李長健，劉 磊

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430070)

中共十八屆三中全會提出了“在家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)之上，以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為前提，不斷探索多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”與“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”的主張，預(yù)示著我國農(nóng)村土地改革將邁進(jìn)又一個新的發(fā)展階段。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化的特點，正經(jīng)歷著一個從相對分散到相對集中的發(fā)展過程。在這個過程中出現(xiàn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題既與當(dāng)代農(nóng)民的利益休戚相關(guān)，又關(guān)系著后代農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)以及農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我們在看到土地流轉(zhuǎn)集中對我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民發(fā)展有著巨大影響的同時，還必須從長遠(yuǎn)的角度去思考土地流轉(zhuǎn)過度集中對后代農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)造成的可能性風(fēng)險。因此，在社會公平與可持續(xù)發(fā)展理念不斷深入的今天，從代際公平的視角來思考農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中的相關(guān)問題具有十分重要的意義。

一、回顧與展望：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的未來趨勢及其表現(xiàn)形式

(一)集中經(jīng)營：我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的未來趨勢

我國農(nóng)村土地正在以不同的方式、不同的規(guī)模進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并正在歷經(jīng)一個從單一化、個體分散經(jīng)營向多元化、相對集中規(guī)模經(jīng)營的轉(zhuǎn)變過程。這種轉(zhuǎn)變過程在一定程度上能夠擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中土地承包經(jīng)營個體生產(chǎn)能力不足的局限性，將土地作為資本參與到生產(chǎn)利益的分配之中，實現(xiàn)土地利益的最大化。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中的必然性主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

其一，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)需要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然會改變原有的權(quán)益格局。由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性以及農(nóng)民薄弱的經(jīng)濟(jì)能力，在土地流轉(zhuǎn)的權(quán)益鏈條中，農(nóng)民權(quán)益處于最薄弱的一環(huán)。分散、碎片化的土地，不僅容易增加農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的締約風(fēng)險，形成個體經(jīng)營的弱勢性，還會降低農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)產(chǎn)品市場上的議價能力，從而增加附著在土地上的農(nóng)民權(quán)益受損的可能性。農(nóng)民權(quán)益有效保護(hù)需要遵循“個體保護(hù)→組織化保護(hù)→區(qū)域化保護(hù)”的發(fā)展規(guī)律[1]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中正是農(nóng)民權(quán)益由個體保護(hù)向區(qū)域化保護(hù)發(fā)展的客觀需要。

首先，農(nóng)民個體權(quán)益保護(hù)需要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中。農(nóng)民個體土地權(quán)益是農(nóng)民發(fā)展權(quán)、土地發(fā)展權(quán)與土地存量利益、土地增量利益的結(jié)合。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中，并通過土地利用途徑的擴(kuò)展來獲取最大利益，是保障農(nóng)民實現(xiàn)土地存量利益與增量利益的過程。在這個過程中，通過對農(nóng)民土地利益實現(xiàn)的保障，我們可以實現(xiàn)對農(nóng)民發(fā)展權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的有效、持續(xù)保護(hù)。其次，農(nóng)民權(quán)益組織化保護(hù)需要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中。農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)要求強(qiáng)有力的組織體作保障，這是改變單個農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與利益沖突中弱勢地位的必要手段，是農(nóng)民權(quán)益訴求的代表主體[2]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中能夠?qū)⒁欢〝?shù)量的農(nóng)民以土地為紐帶聯(lián)系在一起，實行集中的生產(chǎn)經(jīng)營，通過建立農(nóng)業(yè)行業(yè)組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織等來保障農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)活動中的權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的組織化保護(hù)。再次，農(nóng)民權(quán)益區(qū)域化保護(hù)需要農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)集中。以區(qū)域化為特點的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)是在一定空間載體內(nèi)對農(nóng)民個體、農(nóng)村合作組織等主體的存量權(quán)益與增量權(quán)益進(jìn)行的保護(hù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中將分散的農(nóng)民及其各類組織在一定的區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行結(jié)合，以區(qū)域為整體來代表農(nóng)民的權(quán)益訴求，以此來協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)農(nóng)民之間、區(qū)域內(nèi)農(nóng)民與各類組織之間、區(qū)域內(nèi)農(nóng)民及組織與區(qū)域外主體之間的矛盾與沖突，從而保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益。農(nóng)民權(quán)益區(qū)域化保護(hù)還可以通過區(qū)域化公共產(chǎn)品與服務(wù)的整體安排、區(qū)域社會自然生態(tài)系統(tǒng)的整體持續(xù)維護(hù)來平衡代際間農(nóng)民利益。

其二，過去的研究與現(xiàn)今的實踐要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中。從研究來看，對農(nóng)村土地集中的研究開始于20世紀(jì)80年代后期。農(nóng)村土地集中經(jīng)營的背后有著必然與內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平的要求[3]?！斑^度分散的土地經(jīng)營權(quán)弱化了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向大宗商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的內(nèi)在動力，農(nóng)業(yè)不能發(fā)揮其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的主體地位，是造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏后勁的根本原因[4]”。放開土地轉(zhuǎn)包限制并“鼓勵土地向種田能手集中”，既可以解決農(nóng)民短期經(jīng)營的局限性，也可以強(qiáng)化農(nóng)民對土地的占有心理[5]。從農(nóng)村土地集中的內(nèi)在動因來看，“農(nóng)村土地向利益集團(tuán)或者個人集中除了滿足規(guī)模經(jīng)營等方面的經(jīng)濟(jì)動因之外，還具有法律制度不完善以及對既得利益者的制度保障等制度動因[6]”。從實踐來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中已成為未來的一種趨勢。從國外實踐來看，一些發(fā)達(dá)國家通過土地立法、財政稅收、社會保障制度等手段來解決土地分散的問題，促使土地能集中經(jīng)營。如法國通過“土地整治”頒布《農(nóng)業(yè)法》來加速土地集中，淘汰所謂的“沒有生產(chǎn)能力的農(nóng)戶”；美國通過“土地銀行”與“土地抵押制”來加速土地集中[7]。而從國內(nèi)實踐來看，隨著農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也必然要經(jīng)歷這一過程。例如，河北滄州青縣探索的土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營方式中，就是以農(nóng)村專業(yè)合作社及種植大戶為主體，通過轉(zhuǎn)包的方式將土地從分散經(jīng)營的農(nóng)戶或者小規(guī)模集體手中集中起來，再進(jìn)行一定規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營；江蘇泰州市喬揚(yáng)村探索發(fā)現(xiàn)，單個家庭的土地經(jīng)營方式已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需求，決定實行“集體耕種”，并給予村民一定補(bǔ)貼，得到農(nóng)民的積極擁護(hù)。由此可見，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式選擇的結(jié)果，是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求。

(二)多重利益的博弈：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中的主要表現(xiàn)形式

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中會改變原來的利益均衡狀態(tài)，對利益關(guān)系與利益主體進(jìn)行重新的配置，實現(xiàn)新的利益格局[8]。在利益的驅(qū)使下，各利益主體與利益關(guān)系不斷地參與到土地流轉(zhuǎn)集中的過程之中，形成了多元化要素作用下的土地流轉(zhuǎn)集中形式。

第一，資本作用下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中。土地具有兩大財產(chǎn)特性：一種是作為財產(chǎn)狀態(tài)的安全性；另一種是作為財產(chǎn)價值的穩(wěn)定性。土地作為一種具有長期效益的投資形式，歷來就受到眾多投資者的青睞。農(nóng)村土地由于原始價格低，城鎮(zhèn)化發(fā)展為這些土地帶來了巨大的升值空間。因此，很多投資者將目光投向農(nóng)村，希望利用自己的資本優(yōu)勢，將農(nóng)村土地集中以獲取巨大的穩(wěn)定收益。第二，農(nóng)地市場作用下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中。自農(nóng)村開展土地流轉(zhuǎn)以來，市場的作用就逐漸滲透到土地流轉(zhuǎn)的過程之中，正逐步形成了一個統(tǒng)一的農(nóng)地市場。農(nóng)地市場的形成，促使農(nóng)戶之間農(nóng)地價值的邊際產(chǎn)出在一定程度上趨于一致，以實現(xiàn)農(nóng)地資源的合理配置[9]。在農(nóng)地市場的作用下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體會不斷地尋求最大的經(jīng)濟(jì)利益，將分散的土地進(jìn)行集中經(jīng)營。第三，政府作用下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中。政府作用下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中，主要體現(xiàn)在土地的征收上。有些政府利用其行政權(quán)力形成在土地交易市場上的支配地位，不斷征收農(nóng)民土地或通過土地統(tǒng)一規(guī)劃利用將土地進(jìn)行集中，再通過高額的地價將其轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商以獲取利潤。毋庸置疑，在“農(nóng)民土地——政府征地——土地儲備——開發(fā)商”[10]這條供應(yīng)鏈中，政府處于絕對的優(yōu)勢地位，從交易市場的角度來說就是形成了以政府為主導(dǎo)的賣方市場。第四，農(nóng)民或集體作用下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中。農(nóng)民或集體作為承包方，在土地流轉(zhuǎn)集中的過程中占有很大的主動性。因此，土地流轉(zhuǎn)需要以農(nóng)村或集體自愿為基礎(chǔ)。從農(nóng)民或集體角度來看，有條件的農(nóng)民或者集體通過一定的方式承包其他農(nóng)民或集體的土地從事生產(chǎn)經(jīng)營，是承包形式的土地流轉(zhuǎn)集中。第五，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)作用下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中。從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢來看，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要以一定的產(chǎn)業(yè)化為基礎(chǔ)，農(nóng)村土地是這種生產(chǎn)經(jīng)營的載體。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，會對農(nóng)村土地規(guī)模提出更高的要求。土地經(jīng)營的過度分散已成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個“瓶頸”，而通過這種產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營方式，利用產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)作用，將農(nóng)村土地進(jìn)行集中，能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

二、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“集中度”與代際公平的天然交點

要全面平衡、協(xié)調(diào)和實現(xiàn)農(nóng)民的土地利益，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中還必須兼顧好如下兩條原則：一是不得強(qiáng)迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地及流轉(zhuǎn)后不得改變土地農(nóng)業(yè)用途的“顯性”原則；二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中必須把握好一定的“度”的“隱性”原則。相比較而言，前者之所以稱作“顯性”原則，是因為其直接來源于法律的規(guī)定；而對土地流轉(zhuǎn)“度”的把握不僅要綜合考慮土地生態(tài)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全、公有私用程度以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益等影響因素，還需要考慮土地流轉(zhuǎn)集中對代際間土地資源配置的公平性問題，強(qiáng)化對后代農(nóng)民在土地上所應(yīng)享有的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的關(guān)注和維護(hù)。

保障后代農(nóng)民土地上的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，其實質(zhì)是維護(hù)代際間土地資源公平享有和土地利益公平分享。在這一享有和分享的過程中需要以代際公平原則為指導(dǎo)。羅爾斯曾指出：“代與代之間的正義問題，甚至使各種倫理學(xué)理論受到了即使不是不可忍受也是很嚴(yán)厲的考驗[11]。”代際公平是對后代權(quán)利與利益的滿足，以達(dá)到當(dāng)代人與后代人之間的利益平衡，是對人類共同利益的代際考量。它以當(dāng)代人的整體為出發(fā)點，以實現(xiàn)并保障后代人的利益為目標(biāo)，追求一種人類整體性共同利益的主張[12]。后代農(nóng)民獲得土地權(quán)益可以從兩個方面來考慮：從個體的角度來看，單個農(nóng)民土地權(quán)益主要通過繼承方式獲得，這是簡單意義上的土地權(quán)益繼承問題，也是狹義上土地權(quán)益的代際轉(zhuǎn)移。從群體角度來看，后代農(nóng)民群體獲得土地權(quán)益是基于人類整體性的發(fā)展要求，實現(xiàn)人類資源可持續(xù)利用以及權(quán)益可持續(xù)發(fā)展的需要。這也是從廣義上來理解土地權(quán)益的代際轉(zhuǎn)移問題，是實質(zhì)意義上的代際公平。

當(dāng)代農(nóng)民以獲取利益為目的的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必須保留能夠滿足后代人必要的生存與發(fā)展的土地權(quán)益，即保障后代農(nóng)民生存與發(fā)展過程中在土地上所應(yīng)享有的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中需要處理好“集中度”與代際公平之間的關(guān)系：一方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“集中度”要以保證代際公平為前提，不能因過度集中而損害后代人在土地上的權(quán)益；另一方面，合理把握土地流轉(zhuǎn)的“集中度”提供了實現(xiàn)代際間土地權(quán)益配置公平的載體，適度的土地流轉(zhuǎn)集中既能保證當(dāng)代人土地權(quán)益的最大化，還能為后代人保留其在土地上生存與發(fā)展的權(quán)益空間。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“集中度”的控制應(yīng)當(dāng)以充分保障后代農(nóng)民土地上的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)為核心，體現(xiàn)代際間農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)配置問題。合理控制土地流轉(zhuǎn)的“集中度”，從代際公平的視角來保障后代農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，還應(yīng)注意以下幾個標(biāo)準(zhǔn)[13]：第一，土地生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。在利用農(nóng)村土地進(jìn)行集中經(jīng)營的過程中，難免會遇到各種環(huán)境問題，這就容易減小后代人分享土地權(quán)益的可能性，土地流轉(zhuǎn)集中應(yīng)該充分考慮土地生態(tài)環(huán)境的承載能力。土地流轉(zhuǎn)“集中度”的把握就需要將“生態(tài)度”作為一項衡量指標(biāo)，充分保障當(dāng)代人與后代人在一個最優(yōu)的土地生態(tài)環(huán)境中來公平地獲取土地權(quán)益。第二，土地公有私用標(biāo)準(zhǔn)。以土地承包經(jīng)營權(quán)為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是在土地國家或者集體所有的前提下，土地承包方對其承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。土地流轉(zhuǎn)集中必須在保證土地集體所有的前提下進(jìn)行，防止土地公有私用現(xiàn)象的發(fā)生。在土地公有公用的情況下，能夠形成一個整體性的土地權(quán)益，并實現(xiàn)代際群(當(dāng)代農(nóng)民與后代農(nóng)民)之間的轉(zhuǎn)移，賦予后代農(nóng)民實現(xiàn)土地上生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的可能性。第三，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的主要內(nèi)容就是農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展直接關(guān)系到后代農(nóng)民享有在土地上的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)問題，與后代人的利益息息相關(guān)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“集中度”的把握，應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)，不能在土地流轉(zhuǎn)過度集中之后，因改變土地的農(nóng)業(yè)用途而損害后代農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。

三、代際公平視域下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中的風(fēng)險分析

附著在土地上的利益分配需要從兩個方面來考量：一是代內(nèi)公平，即當(dāng)代人整體的利益；二是代際公平，即后代人享有分配這種利益的權(quán)利。土地作為不可再生資源，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)這種資源在當(dāng)代人與后代人之間的利益分配問題，即代際公平[14]。從長遠(yuǎn)來看，如果土地流轉(zhuǎn)超過了“集中度”的標(biāo)準(zhǔn)，必然會對后代人的土地權(quán)益造成損害。

從代際公平的視角來分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中所存在的風(fēng)險，必須要有一定的系統(tǒng)性、層次性以及發(fā)展性。從風(fēng)險的表現(xiàn)形式來看，具有以下三類：第一，傳承性風(fēng)險。主要是指一些自然存在的風(fēng)險在當(dāng)代人與后代人之間進(jìn)行傳承轉(zhuǎn)移，這是一個自然過渡轉(zhuǎn)移的過程。第二，擴(kuò)展性風(fēng)險。這類風(fēng)險主要是形成于當(dāng)代并被當(dāng)代人所發(fā)現(xiàn)，但由于重視程度、技術(shù)條件以及外在環(huán)境等主客觀因素的限制，一些風(fēng)險并不能完全化解或者一些小風(fēng)險并未得到足夠的重視，當(dāng)傳承到下一代時，因為一些影響因子的變化而導(dǎo)致這些小風(fēng)險不斷地延續(xù)與擴(kuò)展。第三，躍展性風(fēng)險。這類風(fēng)險的出現(xiàn)可能需要一定的條件才能滿足，隨著時間的推移，社會環(huán)境以及自然環(huán)境的變化，逐漸催生出了這類風(fēng)險產(chǎn)生的條件，從而導(dǎo)致這類風(fēng)險突然出現(xiàn)。從風(fēng)險的具體內(nèi)容來看，在代際公平的視域下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中具有以下可能性風(fēng)險：

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中對后代農(nóng)民生存權(quán)的損害。法國學(xué)者卡雷爾·瓦薩克在其“三代人權(quán)”的理論中提到關(guān)于生存權(quán)的代際問題，指出后代人權(quán)不僅要強(qiáng)調(diào)生存權(quán)的突出地位，還需要對后代人生存權(quán)的內(nèi)涵加以豐富，即有尊嚴(yán)的生存。對于后代農(nóng)民而言，土地是其賴以生存的根本，是實現(xiàn)其生存權(quán)益的物質(zhì)基礎(chǔ)。另外，土地具有社區(qū)性的特征，對后代農(nóng)民生存權(quán)具有保障功能，一旦動搖了其生存的根本，就會損害農(nóng)民的社區(qū)生存權(quán)益。在社會保障與就業(yè)狀況不能滿足后代農(nóng)民的生存與發(fā)展需求時，過度的土地流轉(zhuǎn)集中必然會對農(nóng)民生存權(quán)造成損害。

其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中對后代農(nóng)民發(fā)展權(quán)的損害。農(nóng)民發(fā)展權(quán)是農(nóng)民個體或者整體享有與其他主體一樣同等地參與社會、政治、經(jīng)濟(jì)以及文化活動，并可以分享該利益成果的權(quán)利。與其他主體相比，農(nóng)民作為弱勢群體，在土地流轉(zhuǎn)的利益鏈條中一直處于弱勢一環(huán)。農(nóng)民一旦失去了賴以生存的基礎(chǔ)就會增加其淪為無財產(chǎn)或極少財產(chǎn)“市民”的可能性。對于后代農(nóng)民發(fā)展權(quán)的理解需要從增量利益與存量利益的角度來考慮。當(dāng)代農(nóng)民能夠取得土地流轉(zhuǎn)中的巨額存量利益，但這往往是在損害了其后代發(fā)展權(quán)的前提下取得的；如果其不能取得增量利益，則既損害了自身的發(fā)展權(quán)，又損害了后代農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。所以，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中的過程之中，我們不得不考慮到土地過度集中對后代農(nóng)民發(fā)展權(quán)損害的可能性風(fēng)險。

再次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中對土地發(fā)展權(quán)的損害。土地發(fā)展權(quán)是一種財產(chǎn)性權(quán)利，農(nóng)民對于土地發(fā)展權(quán)的擁有是建立在其對土地的占有、使用以及收益上的，而農(nóng)民對于其土地的處分權(quán)能往往是通過土地的流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)。從土地的流轉(zhuǎn)角度來看，如果城市不能為農(nóng)民提供生存空間與條件，就只能依靠土地權(quán)利來為其提供收入與社會保障[15]。在資本與政府作用下的土地流轉(zhuǎn)雖然在一定程度上給予了農(nóng)民補(bǔ)償，但是這種補(bǔ)償并沒有將土地市場價值作為標(biāo)準(zhǔn)，而是以當(dāng)代農(nóng)民現(xiàn)階段的基本生活條件為標(biāo)準(zhǔn)。這種補(bǔ)償不僅標(biāo)準(zhǔn)低，難以滿足當(dāng)代農(nóng)民的利益需求，也沒有對農(nóng)民后代的利益做出必要的考慮。農(nóng)民僅僅獲得其中極少的利益補(bǔ)償，而后代更不可能享受到其中的利益，這顯然違背了代際公平原則，損害了土地發(fā)展的權(quán)益。

最后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中對農(nóng)業(yè)可持續(xù)安全發(fā)展的阻礙。農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有公平性的特征，這里的公平不僅包括代內(nèi)公平，還包括代際公平。土地作為一種資源，當(dāng)代人可以作為權(quán)利主體而享受理應(yīng)享有的權(quán)益。但是，這種利益的實現(xiàn)需要考慮另外一個因素，那就是后代人對于該利益的需求。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有流轉(zhuǎn)速度快、形式多樣化等特點，但是土地的“非農(nóng)化”流轉(zhuǎn)存在著很大的問題，尤其是在對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面產(chǎn)生了很大的阻礙。農(nóng)村土地是一種非可再生資源，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)向部分主體過度集中，并以“非農(nóng)化”的方式改變農(nóng)村土地用途，會造成農(nóng)業(yè)用地的減少。長此以往，必然會損害后代人在土地上應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益，會阻礙農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

四、維護(hù)代際公平：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中的風(fēng)險防范措施

從代際公平的視域提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中的風(fēng)險防范措施，需要以保障后代農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)以及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中的風(fēng)險防范可以從“法律保障→權(quán)益代表→權(quán)益實現(xiàn)”的邏輯去思考，即后代農(nóng)民權(quán)益的法律保障如何設(shè)計？誰能代表后代農(nóng)民的土地利益？代表主體采用何種途徑來行使權(quán)利？以此，才能更好地保障后代農(nóng)民理應(yīng)享有的土地權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的代際公平。

(一)構(gòu)建“法律完善+后代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度”的代際法律保障機(jī)制

作為一種新的道德要求，就代際公平本身而言，要想實現(xiàn)其價值追求，有必要將代際公平的價值理念從純粹的道德范疇向制度構(gòu)建甚至法律保護(hù)的范疇轉(zhuǎn)變。一方面，要以安全價值為前提。這里強(qiáng)調(diào)的是在土地流轉(zhuǎn)過程中不能忽視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全、生態(tài)環(huán)境安全以及后代農(nóng)民的生產(chǎn)安全等因素。另一方面，要以發(fā)展價值為目標(biāo)。這里強(qiáng)調(diào)的是防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中的風(fēng)險，要把農(nóng)村土地作為生產(chǎn)經(jīng)營的要素和載體，實現(xiàn)以土地發(fā)展權(quán)與社區(qū)發(fā)展權(quán)為中心的土地增量利益的公平分享。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中需要在依法、有序、自由以及獨(dú)立的前提下進(jìn)行。為此，我們要從如下兩個方面去努力：

其一，完善相關(guān)法律，加強(qiáng)后代農(nóng)民土地權(quán)益的法律保護(hù)。法律是后代農(nóng)民獲得相關(guān)土地權(quán)利的重要保障，是后代農(nóng)民土地權(quán)益合法化的前提條件。代際公平視角下，后代農(nóng)民土地權(quán)益的法律保護(hù)可以從以下兩個方面來分析：

第一，完善農(nóng)村土地相關(guān)法律，增加對后代農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的具體內(nèi)容。在現(xiàn)有的法律框架下，有關(guān)農(nóng)村土地方面的法律規(guī)定主要集中在《物權(quán)法》、《土地管理法》以及《土地承包經(jīng)營法》等幾部法律之中。其主要是對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式、土地的用途與土地利用實施管制以及保障土地使用權(quán)法人穩(wěn)定性和長期性等方面加以規(guī)定[16]。但是，這些法律對于后代農(nóng)民的土地權(quán)益都沒有直接涉及，導(dǎo)致后代農(nóng)民的土地權(quán)益得不到保障，一旦有損害其權(quán)益的情況發(fā)生，就存在無法可依的困境。

第二，完善《農(nóng)業(yè)法》中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容，保護(hù)后代農(nóng)民的土地權(quán)益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個權(quán)益格局重新調(diào)整分配的過程，土地過度集中導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益流失，造成對后代農(nóng)民土地權(quán)益的損害[17]。在我國的法律體系中，對于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)已經(jīng)歸納到了《農(nóng)業(yè)法》的范疇之內(nèi)。但是，從現(xiàn)有的涉及農(nóng)村土地方面的立法來看，還沒有形成一個系統(tǒng)的保護(hù)后代農(nóng)民權(quán)益的法律體系，更沒有對后代農(nóng)民的土地權(quán)益加以保護(hù)。所以，完善《農(nóng)業(yè)法》中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，對后代農(nóng)民土地權(quán)益加以保護(hù)具有非常重要的意義。完善《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)內(nèi)容，保護(hù)后代農(nóng)民土地權(quán)益，可以從基本原則、權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容等方面來加以規(guī)定。

其二，實行后代人農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是有關(guān)于以農(nóng)地作為客體的財產(chǎn)權(quán)利的一系列規(guī)則與習(xí)慣[18]。防止農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中產(chǎn)生的風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)在堅持代際公平原則的前提下實行后代人農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新。新一輪的土地改革主要目標(biāo)是建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，一定意義上就是實現(xiàn)建設(shè)用地的城鄉(xiāng)一體化。通過農(nóng)地制度改革，依法賦予農(nóng)民土地權(quán)利，加強(qiáng)集體在農(nóng)地市場上的主體地位，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)以及合作經(jīng)濟(jì)將得到更進(jìn)一步的發(fā)展。在一定時期內(nèi)，這種產(chǎn)權(quán)的處分與收益屬于當(dāng)代農(nóng)民，后代農(nóng)民還無法充分地享有這種權(quán)益。這就要求在對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分配的過程中，將后代農(nóng)民作為一個權(quán)利主體，賦予其一定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，使其在某種程度上享有和當(dāng)代農(nóng)民相對平等的土地產(chǎn)權(quán)[19]。政府在這個過程中應(yīng)當(dāng)起到一定的指導(dǎo)性作用，要對農(nóng)民等相對弱勢群體進(jìn)行一定的傾斜性保護(hù)，并根據(jù)自己的行政職能來提供或者儲備農(nóng)民生產(chǎn)生活所需要的物質(zhì)或提供必要的服務(wù)。在土地流轉(zhuǎn)集中的過程中，實行后代人農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，可以使后代人成為明確的補(bǔ)償主體，以在當(dāng)代人與后代人之間實現(xiàn)利益的平衡。

(二)確立“農(nóng)民協(xié)會+農(nóng)村社區(qū)”為主體的代際權(quán)益代表機(jī)制

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中的過程之中，之所以存在巨大的代際風(fēng)險，后代農(nóng)民的土地權(quán)益之所以容易受到損害，其中主要的原因之一在于缺乏一個適格的后代農(nóng)民土地權(quán)益代表主體。再加上土地流轉(zhuǎn)過度集中對后代農(nóng)民土地權(quán)益損害行為發(fā)生在當(dāng)代，損害后果具有持續(xù)性、復(fù)雜性等特點，當(dāng)代農(nóng)民的行為動機(jī)以及造成的損害后果都很難做出準(zhǔn)確的衡量，這就容易造成單個的后代農(nóng)民在代際間的權(quán)益沖突中處于弱勢地位，無力來維護(hù)自己的土地權(quán)益，從而導(dǎo)致權(quán)益配置的代際不公平。

在土地流轉(zhuǎn)過度集中過程中，由誰來代表后代農(nóng)民行使權(quán)益？是政府，是抽象的集體組織，還是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織？后代農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制的中心在于找到一個能真正代表后代農(nóng)民利益的主體[20]。結(jié)合土地流轉(zhuǎn)集中的特點、形式，筆者認(rèn)為，這些主體在維護(hù)后代農(nóng)民權(quán)益過程中具有一定的局限性，不能成為后代農(nóng)民權(quán)益的代表主體。首先，在土地流轉(zhuǎn)的利益鏈條中，政府既是土地流轉(zhuǎn)集中的主導(dǎo)者，也是受益者。雖然政府承擔(dān)了社會保障與公共服務(wù)的職能，但是在巨大利益的誘使下，也容易造成其只顧眼前的經(jīng)濟(jì)利益，而忽視后代農(nóng)民的土地權(quán)益。其次，集體組織具有抽象性。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村集體并沒有一個具體的組織形式，而是抽象、虛擬的存在，村民委員會是其直接的利益代表。在土地流轉(zhuǎn)中，協(xié)商談判的雙方往往是開發(fā)商與集體的代言人——村民委員會，很容易形成二者對土地利益的分割，不利于后代農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)。再次，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織具有弱勢性。與其他主體相比，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織既沒有行政角色與職能，也沒有雄厚的經(jīng)濟(jì)實力為保障，只是在小范圍內(nèi)一定數(shù)量的農(nóng)民組成的經(jīng)濟(jì)結(jié)合體，這就導(dǎo)致其在利益維護(hù)的過程中缺乏話語權(quán)。因此，在土地流轉(zhuǎn)過度集中過程中，選取恰當(dāng)?shù)暮蟠r(nóng)民權(quán)益代表主體極為重要。

第一，建立以農(nóng)民協(xié)會為主導(dǎo)的后代農(nóng)民土地權(quán)益代表機(jī)制。在我國目前農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的形式下，保障農(nóng)民協(xié)會的法律地位，是維護(hù)后代農(nóng)民權(quán)益的組織化保證。農(nóng)民協(xié)會無論其組織特點、地域范圍，還是其成立宗旨，在保障農(nóng)民權(quán)益方面都具有其他組織所不能比擬的優(yōu)越性。另外，其成立與發(fā)展是一個長期的過程，并不會短時期內(nèi)解散與消亡，尤其是對后代農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)具有長期性。面對土地流轉(zhuǎn)過度集中而形成的損害后代農(nóng)民土地權(quán)益、違反代際公平的狀況，成立能夠代表后代農(nóng)民土地權(quán)益訴求的組織——農(nóng)民協(xié)會，維護(hù)當(dāng)代農(nóng)民與后代農(nóng)民之間的代際公平具有重要意義。

第二，建立以農(nóng)村社區(qū)為協(xié)調(diào)保障的后代農(nóng)民土地權(quán)益代表機(jī)制。作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，農(nóng)村社區(qū)是在一定的區(qū)域范圍內(nèi)防止因行政力量過度干預(yù)產(chǎn)生權(quán)益損害行為而組織起來的社會共同體。農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，是一個持續(xù)性、長久性的過程，它不僅能促進(jìn)自身成員從生存權(quán)到發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)變，還能實現(xiàn)當(dāng)代成員與后代成員之間從形式公平到實質(zhì)公平的轉(zhuǎn)化。在土地流轉(zhuǎn)過度集中的過程中，農(nóng)村社區(qū)作為后代農(nóng)民土地權(quán)益的代表者有著很大的合理性。從功能上來看，農(nóng)村社區(qū)承擔(dān)著農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)功能。農(nóng)村社區(qū)作為區(qū)域化的社會組織，能夠成為農(nóng)民與政府、企業(yè)以及其他組織之間溝通、合作以及對話的橋梁，能夠平衡農(nóng)民與其他主體之間的利益關(guān)系，具有農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)功能，并且這種功能不會因為農(nóng)村社區(qū)成員的更新?lián)Q代而改變。

(三)建立“農(nóng)業(yè)代際補(bǔ)貼+財政代際補(bǔ)償+農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給”的后代人權(quán)益實現(xiàn)機(jī)制

農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)機(jī)制應(yīng)該是利益協(xié)調(diào)與利益保障的綜合。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中的過程中，農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)機(jī)制的目標(biāo)就是要在既有的土地權(quán)益框架下，協(xié)調(diào)各主體之間的權(quán)益分配，保障后代農(nóng)民公平地享有土地權(quán)益并得以實現(xiàn)，促使當(dāng)代農(nóng)民與后代農(nóng)民之間土地權(quán)益的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，以維護(hù)代際公平。對于后代人權(quán)益實現(xiàn)機(jī)制的構(gòu)建可以從以下幾個方面來思考：

第一，實行農(nóng)業(yè)代際補(bǔ)貼制度。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的參與主體具有多樣性的特點，各主體扮演的角色、創(chuàng)造的利益各不相同。農(nóng)民作為最基本的參與者，其生存權(quán)與發(fā)展權(quán)具有很大的弱質(zhì)性。我國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，不僅忽視了農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性及其基礎(chǔ)地位，忽視了對農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的保障[21]，更沒有將后代農(nóng)民及其所應(yīng)獲得的權(quán)益納入其補(bǔ)貼的對象及范疇之內(nèi)。面對其他主體對農(nóng)民土地權(quán)益的不斷吞噬，要維護(hù)后代農(nóng)民的土地權(quán)益，實現(xiàn)代際公平，就有必要從制度著手，以代際正義為原則，實現(xiàn)新的制度安排。

建立農(nóng)業(yè)代際補(bǔ)貼制度是改變這種特殊客觀現(xiàn)實的需要。該制度是在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的基礎(chǔ)之上，在對當(dāng)代農(nóng)民及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼的同時，考慮到后代農(nóng)民實現(xiàn)其增量利益的需要，并將此作為補(bǔ)貼的內(nèi)容之一。以后代農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)為中心的農(nóng)業(yè)代際補(bǔ)貼制度設(shè)計需要從補(bǔ)貼對象、補(bǔ)貼內(nèi)容以及補(bǔ)貼方式等方面來考慮。其一，應(yīng)該增加后代農(nóng)民作為補(bǔ)貼對象。尤其是中西部貧困落后地區(qū)的農(nóng)民后代，更應(yīng)該對其進(jìn)行傾斜性考量，將其作為重點的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對象。其二，將后代農(nóng)民土地權(quán)益損失作為補(bǔ)貼內(nèi)容。這種損失既包括后代農(nóng)民在土地上存量利益的損失，也包括增量利益的損失。其三，通過土地發(fā)展基金支付的方式對后代農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。基金本身具有持續(xù)性的特征，可以作為代際間聯(lián)系的一個紐帶，可以將發(fā)放的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存入相關(guān)的土地發(fā)展基金，到后代農(nóng)民能夠享有或者需要該補(bǔ)貼時，就用相關(guān)的基金代為支付。

第二，推行財政代際補(bǔ)償機(jī)制。有征收就會有補(bǔ)償，關(guān)鍵的問題就是如何補(bǔ)償，如何才能做到既能滿足現(xiàn)代人的基本需求，又能滿足后代人的基本權(quán)益。這既需要考慮補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題，也需要考慮采用何種方式進(jìn)行代際補(bǔ)償。從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)角度來看，雖然已有相關(guān)法律對征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，但是這種標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋啬戤a(chǎn)值進(jìn)行計算的，只考慮土地的存量利益或者短期的增量利益，而且只將當(dāng)代人所損失的價值進(jìn)行補(bǔ)償，并沒有考慮后代人所損失的土地權(quán)益。所以，應(yīng)當(dāng)將后代人利益損失作為一個參照標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合代際公平原則對農(nóng)村土地的價格進(jìn)行核算，計算出后代人在代際公平原則下所應(yīng)當(dāng)享受到的補(bǔ)償額，形成一種合理的土地流轉(zhuǎn)代際補(bǔ)償機(jī)制。從代際補(bǔ)償?shù)姆绞絹砜?，建立后代財政補(bǔ)償基金是一種較為有效的方式。

第三，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給。農(nóng)村社區(qū)對于后代農(nóng)民權(quán)益的保障可以通過提供農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品來實現(xiàn)。農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品具有以下特點：一方面，具有長期性的特征。農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品不是短時期的存在，而是長期存在于一定的社區(qū)范圍之內(nèi)，不僅當(dāng)代農(nóng)民可以使用，后代農(nóng)民同樣也可以使用，是持續(xù)于代際間的公共產(chǎn)品。另一方面，具有公共性特征。農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的公共性意味著其使用者不只是某單一個體，而是在社區(qū)范圍內(nèi)的所有農(nóng)民共同享有；不僅是當(dāng)代農(nóng)民共同使用，而且社區(qū)范圍內(nèi)的后代農(nóng)民同樣具有使用該公共產(chǎn)品的權(quán)利。由此看來，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給能夠作為聯(lián)系當(dāng)代農(nóng)民與后代農(nóng)民的橋梁，是當(dāng)代農(nóng)民與后代農(nóng)民權(quán)益配置公平的載體。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，后代農(nóng)民權(quán)益的保障可以通過農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給來實現(xiàn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中對后代農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的損害，需要一定的配套設(shè)施來加以彌補(bǔ)，從公共產(chǎn)品的角度來保障其生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。對此可以從以下幾個方面來考慮：首先，從供給的主體來看，政府應(yīng)該承擔(dān)起農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的主要職能。政府應(yīng)該加大農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的投入力度，利用政策引導(dǎo)以及財政支持的方式來增加公共產(chǎn)品的供給，以保障后代農(nóng)民能夠享有完善的公共產(chǎn)品服務(wù)體系。其次，從供給的內(nèi)容來看，增加農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的多樣性。提供的公共產(chǎn)品越多，后代農(nóng)民享受到的公共產(chǎn)品服務(wù)就越充分，對其生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)就越有保障。最后，從產(chǎn)權(quán)的歸屬來看，后代農(nóng)民也應(yīng)享有農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的共有產(chǎn)權(quán)。通過產(chǎn)權(quán)制度的劃分，可以減少當(dāng)代農(nóng)民與后代農(nóng)民在公共產(chǎn)品享有上的利益沖突，從而保證后代人所應(yīng)享有的權(quán)益。

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