楊向東

(上海政法學(xué)院 法律學(xué)院，上海 201701)

中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡稱上海自貿(mào)區(qū))具有一定的價(jià)值取向，其采取的“準(zhǔn)入前國民待遇”和“負(fù)面清單”模式，反映了主流的自貿(mào)區(qū)基本運(yùn)作模式。近年來，經(jīng)濟(jì)學(xué)者熱衷以計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型對(duì)現(xiàn)有的自由貿(mào)易區(qū)(FTZ)進(jìn)行實(shí)證研究，包括事前模擬評(píng)估和事后評(píng)估，進(jìn)而評(píng)估區(qū)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。自上海自貿(mào)區(qū)成立以來，現(xiàn)有的效應(yīng)分析還處于初步探索階段，例如學(xué)者陳琪指出，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)既有“正”效應(yīng)，也有“負(fù)”效應(yīng)，達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。*陳琪、劉衛(wèi)：《建立中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)動(dòng)因及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析》，《科學(xué)發(fā)展》，2014年第2期。也有學(xué)者從權(quán)力配置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度來概括這一問題，指出由于我國權(quán)力區(qū)域分配結(jié)構(gòu)的變化，會(huì)產(chǎn)生制度“紅利”，自貿(mào)區(qū)通過資本流通通道、總部經(jīng)濟(jì)通道、人才流動(dòng)通道實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。*王樹春、王俊：《權(quán)力分配與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的再選擇——兼論上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)效應(yīng)》，《江蘇師范學(xué)院學(xué)報(bào)》(哲社版)，2014年第3期。事實(shí)上，上海自貿(mào)區(qū)的成立不僅僅有經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，更重要的是政府致力于建設(shè)與國際接軌的制度創(chuàng)新，以打破原有的利益格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與政治效應(yīng)的全面輻射，產(chǎn)生溢出效應(yīng)。

一、國民待遇的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與政治效應(yīng)

國民待遇在條約中一般以原則的形式出現(xiàn)，由此相應(yīng)地形成了一系列制度，包括國民待遇的適用范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、例外等。究其本質(zhì)，國民待遇的基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)，宗旨是開放市場和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由。從1982年起，美國開始制定雙邊投資條約的范本，作為談判的基礎(chǔ)，把準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單予以推廣，撬動(dòng)各國市場的大門。尤其美國主導(dǎo)并簽訂的北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定(NAFTA)中，第3章整合了當(dāng)時(shí)關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)第3條內(nèi)容，第301條規(guī)定貨物貿(mào)易方面的國民待遇，并在第301條附件中提出了負(fù)面清單；NAFTA第11章，將國民待遇適用于投資領(lǐng)域。第1102條第1、2款規(guī)定：在投資的開業(yè)、收購、擴(kuò)張、管理、計(jì)劃的實(shí)施、經(jīng)營以及銷售或其他投資安排和處置方面，每一締約方給予另一締約方投資者的待遇，不得低于在相同情形下給予本國投資者的待遇。[注]參見NAFTA條約第1102條。上述條款，結(jié)合NAFTA第1202條服務(wù)貿(mào)易的國民待遇、第1405條對(duì)于金融服務(wù)的國民待遇，一起構(gòu)成了NAFTA完備而詳細(xì)的國民待遇制度?？梢哉f，該模式既實(shí)現(xiàn)了美國的政治意圖，也保證了NAFTA的成功。此后，美國將其導(dǎo)入各類區(qū)域貿(mào)易安排，因?yàn)樵撃Ｊ礁杂?、更透明，所以逐漸成為國際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢。

(一)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

國民待遇的給予及實(shí)施水平取決于一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，上海自貿(mào)區(qū)采取了準(zhǔn)入前國民待遇，這不僅是我國對(duì)外開放的必然要求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，而且表明了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到了一定的自由度。適用全面準(zhǔn)入前國民待遇，則表明了全面的反歧視、反特權(quán)，追求互惠互利，實(shí)現(xiàn)以下效應(yīng)：

1.降低交易成本，提高社會(huì)福利

國民待遇原則最大的功能在于降低或減少國內(nèi)稅費(fèi)及管理措施，降低交易成本，提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。自由貿(mào)易區(qū)引入準(zhǔn)入前國民待遇，并以法律的形式法定化、透明化，就是要解決內(nèi)部的議價(jià)或決策問題，形成一個(gè)信息對(duì)稱的環(huán)境，并以嚴(yán)格的國民待遇原則來限制稅費(fèi)及管理措施，限制政府權(quán)力行使界限，促進(jìn)企業(yè)之間公平競爭，促進(jìn)貿(mào)易投資的自由化。有學(xué)者指出，“國民待遇一方面，對(duì)于個(gè)人自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)可以增進(jìn)市場競爭和自由貿(mào)易，使每一人的福利最大化；另一方面，市場競爭和自由貿(mào)易使國內(nèi)公民以相互增長福利的方式交換財(cái)產(chǎn)權(quán)利”[注][德]E.-U.彼德斯曼：《國際經(jīng)濟(jì)法的憲法功能與憲法問題》，何志鵬等譯，高等教育出版社2004年版，第469頁。。對(duì)我國來說，稅費(fèi)及措施調(diào)控著大部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不僅容易導(dǎo)致政府權(quán)力集中或?yàn)E用，而且也容易引發(fā)違反國民待遇訴訟。準(zhǔn)入前國民待遇約束了政府的外資審查的權(quán)力，進(jìn)一步釋放了經(jīng)濟(jì)活力。

2.推行公平理念，塑造競爭環(huán)境

資本具有趨利性，傳統(tǒng)的“叢林法則”只會(huì)使發(fā)展中國家陷入被剝削的地步。發(fā)達(dá)國家利用國民待遇打開市場的大門，在于實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)或政治戰(zhàn)略意圖。例如，跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(TPP)的目標(biāo)之一就是替代APEC的貿(mào)易機(jī)制，并對(duì)多邊的WTO產(chǎn)生影響。外資的準(zhǔn)入關(guān)系到產(chǎn)業(yè)安全，若一味地開放市場，很容易引發(fā)外國資本占領(lǐng)國內(nèi)市場，打擊民族工業(yè)。因此，必須具有公平競爭的環(huán)境，使民族工業(yè)得到合法的保護(hù)。準(zhǔn)入前國民待遇是建立在經(jīng)濟(jì)自由化的法律規(guī)則之上的，它與生俱來地包含平等性、競爭性和透明性等特性。競爭是市場的動(dòng)力，充分競爭的前提則是主體權(quán)利義務(wù)的平等。從我國發(fā)展的需要以及與國際接軌來看，我國的外資政策的核心是國民待遇所要求的公平的政策環(huán)境和競爭機(jī)會(huì)以及規(guī)范的市場監(jiān)管體系等。由于我國已經(jīng)在多邊和雙邊投資協(xié)議中承諾了外商投資進(jìn)入后的國民待遇，并且已經(jīng)在外商投資法律政策調(diào)整中加以實(shí)施，所以今后的重點(diǎn)在于準(zhǔn)入前國民待遇，[注]郝紅梅：《探索準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的外資管理模式》，《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》，2014年第10期。它將進(jìn)一步塑造公平的競爭環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)自由化水平。

(二)政治效應(yīng)

國民待遇的政治效應(yīng)在于，通過規(guī)范和限制政府的貿(mào)易政策權(quán)力實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力體制的優(yōu)化和公民權(quán)利的擴(kuò)充，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有的學(xué)者秉承法哲學(xué)上的“法不禁止即為自由”的私法自治理念，認(rèn)為中國現(xiàn)有的外資準(zhǔn)入限制體制將面臨重大調(diào)整，[注]龔柏華：《“法無禁止”即可為的法理與上海自貿(mào)區(qū)的“負(fù)面清單”模式》，《東方法學(xué)》，2013年第6期。這會(huì)引發(fā)政府管理職能和履職方式上的重大變革。我們也經(jīng)常提及“制度紅利”，其實(shí)質(zhì)反映的是政治效應(yīng)，這種效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.合法過濾貿(mào)易保護(hù)的政治性力量或利益

經(jīng)濟(jì)自由化并不是對(duì)每一個(gè)人都有利。除了來自進(jìn)出口競爭者的抵制外，在此過程中保護(hù)主義者極容易向政治家尋求庇護(hù)。實(shí)際上，很多的國內(nèi)利益團(tuán)體對(duì)于貿(mào)易政策的決定具有很大的影響。甚至有人肯定地認(rèn)為：“經(jīng)濟(jì)競爭越來越被政治競爭所取代，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的輸家從立法者那里尋求救濟(jì)、后者擁有使輸家變成贏家的權(quán)力。一部法律就可以抵消無效率的以往的記錄。”[注]Bernard H. Siegan，Economic Liberties and the Constitution,University of Chicago Press,1981,pp.110-182.要消除政治壓力對(duì)于貿(mào)易決策權(quán)力的影響，塑造良好的市場，一方面，需要完善國內(nèi)立法，如根據(jù)國民待遇原則，對(duì)國內(nèi)的法律、法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行修訂，從而擴(kuò)大政府在貿(mào)易政策制定過程中的民主參與程度，提高個(gè)人權(quán)利的司法保護(hù)水平。與此同時(shí)，國內(nèi)的進(jìn)口者、出口者、生產(chǎn)商和消費(fèi)者也相應(yīng)地形成了國內(nèi)的公共利益，限制政府各項(xiàng)任意的貿(mào)易政策權(quán)力，擴(kuò)大對(duì)行政部門貿(mào)易政策的司法審查的范圍。另一方面，遵守法治原則，真正落實(shí)國民待遇原則，既能夠贏得政治上支持貿(mào)易投資的自由化的政策，也同時(shí)換取外國市場的準(zhǔn)入和公平競爭的法律保障，由此所帶來的不僅是經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而且是政治效應(yīng)，從而營造出有利于我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境。

2.有效擴(kuò)充地方自治的內(nèi)容

任何一個(gè)政府，都應(yīng)以實(shí)現(xiàn)資源的有效利用和提高社會(huì)的福利水平為己任。國民待遇原則進(jìn)行制度性的整合，有效地限制了政府的權(quán)力，但同時(shí)也進(jìn)一步使立法者和管理者們能夠提高自我管理或自治能力，這和限制政府的權(quán)力并不矛盾，因?yàn)榇笾烈粐≈烈淮?，都無法脫離自己的國情鄉(xiāng)情。在法治原則下，各國通過某種社會(huì)契約來創(chuàng)立國際政治體系，國家通過法律來對(duì)各地區(qū)進(jìn)行管理。在國家體系中，每一成員都有自己的權(quán)利和義務(wù)，如取得自己的財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，締約、提出法律請(qǐng)求，獲得法律救濟(jì)的權(quán)利等。[注][美]路易斯·亨金：《國際法：政治與價(jià)值》，張乃根、馬忠法等譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第13頁。國民待遇原則在國內(nèi)的實(shí)施，使政府會(huì)更多地衡量一項(xiàng)國內(nèi)管理措施是否會(huì)違反國民待遇原則，甚至是否對(duì)健康、安全和環(huán)境構(gòu)成限制，這在客觀上尊重和平衡了政府自由追求合法的國內(nèi)目標(biāo)的權(quán)利，尊重了民眾的權(quán)利。[注]Joel P. Trachtman，Lessons for GATS Article VI from the SPS，TBT and GATT Treatment of Domestic Regulation，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=298760，訪問于2014年7月23日。也有學(xué)者指出這是一個(gè)博弈的過程，是權(quán)力和資本博弈的過程，例如，英國倫敦金融中心形成的歷史路徑就反映了這一點(diǎn)。[注]李清娟：《倫敦國際金融中心形成的漫漫長路及未來發(fā)展趨勢研究》，《科學(xué)發(fā)展》，2012年第12期。為了實(shí)現(xiàn)或維持地區(qū)的特定目標(biāo)，只有自治權(quán)力得到有效的實(shí)施，才能保障自由化的成果不被肢解或掠奪。

3.最大限度地保護(hù)個(gè)人的自由

國民待遇降低了國家與國家、國家與個(gè)人的對(duì)抗，最大限度地保護(hù)了國內(nèi)個(gè)人自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，保護(hù)范圍的擴(kuò)充。個(gè)人自由的保障在于國家對(duì)于權(quán)利的尊重和作為。國民待遇的實(shí)施，則是對(duì)于個(gè)人貿(mào)易權(quán)利的拓展，例如，個(gè)人在國內(nèi)或國外進(jìn)行自由貿(mào)易，具有采取各種貿(mào)易方式的自由權(quán)。這種自由權(quán)顯然來自國際和國內(nèi)兩個(gè)方面的規(guī)范和限制，這間接地促進(jìn)了個(gè)人貿(mào)易自由和利益的最大化。第二，義務(wù)主體的加強(qiáng)。國民待遇所追求的平等是以國籍為出發(fā)點(diǎn)，講究的是“內(nèi)外平等”，它凸顯了政府作為義務(wù)主體的權(quán)利和義務(wù)，要保障市場公平的競爭環(huán)境，同時(shí)也要考慮公共福祉和秩序，做出較少的限制，形成相應(yīng)的國民待遇例外規(guī)則。上述規(guī)則的形成和執(zhí)行，凸顯了政府作為義務(wù)主體的功能和作用，這就迫使在國民待遇的實(shí)施過程中，政府要從立法、行政、司法等多角度、多手段積極作為。

二、上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與政治效應(yīng)分析

近代上海具有發(fā)達(dá)的自由貿(mào)易，但是過去的自由貿(mào)易存在不少負(fù)面效應(yīng)。其一，由條約制度安排的自由貿(mào)易缺乏宏觀治理和協(xié)調(diào)的貿(mào)易制度。其二，片面的最惠國待遇和長期協(xié)定關(guān)稅等，造成了不設(shè)防和無選擇的對(duì)外開放(無明確的負(fù)面清單)，產(chǎn)生了不少副作用。[注]樊衛(wèi)國：《近代上海的自由貿(mào)易》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2014年5月15日第2版。上海自貿(mào)區(qū)主要依賴于國內(nèi)的貿(mào)易政策。要有足夠的法律去保障實(shí)施其要求的非歧視、透明度，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控，避免打壓民族資本，避免進(jìn)行不公平的競爭，尤其是要防止構(gòu)筑特權(quán)來干預(yù)我國經(jīng)濟(jì)主權(quán)，乃至內(nèi)政外交。因此，上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施國民待遇除了具有上述基本經(jīng)濟(jì)與政治效應(yīng)外，它對(duì)上?！八膫€(gè)中心”的建設(shè)具有不可估量的作用，進(jìn)而塑造和鞏固開放型經(jīng)濟(jì)體系，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)政治磁場效應(yīng)。當(dāng)然，實(shí)踐中準(zhǔn)入前國民待遇的制度建設(shè)，還有一個(gè)逐步認(rèn)識(shí)和接受的過程。[注]胡加祥：《國際投資準(zhǔn)入前國民待遇法律問題探析——兼論上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲社版)，2014年第1期。

(一)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

有學(xué)者指出，上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的集聚經(jīng)濟(jì)對(duì)周邊的輻射效應(yīng)；政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的“制度紅利”效應(yīng)；“可推廣、可復(fù)制”的示范效應(yīng)。[注]陳琪、劉衛(wèi)：《建立中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)動(dòng)因及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析》，《科學(xué)發(fā)展》，2014年第2期。這表明了上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)并不局限于上海，它具有積極的整體經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從宏觀上看，可歸結(jié)為以下兩個(gè)方面：

1.實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和國家大發(fā)展

上海自貿(mào)區(qū)的核心是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理體制改革，對(duì)外更加融入經(jīng)濟(jì)全球化，對(duì)內(nèi)推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的完善。這表明上海自貿(mào)區(qū)將采取國際標(biāo)準(zhǔn)，包括準(zhǔn)入前的國民待遇等，達(dá)到促進(jìn)貿(mào)易和投資的便利化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長。由于上海地理位置及戰(zhàn)略定位的特殊性，決定了上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)：第一，市場擴(kuò)大效應(yīng)。能夠有效發(fā)揮長江三角洲、珠江三角洲及港澳等地區(qū)的比較優(yōu)勢，加強(qiáng)地區(qū)競爭與合作，推行共同貿(mào)易政策，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)專業(yè)化分工，增強(qiáng)區(qū)域整體的出口實(shí)力，實(shí)現(xiàn)大市場的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。第二，吸引投資效應(yīng)。上海自貿(mào)區(qū)的建立與發(fā)展，就是要?jiǎng)?chuàng)造良好的投資區(qū)域，吸引國內(nèi)外資本，尤其是上海金融服務(wù)的開放和深入，會(huì)進(jìn)一步促使2020年上海建設(shè)成為國際金融中心。第三，優(yōu)化資源配置效應(yīng)。隨著上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)間競爭力度，加強(qiáng)生產(chǎn)要素的流動(dòng)，使其依據(jù)比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)向效率高的產(chǎn)業(yè)或部門，進(jìn)而提高資源配置的效率，提升我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。

2.釋放制度紅利，促進(jìn)區(qū)域競爭合作

上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展在很大程度上要依靠制度創(chuàng)新來完成，通過先行先試，形成法律理念與制度，并通過示范性作用，產(chǎn)生強(qiáng)大的輻射效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域競爭與合作的良性發(fā)展，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，推動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)滲透與融合。制度創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的輻射，會(huì)引領(lǐng)全國各地自貿(mào)區(qū)建設(shè)的高潮，這既是市場與政府的博弈，也是國內(nèi)與國際市場的博弈。例如，2013年版負(fù)面清單出臺(tái)后，直接影響到農(nóng)業(yè)和鐵路運(yùn)輸、電信、金融等服務(wù)業(yè)的國際直接投資，尤其是上海金融業(yè)的發(fā)展。[注]楊維新：《上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單對(duì)國際直接投資的影響分析》，《對(duì)外經(jīng)貿(mào)實(shí)務(wù)》，2014年第5期。上海自貿(mào)區(qū)對(duì)于金融業(yè)的重視，也影響到今后廣東、天津等地區(qū)未來自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，乃至與香港形成競爭與互補(bǔ)的關(guān)系，這些微觀的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，所導(dǎo)致的是區(qū)域競爭的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移與激勵(lì)，它所累積的能量和效應(yīng)的釋放則進(jìn)一步推動(dòng)我國市場經(jīng)濟(jì)深度發(fā)展和區(qū)域競爭的有效整合。第二，形成有利于我國的亞太經(jīng)濟(jì)環(huán)境。亞太地區(qū)是未來世界政治經(jīng)濟(jì)的角斗場，目前圍繞亞太地區(qū)的各類RTAs/FTAs層出不窮，這些協(xié)議既反映了大國之間的博弈，也涉及對(duì)我國貿(mào)易協(xié)議的肢解和圍堵。例如，美日主導(dǎo)的TPP強(qiáng)調(diào)的合作機(jī)制和領(lǐng)域，在很大程度上抵消了我國在亞太特別是東亞經(jīng)濟(jì)合作中的影響力。[注]彭支偉、張伯偉：《TPP和亞太自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及中國的對(duì)策》，《國際貿(mào)易問題》，2013年第4期。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與效應(yīng)從來不是一枝獨(dú)秀，都需要依據(jù)比較優(yōu)勢，建立經(jīng)貿(mào)伙伴關(guān)系。上海自貿(mào)區(qū)以主流模式啟動(dòng)，一是形成中國效應(yīng)，強(qiáng)化準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單模式的收益；二是通過上海自貿(mào)區(qū)的吸金作用，形成以我為主、合作共贏的新經(jīng)濟(jì)秩序，以務(wù)實(shí)的示范作用，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蓪?shí)踐，為今后參與TPP談判打下基礎(chǔ)。

(二)政治效應(yīng)

1.簡政放權(quán)，強(qiáng)化符合國際標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則制定

市場經(jīng)濟(jì)的基本要求是要素的流動(dòng)自由，包括市場主體的進(jìn)入和退出應(yīng)當(dāng)是自由的、平等的。準(zhǔn)入前國民待遇的重要特征就是改變了市場的準(zhǔn)入問題，尤其是投資領(lǐng)域，根據(jù)負(fù)面清單，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。例如，《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)第12條規(guī)定：“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)到境外投資開辦企業(yè)，實(shí)行以備案制為主的管理方式，對(duì)境外投資一般項(xiàng)目實(shí)行備案制。境外投資開辦企業(yè)和境外投資項(xiàng)目備案辦法，由市政府制定。”《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》(以下簡稱《條例》)第47條進(jìn)一步規(guī)定：“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各類市場主體的平等地位和發(fā)展權(quán)利，受法律保護(hù)。區(qū)內(nèi)各類市場主體在監(jiān)管、稅務(wù)和政府采購等方面享有公平待遇?！边@種變化實(shí)質(zhì)是政府權(quán)力的自我約束，充分保障各類投資者進(jìn)入市場。自貿(mào)區(qū)運(yùn)行模式帶來兩個(gè)方面的效應(yīng)：第一，國家權(quán)力的傾斜。上海自貿(mào)區(qū)的意義在于試驗(yàn)和探索，中央政府為此向上海市以及長三角地區(qū)予以大量授權(quán)，允許先行先試。第二，建立起符合國際標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范。自貿(mào)區(qū)的立法涉及多方面的問題，以準(zhǔn)入前國民待遇為例，涉及中央和地方法律政策的一致性問題。筆者認(rèn)為，上海擁有較多的法律資源，應(yīng)充分利用國內(nèi)立法約束和鞏固試驗(yàn)區(qū)的國民待遇原則及相關(guān)制度，避免經(jīng)濟(jì)主權(quán)受損。運(yùn)用法治思維及方式，參照國際標(biāo)準(zhǔn)，逐步推進(jìn)各項(xiàng)制度創(chuàng)新與建設(shè)。

2.運(yùn)用法治思維，實(shí)現(xiàn)權(quán)力創(chuàng)新與監(jiān)管并重

制度創(chuàng)新反映了公權(quán)力行使路徑的變化。張淑芳教授將其稱為五種創(chuàng)新：由政府管理到社會(huì)治理的法治創(chuàng)新；由政府高權(quán)到法律主治的法治創(chuàng)新；由全面干預(yù)到自主調(diào)節(jié)的法治創(chuàng)新；由政府導(dǎo)向到競爭協(xié)調(diào)的法治創(chuàng)新；由本土精神到全球視野的法治創(chuàng)新。[注]張淑芳：《負(fù)面清單管理模式的法治精神解讀》，《政治與法律》，2014年第2期。由此可見，自貿(mào)區(qū)主要是以法治的方式來實(shí)現(xiàn)管理。例如，《條例》第八章規(guī)定了堅(jiān)持以法治思維、法治方式在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展各項(xiàng)改革創(chuàng)新，包括優(yōu)化創(chuàng)新權(quán)力的行使和監(jiān)管：第一，準(zhǔn)入前國民待遇引導(dǎo)備案制改革。2013年，上海通過了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》和《管理辦法》，核心就是運(yùn)用法治思維，優(yōu)化服務(wù)，積極創(chuàng)新，完善監(jiān)管。經(jīng)過法治軌道下的創(chuàng)新推進(jìn)，2014年《條例》第14條明確了準(zhǔn)入前國民待遇備案的“單一窗口”工作機(jī)制和制度保障。第二，準(zhǔn)入國民待遇意味著監(jiān)管創(chuàng)新。國民待遇是一個(gè)具有風(fēng)險(xiǎn)的市場工具，不能一味地強(qiáng)調(diào)開放和創(chuàng)新。在約束權(quán)力的同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于私權(quán)的監(jiān)管。世界上沒有完全充分的投資自由，進(jìn)入敏感行業(yè)都會(huì)有嚴(yán)格的審查和監(jiān)管，例如金融業(yè)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域等。美國2007年通過了《外國投資和國家安全法》規(guī)定，只要有足夠的證據(jù)證明在美國發(fā)生的并購行為對(duì)國家安全產(chǎn)生威脅，總統(tǒng)就有權(quán)暫?；蛑兄乖摬①徑灰祝偨y(tǒng)授權(quán)“聯(lián)邦外國投資委員會(huì)”行使該權(quán)力。[注]蔣姮、伍燕然：《外國投資國家安全審查：美國的新舉措及其借鑒》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》，2007年第9期?！稐l例》第37條規(guī)定：“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立涉及外資的國家安全審查工作機(jī)制。對(duì)于屬于國家安全審查范圍的外商投資，投資者應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)進(jìn)行國家安全審查”，其中國家安全的范圍和標(biāo)準(zhǔn)還需進(jìn)一步明確和定位，應(yīng)把威脅國家利益及公共利益的外資項(xiàng)目限制在特定區(qū)域內(nèi)。

3.連接市場，抗壓國際貿(mào)易自由化風(fēng)險(xiǎn)

上海自貿(mào)區(qū)能應(yīng)對(duì)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(TPP)乃至泛大西洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TTIP)的談判的沖擊。毋庸置疑，自貿(mào)區(qū)要建設(shè)起更加全面并具有法律約束力的貿(mào)易環(huán)境，可減輕對(duì)外貿(mào)易的壓力。筆者認(rèn)為，國民待遇的適用能夠更好地連接國內(nèi)和國外市場，把國內(nèi)的貿(mào)易保護(hù)降到最低，實(shí)際上提高了政府的公信力，鞏固和擴(kuò)大了平等待遇。上海自貿(mào)區(qū)的良好實(shí)踐，針對(duì)國際市場而言，會(huì)有三個(gè)方面的良好效應(yīng)：第一，贏取政治上支持進(jìn)口的自由化，同時(shí)換取外國市場的準(zhǔn)入和公平競爭的法律保障，這也在一定程度上驅(qū)動(dòng)國內(nèi)政治的內(nèi)部平衡，使政府更能夠考慮進(jìn)口自由化所能帶來的經(jīng)濟(jì)和政治效應(yīng)，由此確立和加強(qiáng)保障進(jìn)口自由化和國內(nèi)競爭自由化的法律。第二，國民待遇嵌套在國內(nèi)的自貿(mào)區(qū)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件之中，這些法律法規(guī)的適用和解釋將會(huì)在很大程度上擴(kuò)大對(duì)行政部門貿(mào)易政策的立法和司法審查的范圍，從而保障國際競爭和國內(nèi)競爭的良性循環(huán)。第三，上海自貿(mào)區(qū)適用國民待遇，將更有效地形成國內(nèi)法的輻射能力，使國內(nèi)的自貿(mào)區(qū)規(guī)則更加成熟、精確、統(tǒng)一，從而促進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)在法律制度的突破性變革，產(chǎn)生顯著的外溢效應(yīng)。

(三)相互關(guān)系

1.上海自貿(mào)區(qū)本身就是經(jīng)濟(jì)與政治的產(chǎn)物

有學(xué)者指出，中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)蘊(yùn)含了四個(gè)主題詞。第一個(gè)主題詞是“中國”，即上海自貿(mào)區(qū)是國家戰(zhàn)略，反映國家意志。第二個(gè)主題詞是“試驗(yàn)”。上海自貿(mào)區(qū)要以先行先試的原則，勇往直前、義無反顧地改革創(chuàng)新。第三個(gè)主題詞是“開放”。就是以開放倒逼改革，我們所有的成就在很大程度上是逼出來的。第四個(gè)主題詞是“改革”。上海自貿(mào)區(qū)是中國政府在上海設(shè)立的立足上海、服務(wù)全國的自由貿(mào)易園區(qū)，是整個(gè)國家實(shí)施更加深入的改革和開放戰(zhàn)略的試驗(yàn)田，必將帶動(dòng)上海乃至全國的新一輪開放和改革，為我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化體制的改革與創(chuàng)新注入新的活力與動(dòng)能。[注]周漢民：《建設(shè)中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，以更大的開放促進(jìn)更深入的改革》，《國際商務(wù)研究》，2014年第1期。對(duì)于自貿(mào)區(qū)寄予的厚望基本上反映了我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑，因?yàn)樵谶^去改革開放36年內(nèi)，治理的理念過度追求GDP，公共權(quán)力以追求經(jīng)濟(jì)增長為責(zé)任，認(rèn)為發(fā)展是硬道理，能解決一切問題。在此過程中，政府通過壟斷經(jīng)營、稅收的調(diào)控以及各種集資和攤派行為，將財(cái)富不斷地向政府和利益階層集中。時(shí)至今日，靠行政權(quán)力追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成頹勢，自由競爭的市場要求政府的功能導(dǎo)向應(yīng)該是服務(wù)市場，建立起法治下的市場經(jīng)濟(jì)體系。在現(xiàn)有的局面下，我們需要一個(gè)突破口，上海自貿(mào)區(qū)就是新的“驅(qū)動(dòng)器”，承擔(dān)起相應(yīng)的任務(wù)。這個(gè)任務(wù)的目標(biāo)或效應(yīng)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但是單純的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是無法復(fù)制、推廣、升級(jí)的。唯有政治效應(yīng)才能夠更好地實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)。從這個(gè)意義上看，自貿(mào)區(qū)是經(jīng)濟(jì)政治的產(chǎn)物，制度或政治效應(yīng)推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的成功，則驗(yàn)證了政治效應(yīng)的結(jié)果。

2.經(jīng)濟(jì)效應(yīng)更多地轉(zhuǎn)換為政治效應(yīng)

上海自貿(mào)區(qū)的運(yùn)作將促進(jìn)貿(mào)易和投資的自由化，此為經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，由此而形成的規(guī)則，例如國民待遇原則、透明度原則等，將成為區(qū)內(nèi)外必須遵守的規(guī)則，這不僅不會(huì)限制國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的范圍，而且迫使立法者與管理者在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，利用規(guī)則追求合法合理的國內(nèi)和地區(qū)特定的目標(biāo)。例如，在貿(mào)易中對(duì)于貿(mào)易與環(huán)境、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、反壟斷等經(jīng)濟(jì)問題的政治化，已成為很多國際和區(qū)域組織的發(fā)展趨勢。我們常言：“不謀全局者，不足謀一域。”上海自貿(mào)區(qū)有國家及上海地區(qū)的立法進(jìn)行規(guī)范與限制，實(shí)際上也形成了經(jīng)濟(jì)效應(yīng)“倒逼”政治效應(yīng)、政治效應(yīng)加速經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，最終實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。例如，在金融業(yè)領(lǐng)域，上海自貿(mào)區(qū)的重要任務(wù)是進(jìn)一步放開資本項(xiàng)目管制，加快利率市場化改革，人民幣可自由兌換與實(shí)現(xiàn)人民幣國際化戰(zhàn)略，開展與離岸貿(mào)易相適應(yīng)的離岸金融業(yè)務(wù)等。這就決定了主權(quán)國家要遵守國際或外部的金融約束。資本流動(dòng)、解除管制和金融創(chuàng)新都將改變我國的貨幣政策和金融體系。

三、保障經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與政治效應(yīng)的自貿(mào)區(qū)法制配套問題

埃德蒙德·菲爾普斯曾說過，“繁榮依賴于活力，活力取決于制度”。[注]吳敬璉：《國家的經(jīng)濟(jì)繁榮：繁榮依賴于活力，活力取決于制度》，《比較》第41卷，中信出版社2009年4月版，第2頁。上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)與政治效應(yīng)，來自于以“準(zhǔn)入前國民待遇”和“負(fù)面清單”的模式為核心的一整套法律規(guī)范。依法治路徑形成“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)于全國的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在此壓力和要求下的自貿(mào)區(qū)立法目前還缺乏相應(yīng)的授權(quán)支持，經(jīng)濟(jì)與政治效應(yīng)的分析表明了我們需要高瞻遠(yuǎn)矚、攻防兼?zhèn)?、立竿見影的自貿(mào)區(qū)法律，對(duì)此至少需要以下配套事項(xiàng)。

(一)推進(jìn)分層次立法

上海自貿(mào)區(qū)已形成了相應(yīng)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，如《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》和《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》，解決了無法可依的問題。從中央角度看，應(yīng)著重解決自貿(mào)區(qū)的合法性和正當(dāng)性問題。例如，德國的基本法規(guī)定了其自貿(mào)區(qū)的地位，美國有《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》。[注]吳敏：《美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)的貿(mào)易便利化制度及對(duì)我國保稅港區(qū)的啟示》，《法制與社會(huì)》，2010年第8期。這些立法都屬于國家層次，涉及法律的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性、改革性與創(chuàng)新性等一系列問題。從我國立法路徑來看，試驗(yàn)往往是“先地方后中央”，這也決定了上海自貿(mào)區(qū)的地方立法模式，將是立法推進(jìn)的重點(diǎn)：第一，以理性的態(tài)度，積極探索國民待遇制度建設(shè)。負(fù)面清單雖然是其控制方式，但市場開放后，更應(yīng)依靠國民待遇規(guī)則，加大力度取消容易扭曲貿(mào)易和投資限制的稅費(fèi)和管理措施，健全一般例外和安全例外制度，參考多邊體制及TPP的國民待遇標(biāo)準(zhǔn)，形成以我為主的國民待遇立法和優(yōu)惠政策。第二，以高度務(wù)實(shí)的態(tài)度，進(jìn)行分領(lǐng)域立法。自貿(mào)區(qū)側(cè)重于物流、投資、服務(wù)、金融等領(lǐng)域，上海市人大及政府應(yīng)充分考慮其自身能力及政策的特殊性，分階段加速完成服務(wù)開放細(xì)則、金融開放細(xì)則等相關(guān)立法的完善，包括涉及領(lǐng)域稅收國民待遇的實(shí)施與稅收競爭政策等。第三，以循序漸進(jìn)的態(tài)度，構(gòu)建出亞太地區(qū)的區(qū)域合作機(jī)制。[注]郝紅梅：《探索準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的外資管理模式》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》，2014年第10期。跟蹤最新的TPP談判進(jìn)程，建設(shè)符合規(guī)范的安全標(biāo)準(zhǔn)、競爭政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購、勞工保護(hù)等敏感領(lǐng)域的綜合性制度，培育我國面向全球的競爭新優(yōu)勢。

(二)協(xié)調(diào)重點(diǎn)立法

自貿(mào)區(qū)市場放開，并不意味著放棄監(jiān)管。自由與保護(hù)并重、創(chuàng)新與合作共贏的思維方式，將有效地促進(jìn)重點(diǎn)立法的推進(jìn)，進(jìn)而有效地激發(fā)上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和政治效應(yīng)，轉(zhuǎn)換為符合實(shí)際、具有特色的規(guī)則。筆者認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)的立法應(yīng)提高民主性，更多地轉(zhuǎn)向由上海市人民代表大會(huì)進(jìn)行立法，尤其是涉及上海自貿(mào)區(qū)有關(guān)國家安全及公共利益、環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。這就需要：第一，協(xié)調(diào)外資審查的立法。《管理辦法》第30條授權(quán)管委會(huì)建立安全審査相關(guān)機(jī)制，但這并不意味著不需要中央和地方政府的協(xié)助。外資審查涉及國家經(jīng)濟(jì)安全，有關(guān)外資安全審查的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等問題，關(guān)系到我國的自貿(mào)區(qū)的價(jià)值取向和戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)重點(diǎn)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)投資自由化與國家經(jīng)濟(jì)安全的平衡，保障個(gè)人權(quán)利與國家權(quán)力的平衡。第二，協(xié)調(diào)好知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的認(rèn)定和保護(hù)，加強(qiáng)行政保護(hù)與司法保護(hù)的銜接機(jī)制。突出建立統(tǒng)一的執(zhí)法和知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭議解決機(jī)制。第三，協(xié)調(diào)好特殊的環(huán)境法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境破壞行為的監(jiān)管。對(duì)自貿(mào)區(qū)的環(huán)境保護(hù)，要適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)處罰力度，為進(jìn)入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的國內(nèi)外企業(yè)創(chuàng)造良好的自然經(jīng)營環(huán)境。[注]商舒：《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單》，《法學(xué)》，2014年第1期。為了產(chǎn)業(yè)安全和國家安全，我們要重點(diǎn)協(xié)調(diào)好這些具有戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性的領(lǐng)域，防止損害社會(huì)公正與大眾利益，增添國家經(jīng)濟(jì)及政治風(fēng)險(xiǎn)。

(三)調(diào)整體制立法

自貿(mào)區(qū)取得成功的關(guān)鍵在于有一個(gè)良好的管理體制。國外自由貿(mào)易區(qū)的模式有組織管理模式、行政管理模式和混合管理模式。[注]劉劍文：《中國自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的法律保障制度》，《財(cái)稅法論叢》第3卷，法律出版社2004年版，第384頁。上海自貿(mào)區(qū)的管委會(huì)制度取自我國現(xiàn)有的保稅區(qū)管理模式，這種管理模式往往受到地方政府及相關(guān)職能部門的掣肘。筆者認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)形成中央授權(quán)、地方管理、區(qū)內(nèi)自治的管理模式，這就需要對(duì)現(xiàn)行的管委會(huì)制度進(jìn)行調(diào)整，要樹立起區(qū)內(nèi)自治的示范作用。第一，管委會(huì)作為派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)進(jìn)一步明確其獨(dú)立的行政主體地位，擴(kuò)大其在貿(mào)易、投資、金融、稅收等關(guān)鍵領(lǐng)域的權(quán)責(zé)。第二，建立管委會(huì)的自治事項(xiàng)。根據(jù)現(xiàn)有的權(quán)力來源，管委會(huì)的權(quán)力來自法律法規(guī)的授權(quán)，不存在自治事項(xiàng)。從各國的實(shí)踐來看，區(qū)內(nèi)自治是自貿(mào)區(qū)成功的關(guān)鍵。我們能否在進(jìn)行授權(quán)的基礎(chǔ)上，通過區(qū)內(nèi)規(guī)范性文件擴(kuò)大民主參與程度，營造自主改革、自主創(chuàng)新、自主發(fā)展的氛圍。第三，建立與中央政府的溝通機(jī)制。上海自貿(mào)區(qū)具有自身的特色，它由上海市政府進(jìn)行管理。建立起與中央政府良好的溝通機(jī)制，將有效推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。美國自由區(qū)貿(mào)易委員會(huì)進(jìn)行承授管理，即對(duì)自由貿(mào)易區(qū)所在地的承授機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)，使其擁有建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)自由貿(mào)易區(qū)的特權(quán)，并通過聯(lián)絡(luò)員制度進(jìn)行溝通。筆者認(rèn)為，其中的聯(lián)絡(luò)員制度具有借鑒性，并由其對(duì)上級(jí)或中央政府進(jìn)行業(yè)務(wù)相關(guān)事項(xiàng)溝通，實(shí)現(xiàn)中央政府、上海市政府、管委會(huì)科學(xué)分工、放管結(jié)合、高效統(tǒng)一的工作機(jī)制。