李堯

（中國人民公安大學(xué)偵查學(xué)院，北京100038）

芻議公安管理形成與發(fā)展的中國特色

李堯

（中國人民公安大學(xué)偵查學(xué)院，北京100038）

我國公安管理制度在形成與發(fā)展過程中具有鮮明的中國特色。公安管理的中國特色體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理和公安機(jī)關(guān)對(duì)自身機(jī)制管理兩個(gè)方面。立足公安工作實(shí)踐，解決公安工作中遇到的實(shí)際問題，是根植于我國公安管理形成與發(fā)展過程的根本特色?！爸艺\、為民、公正、廉潔”的人民警察核心價(jià)值觀，是公安管理中國特色的科學(xué)內(nèi)涵。

公安機(jī)關(guān)；公安管理；中國特色

公安管理是各級(jí)公安機(jī)關(guān)為了提高自身系統(tǒng)功能，有效守衛(wèi)國家安全，維護(hù)公共安全，完成“鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護(hù)國家長(zhǎng)治久安、保障人民安居樂業(yè)”的重大歷史使命，依據(jù)社會(huì)主義法制，運(yùn)用現(xiàn)代管理理論、方法和手段，有意識(shí)、有目的、有組織地進(jìn)行的一切計(jì)劃、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等活動(dòng)的總和。[1]它是現(xiàn)代社會(huì)管理的重要環(huán)節(jié)之一，并內(nèi)在地包含公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理和對(duì)自身機(jī)制的管理兩個(gè)方面。

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，任何制度系統(tǒng)都是具有內(nèi)部結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體，其內(nèi)部各子系統(tǒng)分別具有自身的功能并相互制約，并最終表現(xiàn)為系統(tǒng)的整體功能。公安管理作為一種社會(huì)管理制度，其形成與發(fā)展的過程，即是它內(nèi)部各子制度形成與發(fā)展并在整體上表現(xiàn)出來的過程。我國公安管理制度在其內(nèi)部各子制度的形成與發(fā)展過程中具有鮮明的中國特色。

一、公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的中國特色

（一）公安信息管理

公安信息管理是一個(gè)不斷發(fā)展的概念，它以一般信息管理理論為基礎(chǔ)，以公安信息資源為核心，是一切對(duì)公安信息進(jìn)行收集、傳輸、組織、分析、存儲(chǔ)與檢索、使用與反饋之活動(dòng)的統(tǒng)稱。[2]二十世紀(jì)以來，隨著無線電、計(jì)算機(jī)等一系列技術(shù)發(fā)明的問世與發(fā)展，人類社會(huì)已邁入信息時(shí)代，社會(huì)管理依托現(xiàn)代信息技術(shù)成為不可阻擋的趨勢(shì)。改革開放以來，我國公安信息管理從傳統(tǒng)的紙媒、手工管理模式，逐步邁向以現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化信息管理模式。

一般認(rèn)為，我國的現(xiàn)代化公安信息管理建設(shè)起步于1984年。是年11月，公安部公安信息系統(tǒng)工程領(lǐng)導(dǎo)小組作為國務(wù)院電子振興領(lǐng)導(dǎo)小組下的一個(gè)專業(yè)組，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立，負(fù)責(zé)開展公安信息系統(tǒng)建設(shè)的總體計(jì)劃工作。1998年9月，公安部決定在全國公安機(jī)關(guān)組織實(shí)施“金盾工程”?！敖鸲芄こ獭笔枪矙C(jī)關(guān)歷史上最龐大、最復(fù)雜、科技含量和普及程度最高、投資最大的系統(tǒng)工程，具有基礎(chǔ)性、全面性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性的特點(diǎn)，[3]是依照黨中央“以公安信息化建設(shè)為主導(dǎo)、加快科技強(qiáng)警步伐”的指示開展的全國性公安信息化建設(shè)工程，具有鮮明的中國特色。

當(dāng)代公安信息管理主要借助當(dāng)代信息技術(shù)手段得以實(shí)現(xiàn)，其實(shí)現(xiàn)手段隨著科技發(fā)展而不斷更新升級(jí)。在公安信息管理實(shí)踐工作中，目前包括全國違法犯罪信息中心（CCIC）、城市公安綜合信息系統(tǒng)、人口管理信息系統(tǒng)、出入境管理信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)控系統(tǒng)、治安視頻監(jiān)控系統(tǒng)、交通管理信息系統(tǒng)、警用GPS定位系統(tǒng)等在內(nèi)的一系列公安信息管理手段，正日益發(fā)揮出不可替代的作用，并對(duì)傳統(tǒng)公安工作產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響。現(xiàn)代信息技術(shù)在公安實(shí)踐工作中的廣泛應(yīng)用，使公安信息管理乃至整個(gè)公安管理由傳統(tǒng)的“金字塔形”管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨馄交焙汀熬W(wǎng)絡(luò)化”管理；使公安工作模式由傳統(tǒng)的“被動(dòng)式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)式”；使傳統(tǒng)偵查破案手段中的摸排走訪演變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫信息比對(duì)；使公安工作實(shí)踐中涉及到的大量有關(guān)人口、車輛、刑事案件、犯罪嫌疑人的信息的處理由傳統(tǒng)的紙媒、手工處理轉(zhuǎn)向計(jì)算機(jī)操作處理。

（二）公安輿情干預(yù)

輿情，是指在一定社會(huì)空間內(nèi)，圍繞中介性社會(huì)事項(xiàng)的發(fā)生、發(fā)展和變化，作為主體的民眾對(duì)作為客體的國家管理者產(chǎn)生和持有的社會(huì)政治態(tài)度。[4]隨著微博、論壇、即時(shí)通訊工具等網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用在我國普及，輿情的產(chǎn)生與傳播機(jī)制已發(fā)生根本變化。例如，目前單個(gè)微博“大V”用戶的粉絲團(tuán)動(dòng)輒超過一千萬人，訂閱量和關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過多數(shù)傳統(tǒng)媒介。以此為標(biāo)志，大眾傳播進(jìn)入所謂的網(wǎng)絡(luò)“自媒體時(shí)代”，并成為當(dāng)前不可逆轉(zhuǎn)的特征。[5]

在自媒體時(shí)代背景下，輿情尤其是網(wǎng)絡(luò)輿情的產(chǎn)生和傳播速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)輿情傳播思維模式的想象。其中帶有政治傾向性的部分，具有對(duì)象內(nèi)容特定性、社會(huì)關(guān)注敏感性、形成突發(fā)性、傳播迅速持續(xù)性和反映偏差性等特點(diǎn)，對(duì)社會(huì)的影響力不容小覷。因此，公安機(jī)關(guān)有必要對(duì)輿情進(jìn)行適時(shí)適當(dāng)?shù)母深A(yù)。公安輿情干預(yù)，是公安部門對(duì)輿情進(jìn)行監(jiān)控、預(yù)警、收集、分析和引導(dǎo)活動(dòng)的統(tǒng)稱。

就社會(huì)管理層面而言,“人性猶如水,宜疏不宜堵?！陛浨橐龑?dǎo)是輿情干預(yù)最重要的層面。為做好新時(shí)期輿情引導(dǎo)工作，公安機(jī)關(guān)采取了一系列行之有效的措施。首先，依托自媒體平臺(tái)，主動(dòng)提出正面、積極的輿論話題，將輿情導(dǎo)向關(guān)注社會(huì)正能量的發(fā)展方向。例如，引導(dǎo)公眾就“中國夢(mèng)”發(fā)表暢想，以此弘揚(yáng)愛國主義和民族精神。其次，對(duì)于監(jiān)測(cè)到的負(fù)面輿情，進(jìn)行及時(shí)準(zhǔn)確的核實(shí)。如果系捏造謠傳，應(yīng)準(zhǔn)確查明信息源頭，確定造謠者身份和傳播謠言的目的，依照有關(guān)法律追究相關(guān)當(dāng)事人責(zé)任，并及時(shí)向公眾澄清事實(shí)真像，從而起到制止謠言傳播、對(duì)公眾進(jìn)行教育警示的作用。如果負(fù)面輿情確有根據(jù)，應(yīng)及時(shí)查明有關(guān)情況。對(duì)于有受害人的，務(wù)必做好善后處理工作；對(duì)于工作中確有失誤的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)承認(rèn)錯(cuò)誤并采取補(bǔ)救措施。對(duì)于負(fù)面輿情，決不能不表態(tài)、“捂蓋子”，以至延誤時(shí)機(jī)，喪失輿情陣地。

孟建柱同志在2013年做好新形勢(shì)下政法宣傳工作座談會(huì)上指出：“實(shí)情決定輿情。政法負(fù)面輿情的產(chǎn)生，往往與執(zhí)法司法活動(dòng)中存在問題或瑕疵有關(guān)。要牢固樹立法治意識(shí)，嚴(yán)格依法律按程序履行職責(zé)、行使權(quán)力，防止因?qū)嶓w上的錯(cuò)誤、程序上的瑕疵導(dǎo)致輿論危機(jī)。”“要以尊重、坦誠的態(tài)度，主動(dòng)與媒體交朋友，努力實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)”。[6]由此可見，未來公安輿情干預(yù)的中國特色發(fā)展方向是強(qiáng)化法制建設(shè)和與主流媒體的交流互動(dòng)。

（三）公安應(yīng)急管理

公安應(yīng)急管理，是指公安機(jī)關(guān)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)付、事中處置和善后處理的過程中，通過建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，保障公眾人身和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有關(guān)活動(dòng)。2007年頒布并實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！薄吧鐣?huì)安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門并由公安機(jī)關(guān)針對(duì)事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定，采取應(yīng)急處置措施。”我國在立法上明確了突發(fā)事件的概念和公安機(jī)關(guān)針對(duì)社會(huì)安全事件開展應(yīng)急管理行政權(quán)力的法律授權(quán)。考察實(shí)踐中突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案與公安應(yīng)急處置可以發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)急管理范圍不僅包括社會(huì)安全類突發(fā)事件，還涉及到自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件及與其關(guān)聯(lián)的救援、警戒、交通疏導(dǎo)、治安維護(hù)、信息搜集等工作。

公安機(jī)關(guān)在工作實(shí)踐逐步形成了一套具有中國特色的公安應(yīng)急管理模式——“一案三制”模式?！耙话浮敝笐?yīng)急預(yù)案，即公安機(jī)關(guān)基于可能發(fā)生的突發(fā)公共事件,制定出的以預(yù)測(cè)、預(yù)警、報(bào)警、接警、處置、結(jié)束、善后和秩序重建以及相關(guān)策略為內(nèi)容的行動(dòng)指南，并以此構(gòu)建“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。“三制”指應(yīng)急管理的體制、機(jī)制與法制。[7]未來我國公安應(yīng)急管理的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)朝著構(gòu)建科學(xué)應(yīng)急預(yù)警體系、強(qiáng)化應(yīng)急處置與指揮能力、加強(qiáng)各部門間乃至整個(gè)社會(huì)的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制和健全應(yīng)急管理法制建設(shè)這幾個(gè)方向邁進(jìn)。

二、公安機(jī)關(guān)對(duì)自身機(jī)制管理的中國特色

（一）公安文化管理

任何組織都應(yīng)具有以自身價(jià)值觀為基準(zhǔn)而形成的凝聚力和內(nèi)驅(qū)力，以無形的力量影響組織成員的行為規(guī)范，推動(dòng)組織正常運(yùn)行，而這種凝聚力和內(nèi)驅(qū)力就是被稱為“管理之魂”的組織文化。一個(gè)取得成功的組織，其內(nèi)部必定存在強(qiáng)大的組織文化作為其靈魂與核心。[8]與其他大多數(shù)傳統(tǒng)的物質(zhì)管理要素不同，文化要素是管理中的“軟要素”。它從個(gè)人的心理和行為角度出發(fā)，通過組織自身價(jià)值觀的塑造，影響組織成員的共同情感，進(jìn)而通過提倡、培訓(xùn)、實(shí)踐等集體活動(dòng)，達(dá)到內(nèi)化組織成員自覺性、激發(fā)組織成員積極性的效果，乃至最終形成對(duì)全體組織成員能動(dòng)性具有普遍推動(dòng)力的組織文化。

將文化要素引入管理，是現(xiàn)代管理學(xué)的重要特征之一。文化要素進(jìn)入公安管理，是公安管理發(fā)展進(jìn)步的必然要求。公安文化管理，是指依據(jù)文化管理理論，從文化的高度來管理公安隊(duì)伍，在公安隊(duì)伍的組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)等方面滲入文化要素，以公安文化貫穿公安管理的全過程。[9]2011年11月19日，孟建柱在主持公安部黨委擴(kuò)大會(huì)議，傳達(dá)、學(xué)習(xí)黨的十七屆六中全會(huì)精神時(shí)強(qiáng)調(diào)：“文化作為一種軟實(shí)力，是公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力生成的重要因素，在凝聚警心、激勵(lì)斗志、陶冶情操、展示形象，推動(dòng)公安隊(duì)伍建設(shè)方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。各級(jí)公安機(jī)關(guān)和各部門、各警種要樹立文化育警、文化強(qiáng)警的理念，大力加強(qiáng)和改進(jìn)文化建設(shè)，進(jìn)一步激發(fā)公安隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力?！惫参幕芾硎且环N滲透在公安管理各個(gè)方面的管理理念，其核心價(jià)值取向是“忠誠、為民、公正、廉潔”的人民警察核心價(jià)值觀。

（二）公安科技管理

科技是第一生產(chǎn)力，科技的進(jìn)步為公安工作帶來了全新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。為了在新時(shí)期更好地完成公安機(jī)關(guān)的重大歷史使命，2003年1月,《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》作出重大決策——全面實(shí)施“科技強(qiáng)警”戰(zhàn)略，認(rèn)為“實(shí)現(xiàn)公安工作的現(xiàn)代化,必須走科技強(qiáng)警之路”。由此，公安科技工作的重要性達(dá)到了一個(gè)新高度，而公安科技管理正是為了保障“科技強(qiáng)警”戰(zhàn)略的順利貫徹實(shí)施。公安科技管理，是指公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的科技管理部門及其管理人員，為實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的職能目標(biāo)而對(duì)公安科技事業(yè)的發(fā)展（如公安科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)及其推廣應(yīng)用等）所實(shí)施的諸多管理活動(dòng)，以期實(shí)現(xiàn)“科技強(qiáng)警”的目標(biāo)。

公安科技管理是公安管理在黨提出“科技是第一生產(chǎn)力”背景下形成和發(fā)展的全新特色，具有鮮明的實(shí)踐特點(diǎn)與時(shí)代特征。新時(shí)期做好公安科技管理工作應(yīng)重視以下幾方面：樹立科技強(qiáng)警理念；強(qiáng)調(diào)科技人才隊(duì)伍建設(shè)；進(jìn)一步推進(jìn)公安科技體制創(chuàng)新；加大公安科研經(jīng)費(fèi)投入；加強(qiáng)公安科技區(qū)際與國際交流協(xié)作。[10]隨著公安教育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，2011年3月8日，國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)和教育部批準(zhǔn)在工學(xué)門類下增列公安技術(shù)一級(jí)學(xué)科。此舉必將從人才培養(yǎng)和技術(shù)創(chuàng)新兩個(gè)方面，將公安科技管理水平推上一個(gè)新臺(tái)階。

（三）警務(wù)保障管理

警務(wù)保障管理是對(duì)各級(jí)公安機(jī)關(guān)的資源供給和保障實(shí)施的管理活動(dòng)，目的是確保警務(wù)工作正常開展和順利完成。警務(wù)保障的突出特點(diǎn)是綜合性強(qiáng)，它既包括人力資源保障、經(jīng)費(fèi)和裝備保障，又包括技術(shù)保障、法制和政策保障。[11]警務(wù)保障對(duì)公安工作的重要意義不言而喻。例如，近年來出現(xiàn)的民警執(zhí)法權(quán)威受損現(xiàn)象的主要原因之一就是警務(wù)保障不足。

通過對(duì)公安管理形成與發(fā)展的中國特色進(jìn)行梳理分析可以發(fā)現(xiàn)，立足公安工作實(shí)踐，解決公安工作中遇到的實(shí)際問題，是植根于我國公安管理形成與發(fā)展過程的根本特色，與黨的實(shí)事求是思想路線內(nèi)在地吻合。“忠誠、為民、公正、廉潔”的人民警察核心價(jià)值觀，是公安管理中國特色的科學(xué)內(nèi)涵。公安管理概念的外延是極為寬廣的，其形成與發(fā)展中表現(xiàn)的中國特色，貫穿于整個(gè)公安工作的實(shí)踐中，體現(xiàn)公安管理中國特色的最新理論研究和實(shí)踐改革成果亦不斷涌現(xiàn)。

[1]張光,魏永忠.公安管理學(xué)理論研究綜述[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2013.

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2013-11-05責(zé)任編校：邊草