馬 嶺

（中國青年政治學院，北京 100089）

國家安全委員會的法律地位探討

馬 嶺

（中國青年政治學院，北京 100089）

成立“國家安全委員會”是非常必要的，但它處理的是國務而非黨務，因此不僅應是黨內(nèi)機構，還應是國家主席領導下的國家機構。黨的領導應通過國家機關來實現(xiàn)，否則有以黨代政之嫌，且難以實現(xiàn)對權力的監(jiān)督，也不利于國家安全事務的對外交往。國家安全委員會統(tǒng)攬全局、全面負責內(nèi)政外交領域的安全問題是十分必要的，但這些變動應啟動修憲機制，憲法解釋難以應對，可在憲法關于國家主席職權的條文之后增加一條修正案。修憲之后還應制定《國家安全委員會法》，具體規(guī)定國家安全委員會的地位、職權、組成等內(nèi)容。

國家安全委員會；國家主席；黨政關系；總體國家安全觀；憲法修改

2013年11月中共十八屆三中全會的《決定》明確提出要成立“國家安全委員會”；①2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。中共中央政治局2014年1月24日召開會議，決定成立“中央國家安全委員會”，由習近平任主席，李克強、張德江任副主席，下設常務委員和委員若干名；②《中央政治局會議研究決定中央國家安全委員會設置等》，《人民日報》2014年1月25日。2014年4月15日，中央國家安全委員會召開第一次會議，國家安全委員會正式開始運轉(zhuǎn)。③《國安委正式運轉(zhuǎn)習近平主持首次會議談安全觀》，《人民網(wǎng)》2014年4月23日。筆者認為，“國家安全委員會”的設置是非常必要的、及時的，該機構集中各項權力也符合現(xiàn)實發(fā)展的需要，但這不僅是一個機構的增設，而是對國家政體形式的調(diào)整，涉及到重要的憲法問題，應當納入法治軌道。

一、設立國家安全委員會的必要性

國家安全委員會也稱國家安全會議（National Security Committee或National Security Council）。很多國家，特別是發(fā)達國家根據(jù)自身社會、歷史、文化傳統(tǒng)，依據(jù)自己的國力和國情，按照精干、高效、權威的原則，建立起由最高領導人直接領導的國家安全事務最高決策、協(xié)調(diào)或咨詢機構。如美國的國家安全委員會、俄羅斯的聯(lián)邦安全會議、法國的最高國防委員會、英國的國防與海外政策委員會、德國的聯(lián)邦安全委員會等。“其基本職責是：對國家安全形勢作出評估，確定國家安全的大政方針、原則、政策，制定國家安全戰(zhàn)略；制定國家危機事件的應對措施并組織協(xié)調(diào)國家有關部門采取一致行動?！薄敖?0年來，在各國國家機構變動中，一個普遍的現(xiàn)象就是各國紛紛成立國家安全事務決策或協(xié)調(diào)機構。這些功能相同或者近似的機構，掌控或影響著國家的重大政治和安全事務，成為當前重要的國際政治現(xiàn)象?！雹倭_朝文、王曉東：《外國“國家安全委員會”掃描》，《解放軍報》2013年11月22日。

在我國，多數(shù)專家認為，“中國目前遇到的內(nèi)外安全形勢非常復雜和嚴峻，就國內(nèi)來說，恐怖活動、網(wǎng)絡安全、大規(guī)模群體事件都是很大的安全問題；就外部來說，這些年中國的主權和領土安全，與大國關系的處理，周邊的形勢，對國家安全都提出了挑戰(zhàn)。另外，除傳統(tǒng)安全外，非傳統(tǒng)安全問題近年來也越來越突出，像能源、產(chǎn)業(yè)、文化、食品、糧食，生物、生態(tài)環(huán)境、信息、大規(guī)模傳染病等領域的問題受到人們更多關注，影響國家安全，所以必須拓展安全內(nèi)涵，把涉及政治、經(jīng)濟、軍事、文化、科技、信息、生態(tài)環(huán)境、傳染性疾病等領域的問題納入安全范疇，這也符合現(xiàn)代國家發(fā)展的趨勢?！薄皩ι鲜鰳嫵蓢野踩膯栴}，任何一個單一部門都無法獨立解決，因為它們提出的方案不但局限于部門利益和本位意識，而且也無此能力，因此需要多部門協(xié)作，從更高層面進行統(tǒng)籌應對，甚至動員整個政府乃至全社會的力量去解決。這就需要在原有國家安全機制上，有必要建立新的應對機制。”②鄧聿文：《中國國家安全委員會是個什么機構》，http://club.china.com/data/thread/1011/2765/88/48/3_1. html，大公網(wǎng)，2014年5月22日訪問?！耙酝谟型话l(fā)事件時，相關多個部門往往會成立一個臨時性的協(xié)調(diào)小組，但這種臨時性組織協(xié)調(diào)性、效率往往達不到最優(yōu)?！币虼耍瑖野踩瘑T會的成立“有利于加強協(xié)調(diào)，權威決策，提高效率，快速解決問題?！雹酃碌ぃ骸稙槭裁闯闪野踩瘑T會》，《法制日報》2013年11月13日。

二、國家安全委員會的性質(zhì)與地位

（一）國家安全委員會的性質(zhì)

2014年1月24日中共中央政治局會議成立了“中央國家安全委員會”，與2013年11月三中全會《決定》提出要成立的“國家安全委員會”在名稱上有所不同（增加了“中央”二字）。筆者認為，國家安全委員會應是國家機構，全稱應是“中華人民共和國國家安全委員會”，而“中央國家安全委員會”是黨內(nèi)機構，全稱應是“中國共產(chǎn)黨中央國家安全委員會”，二者在性質(zhì)上是不同的，即目前我們的安全委員會僅是一個黨內(nèi)機構，還不是國家機構。因此，應在明年全國人民代表大會會議上通過修改憲法，設立國家的安全委員會，“一個機構，兩塊牌子”，使安全委員會既是黨內(nèi)機構，也是國家機構。

如果只成立黨的安全委員會，而不成立國家的安全委員會，就將由黨的機構直接處理國家安全事務，這種“以黨代政”的權力模式在過去幾十年的實踐中已經(jīng)證明弊端很多。筆者認為，在成立了黨的安全委員會之后，還有必要成立國家的安全委員會，理由是：

其一，國家安全委員會處理的是國務而不是黨務。不論是黨的安全委員會，還有國家的安全委員會，其職能都是處理國家的安全事務，而不是黨的安全事務，是處理國務而不是處理黨務，國務應由國家機關處理，黨務應由黨的機關處理。④有學者私下和筆者交流，認為“國家安全委員會”不是筆者所理解的“國家的”安全委員會，而是“國家安全”的委員會，筆者認為兩者基本是一回事，都是處理國家安全的專門機構。黨對國家事務的領導是大政方針的領導，這種領導應當通過國家機關來實現(xiàn)，黨的方針政策通過國家機關貫徹下去，而不宜由黨直接處理。毛澤東曾強調(diào)，“黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時候必須通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法，是要避免的?！雹倜珴蓶|：《井岡山的斗爭》，《毛澤東選集》（第1卷），人民出版社1991年版，第73頁。董必武也認為：“黨領導著國家政權。但這決不是說黨直接管理國家事務，決不是說可以把黨和國家政權看做一個東西?！h領導著國家政權，但它并不直接向國家機關發(fā)號施令?！h無論在什么情況下，不應把黨的機關的職能和國家機關的職能混同起來。黨不能因領導政權機關就包辦代替政權機關的工作，也不能因領導政權機關而取消黨本身組織的職能?！雹诙匚洌骸墩摷訌娙嗣翊頃h的工作》，載《董必武選集》編輯組：《董必武選集》，人民出版社1985年版，第307～308頁。鄧小平在1980年就提出要“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”，指出權力過分集中是“發(fā)生‘文化大革命’的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價”。③鄧小平：《黨和國家領導制度的改革》，《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版，第328-331頁。因此，需要通過改革理順黨政關系，理順黨政關系本身也是改革的重要內(nèi)容，而不應在改革中回到黨政不分的老路上去。

其二，“以黨代政”不利于權力監(jiān)督。由黨的機關而不是國家機關直接處理國家事務時，對權力的監(jiān)督很難落實。雖然幾十年來我們一直有政治協(xié)商制度，但民主黨派對執(zhí)政黨的監(jiān)督是柔性的，這種監(jiān)督一般限于“批評、建議”等形式。而國家安全委員會如果是國家機關，就必然納入人民代表大會體制，其成員應有由人大產(chǎn)生，④國家安全委員會主席應由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，副主任和委員可由主席提名，全國人民代表大會決定。在美國，“艾森豪威爾的制度創(chuàng)新在于建立了‘總統(tǒng)國家安全事務特別助理’（又稱為國家安全顧問）制度，人選由總統(tǒng)自行任命，無需通過參議院批準。該助理負責管理NSC辦公室，執(zhí)行跨部門政策協(xié)調(diào)功能并直接向總統(tǒng)負責和報告。一些赫赫有名的美國精英都曾擔任過這一特殊職位，比如邦迪服務于肯尼迪總統(tǒng)；羅斯托服務于約翰遜總統(tǒng)；基辛格服務于尼克松總統(tǒng)；布熱津斯基服務于卡特總統(tǒng)；等等?！碧镲w龍：《國家安全委員會與美國總統(tǒng)制的擴展》，愛思想網(wǎng)，2013年6月13日訪問。并對人大負責，受人大監(jiān)督，向人大匯報工作，這樣，權力才可能被關進制度的籠子，⑤習近平總書記曾強調(diào)，要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里。習近平:《把權力關進制度的籠子里》，中國新聞網(wǎng)(北京)，2014年5月22日訪問。權力被濫用的可能性隨之降低，從而才能保證權力更好地為人民服務。這并不妨礙國家安全工作的集中統(tǒng)一領導，國家安全委員會可以、也應該擁有集中處理各種國內(nèi)外重大安全事務的權力，但不論是集中的權力還是分散的權力都需要監(jiān)督和制約，且集中的權力比分散的權力更需要監(jiān)督和制約，因為集中的權力更強勢，也更容易被濫用，一旦濫用后果更嚴重。權力集中會更有效率，但如果這種集中的權力不受監(jiān)督和制約，其高效率將是短暫的，難以保證國家的長治久安，很可能后患無窮。

其三，國家安全委員會作為國家機構有利于對外交流。國家安全委員會有一定的對外功能，⑥在習近平主席提出的“總體國家安全觀”中，“外部安全”列在首位。在11種國家安全中，領土安全、軍事安全、核安全等都涉及國防、外交等領域，需要在國際上由國家機關出面以國家的名義與他國交流合作。而安全委員會如果僅僅是黨內(nèi)機構，其身份有所不便，黨的機構一般應與他國的政黨機構交流，“而各國的安全委員會都是國家機構，因此，我們也需要有國家的安全委員會，這樣在國際交流中才‘門當戶對’”。⑦馬嶺：《從“中央國家安全委員會”的名稱說起》，愛思想網(wǎng)，2014年1月27日訪問。黨的十八大報告首次提出“要倡導人類命運共同體意識”。2012年時任國家副主席的習近平在北京出席“世界和平論壇”開幕式時，就闡述了這樣的國家安全觀：“一個國家要謀求自身發(fā)展，必須也讓別人發(fā)展；要謀求自身安全，必須也讓別人安全；要謀求自身過得好，必須也讓別人過得好。”⑧《國安委首次會議7大看點：國家安全體系涵蓋11種安全》，http://news.hsw.cn，東方早報網(wǎng)，2014年4月17日訪問。這種尊重他國、友好合作而非孤芳自賞、一意孤行的態(tài)度顯然有利于樹立中國在國際上的威信，有利于國家的生存和發(fā)展。

（二）國家安全委員會的地位

各國的國家安全委員會一般由國家的最高決策者領導，如美國的安全委員會是由美國總統(tǒng)主持的最高級別的國家安全及外交事務決策委員會，其職責主要是就國內(nèi)安全和外交政策方面向總統(tǒng)提出建議，在各個政府部門中協(xié)調(diào)各種安全和外交政策。①鄧聿文：《中國國家安全委員會是個什么機構》，http://club.china.com/data/thread/1011/2765/88/48/3_1. html，大公網(wǎng)，2014年5月22日訪問。日本1986年成立的“國家安全保障會議”仿照美國，“旨在打破各部門的垂直分割，由首相主導危機管理”。②《日本參議院委員會通過國家安全會議相關法案》，鳳凰衛(wèi)視，2013年11月26日?！霸诙砹_斯，總統(tǒng)每月主持一次聯(lián)邦安全會議，討論當前最主要的安全問題，提出解決方案?！雹哿_朝文、王曉東：《外國“國家安全委員會”掃描》，《解放軍報》2013年11月22日。各國安全委員會的隸屬大體分為兩種：在內(nèi)閣制國家一般隸屬于內(nèi)閣，是內(nèi)閣的諸委員會之一，如英國、荷蘭、日本等；在總統(tǒng)制國家大多隸屬于總統(tǒng)，是總統(tǒng)的直屬機構，如美國、俄羅斯等。④朱建新、王曉東：《各國國家安全機構比較研究》，時事出版社2009年版，第34頁?？傊?，各國的安全委員會基本上都隸屬于擁有最高行政權的國家領導人。

如果我國成立國家的安全委員會，由總理領導該委員會的話，它就是國務院下屬的一個部門，其好處是體制變動較小，缺點是權威不夠，難以發(fā)揮國家安全委員會應有的作用。⑤我國目前在國務院下已經(jīng)設有“國家安全部”（1983年成立），“它由原中央調(diào)查部、公安部國外局兩個主要單位，以及統(tǒng)戰(zhàn)部、國防科工委等部分單位合并而成，下轄各省的國家安全廳和各市的國家安全局?！?但它顯然不是一個綜合機構，其協(xié)調(diào)功能的權威性有限。同注④。此外，安全委員會必須有軍方人員參加，而在我國目前的體制下，總理并無權領導中央軍委（國務院下設的國防部僅有一個對外的名義，軍事權由中央軍委掌握），中央軍委只接受中央軍委主席的領導，它與國務院的地位在憲法上是平行的。

因此，國家安全委員會應設在國家主席之下，這樣將有利于各機構組織之間的協(xié)調(diào)，以及最高決策的制定和貫徹，與黨的中央國家安全委員會體制的實際運作狀況也較為吻合。但這需要憲法授權，使國家安全委員會的權力具有正當性、合法性。不僅需要修憲賦予國家主席“領導”國家安全委員會等一系列實權，而且應規(guī)定對國家主席的制約措施（如向全國人大匯報工作、接受其監(jiān)督）。此外還應當制定《國家主席法》，通過法律將安全委員會等機構（國家主席之下當不止此一機構）的相關具體內(nèi)容制度化、法律化。

三、國家安全委員會的權力范圍

國家安全委員會的權力范圍是局限于傳統(tǒng)的外交國防，還是涉及內(nèi)政外交各個領域？據(jù)國防大學教授公方彬介紹，“從狹義上講，‘安全’是指傳統(tǒng)安全，也就是中國應對外部威脅、外敵入侵時的國防安全。與傳統(tǒng)安全相對應的是‘非傳統(tǒng)安全’，非傳統(tǒng)安全涉及經(jīng)濟安全、金融安全、生態(tài)環(huán)境安全、恐怖主義等?！薄皞鹘y(tǒng)安全概念相對單純，非傳統(tǒng)安全的內(nèi)涵則不斷擴展?！薄斑@是一種大安全?！痹S多專家都認為“傳統(tǒng)安全的概念遠遠不夠，‘國家安全’應該包括傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全?！雹薰碌ぃ骸稙槭裁闯闪野踩瘑T會》，《法制日報》2013年11月13日。鑒于我國過去的“國家安全領域‘九龍治水’的局面廣受非議。國防動員委員會、中央維護穩(wěn)定工作領導小組、國家反恐怖工作領導小組等數(shù)十個中央及國務院層面的議事協(xié)調(diào)機構，安全管理職責交叉、重疊且權威性不足，本身又造成了新的無序局面”，⑦“即使是專司國家安全議事協(xié)調(diào)工作的中央國家安全領導小組，其局限性也較為明顯。”“該小組于2000年9月由中共中央組建，與中央外事工作領導小組合署辦公，直接負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家安全工作領域重大問題，辦事機構成員目前均為外交工作背景官員?！薄秶参状螘h7大看點：國家安全體系涵蓋11種安全》，http://news.hsw.cn，東方早報網(wǎng)，2014年4月17日訪問。因此，2014年4月15日國家安全委員會主席習近平召開國家安全委員會第一次會議時，首次提出了“總體國家安全觀”：“既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。”①《國安委首次會議7大看點：國家安全體系涵蓋11種安全》，http://news.hsw.cn，東方早報網(wǎng)，2014年4月17日訪問。這是集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等11種安全于一體的國家安全體系，是一種大安全觀，即國家安全委員會將集內(nèi)政、外交等各方面權力于一身，是權力高度集中的模式。

筆者曾設想“國家安全委員會”的權力集中化分兩步走，先大體在現(xiàn)行憲法的框架內(nèi)，國家安全委員會的職權局限于外交、國防等“國家元首”的權力范圍，嘗試一段時間“主席主外、總理主內(nèi)”的模式，這并不否認安全委員會的權力范圍具有靈活性（有些部門可根據(jù)需要“臨時”加入）；將來再將屬于“最高行政權”的內(nèi)政事務之權也集中于國家主席?，F(xiàn)在看來“大安全”的格局已經(jīng)確定，“兩步并一步”已成定局，國家主席的實權化已是大勢所趨。②實權元首之所以實權，表現(xiàn)在國家元首不僅擁有實權性的元首權，還擁有最高行政權。而虛權元首只有虛權性的元首權，而且沒有最高行政權。有關具體區(qū)別可參看馬嶺：《國家元首的元首權與行政權》，《上海政法學院學報》（法治論叢）2012年第3期。筆者認為，采用“大安全”的“總體國家安全觀”是有道理的，由國家主席擔任國家安全委員會主席更是必要的，但由此帶來國家主席權力的明顯擴張（從外交向內(nèi)政延伸），需要形式法治予以確認。國家主席擁有外交實權已經(jīng)是半總統(tǒng)制的一種，國家主席再擁有內(nèi)政實權就是半總統(tǒng)制下的常態(tài)，相形之下總理的權力空間明顯被壓縮，1982年憲法確立的“總理負責制”是否還能夠成立？這些都涉及到國家政體的較大調(diào)整，需要啟動修憲機制重新給國家主席和總理定位，以保證新的國家權力格局具有合法性、正當性。

值得注意的是，國家安全委員會的職權涉及部分內(nèi)政問題是可以的，甚至是應該的，但它應有利于保障人權而不是相反。有專家指出，“在《決定》全文中，提到設立國家安全委員會的一個作用是‘創(chuàng)新社會治理’，因此，可能國家安全委員會的作用有兩重：對外維護國家安全，對內(nèi)保障人民安居樂業(yè)?！雹劾畲蠊猓骸冻闪野踩瘑T會：遠見與借鑒》，http://www.aisixiang.com/data/related-69770.html，愛思想網(wǎng)，2013年11月26日訪問。其中的“對內(nèi)”作用受到了外界一定的懷疑、憂慮，“這種懷疑和憂慮，原因之一是國安委出現(xiàn)在公報和決定中的‘社會治理’一節(jié)。這就意味著這個超強機構對內(nèi)的可能性很大，在中國目前有公安、武警、國保等實力機構維護國內(nèi)安全的情況下，再設立這樣一個統(tǒng)籌各方力量的更加強力的部門來監(jiān)控社會，若缺乏約束力量來約束它的話，中國就真成了一個警察國家，國內(nèi)的自由會大大縮小。原因之二，是有蘇聯(lián)克格勃的前車之鑒?？烁癫鳛橐粋€涵蓋對內(nèi)統(tǒng)治及對外情報的龐大特務機構，只聽從最高領導人的命令，在維護國家安全的幌子下，可以不經(jīng)法庭同意隨意秘密地逮捕、處死對最高領導有二心之人。”④鄧聿文：《中國國家安全委員會是個什么機構》，http://club.china.com/data/thread/1011/2765/88/48/3_1. html，大公網(wǎng)，2014年5月22日訪問。

上述憂慮不無道理，如果我們只強調(diào)安全委員會集權高效這一面，可能不利于對權力的控制，搞的不好會“出現(xiàn)大型的巨鱷機構，危及民權、民生?！雹葜旖ㄐ?、王曉東：《各國國家安全機構比較研究》，時事出版社2009年版，第34頁。習近平總書記在關于《決定》的說明中指出：“當前，我國面臨對外維護國家主權、安全、發(fā)展利益，對內(nèi)維護政治安全和社會穩(wěn)定的雙重壓力，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。而我們的安全工作體制機制還不能適應維護國家安全的需要，需要搭建一個強有力的平臺統(tǒng)籌國家安全工作。設立國家安全委員會，加強對國家安全工作的集中統(tǒng)一領導，已是當務之急。國家安全委員會主要職責是制定和實施國家安全戰(zhàn)略，推進國家安全法治建設，制定國家安全工作方針政策，研究解決國家安全工作中的重大問題?！逼渲小罢伟踩睘樾绿岱ǎ谄渌麌逸^為少見，其確切的涵義是什么，尚不明確。有專家分析認為，國安委的上述四大職責（制定和實施國家安全戰(zhàn)略，推進國家安全法治建設，制定國家安全工作方針政策，研究解決國家安全工作中的重大問題）決定了它更多的是一個務虛而不是實體部門，何況“就維護內(nèi)部政治安全和社會穩(wěn)定來說，中共目前的強力機構有很多，而且還有政法委協(xié)調(diào)指導，足以應對來自內(nèi)部的重大挑戰(zhàn)”，因此，安全委員會雖然有對內(nèi)對外兩方面的作用，但主要是對外的。①鄧聿文：《中國國家安全委員會是個什么機構》，http://club.china.com/data/thread/1011/2765/88/48/3_1. html，大公網(wǎng)，2014年5月22日訪問。筆者也希望如此，從其他國家來看，安全委員會不論采取什么模式，其作用都主要是對外的，只是后來由于時代的發(fā)展、形勢的需要而延伸至對內(nèi)，但即使如此，也鮮有以對內(nèi)為主的。如美國的國家安全委員會是總統(tǒng)有關安全政策的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、參謀機構，是與國務卿密切合作協(xié)助總統(tǒng)制訂長期“對外政策”的思想庫。②同注①。除非是極權政體的國家，如德國歷史上的“蓋世太保是這一類政體下國內(nèi)安全機構和情報機構的典型代表。其特征就是工作高效，組織嚴密，權力擴大化，侵入到國家和人民的正常生活”。③在亞非拉國家多采用的威權政體下，“國內(nèi)安全機構通常規(guī)模較大，職能較廣，效率較高。國防機構也常常參與社會治安?！敝旖ㄐ?、王曉東：《各國國家安全機構比較研究》，時事出版社2009年版，第34頁。因此國家安全委員會是一把雙刃劍，發(fā)揮得好，利國利民；發(fā)揮得不適當，也可能誤國害民。

國家安全委員會的職能是否涉及對“群體性事件”的處理？筆者認為可以涉及，問題是怎么處理。這些年我們在“群體性事件”的問題上有很多值得檢討的地方，如認識上就存在嚴重偏差，不愿意承認憲法規(guī)定的集會游行權的正當性，有些人覺得“群體性事件”是“集會游行示威”的中國式表達，是把“貓”叫個“咪”。其實不完全是這樣?！叭后w性事件”是一個貶義詞，在各地的工作匯報以及相關報道中總是將“群體性事件”當作問題來描述的，從沒有把本地發(fā)生多少“群體性事件”當作成績來匯報。④可參見史衛(wèi)民：《“政策主導型”的漸進式改革——改革開放以來中國政治發(fā)展的因素分析》，中國社會科學出版社2011年版，第524～526頁。而“集會游行示威”是憲法賦予公民的權利，是褒義詞而不是貶義詞。因此把“集會游行示威”偷換成 “群體性事件”，不僅是一個詞語的置換，而且是一種傳統(tǒng)非法治思維的反應，是對公民享有的憲法權利的一種否定。鑒于中國的國情，應該承認“集會游行示威”權利的實現(xiàn)需要有一個過程，其程序需要逐步放開，進度可以慢一點，步子可以穩(wěn)一點，但方向不應該錯，即應該是逐漸朝著實現(xiàn)這一權利而不是相反的方向前進。為此，國家安全委員會在其中可以擔負起正面的積極作用，如加強政府和公民之間的協(xié)商對話，研究協(xié)商機制的建立和理性對話的有效途徑，緩和社會矛盾。正如十八屆三中全會《決定》提出的改革目標之一——“創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制。健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制。建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調(diào)處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障?！薄案母镄旁L工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度?！雹?013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。在有些國家，國安委的設立及其專家的介入就促進了該國決策民主的建設進程，“如印度在未成立國安委之前，有關國家安全的重大決策，往往出自政治強權人物的獨斷專行，表現(xiàn)出較多的個人意志。國安委的成立使印度的決策比過去更加周密，制約了個人意志和行為的過度影響?！雹蘖_朝文、王曉東：《外國“國家安全委員會”掃描》，《解放軍報》2013年11月22日。

四、成立“國家安全委員會”需要修憲、立法

筆者認為，在國家機構體系內(nèi)成立“國家安全委員會”是非常必要的，但這涉及憲法修改的問題，不修憲不行。既然現(xiàn)在強調(diào)依法治國，強調(diào)“維護憲法法律權威”，“要建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度”，①2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。就不能忽視憲法和法律的存在。實施憲法不能僅僅停留在宣傳、普法的層面，而是要通過實際運作，通過依憲改革、依法改革的每一步措施真正樹立起憲法的權威。

（一）要設立國家的“安全委員會”，憲法解釋難以勝任

筆者主張修改憲法，而不是解釋憲法，是因為憲法解釋無法應對“國家安全委員會”這樣的機構出現(xiàn)。

2004年的第28條憲法修正案賦予了國家主席“進行國事活動”的權力，這里是否有擴大解釋的空間？筆者認為，擴大解釋是憲法解釋經(jīng)常運用的一種解釋方法，但擴大解釋也是有限度的，一般不能違背憲法的原則和精神及其具體規(guī)范，不能與邏輯解釋、體系解釋發(fā)生太大的沖突。國家主席“進行國事活動”的修正案是加在憲法第81條中，而第81條規(guī)定的是國家主席的外交權。“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，進行國事活動，接受外國使節(jié)；根據(jù)全國人民代表大會常務委員會的決定，派遣和召回駐外全權代表，批準和廢除同外國締結的條約和重要協(xié)定?！币虼?，這里的“國事活動”應是指外交上的國事活動。這一點與憲法第80條的規(guī)定聯(lián)系起來看會更加清楚。第80條規(guī)定：“中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，公布法律，任免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，授予國家的勛章和榮譽稱號，發(fā)布特赦令，宣布進入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動員令。”這是國家主席內(nèi)政方面的權力。也就是說，憲法關于國家主席的權力規(guī)定了兩條，第80條規(guī)定的是國家主席對內(nèi)的職權，第81條規(guī)定的是國家主席對外的職權，2004年的憲法修正案增加的國家主席“進行國事活動”的權力，是放在憲法第81條關于外事權的規(guī)定中，說明修正案賦予國家主席“進行國事活動”的權力應局限于外事權（第81條），而不能延伸至內(nèi)政領域（第80條）。

那么，從憲法第80條規(guī)定的國家主席的對內(nèi)職權中是否可以解釋出國家主席有“領導”國家安全委員會這一權力呢？第80條規(guī)定國家主席有權“宣布進入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動員令”，這顯然是在國家安全受到威脅時行使的權力，但第80條規(guī)定的一系列權力有一個很清楚的前提，即：國家主席要“根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定”才能行使，即對上述權力全國人大及其常委會才有決定權，國家主席只有發(fā)布權，前者是實權，后者是虛權。這里很難有憲法解釋的空間，很難把國家主席的虛權解釋為實權，如果憲法可以任意解釋，憲法的地位、尊嚴、效力就會受到嚴重挑戰(zhàn)。

（二）修憲勢在必行

在國家安全受到威脅時，國家主席僅有虛權確實是不夠的，我國憲法第62條賦予全國人大才有權“決定戰(zhàn)爭和和平的問題”（第14項），但全國人大一年僅開一次會，即使召開臨時會議也來不及，3000代表絕大多數(shù)都不常駐北京，僅僅“到會”都要耽誤太多時間。因此，《憲法》第67條規(guī)定全國人大常委會“在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布”（第18項）；“決定全國總動員或者局部動員”（第19項）；“決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)”（第20項）。但常委會也是一個由150多人組成的集體，非常時期所需要的果斷、迅速、靈敏是其難以達到的，非常時期確實需要集權，否則極有可能給國家和人民帶來災難性的后果。筆者在此強調(diào)的是，這些條文需要修改，但這樣的變動屬于憲法修改的范疇，用憲法解釋不能應對。憲法如果可以被任意解釋以符合權力的需要，憲法就將完全喪失約束權力的功能而形同虛設；同樣地，憲法如果不能適應現(xiàn)實的需要，同樣也會淪為笑柄。

因此，成立國家安全委員會是必要的，將這個委員會的領導權交給國家主席也是必要的，但必須修憲?，F(xiàn)行憲法涉及國家主席職權的條文主要是第80條和第81條，筆者建議，在這兩條之后增加一條修正案：“國家主席領導國家安全委員會的工作，擔任國家安全委員會主席，國務院總理擔任國家安全委員會副主席；國家安全委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。國家安全委員會的地位、職權、組成由法律規(guī)定?！?/p>

（三）應制定《國家安全委員會法》

國家安全委員會的設立不僅需要修憲，而且在修憲之后還應當專門立法。美國早在1947年就頒布了《國家安全法》，明確了美國國家安全委員會的含義，規(guī)定安全委員會的主要職責是幫助總統(tǒng)協(xié)調(diào)美國的軍事政策和外交政策，并對其組成人員進行了詳細規(guī)定。①鄭渝川：《美國國家安全委員會的興衰》，《深圳特區(qū)報》2013年11月23日。在俄羅斯，安全會議不僅在憲法中有規(guī)定，而且還制定了《俄羅斯聯(lián)邦安全法》、《俄羅斯安全會議條例》、《俄羅斯安全會議機構條例》加以具體規(guī)范；②朱建新、王曉東：《各國國家安全機構比較研究》，時事出版社2009年版，第34頁。日本1986年5 月國會批準了《安全保障會議設置法》，1999年7月和2003年6月國會又分別通過了對該法的修訂案，2013年將內(nèi)閣安全保障會議改組為國家安全會議——2013年11月27號日本國會參議院召開全體會議，“表決通過了關于新設負責制定日本外交和安全保障政策的‘國家安全保障會議’法案。這一法案已由眾議院全體會議于7日表決通過，“根據(jù)這一法案，日本將新設由首相、外務大臣、防衛(wèi)大臣和內(nèi)閣官房長官參加的‘四大臣會議’，作為‘國家安全保障會議’的核心，負責制定日本的外交、安全保障和危機管理政策?！雹邸度毡緦⑿略O國家安全保障會議》，《春城晚報》2013年11月28日。

我國也曾有學者建議制定國家安全機構組織法，“規(guī)定國家安全機構的性質(zhì)、地位、任務、職責權限、活動原則、職位設置、內(nèi)部機構設置、人員配備以及機構成立、變更和撤消程序”；同時其相關工作程序也需要法定化，“把國家安全事宜的重大決策機制”、相關的“運行機制及其協(xié)調(diào)機制都用法律、法規(guī)或規(guī)章的形式加以固定，從而使權力運行和社會秩序的維系有相應的制度規(guī)范于程序控制，提高國家安全事務管理的規(guī)范化、制度化、科學化和民主化程度?！雹芄P者同意國家安全制度應法律化，但不宜“法規(guī)化”或“規(guī)章化”，依法行政的“法”應主要是法律而不是法規(guī)、規(guī)章。同注②。

各國先修憲、立法，再依憲改革、依法改革的模式值得我們借鑒，習近平主席已經(jīng)明確提出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，⑤2014年2月28日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議時強調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！薄陡母镆诜ㄓ袚?jù) 在法治軌道上推進改革》，新華網(wǎng)，2014年3月1日訪問。這樣不僅使改革合憲、合法，將改革納入法治軌道，而且有利于在改革中推進法治建設，法治建設本身又促進改革。這比突破法律搞改革、違憲改革（良性違憲）要符合法治精神，有助于實現(xiàn)改革和法治建設的雙贏。

（責任編輯：馬 斌）

DF21

：A

：1674-9502(2014)06-001-08

中國青年政治學院法學院

：2014-10-13