蔡萌　苗敬臣　崔晨丹

摘要：由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給面臨巨大的困境與挑戰(zhàn)，以現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)供給存在的問題為出發(fā)點(diǎn)、政策網(wǎng)絡(luò)為途徑，在政府、市場和第三部門之間建立多元主體的農(nóng)村基本公共服務(wù)合作供給機(jī)制，擺脫農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給困境，共同為農(nóng)村地區(qū)提供完善的公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞：政策網(wǎng)絡(luò)；欠發(fā)達(dá)地區(qū)；基本公共服務(wù)供給

改革開放以來，我國積極推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)使農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，但農(nóng)村基本公共服務(wù)作為公共服務(wù)的核心部分在供給上仍存在著許多問題。政策網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)了多元主體的相互合作與依賴的關(guān)系，能有效聯(lián)接政府、社會(huì)和公民等各方面的社會(huì)力量，對(duì)于進(jìn)一步解決農(nóng)村基本公共服務(wù)供給所面臨的問題有重要的意義。

一、政策網(wǎng)絡(luò)的意義

羅茨將政策網(wǎng)絡(luò)解釋為：“一群因資源依賴而相互聯(lián)結(jié)的組織又因資源依賴的結(jié)構(gòu)而彼此相互區(qū)別”。他認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是政府各部門因?qū)Ψ剿鶕碛械牟⒄莆盏馁Y金、技術(shù)、權(quán)利等資源而相互作用而形成的網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)包含了三個(gè)主要特征；

（1）各主體之間具有依賴性。這些主體既可以是政府部門，也可以是社會(huì)組織。他們將信息與資源整合起來，彼此之間相互依靠而形成一種長期有效的聯(lián)接，通過依賴其他主體來實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。

（2）政策網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)過程。在政策網(wǎng)絡(luò)中沒有任何一個(gè)主體會(huì)居于主導(dǎo)地位。政策網(wǎng)絡(luò)就是主體利用彼此的資源來實(shí)現(xiàn)各自最大利益的相互影響的過程。政策網(wǎng)絡(luò)所處的環(huán)境和結(jié)果之間也是一定的相互作用的過程。

（3）政策網(wǎng)絡(luò)具有制度約束。政策主體之間相互依賴與作用會(huì)形成許多制度規(guī)范，同時(shí)它們會(huì)反過來影響和制約他們之間的關(guān)系。

二、農(nóng)村基本公共服務(wù)供給面臨的困境

（1）政府壟斷農(nóng)村基本公共服務(wù)供給。一般情況下，政府這一單一主體決定農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)供給的總量、結(jié)構(gòu)等。政府在做出供給決策的過程中由于其自身能力、資金和技術(shù)的有限性，可能沒有充足的時(shí)和精力去全面搜集供決策所需要的有用信息，更多是從有限的信息中做出最有決策。但有些信息具有時(shí)效性和不可再生性，如果沒有及時(shí)的傳遞出去就會(huì)失效，這就會(huì)大大降低供給決策的科學(xué)性。其次，政府需要在充分聽取農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的真實(shí)需求的基礎(chǔ)上來對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給各過程的做出相對(duì)應(yīng)的決策，但在實(shí)際運(yùn)行中農(nóng)民只是政府提供的公共服務(wù)的被動(dòng)接受者，沒有一個(gè)合理的渠道來表達(dá)自己需求，這就形成政府提供什么，農(nóng)民就消費(fèi)什么的現(xiàn)象，很大程度上降低了農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

（2）農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平低。農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)供給的不均等是造成其供給水平較低的原因之一，第一，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，通訊設(shè)施落后；交通特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路不便；農(nóng)村學(xué)校的建設(shè)和辦學(xué)條件差等。第二，農(nóng)村的義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生條件落后。據(jù)統(tǒng)計(jì)，60%的義務(wù)教育人口集中在農(nóng)村，但只有15%的教育資源應(yīng)用在農(nóng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)之間教育資源存在明顯的分配不均現(xiàn)象，農(nóng)民的受教育程度仍處于劣勢；這幾年來出現(xiàn)了許多農(nóng)民求醫(yī)難、拿藥難、沒錢治病的情況。此外，社會(huì)保障對(duì)農(nóng)村地區(qū)的覆蓋面較少，尤其是對(duì)農(nóng)村中的務(wù)農(nóng)人員、留守老人和兒童等弱勢群體存在著明顯的結(jié)構(gòu)不均衡。

（3）缺乏健全的立法和監(jiān)督管理體系?；竟卜?wù)的有效供給必須具備強(qiáng)有力的法律和監(jiān)督保障。目前，公共服務(wù)的供給過程中的法律規(guī)范體系尚不健全或者不配套，在實(shí)施過程中缺乏可操作性，使得政府或其他主體在供給基本公共服務(wù)的同時(shí)常常處于“無法可依”的困難境地，缺乏內(nèi)外部監(jiān)督管理體系。并且各個(gè)監(jiān)督管理部門之間也缺乏溝通與協(xié)調(diào)，一旦出現(xiàn)問題彼此之間就會(huì)互相扯皮和推諉責(zé)任，這樣會(huì)損害各個(gè)主體的公信力，不利于公眾對(duì)公共服務(wù)組織的選擇，很難及時(shí)對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行準(zhǔn)確合理的評(píng)估和實(shí)施及時(shí)監(jiān)督。

政策網(wǎng)絡(luò)打破了傳統(tǒng)的政策網(wǎng)絡(luò)格局，代表了多元主體之間的合作關(guān)系，具有明顯的現(xiàn)實(shí)意義：政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)涵了多元化的行動(dòng)主體，這些參與主體之間所擁有的資源可以為政策的制定與決策提供更全面的、豐富的信息，有利于決策過程的民主化；政府與其他社會(huì)組織和第三部門的信息與資源的相互交換和共享，有利于提高政府的處理問題的能力，增加政府的透明度?，F(xiàn)階段應(yīng)充分借助政策網(wǎng)絡(luò)這一分析工具，在多元主體參與的條件下尋求解決農(nóng)村基本公共服務(wù)供給問題的新途徑。

三、農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的新路徑

針對(duì)上述農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中存在的問題，充分借助政策網(wǎng)絡(luò)這一分析框架，建立政府主導(dǎo)、市場和第三部門多元主體的合作供給模式，實(shí)現(xiàn)其基本公共服務(wù)供給的均等化。

（1）提高政府的基本公共服務(wù)的供給水平。農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)日益呈現(xiàn)多樣化、豐富化的發(fā)展趨勢，這就要求必須建立多元化的供給模式，在這一種新的模式中政府必須居于主導(dǎo)地位。政府應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)并強(qiáng)化基本公共服務(wù)的職能，準(zhǔn)確掌握農(nóng)民的各種公共服務(wù)需求并及時(shí)供給，杜絕包攬包辦公共服務(wù)，確保每一位農(nóng)民都能夠享受到無差別的基本公共服務(wù)。同時(shí)還應(yīng)該培育和支持第三部門的發(fā)展，使其具備承擔(dān)公共服務(wù)供給的能力并及時(shí)采用多種有效地鼓勵(lì)和激勵(lì)措施吸引更多的組織加入到公共服務(wù)的供給中。在政府與其他主體之間引入競爭與合作機(jī)制，使主體間達(dá)到有效地耦合，在基本公共服務(wù)供給的價(jià)格、適量、質(zhì)量等方面實(shí)施及時(shí)的監(jiān)督。

（2）充分發(fā)揮市場在公共服務(wù)供給中的作用。市場機(jī)制具有高效、公平等特點(diǎn)，在農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給中要找到政府和市場的有效結(jié)合點(diǎn)，充分借助市場這一平臺(tái)可以擴(kuò)大公共服務(wù)資金來源，吸引部分投資企業(yè)或者個(gè)人在農(nóng)村地區(qū)注入資金，拓展融資渠道。于此同時(shí)必須建立一些市場化的規(guī)則與秩序，規(guī)范和監(jiān)督市場主體的行為，確保市場在公共服務(wù)中充分發(fā)揮其優(yōu)勢作用。此外，在基本公共服務(wù)供給體系中引入市場這一機(jī)制可以打破政府的壟斷，改變政府提供什么，社會(huì)就消費(fèi)什么的模式，逐步形成以社會(huì)公眾的需求為導(dǎo)向的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給市場。

（3）加強(qiáng)第三部門的公共服務(wù)供給能力。第三部門大多數(shù)不以營利性為目的，它的這種獨(dú)特的公益性就決定了它可以彌補(bǔ)政府和市場存在的缺陷，有利于社會(huì)公平。首先，政府在政策和資金、技術(shù)上要大力保障第三部門的發(fā)展，以法律的形式確保第三部門的合法地位和相應(yīng)的權(quán)利與責(zé)任，為其建立優(yōu)越的法律環(huán)境。其次，第三部門要加強(qiáng)自身組織建設(shè)，積極培育高素質(zhì)、敬業(yè)、有創(chuàng)新精神的人才隊(duì)伍并進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)工作，并拓展服務(wù)的領(lǐng)域，建立公開透明的運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)公信力提高公共服務(wù)服務(wù)的治理水平。

在農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給過程中，政府、市場和第三部門分別擁有優(yōu)勢和劣勢，充分借助政策網(wǎng)絡(luò)來保障各主體之間的協(xié)調(diào)一致、優(yōu)劣互補(bǔ)、功能耦合來適應(yīng)了復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，更有效地處理農(nóng)村基本公共服務(wù)供給問題，這也對(duì)當(dāng)前各種社會(huì)問題和公共問題的治理都有很重要的意義。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

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