jià)格方面的支持轉(zhuǎn)向?qū)嵭袑?duì)農(nóng)民直接支付，大幅降低國(guó)內(nèi)的支持價(jià)格，使內(nèi)部市場(chǎng)價(jià)更接近世界市場(chǎng)價(jià)格，其主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與消費(fèi)、供給與需求的平衡。歐盟在2002年又進(jìn)行了政策調(diào)整。此次改革特別強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)政策由支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向支持農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)變，使支持政策更市場(chǎng)化，由價(jià)格支持向直接收入補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性，加強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展政策的支持力度，強(qiáng)調(diào)環(huán)境、食品安全等問(wèn)題。經(jīng)過(guò)一系列改革，逐漸形成系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支持體系。

（二）歐盟促進(jìn)農(nóng)民增收的政策工具

1.直接補(bǔ)貼。20世紀(jì)60年代，共同農(nóng)業(yè)政策主要通過(guò)干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格來(lái)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入和增加農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量。1992年，共同農(nóng)業(yè)政策改革開(kāi)始施行直接收入補(bǔ)貼，對(duì)因?yàn)榻档透深A(yù)價(jià)格而受到損失的農(nóng)民進(jìn)行直接收入補(bǔ)貼的方式進(jìn)行補(bǔ)償?，F(xiàn)在直接收入補(bǔ)償已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)支持政策中一個(gè)非常重要的政策工具。

2.信貸支持。歐盟通過(guò)政策性農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供大量貸款，同時(shí)給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者低息貸款，農(nóng)業(yè)貸款利率僅是非農(nóng)貸款利率的一半。另外，對(duì)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)機(jī)具和土地的貸款利率更低，由此造成的利息差額由政府補(bǔ)貼給銀行。共同農(nóng)業(yè)政策在農(nóng)業(yè)信貸的支持非常利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者擴(kuò)大再生產(chǎn)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入的增加。

3.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。歐盟為分擔(dān)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品在備耕、種植、管理和銷(xiāo)售4個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有公有型、共有與私有合作型及私有性3種形式。歐盟完備的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮重要保障作用，同時(shí)也有力地支撐了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。endprint

三、日本運(yùn)用農(nóng)業(yè)支持政策促進(jìn)農(nóng)民增收的經(jīng)驗(yàn)

（一）日本農(nóng)業(yè)支持的演變歷程

日本在戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的基礎(chǔ)上重建，成為農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。與我國(guó)相同，日本在工業(yè)化初期采取農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策，隨著工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展，政策轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)農(nóng)業(yè)。1961年頒布的《農(nóng)業(yè)基本法》是日本工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的標(biāo)志，目標(biāo)是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、提高農(nóng)民收入水平。1995年頒布《新糧食法》，調(diào)整了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持，將直接和間接的收入方式作為補(bǔ)貼，并融合社會(huì)參與的綜合補(bǔ)貼方式來(lái)代替以往的價(jià)格支持政策。

（二）日本促進(jìn)農(nóng)民增收的政策工具

1.農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策。二戰(zhàn)后，日本政府采取覆蓋范圍非常廣的價(jià)格支持政策，補(bǔ)貼對(duì)象包含幾乎全部農(nóng)產(chǎn)品。價(jià)格支持政策的內(nèi)容主要包括最低價(jià)格保護(hù)、成本收入補(bǔ)償和價(jià)格穩(wěn)定等制度。大米是日本最重要的農(nóng)產(chǎn)品，也是價(jià)格支持的核心，大米補(bǔ)貼占整個(gè)全部?jī)r(jià)格補(bǔ)貼的7成以上。

2.支持農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展。日本農(nóng)協(xié)起源于1900年，發(fā)展經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)組合、農(nóng)業(yè)會(huì)、綜合農(nóng)協(xié)3三個(gè)發(fā)展階段。1900年《產(chǎn)業(yè)組合法》頒布后，協(xié)同組合在日本創(chuàng)建。二戰(zhàn)后日本實(shí)行了土地改革，為了保護(hù)土地改革的成果，1947年頒布了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)重建。1956年的《農(nóng)業(yè)整建措施法》，確立農(nóng)協(xié)的法律地位，為農(nóng)協(xié)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供穩(wěn)定環(huán)境。1961年頒布了《農(nóng)協(xié)合并助成法》，對(duì)小規(guī)模農(nóng)協(xié)進(jìn)行合并，確立了農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

3.信貸支持政策。政府通過(guò)金融機(jī)構(gòu)“農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)”向農(nóng)民提供長(zhǎng)期低利息貸款，對(duì)農(nóng)民貸款給予損失補(bǔ)貼和債務(wù)擔(dān)保。這些貸款支持政策適用范圍比較廣，包括農(nóng)林牧漁業(yè)、農(nóng)業(yè)改良、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等。同時(shí)，政府向金融機(jī)構(gòu)提供債務(wù)承擔(dān)，減少其投資的風(fēng)險(xiǎn)，吸引更多的資金投入到農(nóng)業(yè)中。

4.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。日本政府為了分擔(dān)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)造成的損失，不斷增強(qiáng)農(nóng)民抗災(zāi)能力，建立了農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度。政府承擔(dān)主要補(bǔ)貼費(fèi)用，主要針對(duì)受災(zāi)的農(nóng)地和農(nóng)業(yè)設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)貼。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)是由政府直接參與保險(xiǎn)計(jì)劃，并具有強(qiáng)制性，凡是生產(chǎn)數(shù)量超過(guò)規(guī)定數(shù)額的農(nóng)民和農(nóng)場(chǎng)都必須參加保險(xiǎn)，政府承擔(dān)保費(fèi)的5成到8成。

四、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)運(yùn)用農(nóng)業(yè)支持政策促進(jìn)農(nóng)民增收的啟示

（一）根據(jù)國(guó)情變化不斷調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策

從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)支持政策的規(guī)律性特點(diǎn)是不同國(guó)家在不同的發(fā)展階段，各國(guó)都會(huì)針對(duì)本國(guó)不同發(fā)展階段農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，制定出臺(tái)保護(hù)農(nóng)民利益、發(fā)展本國(guó)農(nóng)業(yè)且針對(duì)性非常強(qiáng)的政策。我國(guó)情況復(fù)雜，農(nóng)業(yè)人口多，財(cái)力無(wú)法達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，但也應(yīng)該克服困難，根據(jù)國(guó)情和財(cái)政水平，量力而行，制定適宜的、多樣化的農(nóng)業(yè)支持政策。

（二）重視農(nóng)業(yè)支持政策立法

發(fā)達(dá)國(guó)家將農(nóng)業(yè)支持政策立法放在非常重要的位置，各國(guó)均以法律法規(guī)的形式出臺(tái)了農(nóng)業(yè)支持政策，運(yùn)用法律保障政策的權(quán)威推行和有效實(shí)施。其中美國(guó)的農(nóng)業(yè)支持政策法律體系最為完善。我國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)美國(guó)農(nóng)業(yè)政策法律化，完善農(nóng)業(yè)支持相關(guān)法律體系和建立法律保障。

（三）農(nóng)業(yè)支持政策注重可持續(xù)發(fā)展

重視農(nóng)業(yè)功能的多元性是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展投入大量資金，這種根據(jù)生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃而進(jìn)行的收入補(bǔ)貼，成為農(nóng)業(yè)支持體系中的一個(gè)重要組成部分。歐盟最新的農(nóng)業(yè)共同政策也對(duì)農(nóng)民提出了環(huán)境保護(hù)等方面的要求，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，無(wú)論農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)還是出口國(guó)，都有適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)功能多元化和重視農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的條件并從中受益。

（四）大力發(fā)展農(nóng)民自己的合作組織

農(nóng)民合作組織對(duì)于保護(hù)農(nóng)民利益具有重要意義，日本的農(nóng)協(xié)就是非常成功的例子，它代表著農(nóng)民的切身利益，為農(nóng)民與政府、企業(yè)之間溝通合作提供渠道。我國(guó)農(nóng)民人口多，組織程度低，農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。因此，我國(guó)應(yīng)該向日本等國(guó)家學(xué)習(xí)，發(fā)展有力、可靠的農(nóng)民合作組織。

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