盧馳文

社會救助站工作遇到的新問題及其解決之道

盧馳文*

2003年8月1日起，我國按照無償救助的原則，為求助者提供必要的物質幫助和人性化服務，禁止救助站的工作人員限制受助者人身自由，保障了受助人員的人身安全和自由。可救助站工作仍然面臨新的挑戰(zhàn)：露宿人員拒絕救助現象突出，有些受助人員不肯出站，未成年人的監(jiān)護責任不清晰，臨時救助與長期救助脫節(jié)等。做好社會救助管理工作，不僅需要救助站工作人員共同努力，更需要各級政府的資金支持，還需要政府各部門的通力合作，并且臨時救助要與長期救助相銜接。

流浪人員 臨時救助 長期救助 無償救助

新中國成立之初，政府把流浪人員救濟，同妓女改造一起，統稱生產教養(yǎng)工作。20世紀60年代，把生產教養(yǎng)院改為生產農場和收容站所。1982年5月，國務院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。2003年3月17日晚上，任職于廣州某公司的湖北青年孫志剛在前往網吧的路上，因缺少暫住證，被警察送至廣州市“三無”人員（即無身份證、無暫居證、無用工證明的外來人員）收容遣送中轉站收容。次日，孫志剛被收容站送往一家收容人員救治站。于2003年3月20日死于這家收容人員救治站。官方最早堅持他是正常因病死亡，但在《南方都市報》記者調查后，發(fā)現他是被毒打致死?！皩O志剛事件”引起了社會各界對收容遣送辦法的反思，2003年6月政府頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，2003年8月1日正式實施，同時廢除了以維護城鄉(xiāng)二元結構為目的收容遣送制度。

一、流浪人員社會救助管理辦法的主要內容

《救助管理辦法》規(guī)定：（1）救助站對屬于救助對象的求助人員，應當及時提供救助，不得拒絕；對不屬于救助對象的求助人員，應當說明不予救助的理由。（2）救助站應當根據受助人員的需要提供下列救助：提供符合食品衛(wèi)生要求的食物；提供符合基本條件的住處；對在站內突發(fā)急病的，及時送醫(yī)院救治；幫助與其親屬或者所在單位聯系；對沒有交通費返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。（3）救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，不得以任何借口組織受助人員從事生產勞動。（4）救助站工作人員應當自覺遵守國家的法律法規(guī)、政策和有關規(guī)章制度，不準拘禁或者變相拘禁受助人員；不準打罵、體罰、虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員；不準敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物；不準克扣受助人員的生活供應品；不準扣壓受助人員的證件、申訴控告材料；不準任用受助人員擔任管理工作；不準使用受助人員為工作人員干私活；不準調戲婦女。新型的救助管理要求，按照無償救助的原則，為求助者提供必要的物質幫助和人性化服務，禁止救助站的工作人員限制受助者人身自由，保障了受助人員的人身安全和自由。

二、社會救助管理站面臨的新問題

《救助管理辦法》頒布實施10多年來，各級民政部門積極開展主動救助、分類救助，全力做好流浪乞討人員救助工作，實現了由強制收容遣送向關愛救助服務的轉變。據有關報道，自2003年8月1日至2012年底，全國共救助生活無著的流浪乞討人員1564.5萬人次，其中未成年人135.8萬人次，危重病人、精神病人64.1萬人次，殘疾人103.8萬人次，老年人165.3萬人次，跨省接送83.3萬人次。這對維護社會的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

盡管各地社會救助管理站的工作取得了很大成績，但也面臨一些新的問題。筆者走訪了一些救助站，了解到目前救助管理工作仍然遇到不少的挑戰(zhàn)。

1.請不進來。在開展嚴寒天氣救助工作中，有近90%的街頭露宿人員不愿進入救助管理機構，甚至不愿接受救助，救助站工作人員甚至遭遇到被人起哄、謾罵、圍攻的情況?？墒牵瑖篮亩炻端藿诸^的人員很可能被凍傷凍死。

2.送不出去。有些刑滿釋放人員，入獄前罪犯戶口與其父母同在一本戶口冊上，服刑期間罪犯戶口被遷移到監(jiān)獄所在地。刑滿釋放時，其父母已經過世，父母的戶口被注銷。刑滿釋放人員的戶口沒有掛靠的地方，遷不回去。也有一些刑滿釋放人員，入獄時把戶口遷到了監(jiān)獄所在地。服刑期間，妻子與罪犯離婚了，妻子還把罪犯入獄前戶口掛靠的房子賣掉了。刑滿釋放人員戶口沒有掛靠的地方，也遷不回去。這些“口袋戶口”人員往往年齡比較大，一旦住進了救助站，就不愿意出去，長期消耗社會救助資源。

3.長期把救助站當做免費的旅館。有極少數受助人員早上出去，晚上回站。救助站工作人員詢問他白天干什么？他也拒絕回答。由于救助站不能限制受助者的人身自由，不可限制流浪人員離站，致使救助站工作人員無法掌握這些早出晚歸人員的白天活動情況。如果這些早出晚歸者白天在上班，從事有酬勞動，他們就不是救助的對象。而他們長期占用社會救助資源，導致社會救助資源不合理利用。

4.未成年人的監(jiān)護責任不清晰。救助站除了對求助的未成年人提供基本的食宿條件之外，還要承擔監(jiān)護人職責，比如：護送未成年人回家。鑒于救助資源有限，救助站的工作人員對根據需要護送未滿16周歲的兒童回家，沒有異議；但對護送年滿16周歲但不滿18周歲的人回家表示異議。他們認為，勞動法規(guī)定——年滿16周歲的人就可以外出務工，既然都可以外出就業(yè)，就不需要護送回家。

5.管理精神病人、智障者難度大。由于禁止采取強制措施，禁止限制受助者人身自由，又要維護救助站內正常的工作和生活秩序，救助管理機構對違反站內規(guī)章制度的受助人員采取約束性措施也無法可依。如果精神病人、智障者違反站內規(guī)章制度，一般用語言難說服其改正錯誤，管理他們的難度很大。

6.有些危重病人被送到救助站，但又不符合救助條件，死在救助站門口?！毒戎芾磙k法》規(guī)定，只是對站內突發(fā)疾病的要送及時醫(yī)院救治，但對于送到站之前病情就很嚴重的人，救助站并沒有救助的義務。

三、流浪人員社會救助問題形成的主要原因分析

流浪人員分為真正為生活貧困所迫進行乞討的乞丐、好逸惡勞自愿出賣尊嚴的職業(yè)乞丐、被不法分子控制的被迫乞討的未成年人、異地求職臨時遇到生活困難的失業(yè)人員、因生活矛盾離家出走臨時陷入困境的人、以及其他原因導致臨時生活困難的流動人口。

1.流浪人員是與市場經濟密切相關。西方經濟學理論認為，實行市場經濟體制的國家，即使達到了充分就業(yè)狀態(tài)，也存在摩擦性失業(yè)和結構性失業(yè)。換言之，充分就業(yè)也不是100%的勞動力就業(yè)，大約為95%的就業(yè)率。更何況我國執(zhí)行最低工資制度，執(zhí)行最低工資制度的國家實際失業(yè)率高于均衡失業(yè)率。我國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，許多農民失地又沒有納入城鎮(zhèn)戶籍體系。有些城鎮(zhèn)戶籍的人失業(yè)了不會到社會保障部門登記，農村戶籍的人處于失業(yè)狀態(tài)也沒有統計在城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數之內。由于我國勞動力市場總體上供過于求，每年都存在一定數量的城鎮(zhèn)失業(yè)人口和農村隱性失業(yè)人口。而且我國人力資源是全國范圍內自由配置的，農村勞動力涌向城市，城市之間人口互相流動，流動就業(yè)和異地求職成為普遍現象。在人口流動就業(yè)的大背景下，必然會有一部分人口在流動過程中陷入生活困難的境地，成為流浪人員。殘疾人就業(yè)更加困難，不少殘疾人也可能淪為流浪人員。

2.我國居民的社會養(yǎng)老保障水平還很低。目前我國城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險能保證基本生活的需要，但城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險待遇水平和新型農村社會養(yǎng)老保險待遇水平都很低，難以保障孤寡老人的基本生活。

3.我國城鎮(zhèn)職工和居民的醫(yī)療保障水平也很低。目前我國基本醫(yī)療保險采取的政策，政府責任有限，個人責任無限。城鎮(zhèn)職工和居民基本醫(yī)療保險患病治療，報銷有封頂數，而且我國補充醫(yī)療保險事業(yè)發(fā)展很慢，低收入家庭因家庭成員患重大疾病致貧的現象仍然到處存在。

4.無償救助的原則，也為一些流浪人員提供了搭便車的機會。由于救助站的食宿是政府免費提供的，個別受助者甚至就業(yè)了，但他不把已經就業(yè)的事實告訴救助站的工作人員，繼續(xù)住在救助站，這對于他來說，可以節(jié)省房租、伙食費等開支。

5.一些不法分子強迫未成年人乞討，為其牟取豐厚的收入。社會上有一些不法分子總是企圖不勞而獲，控制一些流浪兒童，利用行人對乞討流浪兒童的同情心，騙取錢財。

6.社會救助資源相對稀缺。許多縣級救助管理機構只有1-2名工作人員，有的還是兼職。救助車輛數量少、老化嚴重，安全保障設施設備不足，高溫、高寒等惡劣天氣下救助能力明顯不足。

四、改進社會救助管理工作的基本思路

1.樹立正確的工作目標。社會救助站的工作人員只有明確自己工作目標，才能有更高的思想境界看待社會救助問題，才能更好地做好服務工作。各級政府只有明確社會救助站的工作目標，才會大力支持社會救助站的工作，增加對社會救助站的投入。

陷入生活困境的人，一旦食不果腹，衣不蔽體，夜不能寐，連生命都受到威脅，他們很可能走向犯罪的道路。為了生存，他們很可能偷盜、搶劫，甚至報復社會殺人、放火。如果一個公民因生活困難犯罪了，不僅影響受害者及其家庭的人身和財產安全，還將會影響罪犯本人前途及其家庭成員的物質利益和幸福感，政府還需要投入大量的司法資源處理案件和幫助其改造。增加社會救助的投入，有利于降低公民的違法犯罪率，起到預防犯罪的重要作用。即使陷入困境的人不違法犯罪，但由于陷入困境而嚴重損害了健康甚至失去了生命，對其家庭和社會也是極大的損失。

故筆者認為，社會救助管理站的工作是彌補市場經濟體制缺陷的現實手段；是推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要支持力量；是保障公民生存權的具體措施；是維護社會穩(wěn)定、構建和諧社會的重要防線。

2.建立城鄉(xiāng)集體戶口制度。一直以來我國城鎮(zhèn)機關單位、企事業(yè)單位可以建立集體戶口，但沒有用人單位的人無法掛靠集體戶口。筆者建議，國家允許在社區(qū)——居委會（或村委會）設立集體戶口。對于無房或無戶口本掛靠的刑釋人員，只要出獄時的戶籍資料顯示入獄前的戶籍所在地的信息清楚，可以把戶籍掛靠在服刑前戶籍所在地居委會或村委會的集體戶口上。

3.修改《社會救助管理辦法》的實施細則，只護送不滿16周歲的未成年人出站回戶籍所在地或回家。把未成年人分為16周歲以下和16周歲以上不滿18周歲兩大類。在實施細則明確規(guī)定，為了節(jié)約救助資源，16周歲以上不滿18周歲的未成年人出站回戶籍所在地，則不必護送。

4.堅持無償救助與有償幫助相結合的原則，建立對接受無償救助人員日常活動記錄制度。接受無償救助的條件——無人撫養(yǎng)（或無人贍養(yǎng)）、無收入來源、在流入地無基本的居住條件；或者享受低保的貧困家庭成員。對于不符合上述條件，但由于種種原因臨時遇到生活困難且身無分文者，可以到救助站申請幫助，救助站登記求助者的身份信息，建立全國聯網的征信系統?？梢詾檫@些人以賒賬的方式，按照成本價或半成本價提供食宿，并墊錢買車票，待接受幫助者回家后或回工作單位后把欠款打入救助站的賬號。對于有經濟來源的非貧困家庭的求助者不按規(guī)定時間還款，做不良信用記錄，將對其未來的借款等社會活動產生不利的影響。相信絕大部分受助者會珍惜自己的信用和信譽，不會因為不還這些小錢而留下終身的不良信用記錄。

對于長期占用臨時救助資源不肯出站的受助人員，救助站要設法了解其不肯出站的真實原因，甚至可請公安人員參與了解其白天的活動情況，力爭救助資源得到合理的利用。

5.默許因真正貧困乞討的行為，打擊非法強迫流浪兒童乞討的行為，鼓勵職業(yè)乞丐自食其力。現階段我國城鄉(xiāng)居民社會保險的保障總體水平不高，陷入極度貧困的家庭僅靠政府的救濟也不能完全解決問題。乞討能夠把施舍者的部分收入轉移到真正需要幫助的人手中，對于施舍者損失的效用很少，但受助者的效用增加很多，提高了全社會的平均效用水平，也就是提高了全社會的社會福利的滿足感。這種慈善救助，彌補了當前我國社會保障制度的缺陷。有學者要政府制定行乞規(guī)范，筆者認為這沒有必要，我國有各種法律。乞丐只要遵守各種法律就可以，根本不需要立法制定乞丐行為規(guī)范。相反，一旦國家制定了乞丐行為規(guī)范，很多人可能誤認為國家在鼓勵乞討行為，這與勞動創(chuàng)造價值的理論、勞動致富光榮的理念相違背。不過，不法分子強迫流浪兒童乞討，并占有乞討收入的絕大部分。這樣的做法不僅影響了流浪兒童回歸校園，而且損害了流浪兒童的健康，也增加了社會的不穩(wěn)定因素，必須堅決打擊。公安人員有權調查乞丐的身份信息和家庭經濟情況，發(fā)現職業(yè)乞丐，要開展思想教育，鼓勵和引導其自食其力。

6.正確認識社會救助站的工作定位——臨時救助，力求將臨時救助與長期救助銜接好。社會救助站不能僅僅作為流浪乞討人員的臨時之家，而是作為流浪人員的臨時之家。乞討人員中有相當比例的屬于職業(yè)乞討，職業(yè)乞討不是因為家庭生活困難，而是作為謀生的手段，職業(yè)乞討人員不屬于臨時救助的范圍。

流浪人員則比流浪乞討人員的范圍要廣，包括生活無著的異地求職人員、離家出走且錢已花光的人、外出辦事財物被偷光的人等。在陌生的城市，無親友可投靠，一旦身無分文，如果不乞討，必然要挨餓和露宿街頭。有勞動力能力的人乞討成功的概率小。陷入生存危機的人，乞討不到或不愿乞討，很可能偷盜或搶劫。因此，要把社會救助站建設成為臨時陷入生活困境的流浪人員的“溫馨驛站”。根據核實情況，對于確實無家可歸、生活無著的流浪兒童、殘疾人或老人、精神病人，可以轉移到戶籍所在地的兒童福利院、社會福利院等相應機構，接受長期救助。

7.從長遠看，發(fā)展國民經濟，提高社會保險的籌資水平，提高國民的社會保險待遇水平是減少社會臨時救助的根本途徑。首先，提高醫(yī)療保險的籌資水平，并堅持醫(yī)療保障改革方向——從政府有限責任到個人有限責任。我國城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障水平較高，但新型農村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險報銷比例還很低，面對重大疾病，有些低收入家庭還是無力承擔費用。目前我國政府對醫(yī)療保險承擔的責任有限，以出資額為限，而居民承擔責任不僅是籌資中交的錢，而且門診和住院個人自負部分，而且報銷封頂數又不高，換言之，個人承擔醫(yī)療費用的無限責任。只有堅持從政府有限責任到個人有限責任的醫(yī)保改革方向，才能最終解決因病致貧的大問題。其次，增加失業(yè)保險就業(yè)促進功能，免費為無業(yè)人員、失業(yè)人員、殘疾人提供職業(yè)技能培訓，增加他們的就業(yè)競爭力，落實社會福利企業(yè)的優(yōu)惠政策。再次，加大對貧困家庭長期救助的力度。

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*盧馳文，上海政法學院社會管理學院社會保障教研室主任，經濟學博士，副教授。