承 上
(西南政法大學(xué),重慶 430031)
論我國(guó)行政判例制度的構(gòu)建
——基于美國(guó)行政判例法與制定法互動(dòng)之啟示
承 上
(西南政法大學(xué),重慶 430031)
我國(guó)已于2010年建立了案例指導(dǎo)制度,但該制度下的行政案例指導(dǎo)并未對(duì)我國(guó)行政法治建設(shè)進(jìn)程中所遇困境有針對(duì)性的回應(yīng)。首先,行政程序法典長(zhǎng)期缺位,新《行政訴訟法》仍未正式推出,行政案例指導(dǎo)無法發(fā)揮司法續(xù)造功能積極應(yīng)對(duì)制定法的滯后與缺失。其次,行政案例指導(dǎo)雖能直接壓縮法官酌定權(quán)的彈性空間,卻未能有效防止行政機(jī)關(guān)恣意裁量。美國(guó)聯(lián)邦行政法的發(fā)展歷程中,行政判例法與行政制定法在行政機(jī)關(guān)法規(guī)制定、行政機(jī)關(guān)行政裁決、行政行為司法審查方面都有著良性互動(dòng)。通過對(duì)我國(guó)行政案例指導(dǎo)的現(xiàn)狀分析,總結(jié)不足,借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn),提出構(gòu)建與我國(guó)行政制定法良性互動(dòng)的行政判例制度之建議。
行政案例指導(dǎo);行政判例制度;制定法;美國(guó)判例法
我國(guó)的案例指導(dǎo)制度與英美法系傳統(tǒng)的判例制度無論是在理念上還是技術(shù)上都顯現(xiàn)出諸多不同。①首先在理念層面,我國(guó)案例指導(dǎo)制度的核心目標(biāo)追求全國(guó)范圍內(nèi)的司法裁判的統(tǒng)一性,壓縮法官自由裁量;而英美法系的判例制度除了追求對(duì)本級(jí)和上級(jí)法院判決(先例)中的原則規(guī)則之尊崇,也追求將表面相似的案件區(qū)別開來,并依照需要抽象的程度盡可能具體地、靈巧地抽出一般規(guī)則和原則, 在司法裁判中推動(dòng)原則規(guī)則之發(fā)展。其次在技術(shù)層面,我國(guó)只有最高人民法院有權(quán)頒布指導(dǎo)案例,指導(dǎo)案例具有“參照”效力,援引問題并無規(guī)定;而英美法系判例制度先例并非僅為欽定典型案例,同一司法管轄區(qū)域內(nèi)上級(jí)法院的“判決理由”(先例)對(duì)下級(jí)法院具有法律約束力,“判決理由”作為之后法院裁判依據(jù)時(shí),在其判決書中應(yīng)被援引。盡管案例指導(dǎo)制度對(duì)于保障裁判的統(tǒng)一、保障法律的準(zhǔn)確適用等具有十分重要的意義,但是我國(guó)行政程序法典長(zhǎng)期缺位,新《行政訴訟法》未正式推出,行政法的成文形式漏洞和盲區(qū)較為凸顯。當(dāng)前行政案例指導(dǎo)并未對(duì)我國(guó)行政法治建設(shè)進(jìn)程中所遇行政立法不規(guī)范、行政裁量多恣意、行政訴訟多困頓等困境起到針對(duì)性的回應(yīng)。美國(guó)聯(lián)邦行政法的發(fā)展歷程中,行政判例法與行政制定法在行政機(jī)關(guān)法規(guī)制定、行政機(jī)關(guān)行政裁決及行政行為司法審查方面都有著良性互動(dòng)。因此,在推進(jìn)“轉(zhuǎn)變政府職能,建立有限政府,規(guī)范行政行為,監(jiān)督權(quán)力政府,完善權(quán)利保障體系”的行政法治建設(shè)進(jìn)路上,分析我國(guó)現(xiàn)行案例指導(dǎo)制度下的行政案例指導(dǎo),借鑒美國(guó)行政判例法與制定法良性互動(dòng)的經(jīng)驗(yàn),利用現(xiàn)有制度與技術(shù)資源,在現(xiàn)行行政案例指導(dǎo)的基礎(chǔ)上構(gòu)建我國(guó)行政判例制度具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。
(一)現(xiàn)行案例指導(dǎo)制度的局限
2010年11月26日,最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》),標(biāo)志著我國(guó)人民法院系統(tǒng)正式建立了案例指導(dǎo)制度。①胡云騰:《數(shù)說指導(dǎo)案例》,《最高人民法院報(bào)》2013年3月16日。從2011年12月發(fā)布第一批指導(dǎo)性案例至今,最高人民法院已發(fā)布7批共31個(gè)指導(dǎo)性案例。按照最高法院的《規(guī)定》,中國(guó)法院的案例指導(dǎo)制度是指統(tǒng)一法律適用,由最高法院按照一定程序在全國(guó)各審級(jí)法院生效判決中選取并發(fā)布,以期今后“同案同判”中具有“應(yīng)當(dāng)參照”效力的案例制度。案例指導(dǎo)制度是成文法下使用案例的一種新形式,旨在強(qiáng)化司法的業(yè)務(wù)管理,其實(shí)質(zhì)是統(tǒng)一司法、壓縮法官的自由裁量權(quán)。雖然案例指導(dǎo)制度旨在一定程度上統(tǒng)一法律的適用,約束法官濫用權(quán)力,但該制度在實(shí)踐中也暴露出不足。
1.案例指導(dǎo)制度與司法解釋制度形成功能上的重復(fù)
從案例指導(dǎo)與司法解釋的制度來源角度觀察,可知兩項(xiàng)制度有著相同的憲法及法律基礎(chǔ)。②我國(guó)憲法中規(guī)定:“最高人民法院是最高審判機(jī)關(guān)。最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作,上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作?!?我國(guó)人大常委會(huì)頒布的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定:“凡屬于法院審判過程中具體應(yīng)用法律法令的問題,由最高人民法院解釋?!蔽覈?guó)人民法院組織法中規(guī)定:“審判委員會(huì)的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn),討論重大的或者疑難的案件和其他審判工作中的問題?!备鶕?jù)最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》可知:“司法解釋可分為‘解釋’、‘規(guī)定’、‘批復(fù)’和‘決定’4種形式?!忉尅男问竭m用于對(duì)在審判工作中如何具體應(yīng)用某一法律作出的司法解釋或者適用于對(duì)某一類案件、某一類問題如何應(yīng)用法律作出的司法解釋。‘規(guī)定’的形式適用于根據(jù)立法精神對(duì)審判工作中需要制定的規(guī)范、意見作出的司法解釋?!鷱?fù)’的形式適用于對(duì)高級(jí)人民法院、解放軍軍事法院就審判工作中具體應(yīng)用法律問題的請(qǐng)示作出的司法解釋?!疀Q定’的形式適用于修改或者廢止司法解釋?!庇纱丝闯觯痉ń忉屩贫鹊墓δ茉谟谝?guī)范審判工作和統(tǒng)一法律適用,彌補(bǔ)法律漏洞和細(xì)化法律的規(guī)定。③季煥爽、曲洋逸:《論人民法院案例指導(dǎo)制度與司法解釋制度之關(guān)系定位》,《法律實(shí)務(wù)》2012年第11期, 第62頁。相對(duì)應(yīng)的,《規(guī)定》中將案例指導(dǎo)制度的功能定位為:總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn),統(tǒng)一法律適用,提高審判質(zhì)量,維護(hù)司法公正。對(duì)比兩規(guī)定可以明顯看出,司法解釋中的“解釋”和“批復(fù)”與指導(dǎo)案例除了表現(xiàn)形式不同,所要達(dá)到的目的相同,功能也有重復(fù)。另外值得注意的是,《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》要求“司法解釋施行后,人民法院作為裁判依據(jù)的,應(yīng)當(dāng)在司法文書中援引。”而《規(guī)定》并未規(guī)定案例援引的相關(guān)要求。這就造成了在司法解釋與指導(dǎo)案例功能上發(fā)生重復(fù)、效力上發(fā)生沖突的可能性。
2.指導(dǎo)性案例的制作程序影響其效益的及時(shí)發(fā)揮
《規(guī)定》要求:中級(jí)人民法院、基層人民法院對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判經(jīng)審判委員會(huì)討論后層報(bào)推薦;最高人民法院各審判業(yè)務(wù)單位對(duì)本院和地方各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判的推薦; 最高人民法院內(nèi)專門設(shè)立案例指導(dǎo)工作辦公室,負(fù)責(zé)案例的遴選、審查和報(bào)審工作;對(duì)全國(guó)法院審判、執(zhí)行工作具有指導(dǎo)作用的指導(dǎo)性案例,由最高人民法院確定并統(tǒng)一發(fā)布。④胡云騰、羅東川:《<關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定>的理解與適用》,《人民司法》2011年第3期,第35頁。一方面從數(shù)量上講,實(shí)踐中存在案例編制周期過長(zhǎng)的情況。雖然《規(guī)定》要求最高人民法院對(duì)《規(guī)定》施行前已經(jīng)發(fā)布的對(duì)全國(guó)法院審判、執(zhí)行工作具有指導(dǎo)意義的案例進(jìn)行清理、編纂后,作為指導(dǎo)性案例公布,但是清理、編纂的效果從目前行政指導(dǎo)案例頒布的數(shù)量來看并不明顯。從最高人民法院第一批指導(dǎo)性案例發(fā)布至今的7批31個(gè)案例來看,不僅指導(dǎo)案例數(shù)量較少,行政指導(dǎo)案例也只有6個(gè)。案件處理結(jié)束后,經(jīng)過層層上報(bào)、審查、改編到最后發(fā)布指導(dǎo)案例,往往可能造成審判結(jié)束時(shí)一個(gè)具有典型指導(dǎo)意義的案件到發(fā)布時(shí)已不再具有典型意義。另一方面從質(zhì)量上講,這種行政層級(jí)化的上報(bào),最高人民法院?jiǎn)畏叫缘膶彶?、挑選并發(fā)布的案例遴選方式,由于其單向度及行政化的特點(diǎn),案例質(zhì)量和效益發(fā)揮可能大打折扣。①秦宗文:《案例指導(dǎo)制度的特色、難題與前景》,《法制與社會(huì)發(fā)展》2012 年第1期,第99頁。
3.“應(yīng)當(dāng)參照”致使指導(dǎo)性案例的效力模糊《規(guī)定》第7條規(guī)定:“最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例,各級(jí)人民法院審判類似案例時(shí)應(yīng)當(dāng)參照。”按照《行政訴訟法》對(duì)“參照”的解釋,其意為有條件的適用,即由法官審查后決定是否適用。從這樣的解讀來看,指導(dǎo)案例并非一經(jīng)實(shí)施即有法律上的約束力。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為,由于法院的行政層級(jí)化,法官在今后處理類似案件時(shí)應(yīng)當(dāng)適用而未適用指導(dǎo)性案例,可以成為二審法院改判的理由或者進(jìn)入再審程序的理由,法官為防止改判影響其業(yè)務(wù)考核,必將在現(xiàn)實(shí)中賦予指導(dǎo)案例事實(shí)上的約束力。但是,“參照”給予法官應(yīng)當(dāng)適用而不予適用的法律上的可能性依然存在,且裁判文書是否能夠引用指導(dǎo)性案例作為裁判依據(jù)的不確定性依然存在,所以指導(dǎo)案例的效力能否發(fā)揮仍然難以預(yù)料。
(二)現(xiàn)行行政案例指導(dǎo)的不足
1.行政制定法面臨困境
自1990年起至今我國(guó)已經(jīng)相繼推出了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等行政程序單行法律。但是,分別立法的模式由于缺乏綜合性、協(xié)調(diào)性、綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性的《行政程序法》統(tǒng)領(lǐng),暴露出只見樹木不見森林的弱點(diǎn)。隨著《行政程序法》的研究日趨全面與深入,理論界與實(shí)務(wù)界也做好了迎接《行政程序法》的準(zhǔn)備。但出乎意料的是,2008 年《行政程序法》卻被第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)踢出立法計(jì)劃,第十二屆人大常委會(huì)立法計(jì)劃也未將其列入其中。②楊道現(xiàn)、陳伯禮:《中國(guó)行政程序法典化的回顧及立法建議》,《社科縱橫》2013年第4期,第2頁。至此,雖然地方以行政法規(guī)形式頒布了地方行政程序條例,但通行全國(guó)的行政程序法典至今仍然缺位。
現(xiàn)行《行政訴訟法》施行20多年來,極大地推動(dòng)了我國(guó)行政法治建設(shè),也推動(dòng)了行政法制體系的不斷完善。但是,隨著行政法律體系的逐步完善,行政訴訟案件的增多,現(xiàn)行《行政訴訟法》在實(shí)踐中也暴露出其滯后性與局限性——行政訴訟起訴要件過于嚴(yán)格,受案范圍不明確,依據(jù)該法無法將抽象行政行為納入司法審查的范圍,當(dāng)事人行使起訴權(quán)受到限制,參加訴訟的利益相關(guān)人范圍狹小。③莫于川:《我國(guó)<行政訴訟法>的修改路向、修改方法和修改方案》,《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期,第17頁。因此,一方面新《行政訴訟法》的頒布呼之欲出,另一方面,新《行政訴訟法》想要發(fā)揮優(yōu)越性,仍須制度提供解決之道。
2.行政案例指導(dǎo)缺乏回應(yīng)
在《行政程序法》缺位和《行政訴訟法》適用于審判實(shí)踐中暴露出多種缺陷、需要完善的背景下,案例指導(dǎo)制度下的現(xiàn)行行政案例指導(dǎo)無論在制度層面還是技術(shù)層面,都無法給予行政制定法所遇困境及時(shí)且適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。
首先,制度層面上缺乏回應(yīng)。我國(guó)現(xiàn)行案例指導(dǎo)制度在其理念上片面糾結(jié)于司法權(quán)與立法權(quán)的區(qū)分,為突出立法優(yōu)位,防止“司法搶灘”,壓制司法能動(dòng)性,弱化司法續(xù)造功能。這樣做不僅夸大了立法與司法的矛盾,忽略了司法對(duì)立法的促進(jìn)作用,否認(rèn)司法對(duì)立法的補(bǔ)充事實(shí)。更重要的是,它弱化了在行政法領(lǐng)域司法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行必要的控制與引導(dǎo)作用。案例指導(dǎo)制度并未為《行政程序法》的頒布與推行貢獻(xiàn)應(yīng)有之力,也未能對(duì)《行政訴訟法》的修改提供實(shí)踐中及時(shí)的指引和推動(dòng)。雖然案例指導(dǎo)的出現(xiàn)表明理論及實(shí)務(wù)界對(duì)判例優(yōu)越性的認(rèn)識(shí)與接納,但是現(xiàn)今的行政案例指導(dǎo)制度未能看到指導(dǎo)案例與制定法良性互動(dòng)下對(duì)行政行為過程的控制引導(dǎo)作用,也未能看到該互動(dòng)對(duì)行政救濟(jì)中行政權(quán)與司法權(quán)平衡的作用。
其次,技術(shù)層面上缺乏回應(yīng)。我國(guó)的案例指導(dǎo)實(shí)施方法是集中指導(dǎo),目的為統(tǒng)一法律適用,簡(jiǎn)化裁判過程,并未強(qiáng)調(diào)發(fā)揮司法的靈活性,而是強(qiáng)調(diào)確定與統(tǒng)一。層層上報(bào),集中發(fā)布的方法壓制了法官在實(shí)踐中精細(xì)而準(zhǔn)確地探索不同案件事實(shí)的能動(dòng)性。統(tǒng)一適用、簡(jiǎn)化裁判的目的無法促使法院自身司法實(shí)踐中圍繞手邊的問題及事實(shí)背景具體地、靈巧地抽象出一般的規(guī)則和原則。我國(guó)案例指導(dǎo)制度雖然有利于保障規(guī)則的重復(fù),卻不利于規(guī)則繼續(xù)改進(jìn),無法凸顯判例法對(duì)制定法僵硬性的軟化作用。現(xiàn)行行政指導(dǎo)案例不具有當(dāng)然法律上的約束力,這將使得案例的裁判效果與社會(huì)效果大打折扣。
(一)美國(guó)行政判例法與制定法
隨著社會(huì)的發(fā)展,兩大法系之間相互借鑒、相互融合的趨勢(shì)日益明顯。一方面,判例特別是權(quán)威審判機(jī)關(guān)的重要判決在大陸法系國(guó)家的司法實(shí)踐中發(fā)揮著越來越重要的作用。另一方面,法典編纂在普通法系國(guó)家也蓬勃發(fā)展。在普通法法系傾向不斷地利用立法使法律統(tǒng)一化、理性化和簡(jiǎn)化的背景之下,①[德]K·茨威格特、H·克茨:《比較法總論》,潘漢典等譯,法律出版社2003年版,第345頁。現(xiàn)今美國(guó)進(jìn)入了一個(gè)“制定法時(shí)代”。②趙靜波:《行政判例制度研究》,2008年吉林大學(xué)博士畢業(yè)論文,第56頁。在行政制定法領(lǐng)域,從18、19世紀(jì)聯(lián)邦憲法修正案中的正當(dāng)程序條款,③1791年, 美國(guó)第1至第10條憲法修正案經(jīng)各州議會(huì)認(rèn)可而生效,其中第5條修正案對(duì)正當(dāng)程序原則作出了規(guī)定:“未經(jīng)正當(dāng)程序, 不得剝奪任何人之生命、自由或財(cái)產(chǎn)?!痹撔拚竿ㄟ^以后, 各州憲法紛紛效法。內(nèi)戰(zhàn)后的1868年, 憲法第14修正案通過。該修正案第1款規(guī)定:“無論何州亦不得不經(jīng)正當(dāng)程序而剝奪任何人之生命、自由或財(cái)產(chǎn)。美國(guó)憲法第5和第14條修正案所包含的“不經(jīng)正當(dāng)程序, 不得剝奪任何人的生命自由和財(cái)產(chǎn)”的內(nèi)容被稱為“正當(dāng)程序條款”,它標(biāo)志著程序正義觀念在美國(guó)以成文憲法的形式得到確認(rèn)和保障。到1946年國(guó)會(huì)通過的《聯(lián)邦行政程序法》④《聯(lián)邦行政程序法》簡(jiǎn)稱APA,它以制定法的形式規(guī)定了行政權(quán)行使應(yīng)遵循的規(guī)則,有利于相對(duì)人了解并參與行政活動(dòng),為行政權(quán)的正當(dāng)行使提供了制定法的保障。該法于1946獲國(guó)會(huì)通過并于同年6月開始實(shí)施,1966年被編入《美國(guó)法典》第5編中。該法的重點(diǎn)內(nèi)容包括:如何制定行政法規(guī);如何進(jìn)行行政裁決并保證行政裁決公正合法;如何進(jìn)行司法審查;行政法官的資格與責(zé)任。該法被稱為新型管制國(guó)家中的權(quán)利法案,以精簡(jiǎn)的程序要求與司法審查要求為行政機(jī)關(guān)在航空、環(huán)境、勞工、證券市場(chǎng)領(lǐng)域推進(jìn)政策提供了良好保障,為政府政策靈活性與私人權(quán)利保護(hù)間的平衡提供了制定法的指引。See Michael Asimow, Ronald M. Levin,State and Federal Administrative Law, Third Edition, p4.,再到后《聯(lián)邦行政程序法》時(shí)期國(guó)會(huì)頒布的一系列其他行政制定法,⑤美國(guó)行政法領(lǐng)域的其他制定法還包括:涉及政府對(duì)其行政行為所侵害的當(dāng)事人進(jìn)行賠償?shù)摹堵?lián)邦侵權(quán)行為賠償法》、涉及保障私人取得政府文件的《情報(bào)自由法》、涉及聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)組織和活動(dòng)的《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》、涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息的搜集、利用和傳播規(guī)則的《隱私權(quán)法》、涉及有關(guān)行政機(jī)關(guān)會(huì)議公開的《陽光下的政府法》。參見何勤華主編:《美國(guó)法律發(fā)達(dá)史》,上海人民出版社1997年版。美國(guó)行政制定法的體系不斷完善。但是,深究此種現(xiàn)象背后的原因,可以將其歸功于《聯(lián)邦行政程序法》制定前后行政判例法與制定法的互動(dòng)。
在行政機(jī)關(guān)法規(guī)制定程序方面,雖然《聯(lián)邦行政程序法》551條第4款規(guī)定了行政法規(guī)的定義,553條規(guī)定了“通告—評(píng)論”式法規(guī)制定程序及例外程序,556、557條規(guī)定了正式法規(guī)制定程序,從文本上看較為詳實(shí)。但是,行政機(jī)關(guān)法規(guī)制定權(quán)力的來源,行政法規(guī)的內(nèi)涵與外延,“通告—評(píng)論”式法規(guī)制定程序的具體要求,均非制定法文本所能囊括。從1825年的韋曼訴索薩德案⑥Wayman v. Southard-23 U.S. 1 (1825).到1928年的漢普頓訴合眾國(guó)案,⑦Butterfield v. Stranaham, 192 U.S. 470 (1904).聯(lián)邦最高法院通過判例論證了行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)權(quán)力來源的合憲性;在1977年HBO公司訴美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)案中,①J.W.Hampton Jr. Co. v. United States, 276 U.S. 394 (1928).聯(lián)邦法院對(duì)法規(guī)制定程序中的單方接觸行為作出規(guī)定;在1978年的沃蒙延肯公司訴自然資源保護(hù)局案中,聯(lián)邦法院對(duì)《聯(lián)邦行政程序法》未作規(guī)定,②Home Box Office, Inc. v. FCC, 567 F.2d 9 (D.C. Cir. 1977).但對(duì)實(shí)踐中普遍存在的混合法規(guī)制度程序作出了回應(yīng);1985年的巧克力生產(chǎn)商協(xié)會(huì)訴布洛克案,對(duì)通告內(nèi)容作出了嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的解釋。③Vermont Yankee Nuclear Power Corp. v. Natural Resources Defense Council, 435 U.S. 519 (1978).
在行政機(jī)關(guān)行政裁決方面,《聯(lián)邦行政程序法》頒布前,克羅韋爾訴本森案對(duì)行政裁決合憲性的確認(rèn),④Crowell v. Benson, 285 U.S. 22 (1932).摩根系列案中對(duì)聽證形式、初步結(jié)論、聽證主持人的權(quán)力與責(zé)任以及為裁決依據(jù)的聽證記錄等問題進(jìn)行了深入探討,⑤Morgan v. United States, 298 U.S. 486(1936); Morgan v. United States, 304 U.S.1(1938); United States v. Morgan, 307;U.S. 183(1939); United States v. Morgan, 313 U.S. 409 (1941).為《聯(lián)邦行政程序法》細(xì)致規(guī)定正式裁決程序中的聽證程序要求提供指引;《聯(lián)邦行政程序法》頒布后,從1970年的戈德伯格訴凱利案⑥Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254 (1970).到1985年的克利夫蘭教育委員會(huì)訴蘭德米爾案,⑦Cleveland Board of Education v. Loudermill 470 U.S. 532(1985).聯(lián)邦最高法院通過一系列判例建構(gòu)了一套有關(guān)憲法正當(dāng)法律程序“適用范圍、適用條件,所保護(hù)的利益、衡量標(biāo)準(zhǔn)、所要求的程序內(nèi)容”的裁判標(biāo)準(zhǔn)。
在對(duì)行政行為司法審查方面,行政判例法對(duì)應(yīng)被撤銷行政行為司法審查程度的回應(yīng)最為激烈。著名的1984年謝弗林判例對(duì)行政機(jī)關(guān)法律解釋的司法審查程度提出了“謝弗林兩步法”。⑧具體內(nèi)容限于篇幅不予贅述。參見鄧粟:《美國(guó)行政解釋的司法審查標(biāo)準(zhǔn)——謝弗林案之后的發(fā)展》,《行政法學(xué)研究》2013年第1期。到2001年,聯(lián)邦法院又通過米德案創(chuàng)造了所謂的“謝弗林零步”。⑨United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218 (2001).在此過程中,判例法通過對(duì)制定法文本的解釋,在制定法規(guī)定的司法審查基本要素的基礎(chǔ)上,區(qū)分出了不同行政程序所對(duì)應(yīng)的司法審查程度。另一方面,判例法也在擴(kuò)張或限縮著司法審查的程度,以不斷尋求司法權(quán)與行政權(quán)的平衡。
(二)互動(dòng)對(duì)我國(guó)的啟示
在制度層面,美國(guó)行政判例制度積極響應(yīng)“行政法治”、“服務(wù)行政”的時(shí)代需求。美國(guó)行政法與判例法的良性互動(dòng)在于其認(rèn)識(shí)到行政權(quán)力的界限會(huì)隨著時(shí)間、空間不停變化,法院必須在裁判中對(duì)這種變化采取及時(shí)回應(yīng)。法院運(yùn)用行政判例法與制定法的互動(dòng)確定了行政權(quán)力來源的合法性,保證了行政行為的程序性,總結(jié)出了行政訴訟對(duì)行政行為的審查范圍與審查程度。而所有這些程序要求的多少、審查范圍的寬窄、審查程度的強(qiáng)弱都仍然在判例法與制定法不斷互動(dòng)中繼續(xù)改進(jìn)。行政案件的裁判既是司法對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為作出的評(píng)判,也是司法對(duì)行政性法律規(guī)范的檢驗(yàn),以發(fā)現(xiàn)行政制定法之不足并予以指正。此外,行政案件中遇到的新情況可能完全沒有相應(yīng)的行政法律規(guī)范予以調(diào)整,行政案件裁判中確立的原則也許直接成為新法制定的催生者。
從技術(shù)層面,美國(guó)行政判例的“遵循先例”與我國(guó)案例指導(dǎo)“同案同判”實(shí)施方法不同,目的不同。遵循先例實(shí)施的方法是“區(qū)別技術(shù)”,遵循先例并不要求法院對(duì)上級(jí)及本級(jí)的先例僵硬的依附,而是允許靈活的區(qū)別技術(shù)。法官進(jìn)行區(qū)別的目的是,使法院從以前的智慧和經(jīng)驗(yàn)中獲取好處,同時(shí)排除過去的錯(cuò)誤。法官在進(jìn)行案件比較過程中,在先例事實(shí)與在審案件事實(shí)之間作出廣泛的鑒別,以尋找先例中的實(shí)質(zhì)性的事實(shí)及判決理由,以此作出判決。之后的案件又會(huì)在此基礎(chǔ)上繼續(xù)識(shí)別與區(qū)分,找出判決理由并發(fā)展判決理由所呈現(xiàn)的規(guī)則及所體現(xiàn)的原則。
從判例法的角度,聯(lián)邦行政法中判例法與制定法之所以能良性互動(dòng),歸因于其判例傳統(tǒng)的保障。判例制度客觀衍生出的司法續(xù)造理念為良性互動(dòng)提供了制度上的支持。區(qū)別技術(shù)、①參見董茂云:《法典法,判例法與中國(guó)法典化道路》,《比較法學(xué)研究》1997年第4期,第352頁。判例編纂、②美國(guó)判例法的運(yùn)作,除了以法律至上的理念與遵循先例的原則為基礎(chǔ)之外,法院公開發(fā)表作為先例的判決、法院官方出版與私人出版社出版的判例匯編為判例法在美國(guó)的有效實(shí)施提供了技術(shù)上的保障。如美國(guó)聯(lián)邦最高法院的判例就被收集在3種判例匯編中:1. 美國(guó)判例匯編(United States Reports),該匯編是政府主編的判例匯編。2.最高法院判例匯編(Supreme Court Report),該匯編由私人西方出版社(Westlaw)編輯。3.美國(guó)最高法院判例匯編律師版(United States Supreme Court Report, Lawyers Edition),由律師合作出版社和另一家私人公司匯編。因?yàn)樗饺顺霭婀蛡驅(qū)I(yè)法律團(tuán)隊(duì)從事判例分析,對(duì)其匯編的判例作出解釋,附有更完整合理的引證機(jī)制,其判例匯編質(zhì)量普遍優(yōu)于法院主編的正式版判例匯編。西方出版社在19世紀(jì)70年代末建立了全國(guó)判例匯編系統(tǒng),包括聯(lián)邦法院判例匯編、州法院判例匯編、專門法院判例匯編,使得美國(guó)的判例匯編系統(tǒng)秩序井然。參見王名揚(yáng):《美國(guó)行政法》(第2版),中國(guó)法制出版社2005年版,第20頁。引證系統(tǒng)③美國(guó)的判例匯編系統(tǒng)之所以功能強(qiáng)大,秩序井然,離不開與其配套或者說其獨(dú)具特色的判例引證系統(tǒng),如Westlaw公司擁有的“keycite”引證系統(tǒng)與Nexislexis公司擁有的“Shepard”引證系統(tǒng)。判例引證基本是用字母、數(shù)字和符號(hào)表示,每一個(gè)判例引證可以反映出:案件的平行記載;案件本身的歷史;案件以后的發(fā)展??梢匝杆倮迩迮欣臍v史脈絡(luò),找到作為自己審判、論辯的判例依據(jù),美國(guó)的法官、律師、學(xué)者等各界法律人士都必須熟知并掌握引證系統(tǒng)的運(yùn)用。為良性互動(dòng)提供了技術(shù)上的支持。
從制定法的角度,一方面,制定法的頒布以判例法確立的裁判規(guī)則和憲法行政法原則為基礎(chǔ)。另一方面,制定法并非閉門造車,而是采取開放和接納的態(tài)度給予判例法互補(bǔ)的空間,制定法的實(shí)施也為判例法的發(fā)展提出了新問題,推動(dòng)著判例法對(duì)制定法以及對(duì)其自身的回應(yīng)。從《行政程序法》制定前后行政判例法與行政制定法的互動(dòng)中不難看出,美國(guó)行政制定法的目標(biāo)不僅在于法典化、觀念統(tǒng)一化、形式與實(shí)質(zhì)上的標(biāo)準(zhǔn)化,還在于其司法化,即給予了司法審查行政行為的空間。而美國(guó)行政判例法在對(duì)制定法的回應(yīng)中成功地承擔(dān)了解釋與創(chuàng)制的雙重職能——司法權(quán)對(duì)行政行為過程規(guī)制體現(xiàn)出的解釋功能及司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的確權(quán)與控權(quán)體現(xiàn)出的創(chuàng)制功能。
(一)理念上正視司法能動(dòng)性與司法續(xù)造功能
總結(jié)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)可以看出,在其《行政程序法》制定前,行政判例法解決了行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)行為的合憲性問題?!缎姓绦蚍ā穼?shí)施后,一方面,判例法確認(rèn)了制定法未予限制的行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)過程中的自由裁量權(quán),另一方面,又對(duì)制定法所關(guān)注的行政機(jī)關(guān)法規(guī)制定程序中的單方接觸、通告內(nèi)容作出了嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的解釋。其次,行政判例法對(duì)成文憲法確立的正當(dāng)程序原則進(jìn)行了回應(yīng),使得正當(dāng)法律程序原則與《聯(lián)邦行政程序法》有序銜接,共同作用,規(guī)范行政裁決程序。再次,在制定法規(guī)定了的司法審查基本要素的基礎(chǔ)上,行政判例法通過對(duì)制定法文本的解釋,區(qū)分出了不同行政程序所對(duì)應(yīng)的司法審查程度。法院通過判例法對(duì)司法審查的程度進(jìn)行限縮或擴(kuò)張,以不斷尋求司法權(quán)與行政權(quán)的平衡。美國(guó)行政判例法的重要功能是其與制定法的互動(dòng),通過解釋和創(chuàng)制對(duì)制定法的頒布提供指引,為制定法的實(shí)施提供保障。美國(guó)行政判例法強(qiáng)調(diào)法官適用法律中的創(chuàng)造功能,其不僅在司法裁判上發(fā)揮功效,在法律制定層面上也發(fā)揮功效。我國(guó)行政指導(dǎo)性案例在現(xiàn)階段的功能主要局限于法律適用層面,其司法續(xù)造功能欠缺,與制定法互動(dòng)缺乏,難以在既存憲法行政法原則、行政法理論基礎(chǔ)上面對(duì)新事實(shí)總結(jié)新規(guī)則,提出新舉措,以克服制定法的僵化。
因此,構(gòu)建我國(guó)行政判例制度,首先得在觀念上承認(rèn)行政判例法在克服制定法的局限性、應(yīng)對(duì)行政裁量權(quán)力日益擴(kuò)展以及積極推動(dòng)行政法規(guī)則自我更新方面體現(xiàn)出來的優(yōu)越性。
(二)構(gòu)建與行政制定法相互動(dòng)的行政判例制度
美國(guó)行政判例法在對(duì)制定法的回應(yīng)中成功地承擔(dān)了解釋與創(chuàng)制的雙重職能——司法權(quán)對(duì)行政行為過程規(guī)制的解釋功能及司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的確權(quán)與控權(quán)中的創(chuàng)制功能。相比之下,我國(guó)現(xiàn)行的行政案例指導(dǎo)未能積極回應(yīng)行政程序、行政訴訟中出現(xiàn)的各種問題。雖然湖南省、山東省都推出了地方《行政程序規(guī)定》,各地方省市的審判實(shí)踐中有關(guān)行政法規(guī)制定、行政裁決等各種行政行為程序的案例相應(yīng)增多,但是就最高法院目前頒布的指導(dǎo)案例來看,并未對(duì)從這種地方到中央的行政程序立法作出積極回應(yīng)。在存在法律漏洞的情形下,必須將行政案例指導(dǎo)向行政判例制度推進(jìn),發(fā)揮判例法與制定法的良性互動(dòng)功能。
(三)構(gòu)建以現(xiàn)行案例指導(dǎo)為基礎(chǔ)的行政判例制度
1.繼續(xù)推行現(xiàn)行案例指導(dǎo)的編寫模式
從已經(jīng)發(fā)布的行政指導(dǎo)案例來看,其采納了4個(gè)部分的編寫形式,內(nèi)容明確、條理清晰,較為合理。第1部分是首部,包括指導(dǎo)性案例的編號(hào)、名稱、類型等。第2部分是裁判要點(diǎn),主要是對(duì)案例的指導(dǎo)價(jià)值、作用的歸納;第3部分是案情介紹,主要是對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)的歸納;第4部分是裁判結(jié)果與理由,主要?dú)w納裁判結(jié)果和充分的說理。裁判要點(diǎn)表明法院所申明的規(guī)則原則性問題,而事實(shí)和裁判理由則成為各個(gè)法院以后裁判所遵循的重點(diǎn)。既要對(duì)事實(shí)進(jìn)行對(duì)比,也要對(duì)裁判理由進(jìn)行鑒別。吸收外國(guó)判例寫作的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)的裁判實(shí)際,在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一推行。
2.賦予最高人民法院所頒布行政指導(dǎo)案例法律強(qiáng)制力
首先,當(dāng)下的行政案例指導(dǎo)并未涉及對(duì)下級(jí)法院規(guī)避指導(dǎo)案例,違反指導(dǎo)案例所確定規(guī)則的追究機(jī)制。在這種情況下,法官規(guī)避指導(dǎo),既無須向本法院的審判委員會(huì)或上級(jí)法院做專門說明,更無須承擔(dān)責(zé)任。所以,賦予最高人民法院頒布行政指導(dǎo)案例強(qiáng)制力,使其成為應(yīng)當(dāng)在司法文書中援引的裁判依據(jù)的判例,才能保證判例中判決理由得到下級(jí)法院的切實(shí)遵循。一方面統(tǒng)一法律適用,另一方面實(shí)現(xiàn)司法的續(xù)造功能,實(shí)現(xiàn)“遵循先例”的真正意義。
其次,由于司法解釋中的“解釋”和“批復(fù)”與指導(dǎo)案例除了表現(xiàn)形式不同,所要達(dá)到的目的相同,功能也有重復(fù)。可以將有關(guān)行政法律的司法解釋中的“解釋”與“批復(fù)”統(tǒng)一以判例的形式作出,既有益于避免功能的重復(fù),又能最大化的普及行政判例的形式,確立行政判例在司法實(shí)踐中的地位,實(shí)現(xiàn)行政判例的價(jià)值。
3.賦予地方中級(jí)、高級(jí)人民法院在其轄區(qū)內(nèi)頒布先例的權(quán)力
下級(jí)各法院層層上報(bào),最高人民法院集中挑選,統(tǒng)一發(fā)布指導(dǎo)案例的案例選拔過程耗時(shí)較久且無法及時(shí)關(guān)注到各個(gè)地方行政審判實(shí)踐中的具體問題。這樣的指導(dǎo)機(jī)制對(duì)各地行政制定法的回應(yīng)效果不足,某種程度削弱了地方審判實(shí)踐及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、積累經(jīng)驗(yàn)的可能。
在中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院內(nèi)設(shè)行政案例編纂辦公室,負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)行政案例的整理與頒布。賦予地方中級(jí)、高級(jí)人民法院所公布的判決在本轄區(qū)內(nèi)行政判例的效力,在未被本級(jí)以及上級(jí)法院之后頒布案例推翻之前,其管轄范圍內(nèi)的法院作出判決時(shí)必須遵循先例。設(shè)置案例編纂辦公室,乃是基于我國(guó)現(xiàn)今司法資源有限、法官素質(zhì)有待提高等現(xiàn)狀作出的變通。
行政判例制度的優(yōu)越性體現(xiàn)于判例法在對(duì)制定法的回應(yīng)中承擔(dān)的解釋與創(chuàng)制的雙重職能——司法權(quán)對(duì)行政行為過程規(guī)制的解釋功能及司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的確權(quán)與控權(quán)中的創(chuàng)制功能。因此,我國(guó)行政判例制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以利用現(xiàn)行行政案例指導(dǎo)為技術(shù)基礎(chǔ),以靈活、準(zhǔn)確回應(yīng)行政制定法領(lǐng)域暴露出的問題為制度目標(biāo)。行政判例制度的構(gòu)建要求:一方面,正視司法的能動(dòng)性與司法續(xù)造功能,使得制定法與判例法良性互動(dòng)。另一方面,利用現(xiàn)有技術(shù)資源,繼續(xù)推行現(xiàn)行案例指導(dǎo)的編寫模式;賦予最高人民法院所頒布行政指導(dǎo)案例法律強(qiáng)制力;賦予地方中級(jí)、高級(jí)人民法院在其轄區(qū)內(nèi)頒布先例的權(quán)力,以此打造我國(guó)行政判例制度。
(責(zé)任編輯:馬 斌)
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:A
:1674-9502(2014)06-016-07
西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院
:2014-10-15