李瑜青

提升司法管理自治性
—— 對上海司法改革的一點認識

李瑜青*

審判權(quán)、檢察權(quán)的獨立行使是司法公正的重要基礎(chǔ)之一。這不僅從理論層面對這個問題要形成共識，更要從制度層面來加以保障。這是上海司法改革試點最值得關(guān)注的點。換一個角度，即隨著中國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的深入，提升司法管理的自治性，以保障司法權(quán)的公正運行，體現(xiàn)其社會公正的價值。但要實現(xiàn)這個目標，筆者認為，我們必須確立司法權(quán)是國家專屬權(quán)的觀點，克服在實踐中存在的司法管理體制地方化特征和行政化特征，這些無論是理論或?qū)嵺`問題，都對推進司法改革具有挑戰(zhàn)性。

挑戰(zhàn)一：司法權(quán)的國家專屬屬性的法理依據(jù)

上海在四個法院正在實施的司法試點，具有全國性的意義。筆者認為，從試點的內(nèi)容來看，其核心則在于解決司法權(quán)國家專屬屬性的實現(xiàn)問題。如就完善以審判權(quán)為核心、以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障的運行機制建設(shè)，突出要體現(xiàn)司法權(quán)的國家專屬屬性；探索人員分類管理，建立法官選拔和職務(wù)序列管理制度，強化職業(yè)保障機制，實行人、財、物統(tǒng)管等，突出要解決司法權(quán)專屬屬性實現(xiàn)的有效性等。但為什么要突出司法權(quán)國家事權(quán)專屬屬性，這是要從理論上做出說明的。

其實在司法權(quán)專屬屬性上，學界、實務(wù)界有爭論。有學者認為，法院除了與立法、行政有功能性分工外，還有一個二元結(jié)構(gòu)，即國家性和地方性。有的認為，國家權(quán)力，特別是立法和司法權(quán)力，并不是整體性的表達和實現(xiàn)方式，必須通過結(jié)構(gòu)化、從橫的編碼方式表達出來。[1]紹新.司法改革頂層設(shè)計的三個問題[J].法律趨勢,2013,(4).筆者認為，司法權(quán)是否可做國家、地方的二元劃分，必須結(jié)合各國的國家權(quán)力安排、國家結(jié)構(gòu)的形式、國家與地方權(quán)力的分配具體分析，而不能做抽象的討論。[2]李瑜青等.法理學[M].北京：科學出版社，2008：136.

我國是單一制國家，在依法治國的實踐中強調(diào)法制的統(tǒng)一性和法律實施的一致性。這是司法權(quán)是國家專屬事權(quán)的依據(jù)所在。有學者以我國實行多主體多層級的復(fù)合立法體制為依據(jù)，主張接受司法權(quán)的國家、地方二元劃分。[3]紹新.司法改革頂層設(shè)計的三個問題[J].法律趨勢,2013,(4).其實根據(jù)《憲法》、《立法法》等規(guī)定，在這個多主體多層級復(fù)合立法體制中，立法權(quán)、法律解釋權(quán)始終由國家權(quán)力機構(gòu)所把控。法律有明確規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)，全國人大常委會行使法律解釋權(quán)；而各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定地方性法規(guī)，則不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸；即使經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施也必須根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，并不得同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸；民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，也要反映法制統(tǒng)一性要求。因此，此種復(fù)合立法體制其實并不影響司法權(quán)的國家專屬屬性，現(xiàn)在的關(guān)鍵在于，如何構(gòu)建有效的機制來實現(xiàn)司法權(quán)是國家專屬屬性。

挑戰(zhàn)二：克服司法管理體制存在的地方化特征局限

明確了司法權(quán)的國家事權(quán)性質(zhì)，就有必要來討論在實際生活中存在的司法管理體制地方性特征。司法管理體制地方性特征首先在體制上反映。不少學者對這個現(xiàn)象做有分析。[1]豐旭澤、朱立恒.科學建構(gòu)自治性司法管理體制[J].中國司法,2014,(3).依現(xiàn)有的法律法規(guī)，地方各級人民法院、人民檢察院是依地方各級人民代表大會而產(chǎn)生。地方各級人民法院和人民檢察院向同級的人民代表大會負責并匯報工作，接受同級人民代表大會的監(jiān)督和罷免。而由于最高權(quán)力機關(guān)與地方各級權(quán)力機關(guān)之間，以及最高人民法院與地方各級人民法院之間，只是法律上的監(jiān)督關(guān)系，不存在行政上的領(lǐng)導關(guān)系，這樣地方各級法院、人民檢察院與地方各級權(quán)力機關(guān)自然形成很強的隸屬關(guān)系。其次是司法的經(jīng)費管理的地方性。長期以來，我國司法機關(guān)經(jīng)費實行的是分級管理、分級負擔模式，這使得地方政府掌握了地方司法機關(guān)經(jīng)費。形式上看，人民法院按照法律規(guī)定可以收取訴訟費，但所收取的訴訟費，法院并不能自由支配，必須上繳同級政府財政專戶，再由政府部門以財政預(yù)算的方式撥給地方各級司法機關(guān)。地方各級司法機關(guān)的裝備、辦公條件、福利、辦案經(jīng)費等受制于地方政府的財政安排。再次是司法人事管理權(quán)的地方性。依現(xiàn)行法律，地方各級人民法院的院長、地方各級人民檢察院的檢察長由地方各級人民代表大會選舉產(chǎn)生。各級人民法院副院長、庭長、副庭長和審判員由地方各級人民代表大會常委會任免，各級人民檢察院的副檢察長、檢察委員會委員、檢察員由檢察長提請各級人民代表大會常務(wù)委員會任免。由于人民法院組織法和人民檢察院組織法沒有對人選如何產(chǎn)生、如何提名等問題作出詳細規(guī)定，在實踐中地方黨委組織部門或者政府人事主管部門實際上常常最終掌握地方各級司法人員的人事任免權(quán)。進一步而言，按照黨管干部原則，地方各級人民法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員和地方各級人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，通常由地方各級黨委預(yù)先討論決定，然后提請同級人民代表大會選舉或者提請人大常委會任命。[2]豐旭澤、朱立恒.科學建構(gòu)自治性司法管理體制[J].中國司法,2014,(3).這種模式在實踐中使得各地司法機關(guān)對地方政府存在更多依賴性，司法管理的自治性受到嚴重虛弱。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”。上海在強化職業(yè)保障機制，實行人、財、物統(tǒng)管等方面的試點實踐，就是要擺脫司法對地方黨政機關(guān)的過度依賴，逐步形成自治型的司法管理體制，從機制上為促進司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)創(chuàng)造條件。而在具體操作的層面，就自然要深入研究設(shè)立司法管理委員會的問題，將人財物管理權(quán)限收歸司法機關(guān)。地方司法機關(guān)司法管理委員會直接接受最高司法機關(guān)司法管理委員會的指導和監(jiān)督，司法機關(guān)司法管理委員會其職責在于對司法機關(guān)的人事編制、司法經(jīng)費、機構(gòu)設(shè)置等做出規(guī)劃，并在得到人民代表大會批準后，根據(jù)各地的實際情況再在各地司法機關(guān)進行相應(yīng)的分配。這個司法管理委員會在具體職能上可能涉及如司法業(yè)務(wù)管理委員會、司法人事管理委員會和司法政務(wù)管理委員會等。

挑戰(zhàn)三：克服司法管理的行政化特征局限

司法管理的行政化同樣會對司法管理的自治性帶來消極影響。當然，司法管理的行政化可以從多方面分析，筆者主要分析三點。其一，人民法院、人民檢察院其內(nèi)部管理行政化特征。盡管現(xiàn)行法官法、檢察官法將法官、檢察官劃分為十二個等級，但這種等級有學者概括更多的是榮譽性的，與工資、福利、政治待遇等并沒有直接的聯(lián)系。對于法官、檢察官的工資、福利、政治待遇等產(chǎn)生實質(zhì)性影響的卻是法官或者檢察官所對應(yīng)的行政級別，法官、檢察官等級實際是由行政職級決定的。[3]豐旭澤、朱立恒.科學建構(gòu)自治性司法管理體制[J].中國司法,2014,(3).其二，與法官、檢察官級別行政化相適應(yīng)的是，法官、檢察官對案件的決定權(quán)也呈現(xiàn)明顯的行政化傾向。實行的管理方式如同行政機關(guān)的方式，部門領(lǐng)導負責制和請示匯報制度等方式。對于一個案件或者其他事務(wù)的處理，都必須進行層層把關(guān)和層層審批。法官、檢察官被按級別的行政化。在審判案件時，普通法官受審判長領(lǐng)導，審判長受副庭長、庭長領(lǐng)導，副庭長、庭長受主管副院長領(lǐng)導，副院長受院長領(lǐng)導。在業(yè)務(wù)管理上，形成了院長、分管副院長、庭長、副庭長或者檢察長、分管副檢察長、處長、副處長層層把關(guān)、層層審批的行政管理系統(tǒng)。其三，法官、檢察官與行政管理人員之間缺乏明顯的界限。在人民法院和人民檢察院，法官、檢察官很容易被調(diào)配到行政管理崗位，而行政管理人員也很容易被調(diào)往司法業(yè)務(wù)部門，甚至成為司法業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導。

司法權(quán)的主要價值目標是公平正義。為了實現(xiàn)公平正義，司法權(quán)的運作有其自身的規(guī)律，它要突出司法的被動

*李瑜青，華東理工大學法律社會學研究中心主任，教授，博士生導師，中國法社會學研究會副會長，上海法哲學研究會會長。