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關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的幾點(diǎn)思考

2014-04-03 10:23強(qiáng)
關(guān)鍵詞:財(cái)力中央稅收

高 強(qiáng)

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國公共財(cái)政研究院,上海200433)

自2011年起,我國已進(jìn)入第十二個(gè)五年發(fā)展規(guī)劃時(shí)期。這五年是我國實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期,是推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期,也是構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的體制和機(jī)制的關(guān)鍵時(shí)期。財(cái)政稅收作為國民收入分配和社會公共資源配置的重要工具,對于促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展具有重要意義。完善財(cái)稅體制和健全預(yù)算法制,關(guān)系到全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、1994年以來財(cái)稅改革的歷史成就

按照中共十四屆三中全會關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體部署,1994年我國實(shí)施了政府間財(cái)政體制改革和稅收制度改革,建立了以分稅制為主要內(nèi)容的政府間財(cái)政體制和以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體的新稅制。分稅制財(cái)政體制改革,不僅是新中國成立以來在政府間財(cái)政關(guān)系方面進(jìn)行的一次涉及范圍最廣、調(diào)整力度最強(qiáng)、影響最為深遠(yuǎn)的重大制度創(chuàng)新,也是向構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制邁出的關(guān)鍵一步。稅收制度改革,使我國稅制基本實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)稅制向市場經(jīng)濟(jì)體制條件下統(tǒng)一、簡明、公平、公正的新稅制的轉(zhuǎn)變。

(一)穩(wěn)定中央與地方財(cái)力分配關(guān)系,調(diào)動“兩個(gè)積極性”

實(shí)行中央與地方的分稅制財(cái)政體制,穩(wěn)定了中央與地方財(cái)政分配關(guān)系,增強(qiáng)了中央財(cái)政宏觀調(diào)控的能力,調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入的積極性。1994年至2012年,中央公共財(cái)政收入從2 907億元增加到56 175億元,增長18.3倍,年均增長17.9%;地方公共財(cái)政收入從2 312億元增加到61 079億元,增長25.4倍,年均增長19.9%。

(二)財(cái)政籌集收入功能明顯增強(qiáng),提高了“兩個(gè)比重”

1994年至2012年,全國公共財(cái)政收入從5 219億元增加到117 254億元,增長21.5倍,年均增長18.9%。其中,全國稅收收入從5 127億元增加到100 614億元,增長18.6倍,年均增長18%。全國公共財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從10.8%提高到22.6%,中央公共財(cái)政收入占全國公共財(cái)政收入的比重從改革前1993年的22%提高到2012年的47.9%。

(三)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整,推動了“三個(gè)優(yōu)化”

一是優(yōu)化了稅制體系,形成了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu),建立了中央稅收體系和地方稅收體系。二是優(yōu)化了財(cái)力分配關(guān)系。建立了以劃分稅收和轉(zhuǎn)移支付為主體的政府間財(cái)政分配制度,中央從地方集中了較多財(cái)力,再通過轉(zhuǎn)移支付增加對中西部地區(qū)的財(cái)力補(bǔ)助,縮小了地區(qū)間的政府財(cái)力差距。三是優(yōu)化了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)?!笆晃濉睍r(shí)期國家財(cái)政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化等與人民群眾生活密切相關(guān)的支出超過9.8萬億元,比“十五”時(shí)期增加6萬多億元,增長1.6倍。

(四)財(cái)稅宏觀調(diào)控作用明顯增強(qiáng),促進(jìn)了“三個(gè)穩(wěn)定”

一是教育、科技、文化、衛(wèi)生等與人民生活密切相關(guān)的社會事業(yè)快速發(fā)展,覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系基本形成,“社會安全網(wǎng)”逐步完善,促進(jìn)了社會和諧穩(wěn)定。二是中央通過增加轉(zhuǎn)移支付,持續(xù)加大民生投入,促進(jìn)了基本公共服務(wù)的均等化。1994年至2012年,中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付從2 389億元增加到45 362億元,年均增長17.8%,促進(jìn)了地區(qū)間的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。三是在應(yīng)對1998年亞洲金融危機(jī)、2008年國際金融危機(jī)以及當(dāng)前歐債危機(jī)的嚴(yán)重沖擊過程中,通過實(shí)施以擴(kuò)大政府投資、增加國債發(fā)行和結(jié)構(gòu)性減稅為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的增長。

(五)財(cái)稅管理日趨規(guī)范,增強(qiáng)了“三個(gè)觀念”

一是增強(qiáng)了公共財(cái)政觀念。1998年中央提出了“逐步建立公共財(cái)政基本框架”的要求,將改善民生作為保障重點(diǎn),越來越多的居民得到了實(shí)惠,受到了廣大人民群眾的衷心擁護(hù)。二是增強(qiáng)了預(yù)算為先的觀念。政府預(yù)算體系不斷完善,初步建立了由政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算構(gòu)成的復(fù)合型政府預(yù)算體系。建立了部門預(yù)算制度、國庫集中收付制度和政府采購制度。堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出的原則,嚴(yán)格按照預(yù)算管理支出,預(yù)算編制的完整性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性不斷提高。三是增強(qiáng)了財(cái)稅法制觀念。先后完成了預(yù)算法、企業(yè)所得稅法、個(gè)人所得稅法、車船稅法等重要財(cái)稅法律的立法工作。1999年全國人大常委會通過了加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定,2006年頒布了《監(jiān)督法》,規(guī)范和加強(qiáng)了各級人大常委會的預(yù)算審查監(jiān)督工作。目前,全國人大常委會正在審議預(yù)算法修正案草案,對于規(guī)范預(yù)算管理,推動預(yù)算科學(xué)化、法制化,實(shí)行依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)?shù)?,都將發(fā)揮重要作用。

二、現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的突出問題

1994年的分稅制財(cái)政體制和稅制改革,至今已有20年。在此期間,我國的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境發(fā)生了巨大變化,現(xiàn)行的財(cái)政體制和稅收制度與科學(xué)發(fā)展觀的要求、各級政府和人民群眾的期望還存在一些不相適應(yīng)的地方,在某些方面還比較突出,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)對政府性收入規(guī)模缺乏規(guī)范性控制目標(biāo)

從財(cái)政學(xué)原理上講,政府為了維護(hù)國家安全,發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè),改善人民生活,需要籌集必要的財(cái)力作保障。而政府籌集的收入最終都將由人民群眾承擔(dān),政府籌集的收入越多,人民群眾的所得就越少。從這個(gè)意義上講,合理控制政府性收入規(guī)模是必要的。但是,我國對財(cái)政性收入一直缺乏規(guī)范性的控制目標(biāo),對財(cái)政收入績效也難以做出客觀、科學(xué)的評價(jià)。目前社會上對我國財(cái)政收入規(guī)模的評價(jià)有兩種不同的意見:一種意見認(rèn)為我國財(cái)政收入規(guī)模與國際比較還不夠大,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重還不夠高,仍存在較大的上升空間;另一種意見認(rèn)為我國財(cái)政收入規(guī)模與國際比較已經(jīng)較大,不利于國民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整和居民收入增加,應(yīng)適當(dāng)控制。存在兩種不同意見的主要原因在于,我國財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)口徑與國際統(tǒng)計(jì)口徑存在很大差異。目前,我國對財(cái)政收入的統(tǒng)計(jì),只限于列入公共財(cái)政預(yù)算的財(cái)政收入,不包括政府性基金收入、社會保險(xiǎn)基金收入及其他政府性收費(fèi)收入等;而國際上很多國家是采用國際貨幣基金組織確定的統(tǒng)計(jì)口徑,將稅收收入、政府非稅收入、社會保險(xiǎn)收入、政府性基金、收費(fèi)、政府及所屬單位的財(cái)產(chǎn)收入、出售商品和服務(wù)收入、罰款收入、自愿轉(zhuǎn)移收入等都計(jì)算在政府性收入之內(nèi)。統(tǒng)計(jì)口徑的差距人為地縮小了我國政府性收入的規(guī)模。據(jù)財(cái)政部的有關(guān)資料測算,2012年納入公共財(cái)政預(yù)算的財(cái)政收入為117 254億元,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為22.6%。與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家財(cái)政收入占其國內(nèi)生產(chǎn)總值40%左右的比重相比,當(dāng)然不高。但如果加上各項(xiàng)政府性基金收入(不含土地出讓收入)、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、社會保險(xiǎn)基金收入,全國政府性收入約為15.7萬億元,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為30.3%;如果加上政府土地出讓收入2.9萬億元,全國政府性收入將達(dá)到18.6萬億元,占GDP的35.9%;如果再將政府所屬學(xué)校、醫(yī)院、供水、供電、交通等部門和單位的服務(wù)性收入計(jì)算在內(nèi),這一比重將會更高。政府性收入規(guī)模過大,不利于國家對國民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整做出宏觀決策,影響職工和居民收入的合理增長。

(二)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不夠合理

一是稅收收入占財(cái)政收入的比重逐步下降。從1994年到2012年,全國稅收收入占公共財(cái)政收入的比重由98.3%下降到85.8%,降低了12.5個(gè)百分點(diǎn)。如果按照全部政府性收入測算,2012年稅收收入所占比例僅為54.1%,非稅收入所占比例已達(dá)到45.9%,不少地方政府的非稅收入超過了稅收收入。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),2012年全國地方政府性非稅收入達(dá)到78 366億元,相當(dāng)于地方稅收收入的1.7倍。在一些基層政府,非稅收入甚至超過稅收收入的數(shù)倍之多。

二是在稅收收入中,間接稅所占比重偏高,直接稅所占比重偏低。2012年,全國間接稅收入約占稅收收入比重的59.2%,比經(jīng)合組織國家的平均水平高出20多個(gè)百分點(diǎn);而直接稅收入僅占稅收收入的34.2%,比經(jīng)合組織國家的平均水平低20多個(gè)百分點(diǎn)。按照稅收的基本原理,間接稅主要體現(xiàn)普遍負(fù)擔(dān)原則,其基本功能是籌集資金;而直接稅的基本功能側(cè)重于調(diào)節(jié)收入分配。在改革開放初期,由于我國居民的收入很低、財(cái)產(chǎn)很少,稅收的調(diào)節(jié)收入功能很弱。經(jīng)過30多年的發(fā)展變化,居民之間的收入差距已經(jīng)很大,亟須加強(qiáng)稅收調(diào)節(jié),但直接稅調(diào)節(jié)功能不強(qiáng)的局面仍未扭轉(zhuǎn)。有些稅種的功能定位也不夠清晰,存在重復(fù)征稅的問題。一些需要稅收發(fā)揮調(diào)控功能的領(lǐng)域,比如限制高能耗行為、限制高污染產(chǎn)品和高收入分配調(diào)節(jié)等,在稅種設(shè)置上卻比較薄弱??偟膩砜矗覈F(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)、籌集財(cái)政收入的功能比較強(qiáng),調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的功能比較弱。

(三)政府間的支出責(zé)任界定不夠清晰

科學(xué)的財(cái)政支出管理必須以科學(xué)劃分政府支出責(zé)任為基礎(chǔ)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,明確劃分政府與市場、中央與地方以及各級地方政府的支出范圍和責(zé)任,是政府正確履行職責(zé)和改善公共服務(wù)的必要條件。在這方面,存在很多不容忽視的問題。

一是政府的支出范圍和責(zé)任界定不清晰。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,由于缺少法律和相關(guān)制度規(guī)定,政府負(fù)責(zé)和社會承擔(dān)的支出范圍的確定具有較大隨意性。有些本應(yīng)該由社會投資的城市改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和居民住房等,卻由政府直接投資,這使財(cái)政承擔(dān)了沉重的責(zé)任;而有些應(yīng)該由政府支出的公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、文化事業(yè)等,卻又推向了市場。從總的趨勢看,政府的支出范圍越來越大,支出責(zé)任越來越重。政府財(cái)政支出既管經(jīng)濟(jì)又管社會,既管發(fā)展又管穩(wěn)定,既管調(diào)控又管投資,既管服務(wù)又管建設(shè)。盡管每年政府財(cái)政收入都在大幅度增長,未納入公共預(yù)算的非稅收入也在成倍增加,卻仍然是入不敷出,各級政府還累計(jì)舉借了規(guī)模巨大的債務(wù)。

二是中央與地方政府之間的支出界限和責(zé)任劃分不清晰。1993年國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》,對劃分中央和地方事權(quán)只作了原則性規(guī)定,在實(shí)際執(zhí)行中卻難以落實(shí)。由于事權(quán)既包括事務(wù)的決策權(quán),又包括事務(wù)的執(zhí)行責(zé)任,在我國現(xiàn)行的行政體制下,劃分各級政府的事權(quán)確實(shí)存在很大困難。很多事務(wù)的決策權(quán)在中央政府和省級政府,而執(zhí)行責(zé)任主要落在市、縣基層政府身上,導(dǎo)致決策權(quán)與執(zhí)行責(zé)任相分離。中央財(cái)政為了落實(shí)國家制訂的政策,每年都安排大量補(bǔ)助地方的專項(xiàng)支出,這是導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目不斷增加的直接原因。這種狀況造成中央與地方之間支出責(zé)任混淆不清,既不利于地方政府統(tǒng)籌履行職能,也難以考核地方政府責(zé)任。

三是地方各級政府之間支出責(zé)任劃分不夠合理。目前,省級財(cái)政除了保障本級支出和轄區(qū)內(nèi)的宏觀調(diào)控性支出以外,承擔(dān)具體的支出事務(wù)很少,卻掌握了很大的資金分配權(quán)。而大量的支出責(zé)任,如支農(nóng)、教育、衛(wèi)生、社保、城鄉(xiāng)建設(shè)和公共安全等,主要由縣、市政府承擔(dān),而基層政府可支配的財(cái)力很少,只能依賴上級補(bǔ)助,導(dǎo)致“支出責(zé)任在下,財(cái)力分配在上”的不合理局面,形成基層政府的支出責(zé)任與財(cái)力保障嚴(yán)重不匹配。

四是各級政府新增加的支出責(zé)任越來越多。國家每年都制訂多項(xiàng)新增支出的政策,雖然中央財(cái)政向地方補(bǔ)助大量資金,同時(shí)也要求地方提供相應(yīng)的配套資金。有些政策因地方財(cái)力不足而難以落實(shí),也有不少地方為落實(shí)資金配套而大量舉借債務(wù)。

(四)地方政府缺乏穩(wěn)定的自主財(cái)源

1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制,并不是按照各級政府的支出責(zé)任來劃分中央與地方財(cái)政收入的,而是按照提高中央集中財(cái)力的原則,將全國財(cái)政收入的50%以上劃歸中央,使得中西部地區(qū)特別是少數(shù)民族地區(qū)的自主財(cái)源明顯不足,主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。有些西部省份的財(cái)政支出預(yù)算中,來自中央轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力占到70%以上,自有財(cái)力還不到30%;有些縣級財(cái)政支出預(yù)算中,來自上級轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力占到90%以上,自有財(cái)力還不到10%。地方政府缺乏穩(wěn)定的自有財(cái)源,造成支出責(zé)任與財(cái)力保障嚴(yán)重倒掛,“跑部錢進(jìn)”等問題也難以避免。不少地方政府為履行職責(zé),保障支出需要,千方百計(jì)籌集非稅收入。有的西部省份政府性基金收入相當(dāng)于全省地方預(yù)算收入的70%以上,甚至某副省級城市政府性基金收入超過全市地方預(yù)算收入。

(五)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善

一是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理,主要是均衡性轉(zhuǎn)移支付太少,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大。2012年,中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金占轉(zhuǎn)移支付總額的46.7%。即使在一般性轉(zhuǎn)移支付中也存在大量用于特定支出的項(xiàng)目。這種狀況不利于地方統(tǒng)籌安排財(cái)力,有些項(xiàng)目安排也不完全符合地方的實(shí)際需要。

二是要求地方配套資金過多。多數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要求地方配套30%-40%,有些項(xiàng)目配套比例甚至高達(dá)70%以上。在地方自有財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下,這種中央部門“開單”、地方政府“埋單”的狀況,加劇了地方財(cái)政的收支矛盾。

三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理成本高、效率低。每年數(shù)萬億元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金,由中央部門確定項(xiàng)目下達(dá)省級財(cái)政,再由省級部門下達(dá)市、縣財(cái)政,環(huán)節(jié)很多,工作量很大。一些基層政府部門為爭取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金,層層向上級“匯報(bào)”,成本很高。一些項(xiàng)目審批和資金分配不夠透明,很容易滋生腐敗。不少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目下達(dá)很晚,有些甚至到年底都難以下達(dá),造成年終大量資金結(jié)轉(zhuǎn)和閑置。各級財(cái)政和有關(guān)部門對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的績效也難以實(shí)施有效的考核評價(jià)和監(jiān)督,影響了財(cái)政支出效果。

(六)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大

一是中央國債余額持續(xù)快速增加。2012年中央財(cái)政國債余額限額已達(dá)到82 708億元,比2006年增加47 140億元,增長了1.3倍。

二是地方政府債務(wù)規(guī)模迅速膨脹。特別是2009年為應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊,各級政府紛紛建立融資平臺公司,向銀行大量舉借貸款搞建設(shè),使地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大。2011年國家審計(jì)署審計(jì),全國地方各級政府性債務(wù)已高達(dá)10.7萬億元。若再加上地方政府所屬部門和單位舉借的債務(wù),規(guī)模會更大。有的省地方政府性債務(wù)余額達(dá)5 000多億元,相當(dāng)于地方年度預(yù)算收入的5-6倍。

三是政府債務(wù)管理不規(guī)范,制度不健全。國家法律沒有對政府債務(wù)提出量化控制指標(biāo),地方政府性債務(wù)沒有列入預(yù)算報(bào)人大審批,地方預(yù)算也沒有安排必需的償債資金;對于政府債務(wù)缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑,難以全面、真實(shí)地反映各級政府的實(shí)際負(fù)債狀況;政府舉債隨意性很大,債出多門的情況比較普遍,許多地方政府將舉債搞建設(shè)作為加快發(fā)展的有效途徑,只考慮借錢、不考慮還錢的傾向比較普遍,導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模大大超過財(cái)政償還能力。

三、對深化財(cái)稅體制改革的幾點(diǎn)思考

“十二五”時(shí)期是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展、完善基本經(jīng)濟(jì)制度和宏觀調(diào)控體系的關(guān)鍵時(shí)期。做好這些工作,都需要穩(wěn)定可靠的財(cái)稅政策來支持,也需要科學(xué)規(guī)范的財(cái)稅體制作保障。深化財(cái)稅體制改革的方向,應(yīng)當(dāng)是在穩(wěn)定分稅制財(cái)政體制和稅收制度基本框架的基礎(chǔ)上,按照科學(xué)發(fā)展觀和健全公共財(cái)政體系的總要求,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新變化,對現(xiàn)行財(cái)政體制和稅收制度進(jìn)行改革與完善,更好地為經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展服務(wù),更好地為構(gòu)建和諧社會服務(wù),更好地為政府履行基本職責(zé)服務(wù)。深化財(cái)稅體制改革應(yīng)解決好以下幾個(gè)問題:

(一)科學(xué)把握我國政府性收入的總規(guī)模和總水平

為改善國民收入分配結(jié)構(gòu),逐步提高居民收入在國民收入分配中所占的比重,增強(qiáng)居民特別是廣大中低收入居民的消費(fèi)能力,推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定增長,應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府性收入來源,適當(dāng)控制政府性收入規(guī)模,減輕企業(yè)和居民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)??偟乃悸窇?yīng)當(dāng)是:第一,明確規(guī)定政府性收入的統(tǒng)計(jì)口徑,科學(xué)把握政府性收入規(guī)模;第二,加大結(jié)構(gòu)性減稅力度,支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴(kuò)大居民消費(fèi);第三,大力壓縮非稅收入,特別是各項(xiàng)政府性基金和收費(fèi)占政府性收入的比重。

(二)科學(xué)界定政府的支出責(zé)任

1.科學(xué)界定政府的支出范圍。政府的支出責(zé)任,應(yīng)與政府履行的基本職責(zé)相適應(yīng),與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),與政府財(cái)政能力相適應(yīng)。我國將長期處于社會主義初級階段,政府的基本職責(zé)是“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”。按照轉(zhuǎn)變政府職能和構(gòu)建公共財(cái)政的要求,政府支出范圍不能太寬,標(biāo)準(zhǔn)不能太高,應(yīng)主要用于國家安全、社會穩(wěn)定、宏觀調(diào)控、社會保障、公益性事業(yè)發(fā)展以及政府運(yùn)行等方面。對于企業(yè)發(fā)展支出、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及經(jīng)營性事業(yè)發(fā)展支出等,主要發(fā)揮社會和市場的作用,政府可以運(yùn)用稅收手段給予適當(dāng)扶持,但不宜大量直接投資或補(bǔ)貼。對于改善民生的支出,政府也不宜包攬過多,而應(yīng)堅(jiān)持量力而行的原則,充分發(fā)揮政府、社會和居民三方面的作用。

客觀分析我國經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展水平,認(rèn)真研究政府在現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的支出責(zé)任非常重要。我們不能將政府承擔(dān)的支出責(zé)任定得過高而導(dǎo)致集中財(cái)力過多,影響企業(yè)發(fā)展和居民收入,或?qū)е鲁嘧趾蛡鶆?wù)攀升。即使屬于政府支出責(zé)任的事務(wù),在保障方式上也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持突出重點(diǎn)、量力而行、循序漸進(jìn)、分步實(shí)施的原則,不能急于求成。對地方政府靠舉債大興土木,改建、擴(kuò)建城市拉動經(jīng)濟(jì)增長的做法,應(yīng)該嚴(yán)格控制。

2.理順中央和地方政府支出責(zé)任。目前,中央集中財(cái)力較多,而支出責(zé)任較小;地方自有財(cái)力較小,但支出責(zé)任很大,財(cái)力與支出責(zé)任很不匹配。深化財(cái)政體制改革,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大中央財(cái)政支出責(zé)任,將某些全國性、跨地區(qū)的重大支出劃歸中央,適當(dāng)提高中央本級支出占全國財(cái)政支出的比重。

對屬于中央支出責(zé)任的事務(wù),有些可委托地方管理,所需資金由中央財(cái)政全額安排,不再要求地方配套;對屬于地方支出責(zé)任的事務(wù),由地方政府負(fù)責(zé),中央不再安排具體的支出項(xiàng)目,地方承擔(dān)有困難的,由中央財(cái)政通過增加財(cái)力均衡性轉(zhuǎn)移支付提供保障;對中央與地方共同承擔(dān)責(zé)任的事務(wù),由中央和地方按不同比例共同負(fù)擔(dān)。

3.明確省以下各級政府支出責(zé)任。在地方支出責(zé)任的范圍內(nèi),由省級政府根據(jù)實(shí)際情況,科學(xué)確定省、市、縣政府分別承擔(dān)支出責(zé)任的事務(wù),適當(dāng)加大省級政府的支出責(zé)任,適當(dāng)減輕市、縣政府的支出責(zé)任,改變目前基層政府支出責(zé)任過重的狀況。有些事務(wù)的具體管理可由基層政府承擔(dān),但財(cái)政資金應(yīng)該由省級政府安排,切實(shí)減輕基層政府的支出壓力。

4.明確劃分政府各部門之間的支出責(zé)任。按照轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、分工合理和權(quán)責(zé)一致的要求,進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革,著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題。規(guī)范和減少財(cái)政部門對具體資金、項(xiàng)目的審批,其基本職能應(yīng)當(dāng)是做好預(yù)算編制、管理、指導(dǎo)和監(jiān)督等工作。

(三)建立、健全與支出責(zé)任相匹配的財(cái)力保障機(jī)制

財(cái)力保障是落實(shí)政府支出責(zé)任的基礎(chǔ)條件,也是深化財(cái)政體制改革的核心。為此,應(yīng)當(dāng)做好以下幾項(xiàng)工作:

1.科學(xué)測算財(cái)力需求。由國務(wù)院財(cái)政部門與各省級政府共同研究,按照中央與地方支出責(zé)任的劃分和不同地區(qū)的支出標(biāo)準(zhǔn),實(shí)事求是地測算各省、自治區(qū)、直轄市的基本財(cái)力需求,并給予保障。

2.健全市、縣級政府基本財(cái)力保障機(jī)制。由國務(wù)院財(cái)政部門與省級政府共同研究,按照市、縣級政府承擔(dān)的支出責(zé)任和規(guī)范的支出標(biāo)準(zhǔn),分別測算市、縣級基本財(cái)力保障的資金需求。凡是市、縣級政府財(cái)力不足以落實(shí)支出責(zé)任的,應(yīng)由省級財(cái)政安排一般性轉(zhuǎn)移支付給予保障。

3.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。按照中央與地方政府的財(cái)政收入和支出責(zé)任劃分,凡是地方自有財(cái)力不足以履行支出責(zé)任的,由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付給予財(cái)力保障。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)作為地方固定收入,列入地方預(yù)算,逐年增長。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)大力壓縮,并主要用于中央委托地方管理的支出項(xiàng)目或中央與地方共同承擔(dān)的支出項(xiàng)目。中央制訂新的支出政策,應(yīng)充分征求地方意見,考慮地方財(cái)政能力,凡是地方財(cái)力不足的,中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)提供保障。新的支出政策不能在年度預(yù)算執(zhí)行中出臺,應(yīng)列入下年度預(yù)算安排。遇有特殊情況當(dāng)年必須出臺的,應(yīng)編制調(diào)整預(yù)算方案,報(bào)全國人大常委會批準(zhǔn)。

4.規(guī)范省以下各級政府的財(cái)力保障機(jī)制。省級政府應(yīng)根據(jù)省、市、縣級政府支出責(zé)任的劃分和財(cái)力保障需求,研究完善省、市、縣級政府之間的財(cái)政體制,并通過完善轉(zhuǎn)移支付分配、財(cái)政省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管等措施,切實(shí)做到財(cái)力向基層傾斜,實(shí)現(xiàn)財(cái)力保障與支出責(zé)任相匹配。

(四)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),完善稅收體系

增強(qiáng)稅收對于調(diào)節(jié)收入分配的功能,需要提高直接稅占稅收收入的比重,適當(dāng)減輕間接稅稅負(fù),適當(dāng)增加直接稅稅負(fù),重點(diǎn)對高收入者進(jìn)行調(diào)節(jié)。同時(shí),精簡歸并某些性質(zhì)相近、功能相似或重復(fù)征收的稅種,增設(shè)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和調(diào)節(jié)居民收入分配的稅種,健全稅收籌集財(cái)政資金、調(diào)節(jié)收入分配和調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的三大功能。

1.改革增值稅和營業(yè)稅制度,減少重復(fù)征稅。擴(kuò)大增值稅征收范圍,將交通運(yùn)輸、建筑安裝以及其他能夠?qū)嵤┰鲋刀惖挚鄣男袠I(yè),由目前征收營業(yè)稅改為征收增值稅,解決服務(wù)業(yè)和相關(guān)行業(yè)的重復(fù)征稅問題,促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展。由此而減少地方的收入,應(yīng)由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)。

2.改革個(gè)人所得稅制度,增強(qiáng)調(diào)節(jié)居民收入功能。當(dāng)前個(gè)人所得稅征管中最大的問題是,對居民的實(shí)際收入特別是非工薪收入難以準(zhǔn)確掌握,低收入居民的稅收負(fù)擔(dān)相對較重,高收入居民的稅收負(fù)擔(dān)相對較輕。為充分發(fā)揮個(gè)人所得稅的收入調(diào)節(jié)功能,應(yīng)修訂完善現(xiàn)金管理制度,建立、健全個(gè)人征信體系,全面推行銀行卡結(jié)算制度,準(zhǔn)確掌握居民個(gè)人或家庭的實(shí)際收入;明確規(guī)定企業(yè)所有者個(gè)人收入所得的核定辦法和稅收征管辦法,嚴(yán)禁企業(yè)所有者和管理者的個(gè)人職務(wù)消費(fèi)和家庭消費(fèi)計(jì)入企業(yè)生產(chǎn)成本;實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的征管模式,適當(dāng)提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn),減輕中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)。

3.完善房產(chǎn)稅收制度,抑制投機(jī)行為。積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅收制度改革。清理、歸并土地和房屋開發(fā)領(lǐng)域種類繁多的稅費(fèi)項(xiàng)目,完善房產(chǎn)稅收制度,發(fā)揮房地產(chǎn)稅收的調(diào)節(jié)作用,既要鼓勵(lì)住房消費(fèi),又要抑制房地產(chǎn)投機(jī)行為。

4.完善消費(fèi)稅制度,增強(qiáng)調(diào)節(jié)消費(fèi)功能。將高污染、高能耗消費(fèi)品和消費(fèi)行為納入征稅范圍,適度提高消費(fèi)稅稅率,將從量定額征收改為從價(jià)定率征收。

5.改革資源稅制度,促進(jìn)資源節(jié)約和利用。統(tǒng)籌推進(jìn)資源稅費(fèi)改革,擴(kuò)大資源稅征收范圍,將原油、天然氣和煤炭資源稅由從量征收改為從價(jià)征收,并適當(dāng)提高稅負(fù)水平。

6.研究改革企業(yè)所得稅制度。目前,我國對企業(yè)按定率征收所得稅。由于某些企業(yè)壟斷了資源、市場甚至價(jià)格,攫取了超額利潤。在這種情況下,對企業(yè)按同一稅率征收所得稅,顯然不夠公平。能否按企業(yè)利潤率水平劃分若干檔次,實(shí)行超額累進(jìn)的所得稅制度,建議專家、學(xué)者們進(jìn)行研究。

7.正稅清費(fèi),規(guī)范政府性非稅收入。加快政府性基金和收費(fèi)制度改革,大力清理各類政府性非稅收入。研究將政府土地出讓收入等政府性基金改為稅收,并由中央與地方共享,以規(guī)范政府收入,有效保護(hù)農(nóng)用土地。整合環(huán)境排污收費(fèi)項(xiàng)目,從量定額征收環(huán)境稅。積極推進(jìn)社會保險(xiǎn)費(fèi)改稅,建立社會保險(xiǎn)資金征收、管理、使用既相互分離又相互制約的體制,提高社會保險(xiǎn)資金的籌集和使用效率。

8.改革地方稅管理機(jī)制,賦予地方部分稅政管理權(quán)。將與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切、宜于地方征收管理的部分地方稅種,在全國統(tǒng)一稅制框架下,賦予省級人大調(diào)整稅率、稅目和減免等方面的權(quán)限。

(五)加強(qiáng)財(cái)稅法制建設(shè)

我國的財(cái)稅法制建設(shè)嚴(yán)重滯后。迄今為止,經(jīng)全國人大及其常委會審議通過的財(cái)稅法律,只有《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《政府采購法》、《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》和《稅收征收管理法》等,其他財(cái)稅立法主要是國務(wù)院制定的行政法規(guī)或部門制定的規(guī)章,導(dǎo)致財(cái)稅管理中政策多變,主管部門裁量權(quán)過大,影響財(cái)稅法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。為此建議:

1.加快推進(jìn)稅收立法步伐。一是按照立法法的要求,將現(xiàn)行的主要稅種由行政法規(guī)上升為稅收法律;新設(shè)立的稅種應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會制定法律的形式頒布實(shí)施。二是研究制定政府性非稅收入管理法,將政府性基金、收費(fèi)等非稅收入納入法制化軌道,糾正亂收費(fèi)現(xiàn)象。三是規(guī)范稅收立法授權(quán),嚴(yán)格稅收行政法規(guī)的備案審查,規(guī)范稅收部門規(guī)章和政策性文件。四是清理稅收優(yōu)惠政策。強(qiáng)化稅收征管監(jiān)督,嚴(yán)格稅收執(zhí)法行為,消除地區(qū)間稅收不公平現(xiàn)象。五是建立、健全政府部門涉稅信息共享機(jī)制。改善稅收征管條件,提高征管能力。

2.研究制訂“財(cái)政基本法”。將政府間財(cái)政體制、財(cái)政收入與支出制度、預(yù)算制度、轉(zhuǎn)移支付制度和財(cái)政監(jiān)督制度等公共財(cái)政活動納入法治軌道。

3.研究制訂政府債務(wù)管理法。政府債務(wù)是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要工具和財(cái)政政策的重要手段。1992年國務(wù)院頒布的《國庫券條例》,已經(jīng)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。隨著政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的逐漸加大,應(yīng)當(dāng)制定政府債務(wù)管理法,對政府舉借債務(wù)的原則、規(guī)模、結(jié)構(gòu)(種類)、審批、還本付息、投資使用、項(xiàng)目驗(yàn)收、效果評估、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定,規(guī)范政府債務(wù)行為,防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.嚴(yán)格遵守和執(zhí)行財(cái)稅法律。當(dāng)前財(cái)稅方面存在的突出問題,主要不在于無法可依,而在于有法不行、違法不究。再好的法律,如果不能嚴(yán)格遵守和執(zhí)行,也是一紙空文。各級政府及其部門都要嚴(yán)格遵守和執(zhí)行法律規(guī)定,做到依法征稅、依法理財(cái)、依法行政,切實(shí)履行法律職責(zé)。企業(yè)和社會民眾都要嚴(yán)格履行法律義務(wù),維護(hù)自身合法權(quán)利,依法納稅、依法監(jiān)督。

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