邱剛

（北京市海淀區(qū)人民檢察院反瀆職侵權(quán)局，北京100089）

查辦瀆職犯罪中因果關(guān)系的認(rèn)定
——從辦理徐某等人玩忽職守案切入

邱剛

（北京市海淀區(qū)人民檢察院反瀆職侵權(quán)局，北京100089）

在瀆職犯罪中，危害后果具有特別重要的意義。危害后果是多數(shù)瀆職犯罪具體犯罪的構(gòu)成要件或量刑依據(jù)，立法及司法解釋均將“重大損失”作為瀆職犯罪的判斷標(biāo)準(zhǔn)。可以說，只有明確瀆職犯罪的危害后果才能認(rèn)定相關(guān)人員是否構(gòu)成瀆職類犯罪。以我局辦理的徐某等人玩忽職守罪為例，探討在瀆職犯罪中如何認(rèn)定因果關(guān)系。

人防工程；玩忽職守；因果關(guān)系

一、基本案情

2011年4月12日，我院反瀆職侵權(quán)局偵查人員在對(duì)北京市某區(qū)某住宅小區(qū)的人防工程進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該小區(qū)地下二層的人防工程空間被當(dāng)作住宅性質(zhì)的地下車位出售給業(yè)主個(gè)人所有，背后可能存在瀆職犯罪行為。初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該小區(qū)共有人防工程七處，其中一處為該小區(qū)地下二層人防車庫(kù)，該人防工程的用途明確為戰(zhàn)時(shí)用作物資儲(chǔ)備庫(kù)，平時(shí)用作汽車停車場(chǎng)，建筑面積6956平方米，但當(dāng)時(shí)辦理該小區(qū)規(guī)劃許可證的區(qū)規(guī)劃局的承辦人徐某由于工作疏忽未在規(guī)劃許可證中標(biāo)明人防工程的面積與位置。該處人防工程于2006年3月23日經(jīng)區(qū)房屋管理局劉某審核發(fā)證，將人防工程產(chǎn)權(quán)辦理到該小區(qū)開發(fā)商北京某綜合房地產(chǎn)開發(fā)公司名下（產(chǎn)權(quán)面積7410平米，其中就包括6956平米的人防工程）。后開發(fā)商將人防工程（地下二層車庫(kù)）分割為近220個(gè)車位陸續(xù)出售給小區(qū)業(yè)主個(gè)人，并為業(yè)主辦理了車位個(gè)人產(chǎn)權(quán)證，每個(gè)車位收費(fèi)10萬(wàn)元左右。

二、折射出的問題

在本案查辦過程中，圍繞本案的因果關(guān)系出現(xiàn)的幾個(gè)問題存有較大爭(zhēng)議：（1）本案危害后果的認(rèn)定，即人防工程被出售是否可以被認(rèn)定為國(guó)家利益遭受重大損失？（2）多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員共同過失行為與危害后果的關(guān)系如何認(rèn)定？（3）人防辦的相關(guān)人員是否應(yīng)該以瀆職罪追究相應(yīng)的刑事責(zé)任？

三、案件評(píng)說

（一）本案危害后果的認(rèn)定

在瀆職犯罪中，危害后果具有特別重要的意義。危害后果是多數(shù)瀆職犯罪具體犯罪的構(gòu)成要件或量刑依據(jù)，立法及有關(guān)司法解釋均將“重大損失”作為瀆職犯罪的判斷標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，只有明確瀆職犯罪的危害后果才能認(rèn)定相關(guān)人員是否構(gòu)成瀆職類犯罪。本案認(rèn)定的危害后果是6956平方米的人防工程被轉(zhuǎn)賣。如何認(rèn)定該后果是刑法意義上的危害后果？也即該后果是否給公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益造成重大損失是本案構(gòu)罪首先解決的問題。那么，人防工程是否可以被合法買賣呢？人防工程被出售是否屬于刑法意義上的危害后果呢？筆者認(rèn)為，人防工程禁止買賣，買賣人防工程應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，其原因主要基于以下兩個(gè)方面：

首先，人防工程的性質(zhì)決定人防工程不能出賣給個(gè)人所有。人防工程是指為保障戰(zhàn)時(shí)人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護(hù)而單獨(dú)修建的地下防護(hù)建筑，以及結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室。按照北京市的規(guī)定，凡新建十層以上或基礎(chǔ)埋置深度三米以上的民用建筑，所建的防空地下室的面積不得少于建筑面積的百分之三。防空地下室的分布，需要考慮掩蔽方便，人員掩蔽工程的出入口距離掩蔽人員的工作、生活點(diǎn)不宜超過二百米。由此可見，我國(guó)修建人防工程的目的是為了在戰(zhàn)時(shí)保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，具有公益性，人防工程并不是可以隨意出賣給個(gè)人所有的私有財(cái)產(chǎn)。

其次，法律上也禁止人防工程的買賣。我國(guó)《物權(quán)法》第五十二、五十六、五十七條明確規(guī)定國(guó)防資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、私分、截留、破壞，因玩忽職守、濫用職權(quán)造成國(guó)有資產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任?！度嗣穹揽辗ā返诙l規(guī)定，人民防空是國(guó)防的組成部分，人民防空實(shí)行長(zhǎng)期準(zhǔn)備、重點(diǎn)建設(shè)、平戰(zhàn)結(jié)合的方針。可見，人防工程作為人民防空的重要組成部分，也是國(guó)防的組成部分，其所有權(quán)應(yīng)歸國(guó)家所有。該法第五條進(jìn)一步規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)、支持企事業(yè)單位、人民團(tuán)體和個(gè)人等非國(guó)家主體投資建設(shè)人防工程，國(guó)家對(duì)人防工程設(shè)施的建設(shè)按照有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有。可見，非國(guó)家主體投資修建的人防工程，其所有權(quán)仍然歸國(guó)家所有，這些非國(guó)家主體投資修建的人防工程，投資者僅在平時(shí)享有使用權(quán)和收益權(quán)，法律并未賦予其人防工程所有權(quán)。因此，在法理上，人防工程不能出售給個(gè)人所有。

據(jù)此，人防工程承擔(dān)著國(guó)家戰(zhàn)時(shí)防空的功能，具有公益屬性，其產(chǎn)權(quán)并不能轉(zhuǎn)讓給個(gè)人所有。該小區(qū)人防工程在獲得產(chǎn)權(quán)登記后被順利分割并被轉(zhuǎn)讓給個(gè)人，導(dǎo)致國(guó)家國(guó)防資產(chǎn)的流失，符合刑法瀆職罪中關(guān)于危害后果的認(rèn)定。根據(jù)我國(guó)《刑法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，相應(yīng)責(zé)任人應(yīng)該為此危害后果承擔(dān)相應(yīng)的瀆職犯罪責(zé)任。

（二）犯罪行為主體的認(rèn)定

瀆職類犯罪的犯罪主體，從犯罪理論上看是身份犯，沒有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的主體身份就不能構(gòu)成瀆職罪，從職責(zé)上看是具有特定監(jiān)管職責(zé)的行為人，而行為人的職責(zé)多來(lái)源于法律規(guī)定或者政府的授權(quán)與委托。本案中，對(duì)國(guó)家人防設(shè)施負(fù)有審批和監(jiān)管職責(zé)的部門有城市規(guī)劃部門、公安消防部門、人防辦及房屋管理部門等，而來(lái)自法律的規(guī)定賦予這些職能部門特定行為人相應(yīng)的職權(quán)，如行政審批權(quán)和行政檢查權(quán)等。權(quán)利與義務(wù)具有對(duì)立統(tǒng)一性，這也決定了特定行為人在行使職權(quán)的同時(shí)，必須承擔(dān)因行使職權(quán)不力而產(chǎn)生的后果。

司法實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)或兩個(gè)以上的行為人各自獨(dú)立的過失行為，共同引起一個(gè)危害后果發(fā)生的因果關(guān)系的情形。在該種類型的因果關(guān)系中，單個(gè)的過失行為并不會(huì)產(chǎn)生最終的危害后果，只有當(dāng)這些過失行為相互結(jié)合、共同作用，才能產(chǎn)生最終的危害后果。這種類型的因果關(guān)系一般發(fā)生在必須經(jīng)過數(shù)個(gè)政府部門監(jiān)管與審批的職責(zé)行為中。由于各個(gè)階段的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員履職不認(rèn)真，或者沒有對(duì)上一階段行為的合法性進(jìn)行認(rèn)真審查，最終多個(gè)過失行為共同導(dǎo)致了危害后果的發(fā)生，因此各個(gè)階段的過失行為與危害后果之間都具有刑法意義上的因果關(guān)系。對(duì)于這種類型的因果關(guān)系，在本案的專家咨詢論證過程中，清華大學(xué)張明楷教授指出，這種類型的因果關(guān)系在責(zé)任的承擔(dān)上應(yīng)遵循“輕過失不免責(zé)”的原則，這些行為人因自己的職責(zé)對(duì)危害后果產(chǎn)生的作用力大小而承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

本案的因果關(guān)系類型即屬上述。首先，負(fù)有規(guī)劃審批職責(zé)的區(qū)規(guī)劃局城鄉(xiāng)規(guī)劃處的責(zé)任人徐某未盡到審慎的規(guī)劃審批義務(wù)，致使人防工程的面積被錯(cuò)誤登記在開發(fā)商名下；其次，區(qū)房管部門的責(zé)任人劉某也沒有認(rèn)真履行其職責(zé)，未能發(fā)現(xiàn)徐某的錯(cuò)誤，將人防工程的面積錯(cuò)誤地登記在開發(fā)商名下并辦理了產(chǎn)權(quán)登記證，最終導(dǎo)致人防工程被開發(fā)商分割出售的嚴(yán)重后果。而人防辦的相關(guān)人員不是本案的犯罪行為主體，下文將結(jié)合因果關(guān)系展開論述。

（三）犯罪行為與危害后果間因果關(guān)系的認(rèn)定

我國(guó)刑法上的因果關(guān)系要求危害行為與危害后果之間，在客觀上存在著內(nèi)在的必然聯(lián)系。如何認(rèn)定刑法意義上這種必然的聯(lián)系？筆者認(rèn)為，可以通過主客觀相結(jié)合的方式來(lái)認(rèn)定瀆職犯罪的因果關(guān)系，即以瀆職行為人是否具備主觀過錯(cuò)和過錯(cuò)是否必然導(dǎo)致危害后果來(lái)判斷瀆職行為和危害后果是否存在因果關(guān)系。據(jù)此，筆者將瀆職犯罪因果關(guān)系的判斷分為兩個(gè)層次，同時(shí)符合以下兩個(gè)條件才能認(rèn)定瀆職行為與危害后果存在因果關(guān)系：（1）瀆職犯罪行為人主觀上須有過錯(cuò)，包括故意和過失。如果犯罪行為人在主觀方面不存在過錯(cuò)，危害后果的發(fā)生與其行為之間就不存在因果關(guān)系，也不應(yīng)當(dāng)對(duì)其追責(zé)。（2）瀆職行為與危害后果滿足條件關(guān)系的要求，即瀆職行為是危害后果發(fā)生的充分條件。所謂條件關(guān)系是指，行為與結(jié)果之間存在著“沒有前者行為就沒有后者結(jié)果”的條件關(guān)系公式時(shí)，前者就是后者的原因。[1]瀆職行為能產(chǎn)生危害后果與行為人職責(zé)有著密切的關(guān)系，行為人沒有被賦予一定的職責(zé)，肯定不會(huì)發(fā)生因該職責(zé)行使不力而產(chǎn)生的危害后果。

本案中，與人防工程被出售具有一定因果關(guān)系的行為人有區(qū)規(guī)劃局的徐某、區(qū)房管局的劉某和區(qū)人防辦的相關(guān)人員。要認(rèn)定這三個(gè)行為人刑法意義上的因果關(guān)系，依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，徐某和劉某的行為與危害后果之間具有刑法上的因果關(guān)系，人防辦的相關(guān)人員與危害后果之間不具有刑法上的因果關(guān)系。

具體而言，區(qū)規(guī)劃局、區(qū)房管局經(jīng)辦人徐某和劉某的行為符合第一條的標(biāo)準(zhǔn)，他們作為本部門的專業(yè)人士，按照職責(zé)要求，他們均需要對(duì)人防工程等公益建筑進(jìn)行面積確定并排除在開發(fā)商施工面積外，但他們?cè)诠ぷ髦袇s沒有盡到審慎的職責(zé)，忽視了人防工程的存在而導(dǎo)致危害后果的發(fā)生，他們?cè)谥饔^上均屬于疏忽大意的過失。他們的行為同時(shí)也符合第二條標(biāo)準(zhǔn)，兩者的共同過失行為是國(guó)家人防工程被變賣這一危害后果的共同原因，正是因?yàn)閮烧叩墓餐^失行為相互作用最終導(dǎo)致了人防工程被出售的嚴(yán)重危害后果。由此，區(qū)規(guī)劃局經(jīng)辦人徐某和區(qū)房管局的經(jīng)辦人劉某的過失行為均與危害后果存在因果關(guān)系，應(yīng)該被追究瀆職犯罪法律責(zé)任。

區(qū)人防辦的相關(guān)人員與人防工程被變賣沒有刑法上的因果關(guān)系。人防辦的相關(guān)人員不符合第二條標(biāo)準(zhǔn)，他們沒有監(jiān)管人防工程產(chǎn)權(quán)的職責(zé)。首先，目前人防相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于人防工程的監(jiān)管的目的是保持人防工程的良好使用狀態(tài)和防護(hù)能力，人防工程的產(chǎn)權(quán)歸屬并非監(jiān)管的目標(biāo)。要求人防辦監(jiān)管人防工程的產(chǎn)權(quán)沒有必要也缺乏可操作性，因?yàn)樵谛藿ㄈ朔拦こ痰臅r(shí)候，人防工程的面積在規(guī)劃中是被明確標(biāo)示的，如果規(guī)劃和權(quán)屬登記人員認(rèn)真負(fù)責(zé)，這種人防工程被開發(fā)商變賣的情況完全可以杜絕。同時(shí)，人防部門并沒有建筑工程權(quán)屬登記的職責(zé)，他們不能在第一時(shí)間掌握人防工程產(chǎn)權(quán)變更的情況，當(dāng)知道產(chǎn)權(quán)變更后，危害后果實(shí)際已經(jīng)發(fā)生。其次，我國(guó)目前對(duì)于人防工程的產(chǎn)權(quán)歸屬在實(shí)際操作中比較混亂，雖然人防工程屬于國(guó)防資產(chǎn)應(yīng)歸國(guó)家所有，但在實(shí)踐中，“在人防工程的產(chǎn)權(quán)歸屬方面，存在著上位法缺失、下位法混亂的情況。現(xiàn)行《人防法》中對(duì)于人防工程的產(chǎn)權(quán)歸屬未予明確規(guī)定，而大量行政法規(guī)規(guī)章等較低層級(jí)的法律文件中，關(guān)于人防工程產(chǎn)權(quán)的規(guī)定又缺乏一致性與系統(tǒng)性，使得現(xiàn)實(shí)中的大量產(chǎn)權(quán)糾紛難以得到妥善和一致性的解決?！盵2]在這種情況下，對(duì)人防工程進(jìn)行產(chǎn)權(quán)監(jiān)管顯然力不從心?；诖耍瑓^(qū)人防部門的相關(guān)人員與本案的危害后果之間在客觀上不存在著內(nèi)在的必然聯(lián)系而不具有因果關(guān)系，不應(yīng)負(fù)有瀆職犯罪的法律責(zé)任。

四、結(jié)論性思考

通過此案，我們可以從因果關(guān)系方面，厘清出查辦瀆職犯罪案件的一般偵查思路——首先，明確危害后果；其次，分析與危害后果發(fā)生的危害行為因素；最后，通過危害行為來(lái)鎖定犯罪嫌疑人。由此可知，正確認(rèn)定瀆職犯罪的因果關(guān)系是查處瀆職犯罪的重要突破口，如何分析危害后果與危害行為的因果關(guān)系則是突破案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。分析危害后果與危害行為的因果關(guān)系，應(yīng)從以下兩個(gè)方面出發(fā)。

（一）運(yùn)用循果查因法，全面考察導(dǎo)致危害后果發(fā)生的各類原因

實(shí)踐中，當(dāng)瀆職犯罪的危害后果發(fā)生后，有哪些行為因素對(duì)危害后果的發(fā)生起到了關(guān)鍵的作用，應(yīng)當(dāng)全面地進(jìn)行考察。應(yīng)從危害后果出發(fā)，考察與之有關(guān)的危害行為因素，考察的內(nèi)容包括與結(jié)果發(fā)生的政府具體監(jiān)管主體、被害人的行為及其他不可抗力等相關(guān)因素。只有詳細(xì)考察導(dǎo)致危害后果發(fā)生的因素，才能準(zhǔn)確可靠地認(rèn)定瀆職行為的性質(zhì)。

（二）結(jié)合瀆職行為人的職責(zé)考察各種原因因素對(duì)危害后果發(fā)生的作用力程度

瀆職犯罪的主體是特殊主體，只有具有特定身份的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員才能構(gòu)成本罪，因此在考察瀆職行為與危害后果之間的因果關(guān)系時(shí)，必須結(jié)合行為人的職責(zé)要求，這是行為主體成立瀆職犯罪的前提。而瀆職犯罪復(fù)雜因果關(guān)系類型中，認(rèn)定哪些相關(guān)行為主體的行為與危害后果之間存有刑法意義上的因果關(guān)系，就要看各個(gè)行為主體促使危害后果發(fā)生的作用力程度，這也是各個(gè)瀆職行為主體的量刑依據(jù)。分析作用力程度，則需要結(jié)合瀆職行為主體的職責(zé)要求的程度。職責(zé)要求明確具體的，承擔(dān)的責(zé)任重；職責(zé)要求宏觀概括的，其承擔(dān)的責(zé)任輕。如果行為主體即使不履行其職責(zé)也不會(huì)導(dǎo)致該危害后果，那么該行為主體不需要對(duì)該危害后果承擔(dān)責(zé)任。如果行為主體不履行其職責(zé)就必然會(huì)導(dǎo)致危害后果，那么該行為主體責(zé)任最重，反之則輕。

[1]張明楷.刑法學(xué)[M].北京:法律出版社,2011:175.

[2]馬顏昕,李云樓.淺議人防工程產(chǎn)權(quán)制度的完善[J].商品與質(zhì)量, 2011(10).

D914

A

1673―2391(2014)02―0099―03

2013-07-26責(zé)任編校：陶范