吳小虹

（南京森林警察學(xué)院思政部，江蘇南京210023）

對(duì)森林公安基層警力資源的思考

吳小虹

（南京森林警察學(xué)院思政部，江蘇南京210023）

目前，森林公安基層警力資源存在著警察數(shù)量不足、民警素質(zhì)有待提高、工作環(huán)境影響職能作用的發(fā)揮、激勵(lì)措施不健全等問題。要高度重視森林公安基層基礎(chǔ)工作，通過(guò)增加警察數(shù)量、提高民警素質(zhì)、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、完善保障機(jī)制等途徑解決森林公安基層工作中存在的上述問題。

森林公安；警力資源；公安基層

在生態(tài)文明建設(shè)中，作為森林資源的保護(hù)者，森林公安機(jī)關(guān)和廣大基層民警忠實(shí)履行法律職責(zé)，為保護(hù)森林及野生動(dòng)植物資源、保護(hù)生態(tài)安全、維護(hù)林區(qū)社會(huì)治安秩序作出了突出貢獻(xiàn)。但是，與目前我國(guó)森林資源進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期和各地森林資源及野生動(dòng)物案件發(fā)案率居高不下的現(xiàn)實(shí)相比，森林公安基層警力資源存在著許多問題，困擾著森林公安工作的開展。

一、現(xiàn)階段森林公安基層警力存在的問題

2006年以來(lái)，隨著國(guó)辦發(fā)〔2005〕42號(hào)文件的貫徹落實(shí)，森林公安的編制和經(jīng)費(fèi)問題得以解決，森林公安隊(duì)伍建設(shè)有了明顯的變化，森林警務(wù)工作有了提升，但森林公安基層警力資源問題仍較突出。

（一）森林公安基層民警數(shù)量不足

目前在影響林區(qū)警務(wù)工作有效開展的問題中，森林公安基層派出所警力緊張尤為突出。這與森林公安建警晚，警力具有“先天不足”的缺陷有關(guān)。森林公安派出所是林業(yè)主管局的行政職能部門，又是公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”的雙重管理體制。該體制的形成有其歷史沿革性：早在1951年1月，國(guó)家根據(jù)林區(qū)的社會(huì)治安狀況，在東北各級(jí)森林工作管理局開始設(shè)立森林公安處、森林公安局、森林公安派出所。但“文革”期間，則遭到全面撤銷。1979年1月，在全國(guó)重點(diǎn)林區(qū)又普遍建立了林業(yè)公安派出所。1980年12月，依據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于在重點(diǎn)林區(qū)建立與健全林業(yè)公安、檢察、法院組織機(jī)構(gòu)的通知》精神，進(jìn)一步健全和完善了林業(yè)公安機(jī)構(gòu)。1984年，根據(jù)國(guó)務(wù)院決定，林業(yè)公安實(shí)行雙重管理體制，列入公安系列。1998年，根據(jù)《森林法》修訂案，林業(yè)公安正式更名為森林公安。

森林公安基層警力不足主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是警員數(shù)量嚴(yán)重不足。自上世紀(jì)80年代中期至2005年，森林公安的人員編制主要是由林業(yè)部門行政編制內(nèi)調(diào)劑解決。因此，森林公安建警之初人員編制很少，且許多警員長(zhǎng)期被定為專項(xiàng)事業(yè)編，而非行政編。2006年以后，雖然森林公安隊(duì)伍逐步落實(shí)了政法編制，享有公務(wù)員的身份，但基層隊(duì)伍缺編狀況仍較普遍。如位于重慶市東南部的彭水苗族土家族自治縣，是重慶市七個(gè)森林資源大縣之一，也是全國(guó)林業(yè)科技示范縣，其森林資源富集，全縣林業(yè)用地面積322.4萬(wàn)畝，森林覆蓋率40.38%。但縣編委于2008年明確核定該縣森林公安政法專項(xiàng)編制為17名，派出所編制2個(gè)。彭水縣森林公安局現(xiàn)有14名民警，即使新招錄的民警到位后，也只有17名民警滿編運(yùn)行。如果從5萬(wàn)畝森林資源配備1名森林警察的標(biāo)準(zhǔn)看，該縣森林民警差編仍在兩倍以上。更有甚者，有的省因某些縣的地方公安機(jī)關(guān)有超編情況，該縣編委就以森林公安已納入政法編制管理為由，認(rèn)為縣里政法編制已經(jīng)超編，森林公安即使有未滿的編職數(shù)，也不允許使用，從而造成森林公安基層警力不足的問題難以解決。二是森林公安基層派出所民警一警多用的情況時(shí)常發(fā)生，分散了派出所開展本職工作的精力。如林業(yè)主管部門經(jīng)常抽調(diào)森林公安民警查處林權(quán)爭(zhēng)議、信訪案件等行政工作，不僅對(duì)森林公安民警正常的執(zhí)法工作有影響，而且使警力本來(lái)不足的基層公安警務(wù)工作更加捉襟見肘。三是增加了維穩(wěn)、緝毒等公安專項(xiàng)工作，使森林公安基層派出所工作超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，民警疲于應(yīng)付。在云貴川和西藏、新疆等邊境和少數(shù)民族聚集地，維穩(wěn)和緝毒工作繁重，森林公安基層派出所必須與地方公安局共同承擔(dān)這些專項(xiàng)工作，在警力不足的情況下，森林公安基層警力可謂超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，不堪重負(fù)。

（二）森林公安基層民警的素質(zhì)有待提高

合格的森林公安民警，除了應(yīng)具備優(yōu)良的職業(yè)道德和強(qiáng)健的身體外，還應(yīng)具備良好的森林公安專業(yè)知識(shí)和技能。但森林公安隊(duì)伍組建以來(lái)，由于管理上和投入上的原因，使得森林公安隊(duì)伍出現(xiàn)警齡老化、文化素質(zhì)偏低等問題，同時(shí)在新警招錄中也存在一些問題。主要表現(xiàn)在：一是民警年齡偏大。森林公安基層民警人員流動(dòng)很少，派出所民警平均年齡在40多歲以上的較為普遍，有些50歲以上的老民警基本上不能辦案，處于等待退休狀態(tài)，隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老化狀態(tài)。二是民警實(shí)際文化水平偏低。雖然基層派出所在前幾年按照《全國(guó)森林公安（檢、法）“十五”計(jì)劃及2010年規(guī)劃》要求，年齡在45歲以下的民警大都拿到了大?；虼髮Ｒ陨衔膽{，但實(shí)際能力與學(xué)歷不符現(xiàn)象較為明顯。三是民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)較低。有的基層派出所民警不會(huì)使用電腦辦公，更不會(huì)網(wǎng)上辦案；有些民警不能規(guī)范填寫林業(yè)行政執(zhí)法文書，更談不上辦理森林刑事案件；有的知識(shí)結(jié)構(gòu)老化，平時(shí)疏于學(xué)習(xí)，已無(wú)法面對(duì)新情況新問題，在業(yè)務(wù)工作中力不從心。四是有些新增民警難以適應(yīng)森林公安基層工作。近年來(lái)，森林公安根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，向社會(huì)公開招錄了一些新警。新警有著年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，給隊(duì)伍建設(shè)增添了活力。但是，由于在公務(wù)員統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)招考中，一些招考內(nèi)容和條件設(shè)置過(guò)于寬泛，缺乏公安專業(yè)的針對(duì)性，致使一些森林公安需要的專業(yè)人才不能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)進(jìn)入隊(duì)伍，而非公安和非法律專業(yè)的人員進(jìn)入隊(duì)伍后，一時(shí)難以適應(yīng)崗位工作，難以緩解專業(yè)人才青黃不接的狀況，同時(shí)又加重了新警培訓(xùn)的負(fù)擔(dān)。還有些地方女性警員招入比例增大，給森林公安基層執(zhí)法工作帶來(lái)一些不便。

（三）森林公安基層的警務(wù)工作環(huán)境影響了職能作用的發(fā)揮

在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)下，森林公安基層警務(wù)工作常常遇到一些工作環(huán)境問題的困擾。主要表現(xiàn)在：一是有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)不夠重視。一些政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)當(dāng)?shù)厣仲Y源的思考僅僅停留在如何轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)之中，而對(duì)于森林資源的保護(hù)問題疏于考慮。為此，造成政府的決策者對(duì)森林公安工作的定位不準(zhǔn)確，重視不夠，有的很少過(guò)問森林公安工作，而在森林公安派出所查處的針對(duì)森林資源的違法犯罪活動(dòng)中，卻又或多或少地能看到一些領(lǐng)導(dǎo)的影子。有的違法犯罪分子甚至明目張膽地打著領(lǐng)導(dǎo)的旗號(hào)實(shí)施違法犯罪活動(dòng)，給民警的正常執(zhí)法工作帶來(lái)極大干擾。為規(guī)避行政權(quán)的干擾，在基層民警工作中，選擇性執(zhí)法現(xiàn)象較為普遍，使執(zhí)法的公正性大打折扣。二是森林公安的社會(huì)地位不高，影響力不大。在一些地方，如果不涉及到從事林業(yè)違法活動(dòng)的人，若問森林公安是一支什么樣的隊(duì)伍，是少有人能夠答得上來(lái)的。因此，森林公安執(zhí)法往往難以得到群眾的理解與配合。三是辦公場(chǎng)所等硬件設(shè)施匱乏。一些基層派出所的辦公用房緊張，有些地方至今仍未達(dá)到公安部相關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)要求。如有的辦案場(chǎng)所設(shè)在商品住宅樓內(nèi)，與公安部規(guī)定的執(zhí)法辦案場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)不相符，而“四室”建設(shè)更是無(wú)從談起。有的縣森林公安局的硬件設(shè)施，還達(dá)不到四級(jí)派出所的要求。硬件設(shè)施的匱乏，使正常的執(zhí)法工作受到影響。四是法律法規(guī)滯后和規(guī)章制度不明晰，給執(zhí)法工作帶來(lái)困擾。如在辦理占用林地修建房屋的案件中，《森林法實(shí)施條例》第四十三條規(guī)定：“未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款?！边`法人對(duì)于處罰中的罰款大多能接受，可對(duì)于“限期恢復(fù)原狀”，違法人一般都不會(huì)執(zhí)行。森林公安機(jī)關(guān)只能依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，但法院又往往以違法人修建的房屋已經(jīng)國(guó)土部門審批為由，裁定不予執(zhí)行，結(jié)果導(dǎo)致森林公安的林業(yè)行政處罰根本不起作用，從而造成占用林地行為。

（四）激勵(lì)措施不健全，影響基層民警工作積極性

當(dāng)前，森林公安隊(duì)伍建設(shè)中的激勵(lì)保障措施不夠完善，極大影響了基層民警的工作積極性。一是基層民警的職級(jí)普遍偏低。縣級(jí)森林公安局絕大部分為副科級(jí)單位，加之森林公安民警幾乎沒有與外單位交流的機(jī)會(huì)，一些老民警干了一輩子，退休時(shí)連個(gè)副科級(jí)待遇都沒有。這使民警缺乏要求進(jìn)步的動(dòng)力，有時(shí)候難免心灰意冷。二是基層工作經(jīng)費(fèi)保障不力。森林公安現(xiàn)在雖已轉(zhuǎn)為政法編制的公務(wù)員，基層民警的工資有了保障，但仍有部分專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)無(wú)法落實(shí)。如一些森林公安基層派出所的被裝款長(zhǎng)期落實(shí)不了，有的已連續(xù)幾年沒有配發(fā)服裝，其他的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等保障經(jīng)費(fèi)就更是無(wú)從談起。三是森林公安民警的生活待遇仍較低下。例如，有的縣公安局經(jīng)常抽調(diào)森林公安警力參加全縣的大型安保活動(dòng)。事后，地方公安局民警有適當(dāng)?shù)膱?zhí)勤補(bǔ)助和費(fèi)用的報(bào)銷，但森林公安民警的執(zhí)勤補(bǔ)助和費(fèi)用卻無(wú)法落實(shí)。有些民警因公受傷后涉及的醫(yī)藥費(fèi)要自己墊付，但墊付之后有時(shí)也難以報(bào)銷。

二、解決問題的途徑

對(duì)森林公安基層警務(wù)人力資源存在的問題，必須采取有針對(duì)性的措施加以解決。

（一）落實(shí)編制，保證質(zhì)量

第一，落實(shí)現(xiàn)有的編制數(shù)。從目前看，許多森林公安基層單位不滿編的原因大多是因當(dāng)?shù)刎?cái)力限制，有編制而不給用，造成基層單位警力緊張狀況難以緩解。要解決這一問題，必須由主管部門領(lǐng)導(dǎo)出面，與政府有關(guān)部門積極協(xié)調(diào)，想辦法落實(shí)控編問題。先解決好滿編，再進(jìn)一步協(xié)調(diào)增編問題，不斷擴(kuò)充基層民警的數(shù)量，以緩解基層警力不足的問題。

第二，加大警察院校專業(yè)畢業(yè)生入警的數(shù)量。森林公安在統(tǒng)一招錄新警過(guò)程中，應(yīng)與相關(guān)部門積極溝通協(xié)調(diào)，從實(shí)際出發(fā)，招考的內(nèi)容與條件要針對(duì)森林公安專業(yè)崗位的特殊性，擴(kuò)大招收警察院校畢業(yè)生入警的數(shù)量，使警察院校培養(yǎng)的專業(yè)人才與森林公安用人單位實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，以解決基層民警人才不足的問題。

（二）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高素質(zhì)

當(dāng)前，森林公安民警面對(duì)的執(zhí)法環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜，不少基層民警整體素質(zhì)難以適應(yīng)。為此，必須加強(qiáng)民警的在職培訓(xùn)，盤活現(xiàn)有警力資源。一方面，要使基層民警不斷更新所需的業(yè)務(wù)知識(shí)。在專業(yè)培訓(xùn)中，著重加強(qiáng)民警對(duì)案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)的勘驗(yàn)?zāi)芰?，要發(fā)揮科技力量，提高辦案效率。另一方面，要不斷提升民警的辦案能力。一是要增強(qiáng)與人溝通的能力，學(xué)會(huì)做群眾工作。對(duì)于新警來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)非常重要的基本功。二是要牢固樹立法律意識(shí)。執(zhí)法工作中要以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，不要被“行政命令”所干擾，不要被“人情世故”所左右，杜絕選擇性執(zhí)法。這不僅要培養(yǎng)民警深厚的法律功底，還必須培養(yǎng)良好的警察職業(yè)道德。

（三）充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，努力改善工作環(huán)境

首先，在現(xiàn)有管理體制中，積極爭(zhēng)取林業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)的重視。要經(jīng)常主動(dòng)地向主管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作，爭(zhēng)取主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)森林公安工作的關(guān)注和支持。在工作中不僅要提出問題，更應(yīng)有解決的方案提供領(lǐng)導(dǎo)參考。其次，要有所作為，不斷擴(kuò)大森林公安工作的影響力。森林公安在保護(hù)森林資源安全工作中發(fā)揮了不可替代的作用。森林公安機(jī)關(guān)一定要在加強(qiáng)打擊破壞森林資源違法犯罪活動(dòng)中有所作為，以執(zhí)法公正塑形象。要加強(qiáng)宣傳工作力度，努力擴(kuò)大森林公安的整體知名度。第三，在執(zhí)法工作中，對(duì)于法律法規(guī)滯后問題要及時(shí)反饋于相關(guān)立法部門。我國(guó)雖已確立了依法治國(guó)的目標(biāo)，但這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在現(xiàn)行的法制體系中，常常出現(xiàn)操作層面不足、漏洞和交叉矛盾的地方，這確實(shí)給執(zhí)法工作帶來(lái)了很多困擾。為此，一方面要及時(shí)將問題反饋于立法部門，促進(jìn)法律法規(guī)的完善；另一方面，應(yīng)善于將現(xiàn)有法律融匯貫通，贏得執(zhí)法空間，以達(dá)到懲罰犯罪的目的。

（四）制定激勵(lì)措施，完善保障機(jī)制

森林公安相對(duì)于其他警種而言，遠(yuǎn)離城市，工作條件艱苦，具有“點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣”的特點(diǎn)，更需要有工作上的穩(wěn)定性和生活方面的保障。如何讓森林公安基層民警安心工作，是必須認(rèn)真思考的問題。

第一，要深化人事制度改革，給予森林公安民警真正的公務(wù)員待遇。對(duì)森林公安基層民警職級(jí)偏低的狀況，應(yīng)落實(shí)公務(wù)員序列中非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的評(píng)級(jí)待遇。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)公安部關(guān)于《公安刑事、技術(shù)偵查部門專業(yè)技術(shù)職位競(jìng)聘上崗工作實(shí)施方案》進(jìn)行職稱評(píng)審，創(chuàng)造條件給人以進(jìn)步的希望，調(diào)動(dòng)工作的積極性。第二，要理順關(guān)系，落實(shí)森林公安隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)費(fèi)保障。從目前情況看，各級(jí)財(cái)政已解決了森林公安民警的工資待遇問題，但是一些轉(zhuǎn)移支付等費(fèi)用并沒有得到很好地落實(shí)。有些森林公安基層的辦公經(jīng)費(fèi)和執(zhí)勤津貼、生活補(bǔ)貼等沒有納入財(cái)政預(yù)算，基層派出所只能依靠罰沒收入支付。這不但沒有穩(wěn)定性，而且也極不利于工作的規(guī)范化管理。第三，要建立保障機(jī)制，激勵(lì)森林公安民警的工作熱情。要讓基層民警能扎根林區(qū)安心工作，必須建立警察職業(yè)激勵(lì)和保障機(jī)制。如對(duì)連續(xù)多年在同一派出所工作并考核優(yōu)秀者給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，落實(shí)森林公安基層民警的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等保障制度，對(duì)因公傷殘民警應(yīng)由國(guó)家層面建立長(zhǎng)效撫恤、優(yōu)撫機(jī)制。

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1673―2391(2014)02―0021―03

2013-08-29責(zé)任編校：邊草