洪金順

對行政、民事交叉案件處理的研究

洪金順*

行政訴訟與民事訴訟，兩者作為不同的訴訟制度所適用的范圍明顯不一樣。但在司法實踐中，客觀存在許多民事、行政交叉案件，由于尚無明確的法律制度，如何處理這類案件非常困難，做法不一，亟待解決。筆者從交叉案件產(chǎn)生的原因、類型、必須正確定位的幾個問題、審查原則、處理模式五個方面進行了闡述。交叉案件產(chǎn)生的原因從行政機關(guān)的行政職能性質(zhì)、民事權(quán)益受到侵犯的雙重性、現(xiàn)行法律對民行交叉案件處理的認可性、寬泛性、不統(tǒng)一性三個方面進行分析；以行政爭議、民事爭議處理結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)性為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為三種類型；正確處理好交叉案件涉及的部門問題、審判權(quán)能否代替行政權(quán)的問題；從效力先定優(yōu)先處理原則、行政權(quán)自行救濟優(yōu)先原則、訴訟效益原則三個方面確立交叉案件的審查原則；確立了兩種行政、民事交叉案件的處理模式。

行政民事 交叉案件 審查原則 處理模式

行政訴訟是行政相對人與行政機關(guān)之間因具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提起訴訟的制度；民事訴訟是平等主體之間因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系受到侵犯而向人民法院提起訴訟的制度。兩者作為不同的訴訟制度所適用的范圍明顯不一樣，但在司法實踐中客觀存在許多民事、行政交叉案件，由于尚無明確的法律制度，如何處理這類案件非常困難，做法不一，亟待解決。

一、行政、民事交叉案件產(chǎn)生的原因

（一）行政、民事交叉案件產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)。行政職能是國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。包括經(jīng)濟職能、社會職能、文化職能、治安職能等等，本身就是對人們的社會活動、經(jīng)濟活動進行管理或者服務(wù)，人們的這些活動必然包含各種各樣的民商事活動。因此行政機關(guān)在履行職能時候必然會對人們的各種權(quán)益特別是財產(chǎn)權(quán)益、人身權(quán)益產(chǎn)生影響。行政機關(guān)所作的具體行政行為本身就存在對相對人的財產(chǎn)權(quán)益或人身權(quán)益的處理，甚至是建立在民事法律關(guān)系的基礎(chǔ)之上，如房產(chǎn)登記、股東變更登記、建設(shè)許可、土地使用權(quán)確權(quán)等等。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展完善，信息時代的飛躍，以人為本治國理念的實施，人們的民事活動、社會活動更加豐富多彩。政府職能的范圍也必將隨著社會的發(fā)展而不斷變化，涉及人們的民事權(quán)益也會更加緊密。這是行政、民事交叉案件產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)，既客觀性。

（二）行政、民事交叉案件產(chǎn)生的現(xiàn)實基礎(chǔ)。財產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)是兩項最基本的民事權(quán)利，既會受到私權(quán)利的侵犯，也會受到公權(quán)力的侵犯。行政機關(guān)作出具體的行政行為代表的是一種公權(quán)力，從我國對公權(quán)力與私權(quán)利的配置現(xiàn)狀看，公權(quán)力要強于私權(quán)利，公權(quán)力處于支配地位。但由于市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展完善，人們對強化私權(quán)利保護的要求越來越強烈。這必然會引起公權(quán)力與私權(quán)利之間的對抗，從而促進公權(quán)力與私權(quán)利之間的平衡、和諧。行政機關(guān)依法行政的審查方式及審查要求客觀上會造成民事權(quán)利的不準(zhǔn)確性，比如行政機關(guān)對財產(chǎn)權(quán)利的登記注重的是形式審查，另外行政機關(guān)也會出現(xiàn)違法行政的情形，這更容易侵犯民事權(quán)益。有時候公權(quán)力的侵犯是建立在私權(quán)利侵犯的基礎(chǔ)上，既公權(quán)力與私權(quán)利的競合侵犯，比如：利用虛假合同騙取行政機關(guān)的確權(quán)登記、占用他人使用的土地騙取建房審批。這是產(chǎn)生行政、民事交叉案件的現(xiàn)實基礎(chǔ)，既必然性。

（三）行政、民事交叉案件產(chǎn)生的法律基礎(chǔ)?！睹袷略V訟法》第150條第1款第5項規(guī)定：本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，中止訴訟；《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第51條第1款第6項規(guī)定：案件的審判必須以相關(guān)民事、刑事或者其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的，中止訴訟；第61條規(guī)定：被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。比如：《國有土地上房屋征收和補償條例》規(guī)定的政府對拆遷補償安置的裁決；《中華人民共和國土地管理法》第16條規(guī)定：土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴；《中華人民共和國勞動法》第79條規(guī)定了勞動爭議應(yīng)當(dāng)向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁，對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。這表明了現(xiàn)行法律是認可行政、民事交叉案件在我國法律體系中是客觀存在的，但缺乏系統(tǒng)性、具體性及操作性強的法律規(guī)定。現(xiàn)有法律條文規(guī)定過于原則，實踐操作難，做法不一。現(xiàn)實生活中一些糾紛是民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系相互交織在一起引起，形成了糾紛一體化，比如：建房審批許可與建房相鄰權(quán)侵權(quán)引起的相鄰權(quán)糾紛。而現(xiàn)行法律對行政爭議、民事爭議處理程序是不同的，這就產(chǎn)生了糾紛一體化與處理程序不同一性之間的矛盾。這是行政、民事交叉案件產(chǎn)生的法律基礎(chǔ)。

二、行政、民事交叉案件的類型

行政、民事交叉案件是指人民法院在審理行政或民事案件中當(dāng)事人之間同時存在行政爭議和民事爭議，兩種爭議在事實、法律方面有一定的關(guān)聯(lián)，或者各自的處理結(jié)果互為依據(jù)、互為條件。筆者認為有廣義與狹義之分。廣義上的行政、民事交叉案件是指人民法院在審理行政或民事案件中當(dāng)事人之間同時存在行政爭議和民事爭議，需要人民法院和行政機關(guān)各自履行職能，分別處理，既包括行政訴訟與民事訴訟之間的交叉，也包括民事訴訟與行政機關(guān)運用行政程序處理的交叉。狹義上的行政、民事交叉案件是指人民法院在審理行政或民事案件中當(dāng)事人之間同時存在行政爭議和民事爭議，需要人民法院內(nèi)部民事審判庭和行政審判庭各自履行職能，分別處理,即限制在行政訴訟與民事訴訟之間的交叉。目前理論界從不同角度有不同的類型分類，如有學(xué)者分為民事主體的設(shè)立、變更、消滅與行政糾紛交叉、合同糾紛與行政管理交叉、物權(quán)變動、相鄰關(guān)系糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、民事侵權(quán)糾紛與行政爭議交叉；有的學(xué)者分為行政確認行為、行政許可行為、行政登記行為、行政裁決行為、行政處罰行為與民事爭議交叉；有的學(xué)者分為以行政爭議為主民事爭議為輔、民事爭議為主行政爭議為輔、行政爭議與民事爭議并重的交叉案件；有的學(xué)者分為民事輔助型交叉案件、行政輔助型交叉案件、行政爭議和民事爭議并重的交叉案件。筆者根據(jù)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)及審判實踐分析，認為以行政爭議、民事爭議處理結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)性為標(biāo)準(zhǔn)進行劃分更具有指導(dǎo)意義，分為以下三種類型：

（一）行政爭議、民事爭議的處理結(jié)果相互獨立型。這類案件的兩種爭議都是基于相同的事實、或者主要事實（既引起糾紛的基礎(chǔ)事實）相同，同一個行為既觸犯了民事法律又觸犯了行政法律，因當(dāng)事人的請求不一樣，而分別由人民法院和行政機關(guān)依據(jù)各自職能分別作出民事處理、行政處理，處理結(jié)果互不為前提條件。這種爭議事實既具有民事違法性，又具有行政違法性，主要表現(xiàn)在行政處罰案件中。比如公安機關(guān)對行為人傷害等治安案件的拘留罰款、法院對行為人的傷害判決民事賠償；政府對違章建筑作出的處理、法院對因違章建筑引起的相鄰關(guān)系作出的判決。這種類型雖然在處理結(jié)果上相互獨立，但相互之間還是有一定的聯(lián)系和影響的，主要體現(xiàn)在兩方面：一是證據(jù)運用、事實認定的一致性，這需要單位之間的溝通配合解決，但不需非要歸納到同一個訴訟程序來解決。理論上會產(chǎn)生一個問題，既法院或者行政機關(guān)在事實認定不一致情況下如何處理，但在司法實踐中主要事實明顯不一致并影響處理結(jié)果的情形不是很多，一般都會注意到另一處理機關(guān)的證據(jù)運用和事實認定情況。二是行政爭議解決了，民事爭議就不會存在了；或者民事爭議解決了，行政爭議就不存在了。比如：行政機關(guān)對違章建筑予以拆除，那么相鄰權(quán)爭議就不存在了；或者相鄰權(quán)爭議解決了，一方當(dāng)事人也許不會要求處理違章建筑行為（行政機關(guān)依職權(quán)處理是另一層面）。

（二）民事爭議以行政爭議的處理結(jié)果為依據(jù)型。這類案件實質(zhì)上是平等主體之間的民事爭議，只因民事爭議的部分事實需要對其行政合法性作出評判，如果行政合法性不作出評判，民事爭議就無法裁判（調(diào)解另當(dāng)別論）。這種類型一般不會發(fā)生在行政爭議中引起民事爭議，行政機關(guān)對行政合法性作出評判一般是采取行政確認、行政許可、行政裁決方式。行政確認如商標(biāo)注冊、專利權(quán)授予、土地使用權(quán)確認等；行政許可主要是《行政許可法》設(shè)定的事項，如企業(yè)設(shè)立、建設(shè)許可等；行政裁決方式是指行政主體依照法律授權(quán),對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、特定的民事糾紛進行審查并作出裁決的具體行政行為。行政機關(guān)對這類事項所作出的權(quán)利確認（如主體資格、土地使用權(quán)）是一種實質(zhì)性的確認，而不是一種形式上的確認，是一種設(shè)定權(quán)利的確認，而不是證明權(quán)利的確認。正因為如此，行政爭議的處理結(jié)果才能成為民事爭議處理的依據(jù)。這種類型又分為三種情形。第一種情形是行政處理前置，既爭議應(yīng)當(dāng)首先由行政機關(guān)依據(jù)行政法律規(guī)范作出處理。比如：《中華人民共和國土地管理法》第16條規(guī)定：土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以向人民法院起訴；勞動爭議案件應(yīng)當(dāng)先由勞動爭議仲裁部門裁決才可以起訴；工傷賠償應(yīng)當(dāng)首先由社會保險行政部門作出工傷認定才可以起訴；《國有土地上房屋征收與補償條例》第26條規(guī)定：就補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，雙方達不成協(xié)議的，由人民政府作出房屋征收補償決定，如不服該決定只能提起行政訴訟而不能直接提起民事訴訟；《中華人民共和國專利法》規(guī)定專利實施強制許可付給使用費，雙方不能達成協(xié)議的，由國務(wù)院專利行政部門裁決。對裁決不服的，可以自收到通知之日起三個月內(nèi)向人民法院起訴。這里的起訴也應(yīng)當(dāng)是提起行政訴訟而不是民事訴訟，也不能未裁決就直接提起民事訴訟。第二種情形是行政機關(guān)已經(jīng)作出具體行政行為。在民事爭議中因為存在行政機關(guān)具體行政行為這一事實影響了民事案件的法律性質(zhì)認定，因此當(dāng)事人又產(chǎn)生了行政爭議。例如：甲先在A地登記了商標(biāo)f，后來乙在B地也登記了注冊商標(biāo)f，因此甲起訴乙要求侵權(quán)賠償，乙以經(jīng)過工商行政管理部門注冊登記為由抗辯，雙方又產(chǎn)生了行政爭議。再例如：房地產(chǎn)開發(fā)公司甲將一套商品房賣給乙，乙支付了房款，并拿到了鑰匙。后甲又將該套商品房賣給了丙，丙支付了房款并辦理了房屋產(chǎn)權(quán)登記。乙遂向法院起訴甲與丙，丙以辦理了房產(chǎn)登記進行抗辯，為此又產(chǎn)生了行政爭議。第三種情形是行政機關(guān)未作出具體行政行為。訴訟中民事爭議因涉及行政法律關(guān)系需要行政機關(guān)事先處理，審判實踐中有兩種表現(xiàn)形式，第一種表現(xiàn)形式是對行政爭議事項可以作出具體行政行為。例如：礦山企業(yè)甲因企業(yè)資產(chǎn)出售而與乙簽訂了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，因履行中發(fā)生矛盾，甲遂起訴乙要求解除礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。而乙以合同已經(jīng)成立要求審批機關(guān)批準(zhǔn)變更采礦權(quán)主體，頒發(fā)采礦許可證。遂產(chǎn)生了行政、民事爭議。因為根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第6條規(guī)定已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》第9條規(guī)定，在一審法庭辯論終結(jié)前當(dāng)事人已辦理了批準(zhǔn)手續(xù)的，人民法院可以認定該合同生效。該條時間限制的規(guī)定在實踐中也引起了一些問題，如審批有個過程或者審批機關(guān)不作為引起的行政訴訟等。審判實踐中會發(fā)生一方當(dāng)事人認為需要行政機關(guān)審批，另一方當(dāng)事人認為不需要行政機關(guān)審批而拒不向行政機關(guān)提出申請，但民事爭議的事項又涉及該事項是否需要行政機關(guān)審批，這種情況的處理往往是行政機關(guān)給予答復(fù)或者意見。例如：農(nóng)民甲將自家的平臺廚房拆除后改建成兩層，建設(shè)時鄰居乙因影響通風(fēng)采光而制止，并將砌好的墻體推到。甲向法院起訴要求排除妨礙和賠償損失。該案就涉及拆改建是否需要審批的問題，因一方當(dāng)事人拒不提出申請，住房和建設(shè)委員會一般是給予當(dāng)事人答復(fù)或者是向法院出具意見書。

（三）行政爭議以民事爭議的處理結(jié)果為依據(jù)型。是指行政爭議中的事實涉及民事法律關(guān)系，首先需要對爭議的事實作出民事裁判，如果民事爭議不解決，行政具體行為就無法作出。這種類型既可以發(fā)生在民事爭議中也可以發(fā)生在行政爭議中，行政機關(guān)對行政爭議作出評判一般是采取行政登記方式，比如房屋產(chǎn)權(quán)登記、土地使用權(quán)登記、抵押擔(dān)保登記、股東登記。民事裁判的權(quán)利確認是一種實質(zhì)性的確認，是一種設(shè)定權(quán)利的確認；行政機關(guān)的權(quán)利確認是一種形式上的確認，不是設(shè)定權(quán)利的確認，而是證明權(quán)利的確認。正因為如此，民事爭議的處理結(jié)果才能成為行政爭議處理的依據(jù)。這種類型又分為兩種情形：第一種情形是行政機關(guān)已經(jīng)作出具體行政行為。例如：某銀行起訴貸款人甲及抵押擔(dān)保人乙要求還貸款，乙才知道原來是其兒子將產(chǎn)權(quán)人乙的房產(chǎn)證為甲抵押貸款，房管部門辦理了他項權(quán)證抵押登記。于是乙主張抵押擔(dān)保無效，并起訴房管部門要求撤銷抵押登記。第二種情形是行政機關(guān)未作出具體行政行為。又例如：甲起訴乙股權(quán)轉(zhuǎn)讓無效，所在公司和乙又要求工商部門辦理股東變更登記，將股東甲變更為乙，而起訴工商部門不作為。

三、處理行政、民事交叉案件必須正確定位的幾個問題

（一）處理行政、民事交叉案件涉及的部門問題。根據(jù)前面的闡述不難看出，人民法院在審理行政案件或者民事案件時產(chǎn)生的行政爭議、民事爭議，不僅涉及法院內(nèi)部民事審判庭與行政審判庭，而且還涉及行政機關(guān)。有的學(xué)者把交叉案件的處理方式定位在訴訟模式選擇方面，采用行政附帶民事、分案審理或者并案審理的方式，這意味著只涉及法院內(nèi)部民事審判庭與行政審判庭，這顯然是片面的，與現(xiàn)實也不相符合；有的學(xué)者認為行政爭議、民事爭議交叉案件由法院一并審理直接作出裁判，這樣訴訟效率高訴訟成本低，筆者認為這樣考慮問題不全面，這還涉及國家機構(gòu)之間的權(quán)利結(jié)構(gòu)及平衡問題。這個問題的另一層面含義：就是行政爭議、民事爭議交叉案件的處理是按照現(xiàn)行法律框架體系解決還是改變現(xiàn)行法律規(guī)定重新設(shè)立一些法律規(guī)定。因為根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定許多行政法律關(guān)系的爭議處理是行政管理機關(guān)的職能，人民法院不能直接作出具體行政行為，我國《行政訴訟法》也是規(guī)定人民法院在行政訴訟的判決時一般也是要求行政機關(guān)重新作出具體行政行為。正因為交叉案件涉及的部門不一樣，必然導(dǎo)致交叉案件處理的方式不一樣，所以必須正確定位處理行政、民事交叉案件的部門。

（二）行政、民事交叉案件需要解決的根本問題。有的學(xué)者把根本問題定位在如何運用訴訟程序解決或者什么方式解決，因為現(xiàn)行法律對此沒有規(guī)定因此操作難。筆者認為，行政、民事交叉案件的根本問題在于行政爭議處理結(jié)果與民事爭議處理結(jié)果之間的關(guān)系，既判斷是行政處理結(jié)果為依據(jù)還是民事處理結(jié)果為依據(jù)或相互獨立，這是首先要解決的問題。這個問題解決了，那么運用什么方式處理行政、民事交叉案件就迎刃而解了。采取什么模式處理行政、民事交叉案件是由這個根本問題決定的，交叉案件的處理模式只是這個根本問題的程序表現(xiàn)形式。司法實踐中正是對行政爭議處理結(jié)果為依據(jù)還是民事爭議處理結(jié)果為依據(jù)或相互獨立這個問題認識不一、爭論不休，導(dǎo)致相互扯皮推諉，甚至濫用職權(quán)、徇私枉法。對這個問題的認識理解才是首先要解決的，這需要由相關(guān)的司法解釋及較強的法理功底才利于解決，因為具體行政行為對民事權(quán)利的效力如何，這是屬于法律的適用和法理問題，還沒有上升到需要嚴格意義的立法層面解決。例如：甲與乙戀愛期間共同購買了一套房屋出租給丙居住使用，并辦理了產(chǎn)權(quán)登記，甲乙均為共有權(quán)人。后因戀愛不成甲就將房屋賣給了丙，并辦理了產(chǎn)權(quán)變更登記手續(xù)，將房屋登記為丙所有。乙得知后遂向法院起訴請求認定甲與丙之間的房屋買賣合同無效。有的人認為房產(chǎn)證是權(quán)利證書，是證明房屋產(chǎn)權(quán)歸屬的優(yōu)勢證據(jù)，在行政機關(guān)未撤銷前法院只能認定訟爭房屋歸丙所有，因此應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)或行政訴訟先行撤銷，因此應(yīng)先解決行政爭議；有的人認為產(chǎn)權(quán)登記建立在房屋買賣基礎(chǔ)上，房屋買賣這種民事法律關(guān)系是基礎(chǔ)性法律關(guān)系，房屋登記這種行政法律關(guān)系是派生性法律關(guān)系，是一種對民事法律關(guān)系的行政確認，而法院的審判是一種對民事法律關(guān)系的司法確認，行政機關(guān)在法院未對房屋買賣合同效力確認前不能撤銷產(chǎn)權(quán)變更登記，因此應(yīng)當(dāng)由法院先確認房屋買賣合同效力，先行解決民事爭議。甚至出現(xiàn)法院要求房管部門先撤銷房產(chǎn)登記、房管部門要求法院先判決房屋買賣合同效力的對立局面。如果這個問題有了共識都認為房產(chǎn)登記應(yīng)以確認房屋買賣合同效力為依據(jù)，那么采取什么模式來處理這個案件就不難了。有的學(xué)者把“現(xiàn)行后民”、“先民后行”理解為是行政訴訟程序還是民事訴訟程序在先。筆者認為這是不妥的，應(yīng)當(dāng)理解為是先對行政爭議運用行政法律作出處理還是先對民事爭議運用民事法律傳出處理，因為行政爭議、民事爭議解決的途徑不限于訴訟程序，特別是行政爭議的解決還需要行政機關(guān)處理。這兩種不同的理解有本質(zhì)區(qū)別。筆者對行政、民事交叉案件的類型就是以這個根本問題為標(biāo)準(zhǔn)進行分類的。

（三）審判權(quán)能否代替行政權(quán)的問題。行政、民事交叉案件錯綜復(fù)雜，人民法院在民事或者行政審判活動中，會涉及行政機關(guān)職能的事項，那么法院能否代替行政機關(guān)直接履行行政職能呢?根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，即使行政機關(guān)的具體行政行為違法，人民法院一般不會直接改變行政機關(guān)的具體行政行為，而是判決行政機關(guān)重新作出具體行政行為，只有行政處罰顯失公正的，可以判決變更。從憲法對國家機構(gòu)職能的設(shè)置層面分析人民法院的審判執(zhí)法與行政機關(guān)的行政執(zhí)法是兩種不同性質(zhì)的職能，相互不能替代。如果人民法院通過行政訴訟直接作出或者改變行政機關(guān)的具體行政行為，就等于是代替行政機關(guān)直接履行行政職責(zé)，這缺乏法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)；如果是人民法院通過民事訴訟直接作出或者改變行政機關(guān)的具體行政行為，這在邏輯上更是混亂。依據(jù)《行政訴訟法》第5條規(guī)定人民法院行政訴訟活動重點是審查行政具體行為的合法性。筆者認為，處理行政、民事交叉案件，審判權(quán)不能替代行政權(quán)，既審判職能不能替代行政職能，應(yīng)當(dāng)各自履行。比如：法院對撤銷注冊商標(biāo)、宣告專利權(quán)無效、治安行政處罰、房屋建設(shè)審批、確認土地使用權(quán)能夠直接傳出嗎？顯然是不可以的。涉及這類爭議的交叉案件法院當(dāng)然就無法行政附帶民事、民事附帶行政、并案或者分案審理了。即使是行政管理相對人對行政機關(guān)已經(jīng)作出具體行政行為而提起了行政訴訟，也是如此。比如：《最高人民法院關(guān)于審理注冊商標(biāo)、企業(yè)名稱與在先權(quán)利沖突的民事糾紛案件若干問題的規(guī)定》第1條規(guī)定原告以他人使用在核定商標(biāo)上的注冊商標(biāo)與其在先的注冊商標(biāo)相同或者近似為由提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告向有關(guān)行政主管機關(guān)申請解決。所以說如果處理行政、民事爭議案件審判執(zhí)法權(quán)能夠代替行政執(zhí)法權(quán)，那么我國的法律體系就要進行大調(diào)整了，商標(biāo)法、專利法、土地管理法等許多法律都得大修改。同時這還涉及審判機關(guān)與其他國家機關(guān)之間的職權(quán)架構(gòu)與權(quán)力運行機制問題。

四、行政、民事交叉案件審查原則

（一）效力先定優(yōu)先處理原則。人民法院在審理行政案件或者民事案件中發(fā)生行政爭議、民事爭議交叉，兩種爭議對案件的處理影響會有所不同，兩者爭議之間的聯(lián)系緊密度也不一樣。但正如前面所分析的，要么是兩者處理結(jié)果相互獨立，要么是行政爭議處理以民事爭議處理結(jié)果為依據(jù)，要么是民事爭議處理以行政爭議處理結(jié)果為依據(jù)。所以審查行政、民事爭議案件要以效力先定的爭議優(yōu)先處理為原則，而且優(yōu)先處理爭議的結(jié)果必須是發(fā)生法律效力的結(jié)果，這才能成為另一種爭議處理的依據(jù)。所以有學(xué)者把這一原則稱為基礎(chǔ)優(yōu)先審理原則。比如：案例一首先要處理商標(biāo)注冊爭議，但商標(biāo)局作出撤銷注冊商標(biāo)的決定后并不能立即生效，當(dāng)事人還有復(fù)議權(quán)和起訴權(quán)；案例五首先要處理房產(chǎn)抵押貸款合同的效力爭議，但法院一審作出判決并不能立即生效，因為當(dāng)事人還有上訴權(quán)利。

（二）行政權(quán)自行救濟優(yōu)先原則。前面在分析審判權(quán)能否代替行政權(quán)問題的時候，已經(jīng)闡明了審判權(quán)不能替代行政權(quán)直接作出具體行政行為，法院的審判執(zhí)法職能與行政執(zhí)法職能的性質(zhì)與功能是不一樣的，所以交叉案件中對行政爭議的處理仍是行政機關(guān)依照行政法律履行職責(zé)，對行政爭議作出行政處理。行政機關(guān)對作出具體行政行為中的違法性由行政機關(guān)自行救濟。即使已提起行政訴訟，現(xiàn)行法律也不排除行政機關(guān)的自行改正。比如：住建委對建房的審批許可，如果在相鄰權(quán)糾紛中一方當(dāng)事人對住建委的建設(shè)審批許可行為有異議，或者一方當(dāng)事人認為該建房未經(jīng)過住建委審批，或者一方當(dāng)事人認為該建房未取得土地使用權(quán)。這些爭議都是涉及行政機關(guān)的職能，都屬于行政爭議，由行政機關(guān)先行處理自行救濟比較好。前面列舉的案例涉及的行政爭議，都應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)自行救濟處理，法院不能直接在審理交叉案件時一并直接對行政爭議作出裁判。如果法院對這些爭議直接作出評判，可想而知會產(chǎn)生許多問題。

（三）訴訟效益原則。效益與效率是兩個不同的概念，效益是社會學(xué)概念，效率是經(jīng)濟學(xué)概念。法律效益重視結(jié)果的有用性和有益性，法律效率是法律實施后所取得的社會實際效果與投入的社會資源之比。有效率不一定有效益，有效益未必有效率。訴訟效益就是通過訴訟活動將法律效益得以充分實現(xiàn)，包括經(jīng)濟效益和社會效益，兩個方面綜合兼顧了國家、社會和公民的一切社會整體利益，當(dāng)然也包括訴訟活動對各種國家機構(gòu)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及權(quán)力運行機制的影響。所以訴訟效益本身又是法律效益的一種表現(xiàn)，是對訴訟活動的一種綜合性評價，訴訟效率則是一種局部評價。公正是訴訟效益的集中體現(xiàn)，效率是訴訟價值的有效保障，訴訟效益則是公正與效率的最佳平衡點。訴訟活動的一個顯著特征就是在于程序的規(guī)范性、嚴格性，必須是一種遵守訴訟程序規(guī)則的效率，程序與效率并不是對立關(guān)系。但許多人還是比較簡單的來理解訴訟效益與訴訟效率，訴訟效率直觀地體現(xiàn)在時間長短方面，訴訟效益直觀體現(xiàn)在費用等經(jīng)濟方面，這種理解是比較膚淺的。如果處理行政、民事爭議案件只一味地追求所謂的時間短效率快而不遵守程序規(guī)則，或者為了減少各方成本而由法院代替行政機關(guān)直接對行政爭議作出裁判，這都不符合訴訟效益的整體利益性。例如：甲起訴乙，要求乙賠償砍掉其山核桃樹的損失，而乙以該林地使用權(quán)屬于乙及山核桃樹是乙種植管理而進行抗辯，甲乙雙方提供的證據(jù)都不確實充分。這是一起林地使用權(quán)行政爭議、財產(chǎn)所有權(quán)及損害賠償民事爭議交叉案件，如果法院直接判決該林地使用權(quán)的歸屬，正常情況下效率是要高些，但根據(jù)現(xiàn)行法律林地使用權(quán)的爭議應(yīng)當(dāng)是政府作出決定，如不服再提起行政訴訟。如果為了片面追求效率，所有的本屬于行政機關(guān)職能的行政爭議，只因為是在訴訟中產(chǎn)生就有法院直接解決行政爭議，可想而知會產(chǎn)生什么樣的后果。審判實踐中大多是依據(jù)《民事訴訟法》第150條第1款第5項規(guī)定：本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，中止訴訟；或者依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第51條第1款第6項規(guī)定，采取民行分立，先中止行政訴訟，待民事爭議有了生效的法律后果再恢復(fù)行政訴訟審理行政爭議。這樣審理當(dāng)然需要一定的時間，所以有人認為這種審理模式周期長效率不高而持否定態(tài)度，典型的案例就是先后發(fā)出18個裁判的“高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案”。筆者認為用這個案例來說明這種模式效率不高是片面的，首先這種狀況難道真的是法律設(shè)定的這種模式造成的嗎?也許是案件本身的特殊性及主觀方面造成的因素多吧。而且審理民事、行政案件都是有時間限制的，不管是在理論上還是現(xiàn)實中都是可以縮短審理期限的，只要抓緊時間審理完全不影響效率，不能簡單地用時間長短來衡量效率的高低。再則如果不民行分立審理那怎么產(chǎn)生有效力先定的處理結(jié)果呢。行政爭議、民事爭議附帶訴訟和并案審理都不可能先產(chǎn)生其中一種爭議具有效力的處理結(jié)果。所以筆者認為該解釋的規(guī)定是具有理論性和操作性的，因為是解決兩個不同法律性質(zhì)的爭議，時間比解決一個單純法律性質(zhì)的爭議要長些也并不違背客觀規(guī)律，該解釋設(shè)定的處理模式本身不違背訴訟效益原則，影響訴訟效率的主要還是在于案件本身情況及法院或者行政機關(guān)的主觀因素。但應(yīng)當(dāng)出臺一些指導(dǎo)性操作性強的具體規(guī)定來促進解決行政、民事爭議案件效率的提高。所以筆者認為處理行政、民事爭議交叉案件應(yīng)以訴訟效益為原則，而非訴訟效率。

有學(xué)者還提出簡便易行原則、立法協(xié)調(diào)原則、法制統(tǒng)一原則等。筆者認為這是通行的原則，但不是一種解決行政、民事爭議的特有原則。也有人提出尊重當(dāng)事人訴權(quán)原則既由當(dāng)事人選擇是合并審理還是分案審理，筆者覺得這必須有個前提，那就是行政、民事爭議可以合并審理，但在現(xiàn)行法律框架及審判實踐中還是比較少的。

五、行政、民事交叉案件處理模式

有學(xué)者把行政、民事交叉案件的解決方式稱之為訴訟模式選擇，把方式定格在訴訟程序的操作方面，筆者認為根據(jù)現(xiàn)行法律體系這么理解并不恰當(dāng)。正如前面所述，行政、民事爭議的解決不完全是一個訴訟程序的問題，把它限定在訴訟程序方面是難以解決行政、民事爭議的。目前理論界提出的主要模式有行政附帶民事訴訟模式、雙附帶訴訟模式、合并審理模式、分案審理模式、直接移送制度模式、當(dāng)事人訴訟制度模式等。在普通法系國家如美國所有案件都是同一個法院審理，沒有行政審判與民事審判之分，基本上是按民事訴訟程序?qū)徖?；在大陸法系國家如德國、法國，有普通法院與行政法院之分，法國把需先解決的爭議稱之為附屬問題，德國把先解決的爭議稱之為先決問題，兩國都是法院可將訴訟中止等先解決的爭議由另一訴訟審結(jié)或者行政機關(guān)作出決定；而大陸法系的日本則采取當(dāng)事人訴訟制度模式，由民事爭議的雙方當(dāng)事人作為案件的原告、被告，行政機關(guān)作為案件的第三人參加訴訟，法院在審理民事爭議的同時解決行政具體行為的合法性問題，行政機關(guān)則受法院裁判的約束。筆者認為，處理行政爭議、民事爭議交叉案件的法律程序性的模式并不是越多越好，交叉案件具體情況多樣復(fù)雜，如果規(guī)定多種程序反而弊端多。筆者根據(jù)爭議處理結(jié)果之間的聯(lián)系將行政、民事爭議交叉案件的處理模式分為兩種：

（一）行政訴訟附帶民事訴訟模式。這種模式適用于行政爭議處理結(jié)果與民事爭議處理結(jié)果相互獨立型，因為處理結(jié)果互不影響才可以一并審理同時作出裁判。例如：甲將乙毆打致輕微傷，甲不服公安機關(guān)的治安行政處罰而提起行政訴訟，而乙又起訴甲民事賠償；或者甲將乙毆打致輕微傷，乙認為公安機關(guān)對甲的行政處罰過輕或因為公安機關(guān)對甲不作出行政處罰而提起行政訴訟，同時又要求甲民事賠償。因為對行政處罰與民事賠償?shù)奶幚斫Y(jié)果互不為依據(jù)，所以從理論上行政訴訟可以附帶民事訴訟一起作出裁判。當(dāng)然從立法與實踐操作層面分析，會涉及許多問題，比如行政爭議、民事爭議涉及的主體不一致。正如刑事附帶民事訴訟一樣，還要遵循當(dāng)事人選擇原則。關(guān)于行政裁決如何處理的問題，在行政裁決案件中,行政相對人不服行政機關(guān)對民事爭議所作居間裁決提起行政訴訟要求撤銷行政裁決行為,同時要求法院對所裁決的民事爭議一并作出處理而引發(fā)的交叉爭議案件是這類案件中最常見的情形。有學(xué)者把這種情形稱之為行政爭議和民事爭議并重的交叉案件，主張采取行政訴訟附帶民事訴訟模式處理，其依據(jù)主要是《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規(guī)定：被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。但是根據(jù)《國有土地上房屋征收和補償條例》規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，按照征收補償方案作出補償決定。被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！吨腥A人民共和國專利法》規(guī)定專利實施強制許可付給使用費，雙方不能達成協(xié)議的，由國務(wù)院專利行政部門裁決。對裁決不服的，可以自收到通知之日起三個月內(nèi)向人民法院起訴?？梢姡F(xiàn)行法律是將這類平等主體之間的民事爭議是交由行政機關(guān)居間裁決，采取的是行政訴訟，而不是民事訴訟。所以說這類民事爭議法院不能直接作為民事案件受理，必須先由行政機關(guān)裁決。一旦行政機關(guān)作出裁決，那就轉(zhuǎn)化為行政爭議，不存在行政爭議與民事爭議并重的交叉案件，即裁決作出前是民事爭議，作出后是行政爭議。在行政訴訟中如果行政機關(guān)裁決是合法的予以判決維持，不合法的予以判決撤銷并重新作出裁決?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規(guī)定難道是改變了現(xiàn)行法律設(shè)置的規(guī)則，即人民法院認為行政機關(guān)的裁決不合法時就可以直接對該民事爭議作出判決，而不是予以撤銷由行政機關(guān)重新作出嗎？如是這樣，那也是定格在對行政機關(guān)的具體行政行為違法時由法院直接判決變更，而不是定格在一并審理方面；這一規(guī)定難道是理解為采取類似日本的當(dāng)事人訴訟制度模式來解決行政爭議、民事爭議交叉案件嗎？如是這樣，那又與該制度的程序不相符合?，F(xiàn)行法律已經(jīng)對處理這類民事爭議設(shè)定了通過行政程序和行政訴訟程序來解決，又何來在行政訴訟中當(dāng)事人又重復(fù)提出通過民事訴訟程序一并解決同樣的民事爭議呢？實則是一個爭議又何必人為當(dāng)做兩個爭議一并審理或者行政附帶民事訴訟呢？再則如是效率因素，難道法院對這類民事爭議直接作出判決當(dāng)事人就服判及成本就降低許多嗎?筆者也有點困惑。

（二）分案處理模式。這種模式適用于民事爭議處理結(jié)果以行政爭議處理結(jié)果為依據(jù)型和行政爭議處理結(jié)果以民事爭議處理結(jié)果為依據(jù)型，依據(jù)的處理結(jié)果當(dāng)然必須是產(chǎn)生效力的處理結(jié)果，效力待定的處理結(jié)果不可能作為另一種爭議處理的依據(jù)，所以這兩種類型的爭議處理方式不可能采取行政訴訟附帶民事訴訟方式一并審理同時作出判決，因為行政訴訟附帶民事訴訟方式同時作出的行政爭議處理結(jié)果和民事爭議處理結(jié)果都是沒有產(chǎn)生效力的結(jié)果。如果民事爭議處理結(jié)果是以行政爭議處理結(jié)果為依據(jù)，那么就行政爭議先解決，待行政爭議處理結(jié)果產(chǎn)生效力后再解決民事爭議。反之亦然。在上文所提到的案例中，一般都采取分案處理模式。關(guān)于可以行政訴訟附帶民事訴訟模式的交叉案件，基于當(dāng)事人訴權(quán)原則，如果當(dāng)事人選擇分案審理也是可以的。

結(jié)語

現(xiàn)實社會中的法律糾紛有刑事、民事、行政糾紛，但并非各自完全獨立，往往會發(fā)生相互交叉的情形，最為常見的為刑事與民事案件、民事與行政案件的相互交叉。我國現(xiàn)行法律對刑事、民事交叉案件已有相關(guān)規(guī)定，而對于民事、行政交叉案件如何處理，目前尚無此方面立法與司法解釋，司法實踐中缺乏操作依據(jù)。筆者通過剖析民事、行政交叉案件產(chǎn)生的原因及應(yīng)正確定位的問題，闡述了民事、行政交叉案件的審查原則，依據(jù)民事、行政交叉案件的不同類型來確定不同的處理模式。但處理行政爭議、民事爭議交叉案件的法律程序性的模式并不是越多越好，如果規(guī)定多種程序反而弊端多。筆者根據(jù)爭議處理結(jié)果之間的聯(lián)系將行政、民事爭議交叉案件的處理模式分為行政訴訟附帶民事訴訟模式和分案處理兩種模式。通過完善相應(yīng)的法律與制度建設(shè)，確立規(guī)范的民事與行政交叉案件處理機制，以實現(xiàn)糾紛解決的效率化，達到提高司法效益的目的。

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*洪金順，安徽省歙縣人民檢察院。