張軍旗

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433)

2011年3月25日WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(Dispute Settlement Body，以下簡(jiǎn)稱“DSB”)正式通過了“美國——對(duì)原產(chǎn)于中國某些產(chǎn)品最終反傾銷和反補(bǔ)貼稅措施案”(以下簡(jiǎn)稱“美國——雙反措施案”，案件編號(hào)DS379)上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告。報(bào)告裁定，中國以若干中央級(jí)文件特別是《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》(2005年版，以下簡(jiǎn)稱《目錄》)*以下如無特別說明，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》均指2005年版。為基礎(chǔ)的政策性貸款構(gòu)成《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下簡(jiǎn)稱“SCM協(xié)議”)項(xiàng)下具有法律專向性的補(bǔ)貼。照此裁定，中國政府通過政策性貸款對(duì)《目錄》鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)提供的任何補(bǔ)貼均會(huì)被視為專向性補(bǔ)貼。本案雖然已經(jīng)過去數(shù)年，但WTO爭(zhēng)端解決報(bào)告往往具有“準(zhǔn)先例”效力，并且之后我國政府的政策性貸款機(jī)制未發(fā)生重大變化，因此未來政策性貸款的法律風(fēng)險(xiǎn)仍然很高。

本文擬分析專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告關(guān)于法律專向性認(rèn)定的不當(dāng)之處，希望能夠?yàn)槲覈谖磥淼臓?zhēng)端中扭轉(zhuǎn)上述不當(dāng)認(rèn)定提供借鑒。同時(shí)，在專向性概念本身存在很大彈性的情形下，本文還將提出我國政府改革現(xiàn)有補(bǔ)貼機(jī)制的一些建議，以期從根本上解決政策性貸款的法律專向性問題。

一、專家組和上訴機(jī)構(gòu)對(duì)政策性貸款法律專向性的分析

(一)專家組對(duì)政策性貸款法律專向性的分析

在越野輪胎反補(bǔ)貼調(diào)查中，美國商務(wù)部裁定，中國通過國有商業(yè)銀行向輪胎產(chǎn)業(yè)特別是貴州輪胎有限公司和河北星光輪胎有限公司提供優(yōu)惠貸款(即政策性貸款)構(gòu)成專向性補(bǔ)貼，理由是相關(guān)的中國法律、計(jì)劃和政策將此等由國有商業(yè)銀行提供的“政策性貸款”明確限于一組產(chǎn)業(yè)包括輪胎產(chǎn)業(yè)。[注]Panel Report，United States-Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China，WT/DS379/R，22 October 2010(hereinafter “WT/DS379/R”)，para. 9.45.在“美國——雙反措施案”中，中國政府的指控之一即是美國商務(wù)部上述法律專向性裁定違反了SCM協(xié)議第2.1條(a)下的義務(wù)。[注]SCM協(xié)議第2.1條：“為確定按第1條第1款規(guī)定的補(bǔ)貼是否屬對(duì)授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的一個(gè)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)、或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)(本協(xié)定中稱“某些企業(yè)”)的專向性補(bǔ)貼，應(yīng)適用下列原則：(a)如授予機(jī)關(guān)或其運(yùn)作所根據(jù)的立法將補(bǔ)貼的獲得明確限于某些企業(yè)，則此種補(bǔ)貼應(yīng)屬專向性補(bǔ)貼。(b)如授予機(jī)關(guān)或其運(yùn)作所根據(jù)的立法制定適用于獲得補(bǔ)貼資格和補(bǔ)貼數(shù)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)或條件，則不存在專向性，只要該資格為自動(dòng)的，且此類標(biāo)準(zhǔn)和條件得到嚴(yán)格遵守。標(biāo)準(zhǔn)或條件必須在法律、法規(guī)或其他官方文件中明確說明，以便能夠進(jìn)行核實(shí)?！?/p>

為了判斷美國商務(wù)部的法律專向性裁定是否適當(dāng)，WTO專家組對(duì)美國商務(wù)部作為裁定基礎(chǔ)的中國各級(jí)政府文件進(jìn)行了逐一審查。

1.中國政府的“十一五”規(guī)劃(2006-2010年)

由于“十一五”規(guī)劃構(gòu)成整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指南，其范圍顯然非常寬廣，但其中明確提及某些產(chǎn)業(yè)和部門優(yōu)先發(fā)展，其中之一就是汽車產(chǎn)業(yè)。專家組因此認(rèn)為該文件支持美國商務(wù)部的結(jié)論，即該文件將汽車部件列為發(fā)展目標(biāo)。

2.“國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》的決定”(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施決定》)及其中所包含的《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)

《暫行規(guī)定》第14-16條描述了鼓勵(lì)類、限制類和淘汰類前三個(gè)類別產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，第17-19條規(guī)定了這三個(gè)類別產(chǎn)業(yè)在政策性貸款方面可享受的不同待遇。在審查這些規(guī)定的基礎(chǔ)上，專家組認(rèn)為：“《實(shí)施決定》的原話確認(rèn)了美國商務(wù)部的裁決，即《目錄》的功能是形成各級(jí)政府投資方向的依據(jù)?！秾?shí)施決定》明確規(guī)定《目錄》的一項(xiàng)主要功能是分配金融機(jī)構(gòu)提供的貸款。對(duì)各個(gè)類別的界定，其中很大部分內(nèi)容涉及是否應(yīng)提供資金，是否應(yīng)禁止提供資金，和/或以經(jīng)營改善為條件提供資金。換句話說，《實(shí)施決定》指明，《目錄》的功能是為地方各級(jí)政府如何執(zhí)行中央政府計(jì)劃中的優(yōu)先投資項(xiàng)目規(guī)定了細(xì)節(jié)。因此我們認(rèn)定美國商務(wù)部對(duì)《實(shí)施決定》的定性是合理有據(jù)的?！盵注]④⑤⑥⑦ WT/DS379/R，para.9.60，9.35,9.36,9.37,9.39-9.40,9.66.

3. 《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》(以下簡(jiǎn)稱《目錄》)

如果說《暫行規(guī)定》中規(guī)定了獲得補(bǔ)貼的原則性條件或者說概括性條件，《目錄》則明確列舉了鼓勵(lì)類、限制類和淘汰類產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目。中國政府承認(rèn)專向性概念有量上的不確定性，但認(rèn)為《目錄》涵蓋了中國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的26個(gè)部門和539個(gè)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)，其涵蓋面之廣泛已足以使據(jù)此提供的補(bǔ)貼不具有SCM協(xié)議意義上的專向性。④對(duì)此，專家組認(rèn)為，“中國的主張涉及補(bǔ)貼的可獲得性的兩個(gè)不同因素：接受者的多樣性和補(bǔ)貼的可獲得性的廣度”，并認(rèn)為這是兩個(gè)“根本不同”的概念。⑤專家組解釋道：“在許多情況下，補(bǔ)貼使多樣化的接受者受益但卻可能具有專向性。…… 一項(xiàng)補(bǔ)貼也可能明確限于提供給200個(gè)不同且不相關(guān)的產(chǎn)業(yè)或部門中的一家特定公司，無疑接受者所涉經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是多樣的。但是我們認(rèn)為，只要是那些特定集合的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)可獲得補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼中的每一項(xiàng)都很容易地認(rèn)定為具有專向性。這樣，作為一個(gè)法律解釋問題，我們認(rèn)為，補(bǔ)貼接受者在經(jīng)濟(jì)上的多樣性其本身并不足以排除認(rèn)定這一補(bǔ)貼具有法律上的專向性?！雹?/p>

關(guān)于《目錄》所列各經(jīng)濟(jì)部門的廣度，專家組指出，就《目錄》包含的某一具體部門而言，無論鼓勵(lì)類、限制類還是淘汰類，其涉及的顯然都不是該部門整體。事實(shí)上，三個(gè)大類中列明的部門有明顯的重復(fù)。這樣，強(qiáng)調(diào)包含了鼓勵(lì)類項(xiàng)目的部門涵蓋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的廣泛方面，這對(duì)于分析美國商務(wù)部的法律專向性裁決沒有多少幫助。⑦

專家組接著從《目錄》的描述方式出發(fā)認(rèn)為鼓勵(lì)類項(xiàng)目具有狹隘性：“該《目錄》并未用一般性的條件描述可歸于鼓勵(lì)類、限制類或淘汰類的項(xiàng)目，相反，其中各個(gè)類別中包含的是個(gè)別的項(xiàng)目類型，并且都是以具體、嚴(yán)格限定的條件來界定的。我們認(rèn)為，所列明的每一部門中描述的項(xiàng)目具有狹隘性，這給我們的印象是，(補(bǔ)貼)并不具有廣泛的可獲得性，而只是所挑選的一些特定類型的項(xiàng)目可以獲得?！盵注]WT/DS379/R,para.9.68.與本案直接相關(guān)的是，不同類型的輪胎分列于三個(gè)類型中。列入鼓勵(lì)類的是“高等級(jí)子午線輪胎及配套專用材料、設(shè)備生產(chǎn)”，列入限制類的是“斜交輪胎項(xiàng)目”，列入淘汰類的是“50萬條/年及以下的斜交輪胎，或以天然棉簾子布為骨架的輪胎生產(chǎn)線”。專家組以此種規(guī)定方式來佐證鼓勵(lì)類項(xiàng)目的狹隘性。

另外，專家組還表示，鼓勵(lì)類、限制類和淘汰類項(xiàng)目一起，也并未涵蓋中國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全部。還有一個(gè)默認(rèn)的“允許類”。“允許類的存在本身從概念上就縮小了鼓勵(lì)類(以及限制類和淘汰類)相對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體而言可能的最大范圍”。[注]WT/DS379/R,para.9.70.

至此，專家組得出結(jié)論：“一個(gè)理性而客觀的調(diào)查機(jī)構(gòu)可以認(rèn)定，以該鼓勵(lì)類為基礎(chǔ)提供的任何補(bǔ)貼均屬于該經(jīng)濟(jì)體中足夠不關(guān)聯(lián)的部分，從而限于‘某些企業(yè)’。”[注]WT/DS379/R，para.9.71.并且，由于高級(jí)子午線輪胎屬于鼓勵(lì)類項(xiàng)目，專家組支持美國商務(wù)部關(guān)于國有商業(yè)銀行對(duì)輪胎產(chǎn)業(yè)提供政策性貸款具有法律專向性的裁定。[注]WT/DS379/R，para.9.72.

4. “國家經(jīng)貿(mào)委716號(hào)通知”(以下簡(jiǎn)稱“716號(hào)通知”)及相關(guān)省市級(jí)政府文件

專家組接著審查了716號(hào)通知及相關(guān)省市級(jí)政府文件，[注]具體包括貴州省十五規(guī)劃、貴州省十一五規(guī)劃、貴陽市十一五規(guī)劃、河北省十一五規(guī)劃暨2020年長(zhǎng)期目標(biāo)、河北省科技十一五規(guī)劃實(shí)施指南、河北省十五規(guī)劃及河北省九五規(guī)劃。其結(jié)論是支持美國商務(wù)部的裁定，即716號(hào)通知向各級(jí)地方政府傳達(dá)了中央政府與輪胎產(chǎn)業(yè)投資有關(guān)的政策指示，而這些地方政府只是以其各自的計(jì)劃文件來執(zhí)行中央政府的計(jì)劃。[注]WT/DS379/R，paras.9.80,9.94.由于之前專家組已經(jīng)確認(rèn)了美國商務(wù)部對(duì)政策性貸款的定性，即政策性貸款屬于中央級(jí)計(jì)劃，并且專家組的上述分析也的確是以中央級(jí)文件(特別是《目錄》)為依據(jù)做出了法律專向性裁定的，因此這里對(duì)716號(hào)通知及有關(guān)省市級(jí)計(jì)劃文件的審查基本上與專向性判斷無直接關(guān)聯(lián)。

(二)上訴機(jī)構(gòu)對(duì)于專家組法律專向性裁決的復(fù)審意見

在上訴程序中，中國對(duì)于專家組的法律專向性裁定提出異議。主要理由有：(1)國有商業(yè)銀行還向允許類產(chǎn)業(yè)提供貸款，該類產(chǎn)業(yè)涵蓋了“鼓勵(lì)類、限制類和淘汰類之外的中國全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，因此獲得財(cái)政資助的計(jì)劃并不只限于(明確地或通過其他方式)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)。(2)專家組錯(cuò)誤地認(rèn)定，539項(xiàng)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)是“以很明確而嚴(yán)格限定的條件”來規(guī)定的，因?yàn)槠渲泻芏喈a(chǎn)業(yè)，即便單獨(dú)地看，也“代表了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的寬廣部分”。

對(duì)于第一項(xiàng)理由，上訴機(jī)構(gòu)以證據(jù)不足予以拒絕：“《實(shí)施決定》和專家組報(bào)告均未述及資助機(jī)構(gòu)應(yīng)怎樣對(duì)待允許類中的項(xiàng)目/產(chǎn)業(yè)。因此，我們認(rèn)為專家組認(rèn)定中國中央級(jí)計(jì)劃文件提供的政策性貸款明確限于鼓勵(lì)類項(xiàng)目/產(chǎn)業(yè)，這并沒有什么錯(cuò)誤。”[注]Appellate Report，United States-Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products From China，WT/DS379/AB/R，11 March 2011(hereinafter “WT/DS379/AB/R”)，para.385.

對(duì)于中國提出的第二項(xiàng)理由，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為其“焦點(diǎn)是專家組裁決《目錄》明確規(guī)定了SCM協(xié)議第2.1條(a)項(xiàng)意義上的‘某些企業(yè)’作為鼓勵(lì)發(fā)展的對(duì)象，包括輪胎產(chǎn)業(yè)”?？墒?，上訴機(jī)構(gòu)竟然匪夷所思地認(rèn)為不確定專家組是否做過如此裁定并且簡(jiǎn)單地拒絕了中國提出的上訴理由。上訴機(jī)構(gòu)指出：“我們不確定專家組是否認(rèn)定了鼓勵(lì)類整體構(gòu)成了第2.1條(a)項(xiàng)意義上的‘某些企業(yè)’……。由于專家組認(rèn)定美國商務(wù)部已經(jīng)證明了中央級(jí)、省市級(jí)政府的幾份計(jì)劃文件挑出了輪胎產(chǎn)業(yè)或其他具體公司，我們認(rèn)為專家組不必再去裁定鼓勵(lì)類整體是否構(gòu)成第2.1條(a)項(xiàng)意義上的‘某些企業(yè)’。”[注]WT/DS379/AB/R，para.395.“專家組最終是在考慮各級(jí)政府全部證據(jù)的基礎(chǔ)上作出了適當(dāng)?shù)氖聦?shí)分析，而這些證據(jù)也支持美國商務(wù)部的專向性裁決?！盵注]WT/DS379/AB/R，para.400.

二、對(duì)于專家組和上訴機(jī)構(gòu)法律專向性裁決的質(zhì)疑

(一)專家組的法律專向性裁定疑析

本案專家組對(duì)于法律專向性的解釋和適用若干方面的觀點(diǎn)是值得肯定的。例如，專家組確認(rèn)政策性貸款是一個(gè)中央級(jí)的補(bǔ)貼措施，應(yīng)在這個(gè)級(jí)別上考慮專向性問題。又如，專家組認(rèn)為，補(bǔ)貼接受者從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣性與補(bǔ)貼的廣度是兩個(gè)不同的概念，前者本身并不能排除法律專向性的認(rèn)定。但在以《目錄》為主要基礎(chǔ)的法律專向性的認(rèn)定上，筆者還存在一些疑問，也可以說試圖對(duì)專家組的這種認(rèn)定提出一些新的抗辯理由。雖然本案已經(jīng)過專家組程序和上訴程序而結(jié)案，但毫無疑問以后此類案件仍會(huì)發(fā)生。筆者希望通過這些思考對(duì)我國政府在以后的爭(zhēng)端中的抗辯能夠有所幫助。

1.專家組是否應(yīng)該考慮SCM協(xié)議第2.1條(b)項(xiàng)

第2.1條(b)項(xiàng)規(guī)定：“如授予機(jī)關(guān)或其運(yùn)作所根據(jù)的立法制定適用于獲得補(bǔ)貼資格和補(bǔ)貼數(shù)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)或條件[注]“此處使用的客觀標(biāo)準(zhǔn)或條件指中立的標(biāo)準(zhǔn)或條件，不僅僅優(yōu)惠某些企業(yè)，且屬經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，并水平適用，如雇員的數(shù)量或企業(yè)的大小?！?這里的注釋是原條文中的注釋)，則不存在專向性，只要該資格為自動(dòng)的，且此類標(biāo)準(zhǔn)和條件得到嚴(yán)格遵守。標(biāo)準(zhǔn)或條件必須在法律、法規(guī)或其他官方文件中明確說明，以便能夠進(jìn)行核實(shí)?！?/p>

至少從對(duì)輪胎調(diào)查案的審查來看，專家組、上訴機(jī)構(gòu)以及當(dāng)事雙方均是圍繞SCM協(xié)議第2.1條(a)展開討論的。由于第2.1條(a)項(xiàng)對(duì)“某些企業(yè)”范圍的界定并未提供任何進(jìn)一步的指導(dǎo)，因此，通常反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)構(gòu)或?qū)＜医M只能根據(jù)個(gè)案情況非常主觀地加以確定。

SCM協(xié)議第2.1條(b)項(xiàng)規(guī)定了非專向性的情形，本案專家組卻沒有衡量政策性貸款是否符合該項(xiàng)規(guī)定的非專向性的條件。從形式上看，中國在本案中只指控美國違反了第2.1條(a)項(xiàng)，卻并未指控美國違反了第2.1條(b)項(xiàng)。在此情況下，專家組沒有適用第2.1條(b)項(xiàng)無可厚非。

但如本案上訴機(jī)構(gòu)指出的，當(dāng)按照第2.1條(a)項(xiàng)初步顯示具有專向性時(shí)，“可能需要”進(jìn)一步考慮第2.1條(b)項(xiàng)，而在特定情況下則“必須同時(shí)適當(dāng)考慮”這兩項(xiàng)的規(guī)定：“當(dāng)按照第2.1條(a)項(xiàng)初步顯示具有專向性時(shí)，可能需要進(jìn)一步考慮是否有其他證據(jù)證明所爭(zhēng)議的補(bǔ)貼在第2.1條(b)項(xiàng)意義上的客觀標(biāo)準(zhǔn)或條件的基礎(chǔ)上是可以獲得的。這說明，當(dāng)某一措施的資格要求顯示其某些方面指向(a)項(xiàng)，而另一些方面指向(b)項(xiàng)時(shí)，專向性分析必須同時(shí)適當(dāng)考慮這兩項(xiàng)之下的原則?！盵注]WT/DS379/AB/R，para.369.

也許專家組可以認(rèn)為《目錄》中鼓勵(lì)類項(xiàng)目并不存在某些方面指向第2.1條(b)項(xiàng)，從而不是必須考慮該項(xiàng)規(guī)定。而中國政府既然主張即便是鼓勵(lì)類項(xiàng)目也不構(gòu)成“某些企業(yè)”，似應(yīng)積極主張以鼓勵(lì)類項(xiàng)目為基礎(chǔ)的政策性貸款符合第2.1條(b)項(xiàng)的要求?？蓪?shí)際上中國政府并未提出此種抗辯。倘若中國提出了這樣的抗辯，專家組將不得不做出相應(yīng)回應(yīng)。

2. 專家組以《目錄》鼓勵(lì)類為基礎(chǔ)認(rèn)定法律專向性是否適當(dāng)

專家組試圖以缺乏一般性條件為由說明《目錄》鼓勵(lì)類項(xiàng)目具有“挑定”的性質(zhì)。專家組在這里犯了一個(gè)明顯的錯(cuò)誤。雖然《目錄》沒有規(guī)定鼓勵(lì)類、限制類及淘汰類的一般性條件，但這些條件已明確規(guī)定在《暫行規(guī)定》中。例如對(duì)鼓勵(lì)類的一般性條件明確規(guī)定在《暫行規(guī)定》第14條中。《目錄》鼓勵(lì)類則是上述一般條件的具體適用。可以認(rèn)為，《目錄》鼓勵(lì)類應(yīng)該是符合和體現(xiàn)上述條件的。當(dāng)然，可以質(zhì)疑的是，鼓勵(lì)類是否包含了所有符合上述條件的產(chǎn)業(yè)，這才是專家組應(yīng)重點(diǎn)討論的問題。

專家組說：“各個(gè)類別中包含的是個(gè)別的項(xiàng)目類型，并且都是以具體、嚴(yán)格限定的條件來界定的”，“所列明的每一部門中描述的項(xiàng)目具有狹隘性”。對(duì)于專家組的這些結(jié)論及其分析，可以從以下兩個(gè)方面做些抗辯。

第一，《目錄》鼓勵(lì)類包含的每一具體條目在范圍上寬嚴(yán)不一，并不像專家組所說的那樣都是“個(gè)別的項(xiàng)目類型”或者“具有狹隘性”。例如，在電力這個(gè)類別中，“水力發(fā)電”、“風(fēng)力發(fā)電及太陽能、地?zé)崮?、海洋能、生物質(zhì)能等可再生能源開發(fā)利用”涵蓋的范圍很寬，至少不是通常認(rèn)為的具體“項(xiàng)目”。而同在這個(gè)類別的“單機(jī)60萬千瓦及以上超臨界、超超臨界機(jī)組電站建設(shè)”、“缺水地區(qū)單機(jī)60萬千瓦及以上大型空冷機(jī)組電站建設(shè)”看起來更像“項(xiàng)目”。

第二，為了說明鼓勵(lì)類項(xiàng)目是“挑定”的，專家組舉了數(shù)例，而這些事例的證明力也有可商榷之處。專家組指出，在許多情況下，關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的項(xiàng)目出現(xiàn)在兩個(gè)或三個(gè)類別中。例如，化工部門中受鼓勵(lì)的項(xiàng)目是“20萬噸/年及以上氧氯化法制聚氯乙烯”，同時(shí)限制類中列明的是“20萬噸/年以下乙烯氧氯化法聚氯乙烯裝置、12萬噸/年以下電石法聚氯乙烯裝置”。換句話說，就聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)而言，看來《目錄》強(qiáng)調(diào)的是在一些具體標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上增加生產(chǎn)設(shè)施的規(guī)模。同樣的情形出現(xiàn)在電力、化工等其他領(lǐng)域。

可是以產(chǎn)能為標(biāo)準(zhǔn)劃分項(xiàng)目的歸屬有何不可呢？SCM第2.1條(b)項(xiàng)腳注2中明確規(guī)定，若以企業(yè)的大小為標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，屬于所謂“客觀標(biāo)準(zhǔn)”的范疇。以產(chǎn)能為條件，與企業(yè)的大小具有高度的可類比性。企業(yè)產(chǎn)能與企業(yè)大小也往往具有正相關(guān)性。因此，不能認(rèn)為產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)不具有客觀性，也不能以產(chǎn)能要求說明這些項(xiàng)目是個(gè)別“挑定”的。

從以上分析可以看出，專家組對(duì)于以《目錄》鼓勵(lì)類為基礎(chǔ)認(rèn)定政策性貸款法律專向性的論證并不是非常嚴(yán)密和令人信服的。

(二)上訴機(jī)構(gòu)草率拒絕了中國的上訴請(qǐng)求

在上訴程序中，上訴機(jī)構(gòu)的論證存在以下明顯的問題。

1. 上訴機(jī)構(gòu)聲稱“不確定專家組是否認(rèn)定了鼓勵(lì)類整體構(gòu)成了第2.1條(a)項(xiàng)意義上的‘某些企業(yè)’”不符合實(shí)際，完全無視專家組在這一問題上的明確表述。

2. 上訴機(jī)構(gòu)聲稱，專家組和上訴機(jī)構(gòu)都不必再去裁定鼓勵(lì)類整體是否構(gòu)成第2.1條(a)項(xiàng)意義上的“某些企業(yè)”；專家組最終是在考慮各級(jí)政府全部證據(jù)的基礎(chǔ)上作出結(jié)論的。前一種說法是錯(cuò)誤的，后一種說法則完全無視中國政府各種計(jì)劃文件在專向性判斷問題上的不同作用。

專家組的確像上訴機(jī)構(gòu)所說的那樣審查了中國各級(jí)政府所有相關(guān)計(jì)劃文件，但這些計(jì)劃在專向性判斷上的作用是不同的。中央政府的“十一五”規(guī)劃規(guī)定的是中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體方向，即便其強(qiáng)調(diào)了某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其本身也不足以決定政策性貸款的法律專向性。筆者認(rèn)為，“十一五”規(guī)劃甚至不能稱之為嚴(yán)格意義上的“補(bǔ)貼計(jì)劃”。真正可以稱之為“補(bǔ)貼計(jì)劃”的文件，亦即確定該政策性貸款(補(bǔ)貼)的存在、獲得這種補(bǔ)貼的條件、方式及若干程序的文件，是“十一五”規(guī)劃之外的其他中央級(jí)文件，即前文所述《實(shí)施決定》及其所包含的《暫行規(guī)定》、《目錄》等。而專家組對(duì)省市級(jí)計(jì)劃文件的考察只是要證明省市級(jí)計(jì)劃文件是為執(zhí)行中央級(jí)計(jì)劃而服務(wù)的，它并不影響法律專向性的判斷。專家組也明確肯定了美國商務(wù)部的一個(gè)基本立場(chǎng)，即政策性貸款作為一種補(bǔ)貼措施，它是一個(gè)中央級(jí)的措施，必須在中央級(jí)層面來確定該貸款是否具有法律專向性。

而專家組在確定法律專向性的存在的過程中，其直接的依據(jù)是《目錄》。專家組是在審查《目錄》的作用后，也是在專家組報(bào)告中審查《目錄》這一部分的末尾明確地指出：“一個(gè)理性而客觀的調(diào)查機(jī)構(gòu)可以認(rèn)定，以該[注]見《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中鼓勵(lì)類為基礎(chǔ)提供的任何補(bǔ)貼均屬于該經(jīng)濟(jì)體中足夠不關(guān)聯(lián)的部分，從而限于‘某些企業(yè)’”。[注]WT/DS379/R，para.9.71.而之前與之后對(duì)其他中央級(jí)或省市級(jí)計(jì)劃文件的審查均與專向性的判斷沒有直接關(guān)系。

既然專家組是直接以《目錄》為依據(jù)作出法律專向性判斷的，何言“專家組不必再去裁定鼓勵(lì)類整體是否構(gòu)成第2.1條(a)意義上的‘某些企業(yè)’”呢？這實(shí)在是匪夷所思。再說，若鼓勵(lì)類整體不構(gòu)成“某些企業(yè)”，則本案中輪胎產(chǎn)業(yè)受到的補(bǔ)貼就不具有法律專向性，反之則具有法律專向性。如此，又談何“沒必要審查該類型整體是否是以‘非常明確的、嚴(yán)格限定的’條件而規(guī)定的”呢？

以上幾個(gè)問題，體現(xiàn)出上訴機(jī)構(gòu)至少在輪胎產(chǎn)業(yè)所獲補(bǔ)貼的法律專向性審查方面極不嚴(yán)謹(jǐn)，而不僅僅是法律解釋是否適當(dāng)?shù)膯栴}。而上訴機(jī)構(gòu)正是以這種簡(jiǎn)單、草率的方式駁回了中國政府在這一問題上的上訴。[注]當(dāng)然，這里對(duì)上訴機(jī)構(gòu)法律分析的批評(píng)并不意味著完全認(rèn)同中國政府提出的上訴理由，而只是強(qiáng)調(diào)上訴機(jī)構(gòu)法律適用本身的錯(cuò)誤性。雖說上訴機(jī)構(gòu)若非如此未必一定會(huì)得出有利于中國的結(jié)論，但如此做法至少浪費(fèi)了一次澄清有關(guān)問題的機(jī)會(huì)，也會(huì)影響上訴機(jī)構(gòu)法律解釋的公信力。

三、未來應(yīng)對(duì)政策性貸款的法律專向性審查的建議

中國政府在2011年修訂了《目錄》，顯示政策性貸款這一補(bǔ)貼機(jī)制仍將繼續(xù)存在。雖然新修訂的《目錄》中鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)的數(shù)量由原來的26大類539項(xiàng)擴(kuò)展為40大類750項(xiàng)，但整個(gè)補(bǔ)貼計(jì)劃的結(jié)構(gòu)并未發(fā)生重大變化，新版本《目錄》中規(guī)定鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目的方式也未發(fā)生重大變化。這意味著以后按照該計(jì)劃提供的所有政策性貸款都有可能被認(rèn)定為專向性補(bǔ)貼，其影響不可謂不大。此后發(fā)生此類爭(zhēng)端的概率非常高。我們必須總結(jié)既往爭(zhēng)端實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，以應(yīng)對(duì)之后可能出現(xiàn)的不利局面。為此，結(jié)合前文的辨析提出抗辯技術(shù)和政策調(diào)整兩個(gè)方面的建議。

(一)爭(zhēng)端解決程序中的抗辯方面

首先，前文對(duì)于專家組報(bào)告和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告中法律適用的辨析和質(zhì)疑，我國可以在以后參與相關(guān)的爭(zhēng)端中加以援用，至少在我國政策性貸款補(bǔ)貼機(jī)制做出重大調(diào)整之前的爭(zhēng)端中可以援用。特別是考慮到專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告關(guān)于法律規(guī)則的解釋往往具有準(zhǔn)判例的效力和影響，因此需要力爭(zhēng)在以后的爭(zhēng)端解決中扭轉(zhuǎn)之前專家組和上訴機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)法律規(guī)則的不當(dāng)解釋和適用。

其次，關(guān)于法律專向性抗辯中援用SCM協(xié)議第2.1條(a)項(xiàng)和(b)項(xiàng)的靈活選擇。本案中中國沒有援用(b)項(xiàng)來主張政策性貸款的非專向性，可能是顧忌援用(b)項(xiàng)作正面證明具有困難。(1)《暫行規(guī)定》和《目錄》鼓勵(lì)類雖規(guī)定了獲得補(bǔ)貼資格的條件，但未按照第2.1條(b)項(xiàng)的要求規(guī)定獲得補(bǔ)貼數(shù)量的條件。(2)滿足了《暫行規(guī)定》和《目錄》鼓勵(lì)類中規(guī)定的條件的企業(yè)是否具有自動(dòng)獲得政策性貸款的資格，即是否滿足了第2.1條(b)項(xiàng)關(guān)于自動(dòng)資格的要求，并且這些標(biāo)準(zhǔn)和條件是否得到了嚴(yán)格執(zhí)行。這兩個(gè)方面的證據(jù)可能不一定充分。如此，本案中中國沒有援用第2.1條(b)項(xiàng)可能是一個(gè)明智的選擇，以免(b)項(xiàng)不僅無濟(jì)于事，反而成為累贅，倒不如把籌碼押在專家組自由裁量余地極大的(a)項(xiàng)上。

這就給我們一個(gè)啟示，如果主觀上認(rèn)為援用(b)項(xiàng)證據(jù)不夠充分的話，就索性不援用之。反之，若是主觀上認(rèn)為被訴的補(bǔ)貼計(jì)劃有充分的非專向性的話，同時(shí)援引(a)項(xiàng)和(b)項(xiàng)將更有力。

(二)政策性貸款補(bǔ)貼計(jì)劃本身的調(diào)整

政策性貸款作為一種補(bǔ)貼機(jī)制已經(jīng)具有相當(dāng)程度的綜合性，即便其被認(rèn)定為具有法律上的專向性，它也是與法律上的非專向性非常接近的補(bǔ)貼機(jī)制。鑒于SCM協(xié)議對(duì)于專向性的規(guī)定非常原則，相應(yīng)地專家組對(duì)于專向性的判斷具有很大的彈性。從政策制定的角度來說，我們?nèi)裟軐?duì)政策性貸款機(jī)制做出一定調(diào)整，就能極大地降低未來被認(rèn)定為具有法律上的專向性的可能性。

1.調(diào)整《暫行規(guī)定》第14條與《目錄》(2011版)鼓勵(lì)類之間的關(guān)系狀態(tài)。茲建議繼續(xù)將《暫行規(guī)定》第14條的內(nèi)容作為獲得補(bǔ)貼的一般條件，但由于第14條的規(guī)定相當(dāng)原則，因此可以適當(dāng)細(xì)化，使之更具操作性；同時(shí)，將《目錄》鼓勵(lì)類項(xiàng)目作為例示清單而非排他式列舉，可明確規(guī)定：可獲得政策性貸款的產(chǎn)業(yè)包括但不限于《目錄》鼓勵(lì)類列舉的項(xiàng)目，即只要符合《暫行規(guī)定》第14條規(guī)定的一般條件，即便未在《目錄》鼓勵(lì)類中列明，仍然可以獲得政策性貸款。

2.按照SCM協(xié)議第2.1條的要求，不僅對(duì)于獲得補(bǔ)貼的資格要作出明確規(guī)定，而且要對(duì)獲得補(bǔ)貼數(shù)量的條件作出規(guī)定。由于一個(gè)非專向性的補(bǔ)貼計(jì)劃面向廣泛的產(chǎn)業(yè)，而不同產(chǎn)業(yè)具有其各自不同的特點(diǎn)，所以以上資格和條件也不可能和不必完全相同。

倘做以上兩方面的調(diào)整，本案專家組作出法律專向性認(rèn)定的基礎(chǔ)將蕩然無存，而《暫行規(guī)定》第14條中列明的條件至少從形式上來看是明顯面向廣泛產(chǎn)業(yè)的，很難在法律上遭到非議。

當(dāng)然，上述調(diào)整只能保證政策性貸款不具有法律上的專向性。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，也還需要嚴(yán)格依照相關(guān)法律或計(jì)劃文件辦事。只要滿足補(bǔ)貼計(jì)劃規(guī)定的條件，即給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。如上所述，由于所涉產(chǎn)業(yè)多樣，關(guān)于補(bǔ)貼資格和條件的規(guī)定不可能完全相同，這樣在審批補(bǔ)貼申請(qǐng)的過程中必然存在補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)一定程度的自由裁量，授予機(jī)關(guān)也要將一般性的條件經(jīng)由一定的調(diào)整適用于具體的補(bǔ)貼申請(qǐng)。在此過程中要高度重視依照補(bǔ)貼計(jì)劃規(guī)定的條件行事，審慎使用自由裁量權(quán)。否則，即便其不被認(rèn)定為具有法律上的專向性，其也有可能經(jīng)由SCM協(xié)議第2.1條(c)項(xiàng)被認(rèn)定為具有事實(shí)上的專向性。當(dāng)然，這并不妨礙授予機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)對(duì)于一般條件作適度調(diào)整以適應(yīng)不同產(chǎn)業(yè)的不同特征。這一點(diǎn)在“歐共體及其某些成員國——影響民用大飛機(jī)的措施案”專家組報(bào)告中也有明確肯定。[注]該案專家組指出：“在歐洲投資銀行向廣泛種類的項(xiàng)目提供資金的情況下，自然可以設(shè)想，適用這些一般準(zhǔn)則過程中會(huì)根據(jù)將予審查的具體項(xiàng)目建議提出和回答略有不同的問題。當(dāng)歐洲投資銀行言稱其‘標(biāo)準(zhǔn)’評(píng)估準(zhǔn)則‘被調(diào)整以適應(yīng)每一單個(gè)項(xiàng)目’時(shí)，我們相信它指的是在考慮受審議項(xiàng)目的具體特征的情況下適用一般評(píng)估準(zhǔn)則的過程?！盤anel Report，European Communities and Certain Member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft，WT/DS316/R，30 June 2010，para.7.909.