謝婷

食品安全犯罪治理銜接機(jī)制建構(gòu)方略

謝婷*

國以民為本，民以食為天，食以安為先。由于食品產(chǎn)業(yè)的特殊性，食品安全犯罪案件治理往往牽涉到多個(gè)行政部門與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)和配合，十分復(fù)雜。2013年3月，國家食品藥品監(jiān)督管理總局正式成立，勢(shì)必將打開我國食品安全監(jiān)管改革的新局面。然而，針對(duì)當(dāng)前食品安全犯罪治理銜接中存在的有案難移、有案少移和有案不移的三大難題，必須明確行政與司法的關(guān)系，把握刑事優(yōu)先原則，探索建立一個(gè)統(tǒng)一的食品安全網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，并從立法完善、隊(duì)伍建設(shè)以及證據(jù)轉(zhuǎn)化等方面保障其有效運(yùn)行，以使行政執(zhí)法與刑事司法真正形成合力，共同防范和打擊食品安全犯罪，從而提高社會(huì)的綜合治理能力。

食品安全 行政監(jiān)管 犯罪治理 銜接機(jī)制

當(dāng)前，各類食品安全問題層出不窮，此消彼長，一次又一次地挑戰(zhàn)著公眾的忍耐限度，考驗(yàn)著國家的執(zhí)法能力和司法公信力。如何保障舌尖上的安全，成為2014年兩會(huì)的重點(diǎn)議題之一。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確提出，“要嚴(yán)守法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，用最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，堅(jiān)決治理餐桌上的污染，切實(shí)保障‘舌尖上的安全’?！?/p>

對(duì)食品安全犯罪，必須斬草除根。由于食品生產(chǎn)銷售的特殊性，食品安全執(zhí)法權(quán)與司法權(quán)分別由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)掌握。因而食品安全的治理往往需要兩者之間的相互協(xié)調(diào)與配合，從此意義上講，如何將食品安全行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接就顯得十分關(guān)鍵。

一、食品安全治理機(jī)制改革之實(shí)然考察

因食品產(chǎn)業(yè)的專業(yè)性和特殊性，食品安全犯罪案件多是負(fù)有食品監(jiān)管職責(zé)的專門行政機(jī)關(guān)在對(duì)食品生產(chǎn)、流通和銷售等環(huán)節(jié)的行政執(zhí)法過程中所發(fā)現(xiàn)的。因而由誰來執(zhí)法，如何移送案件，由誰來監(jiān)督執(zhí)行，如何整合各方力量，如何進(jìn)行信息傳遞、標(biāo)準(zhǔn)掌握和證據(jù)轉(zhuǎn)換，以及如何進(jìn)行責(zé)任追究等具體問題，直接影響到食品安全犯罪問題的解決。面對(duì)這一系列難題，我國食品安全行政監(jiān)管與司法機(jī)關(guān)進(jìn)行了一系列卓有成效的探索。

（一）行政監(jiān)管改革

違法行為按照情節(jié)和危害程度的輕重，分為行政違法行為和刑事違法行為。負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法享有食品安全監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，對(duì)于違反食品安全法律法規(guī)且尚未發(fā)現(xiàn)觸犯刑法的行為，依法享有調(diào)查處理的權(quán)力。[1]馬哲，張永偉，劉志芳.食品安全涉嫌犯罪案件移送指南[M].中國法制出版社，2009：3.根據(jù)我國2009年通過的《食品安全法》，我國食品安全監(jiān)管實(shí)行分段模式，其中負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)主要包括：質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門和農(nóng)業(yè)行政部門等。[2]我國《食品安全法》第四條規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，其工作職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。但食品安全問題往往是從一個(gè)環(huán)節(jié)延續(xù)到多個(gè)環(huán)節(jié)，責(zé)任主體比較模糊。[3]宋飛，龐旭.論食品安全監(jiān)管瀆職犯罪的懲治與預(yù)防[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（4）.實(shí)際管理過程中容易出現(xiàn)職責(zé)不清和權(quán)責(zé)不明的監(jiān)管盲區(qū)。早在2005年，上海就探索了“大部制”監(jiān)管模式，將各部門的職責(zé)進(jìn)行重新整合和劃分。

2013年3月22日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局正式掛牌，此舉意味著我國政府新組建的正部級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門正式對(duì)外亮相，再一次表明了政府打擊食品安全違法犯罪行為的決心，同時(shí)也從國家層面上結(jié)束了“九龍治水”的監(jiān)管模式。[4]中國國家食品藥品監(jiān)管總局掛牌食品監(jiān)管揮別“九龍治水”時(shí)代[EB/OL].(2014-1-23) http://politics.people.com.cn/n/2013/0322/c70731-20886512.html.根據(jù)十二屆全國人大一次會(huì)議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局將國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室以及國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)加以整合，負(fù)責(zé)除種植、屠宰環(huán)節(jié)以外、食品安全從生產(chǎn)線到餐桌的整鏈條監(jiān)管。新組建的國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。

此舉一定程度上可以實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管上的“無縫銜接”，基本消除當(dāng)前食品安全監(jiān)管中的“盲區(qū)”和“真空”，但食品安全標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、地方監(jiān)管部門的整合以及《食品安全法》等配套法律制度的修改仍需要進(jìn)一步有序展開。而明確劃分行政監(jiān)管職責(zé)僅僅是一個(gè)開始，打擊食品安全犯罪行為還需實(shí)現(xiàn)與刑事司法機(jī)關(guān)的高效對(duì)接。

（二）刑事司法探索

1．刑事政策

面對(duì)食品安全犯罪的嚴(yán)峻形勢(shì)，我國司法機(jī)關(guān)不斷加大對(duì)食品安全犯罪的打擊力度，依法從重打擊。[1]依法從重打擊食品安全犯罪.[EB].(2014.1.23).http://legal.people.com.cn/GB/16382322. html.自2010年9月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于依法嚴(yán)懲危害食品安全犯罪活動(dòng)的通知》后，高檢院又對(duì)全國打擊危害食品安全犯罪的工作進(jìn)行全面部署，2011年至2012年期間分別下發(fā)《關(guān)于做好打擊危害食品安全犯罪和相關(guān)職務(wù)犯罪案件具體工作的通知》《關(guān)于積極參加嚴(yán)厲打擊“地溝油”違法犯罪專項(xiàng)工作的通知》《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊制售鉻超標(biāo)膠囊相關(guān)犯罪的通知》《關(guān)于進(jìn)一步依法嚴(yán)厲打擊食品安全犯罪行為的通知》等。對(duì)食品安全犯罪采用重刑的刑事政策在一定程度上具有合理性，一方面體現(xiàn)了國家對(duì)人民群眾健康權(quán)、生命權(quán)的高度重視，另一方面在食品安全違法行為總體態(tài)勢(shì)比較嚴(yán)峻的情勢(shì)下，對(duì)該類犯罪行為采取重刑的政策也有助于在特定時(shí)期強(qiáng)化打擊效果，更利于體現(xiàn)公權(quán)的公信力[2]王志祥、何恒攀，論我國食品安全犯罪的刑事政策[J].法治研究，2012（12）.。

2.隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)

危害食品安全犯罪在生產(chǎn)階段難以被發(fā)現(xiàn)，流通環(huán)節(jié)的鏈條長、牽涉地域廣，案件查辦過程中，辦案人員在取證、鑒定、認(rèn)定具體罪名等方面存在一定困難。

為此，重慶[3]2011年5月9日，重慶市沙坪壩區(qū)公安分局成立“食品藥品犯罪偵緝支隊(duì)”，這被認(rèn)為是中國第一支專門打擊危害食品藥品安全犯罪行為的專業(yè)警種。、遼寧[4]2011年5月25日，遼寧省公安廳食品藥品犯罪偵查總隊(duì)正式成立。、北京[5]2011年7月15日，北京食品藥品案件偵查支隊(duì)正式成立。、四川[6]2011年8月15日，四川成都市公安局食品藥品犯罪偵查支隊(duì)（大隊(duì)）正式成立。、廣東[7]2012年7月7日，廣東廣州市公安局食品藥品犯罪偵查支隊(duì)正式成立。、河南[8]2013年3月8日，河南漯河市公安局食品藥品安全犯罪偵查大隊(duì)成立。等地區(qū)在公安機(jī)關(guān)中建立食品安全案件偵破專業(yè)隊(duì)伍，嚴(yán)打食品違法和犯罪。從而宣示了公安機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊食品安全犯罪的決心，加強(qiáng)了其應(yīng)對(duì)食品安全犯罪的專案?jìng)刹槟芰Α?/p>

雖然“像打黑一樣打擊食品安全犯罪”[9]重慶警方像打黑除惡一樣開展嚴(yán)打食品藥品安全犯罪.[EB/OL].(2014.3.2) http://news.xinhuanet.com/local/2011-04/27/c_121352543.htm.可以在一定時(shí)期內(nèi)，對(duì)控制食品安全犯罪形勢(shì)具有重要作用，可是僅有“刑事高壓”和幾次專項(xiàng)行動(dòng)的“運(yùn)動(dòng)時(shí)執(zhí)法”，往往“來時(shí)一陣風(fēng)”，“平時(shí)影無蹤”。[10]席作立.依靠法治破解食品安全難題[N].人民公安報(bào)，2012-12-16(3).同時(shí)，對(duì)于食品安全犯罪一概強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)打”難免會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)，無疑會(huì)削弱司法機(jī)關(guān)對(duì)其他類型犯罪的打擊。因此，我國食品安全監(jiān)管并非“無人能管”[11]特別是國務(wù)院大部制改革，國家食品藥品管理總局成立后，食品監(jiān)管權(quán)限劃分已十分詳細(xì)。，僅一時(shí)、一個(gè)部門的做大做強(qiáng)難以讓公眾喝上“放心奶”，吃上“安心肉”，“三聚氰胺”難免會(huì)重出江湖。必須在行政機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，共同探索“兩法銜接”機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的無縫對(duì)接和高質(zhì)量運(yùn)行，充分發(fā)揮二者的職能優(yōu)勢(shì)，共同織出防范食品安全犯罪的法網(wǎng)，長期有效地保障公眾餐桌安全。

二、食品安全犯罪治理銜接問題之理性分析

當(dāng)前食品安全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接上，存在著有案難移，有案少移，甚至有案不移的三大難題。

（一）移送困境

正確、及時(shí)立案是立案程序的首要要求。[12]楊正鳴.偵查學(xué).中國方正出版社，2007：103.移送程序的嚴(yán)苛、復(fù)雜，帶來許多工作負(fù)累往往導(dǎo)致“有案不移，以罰代刑”的現(xiàn)象發(fā)生，致使實(shí)際運(yùn)行中“移送難”，延誤偵查時(shí)機(jī)。根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定的移送程序，筆者就此推算從行政機(jī)關(guān)成立專案組到公安機(jī)關(guān)正式立案所需要的時(shí)間。假設(shè)行政機(jī)關(guān)設(shè)立專案組并搜集資料、調(diào)查結(jié)束需要3～7天（實(shí)際上往往更久），正職負(fù)責(zé)人或主持工作的負(fù)責(zé)人審批需要3天。如果經(jīng)批準(zhǔn)及時(shí)送到公安機(jī)關(guān)需要1天，公安機(jī)關(guān)決定立案與否需要10天或者30天（案情重大、復(fù)雜的）；如果不批準(zhǔn)且以行政處罰代替，則需在作出行政處罰10日內(nèi)，抄送同級(jí)公安機(jī)關(guān)和人民檢察院，以便監(jiān)督其是否有違反法律法規(guī)“以罰代刑”需要立案?jìng)刹榈男袨椋朔N情況則需要更久。所以一般情況下，移送偵查最長需要41天的時(shí)間，最快也需要3+1（審批1天）+1+3（假定審查立案僅需3天）=8天的時(shí)間，而實(shí)際上，若非重大督導(dǎo)案件是無法有此效率的。實(shí)踐中因公安機(jī)關(guān)審核調(diào)查時(shí)間往往需要更久。移送程序過于苛刻，致使公安機(jī)關(guān)立案拖延，其最大的不利后果是延誤了偵查時(shí)機(jī)，使犯罪分子有大量的時(shí)間毀滅、隱藏證據(jù)甚至逃跑等，給食品安全犯罪偵查工作帶來巨大的阻力和困難。

其次，“移送少”是實(shí)踐中部分行政機(jī)關(guān)明知違法行為構(gòu)成犯罪而因故意或過失地將其作為一般行政違法行為，對(duì)行為人適用行政處罰以代替刑事處罰的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年全國工商機(jī)關(guān)共出動(dòng)執(zhí)法人員1070.8萬人次，檢查食品經(jīng)營戶2618.3萬戶次，檢查批發(fā)市場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)等各類市場(chǎng)51.8萬個(gè)次，取締無照食品經(jīng)營戶7.2萬戶，吊銷營業(yè)執(zhí)照2853戶，查處食品違法案件7.69萬件，但移送司法機(jī)關(guān)僅258件。[13]國家工商行政管理總局.關(guān)于報(bào)送全國工商系統(tǒng)2010年開展流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管工作情況、存在的問題及2011年工作意見的函[EB/OL].(2012-6-20)http://www.cfda.com.cn/ NewsDetail.aspx?id=42668.目前一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有案不移、以罰代刑的現(xiàn)象仍然存在，損害了法律尊嚴(yán)，影響了對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)。[14]參見最高人民檢察院、公安部、監(jiān)察部、商務(wù)部等四部門2010年10月14日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的工作方案》。不僅破壞了法律的嚴(yán)肅性和有效性，也嚴(yán)重影響到我國食品安全體制的建立，直接損害了人民群眾的切身利益。

（二）養(yǎng)魚執(zhí)法

近年來公眾所知悉的惡性食品安全犯罪問題，往往來自于媒體報(bào)道，監(jiān)管部門總是“后知后覺”。難道監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)水準(zhǔn)真的這么業(yè)余嗎？答案是否定的?！叭矍璋贰倍灸谭凼录l(fā)生前，經(jīng)常有消費(fèi)者反映問題，但在長達(dá)四五個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，各級(jí)檢測(cè)機(jī)構(gòu)“均未發(fā)現(xiàn)問題”；河北“葡萄酒造假事件”中，昌黎縣當(dāng)?shù)氐募倨咸丫茦I(yè)存在多年，形成了“造假一條龍”，路人皆知的事情，監(jiān)管部門卻是“渾然不覺”。[1]董士曇.我國食品安全監(jiān)管瀆職犯罪初探[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào),2011,（6）.監(jiān)管部門恐怕心知肚明，把監(jiān)督和處罰問題企業(yè)當(dāng)做“創(chuàng)收”的重要來源，因而往往甚至比犯罪分子更擔(dān)心這些企業(yè)的違法行為構(gòu)成犯罪，甚至為其撐起“保護(hù)傘”[2]大部分惡性食品事件背后皆隱藏職務(wù)犯罪懲治食品監(jiān)管瀆職需改變“九龍治水”局面[EB/OL].（2014.1.22）.http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2012-06/14/ content_3639510.htm?node=20732.?！梆B(yǎng)魚執(zhí)法”的形容便十分貼切。

食品安全犯罪是一類貪利性犯罪，行為人在實(shí)施違法行為之前必然會(huì)衡量犯罪成本的高低和犯罪收益的大小。如果模糊了食品安全一般違法行為和食品安全犯罪行為的界限，大量的違法行為沒有被納入刑法的規(guī)制范圍，則意味著行為人實(shí)施食品安全犯罪的成本較低，行為人就能夠獲得更多的逃避刑罰處罰的機(jī)會(huì)。[3]王志祥、何恒攀.論我國食品安全犯罪的刑事政策[J].法治研究,2012,（12）.這種養(yǎng)魚執(zhí)法的瀆職監(jiān)管行為，不僅阻礙了打擊食品安全犯罪的司法活動(dòng)，為其開展制造了大量的人為困難，更是嚴(yán)重?fù)p害了民眾身體健康與國家法律尊嚴(yán)。

三、食品安全犯罪治理銜接機(jī)制之可能建構(gòu)

如何協(xié)調(diào)食品安全行政執(zhí)法與刑事司法的發(fā)展，重點(diǎn)解決“移送難”“移送少”“養(yǎng)魚執(zhí)法”等現(xiàn)實(shí)難題，筆者認(rèn)為，可以通過改善現(xiàn)有移交模式，嘗試構(gòu)建以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的食品安全犯罪治理銜接機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于法律的正確和有效實(shí)施負(fù)有監(jiān)督責(zé)任，公安機(jī)關(guān)等其他部門無權(quán)干涉行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為和執(zhí)法不作為行為。特別是2011年《刑法修正案八》增設(shè)了食品安全監(jiān)管瀆職犯罪，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)也成為懲治食品安全犯罪的重要司法力量。

（一）構(gòu)建原則

1．嚴(yán)格明確行政執(zhí)法與刑事偵查的關(guān)系

建立食品安全犯罪治理銜接機(jī)制，必須首先明確行政執(zhí)法與刑事偵查間的界限，不能將行政程序與刑事司法程序混為一談。從法理上講，行政執(zhí)法與刑事偵查是性質(zhì)迥異的兩種法律制度。行政執(zhí)法，是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，依照法定職權(quán)和法定程序，將法律、法規(guī)和規(guī)章直接應(yīng)用于個(gè)人或組織，使國家行政管理職能得以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。[4]賁國棟.行政執(zhí)法的倫理研究[M]法律出版社,2011:22-47.它通常通過行政監(jiān)督檢查、行政處理決定和行政強(qiáng)制執(zhí)行三種形式得以表現(xiàn)出來。刑事偵查是刑事訴訟的一個(gè)基本的、獨(dú)立的訴訟階段，是公訴案件的必經(jīng)程序。根據(jù)我國2012年新修刑事訴訟法第89條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)立案的刑事案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行偵查，收集、調(diào)取犯罪嫌疑人有罪或者無罪、罪輕或者罪重的證據(jù)材料。

一個(gè)不法行為，如果其社會(huì)危害性已經(jīng)嚴(yán)重到需要追究刑事責(zé)任的程度時(shí)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行立案?jìng)刹?；反之，如果其違法行為情形比較輕微，則應(yīng)由行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)法。在食品安全案件中區(qū)分罪與非罪，是否要追究刑事責(zé)任時(shí)主要考慮違法數(shù)額的多少、危害行為輕重和危害結(jié)果的大小三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。如《食品安全法》第85條規(guī)定，有用非食品原料生產(chǎn)食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品，由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足1萬元的，并處二千元以上5萬元以下罰款；貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證。若生產(chǎn)者、銷售者在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品，銷售金額5萬元以上的則構(gòu)成我國刑法第140條所規(guī)定的生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪。情節(jié)特別嚴(yán)重或造成嚴(yán)重危害結(jié)果的，如在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，則構(gòu)成生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪或以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪等罪名。

2．刑事優(yōu)先原則

刑事優(yōu)先原則是指，當(dāng)同一違法行為既違反了《行政法》又觸犯了《刑法》應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任時(shí)，原則上應(yīng)先由司法機(jī)關(guān)按刑事訴訟程序解決行為人的刑事責(zé)任問題，再由行政機(jī)關(guān)依行政處罰程序解決行為人的行政責(zé)任問題。[5]薛進(jìn)展,劉琪,王志堅(jiān).刑事優(yōu)先原則適用與限制的具體途徑[J]法學(xué),2006,（2）.引申到食品安全行政執(zhí)法涉嫌犯罪案件中，即是指食品安全行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)食品安全違法行為可能涉及犯罪時(shí)，應(yīng)首先優(yōu)先考慮將案件移交公安機(jī)關(guān)處理，而不能在作出行政處罰后再通知公安機(jī)關(guān)或是直接“以罰代刑”。

這一原則雖未在法律條文中予以明確規(guī)定，但早已成為理論學(xué)界和實(shí)務(wù)部門的共識(shí)，它對(duì)合理配置司法資源、提高司法效率等具有重要意義。然而現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中“行政處理多、移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任少”的現(xiàn)象依然十分普遍。構(gòu)建以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的食品安全犯罪治理銜接機(jī)制，其宗旨之一即是保障刑事優(yōu)先原則的實(shí)現(xiàn)，以充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)，防范食品安全監(jiān)管瀆職行為，從而保障依法追究食品安全犯罪分子刑事責(zé)任的有序進(jìn)行。

（二）運(yùn)行機(jī)制

首先，采取食品安全舉報(bào)統(tǒng)一受案，構(gòu)建食品安全網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。經(jīng)濟(jì)犯罪偵查必須依托信息化社會(huì)，建立針對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪行為人的信息優(yōu)勢(shì)。[1]李廣倉.論信息化背景下的“情報(bào)導(dǎo)偵”[J].遼寧警專學(xué)報(bào),2007,(1).因此，統(tǒng)一受案平臺(tái)，保障信息暢通就十分必要了。2012年，上海率先實(shí)現(xiàn)了食品安全投訴“12331一號(hào)通”[2]上海食品安全投訴實(shí)行“一號(hào)通”投訴熱線啟用.[EB/OL].(2014-2-23).http://health.people. com.cn/GB/17537332.html.，建立了本市“一門牽頭，分口受理”的食品安全投訴舉報(bào)工作新機(jī)制，明確了食品安全投訴舉報(bào)工作由市食安辦牽頭，各監(jiān)管部門依照職責(zé)進(jìn)行受理和辦理，以實(shí)現(xiàn)“方便群眾、構(gòu)建群防群治格局”的工作目標(biāo)。同時(shí)依照“統(tǒng)一受理、依責(zé)辦結(jié)、協(xié)調(diào)溝通、公正高效”的原則，建立起與上海市農(nóng)委、工商局、質(zhì)監(jiān)局等食品監(jiān)管部門的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)及時(shí)辦公。投訴舉報(bào)中心現(xiàn)與市農(nóng)委、市工商局、市質(zhì)監(jiān)局的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)聯(lián)為一體，及時(shí)轉(zhuǎn)辦、協(xié)同處理了一批百姓關(guān)注的投訴案件。[3]上海建立食品藥品投訴舉報(bào)新機(jī)制[N].中國醫(yī)藥報(bào)，2012-3-13(A03).此舉不僅提高了行政監(jiān)管的效率，同時(shí)也為食品安全群防群治提供了一個(gè)平臺(tái)，讓食品企業(yè)及各個(gè)監(jiān)管部門通過這樣的平臺(tái)接受公眾的監(jiān)督。

其次，在統(tǒng)一受案平臺(tái)的基礎(chǔ)上，應(yīng)構(gòu)建食品安全執(zhí)法司法備案制。即將司法機(jī)關(guān)納入食品安全網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。食品安全行政執(zhí)法部門所發(fā)現(xiàn)的一切違法案件線索在行政受案、立案的同時(shí)，均應(yīng)當(dāng)報(bào)送檢察機(jī)關(guān)備案，同時(shí)抄送公安機(jī)關(guān)和食品安全委員會(huì)辦公室。即最終是否移送的決定權(quán)應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)；另一方面，出于辦公效率和執(zhí)法成本的考慮，建議實(shí)踐部門建立和完善網(wǎng)絡(luò)辦公平臺(tái)，即實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)備案和移交審批，以節(jié)省辦公資源和時(shí)間。

最后，應(yīng)當(dāng)針對(duì)食品安全“犯罪產(chǎn)業(yè)”的特征，建立重點(diǎn)監(jiān)測(cè)制度。食品生產(chǎn)銷售行為具有行業(yè)性、技術(shù)性，生產(chǎn)食品具有并存性，銷售地具有游移性特點(diǎn)，食品安全犯罪危害結(jié)果呈現(xiàn)出固有的隱蔽性以及與其他違法犯罪相互滲透、混雜等特點(diǎn)[4]全國打擊食品安全犯罪力度不斷加大[N].檢察日?qǐng)?bào)，2012-8-16（02）.，因而，我們應(yīng)當(dāng)在建立信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的基礎(chǔ)上根據(jù)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和分類構(gòu)建案件分類管理制度，以便分段監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門為主的綜合性、專業(yè)化、成體系的監(jiān)管模式。

犯罪往往具有可模仿性特征，隨著跨地區(qū)跨國界經(jīng)濟(jì)往來的日益頻繁，食品安全違法行為跨區(qū)域化犯罪趨勢(shì)日益顯著，同一領(lǐng)域的違法手段和技術(shù)也十分相似。[5]江蘇公布危害食品藥品安全犯罪十大案例[EB/OL].（2014-1-13）.http://legal.people.com. cn/GB/188502/16754219.html.因而可以進(jìn)一步在信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的基礎(chǔ)上構(gòu)建重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象體系，以提高案件立案審查的專業(yè)靈敏眼光和偵查效率水平。此外，利用食品安全聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)部分重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)食品生產(chǎn)領(lǐng)域的實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)測(cè)，可以在因食品安全誘發(fā)的公共突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，聯(lián)動(dòng)各相關(guān)單位，及時(shí)部署，應(yīng)急處置。

（三）保障制度

1．立法保障

當(dāng)事物組成要素具有某種約束性、在時(shí)間及空間上呈現(xiàn)某種規(guī)律時(shí)，我們稱該事物或系統(tǒng)是有序的。[6]熊志云.信息整序漫談[N].湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2003,（5）.因而，任何制度必須依靠法律的約束，才能保障其有序的運(yùn)行。一方面我們期待新組建的國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)能夠有效地整合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，使食品安全監(jiān)管有法可依，有章可行；另一方面，立法部門應(yīng)以國家食品藥品管理總局的成立為契機(jī)，適時(shí)調(diào)整《食品安全法》的有關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步細(xì)化《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》《關(guān)于做好涉嫌犯罪案件移送工作加大打擊生產(chǎn)銷售偽劣商品違法活動(dòng)力度的通知》等相關(guān)規(guī)定，從而明確案件移送的證據(jù)要求和責(zé)任制度。

2．證據(jù)保障

收集、調(diào)取犯罪嫌疑人有罪或者無罪、罪輕或者罪重的證據(jù)材料是刑事偵查的主要任務(wù)。證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一與轉(zhuǎn)化，是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接中極為重要的一環(huán)。由于我國目前尚無統(tǒng)一的證據(jù)規(guī)則，有關(guān)部門對(duì)現(xiàn)行有關(guān)證據(jù)的法律理解和運(yùn)用不同以及行政執(zhí)法人員在刑事訴訟中的法律地位不明確，給兩者的銜接造成了較大的困難和阻力。因而，在完善食品安全犯罪入刑標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，應(yīng)推進(jìn)“兩法”的證據(jù)銜接標(biāo)準(zhǔn)的確立，提高證據(jù)轉(zhuǎn)換的效率，節(jié)約司法資源。

3．隊(duì)伍保障

為了更好地規(guī)范行政執(zhí)法與刑事司法的協(xié)作配合制度，可以在建立聯(lián)絡(luò)員、聯(lián)席會(huì)議的基礎(chǔ)上，采用掛職鍛煉、共同培訓(xùn)等形式建立人員輪值制度。以促進(jìn)各職能部門食品安全監(jiān)管工作的溝通和交流，提高專案人員的專業(yè)技能；改變各職能部門各自為戰(zhàn)的局面，增強(qiáng)配合；降低食品安全綜合監(jiān)管行政成本和打擊食品安全犯罪的司法成本，從而提高效率，形成合力。

結(jié)語

黨的十八大提出：要提高人民健康水平，改革和完善食品藥品安全監(jiān)管體制機(jī)制。食品安全問題既是億萬民眾的溫飽問題，又是涉及對(duì)外戰(zhàn)略、國家安全、戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)利益以及外交手段等多層次的戰(zhàn)略和國家安全策略問題，它同時(shí)也是在當(dāng)前環(huán)境下對(duì)我黨和政府執(zhí)政能力的一次深刻考驗(yàn)。我們必須不斷探索治理食品安全的新方法，打贏這場(chǎng)于人于己都不能輸也輸不起的新型戰(zhàn)爭(zhēng)。建立食品安全犯罪治理銜接機(jī)制，有利于震懾食品安全違法犯罪活動(dòng)，提高社會(huì)管理水平，監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，深化司法體制和工作機(jī)制改革。因而應(yīng)該充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的訴訟職能和監(jiān)督職能，構(gòu)建食品安全社會(huì)綜合治理體系，探索食品安全監(jiān)管、犯罪防控的新方法、新機(jī)制，使行政執(zhí)法與刑事司法真正形成合力，共同防范和打擊食品安全犯罪。

*謝婷，江西南昌人，華東政法大學(xué)刑法學(xué)碩士研究生，主要研究方向：刑法學(xué)、刑事偵查學(xué)。