◎ 文/潘家華

氣候協(xié)議與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)構(gòu)建

◎ 文/潘家華

氣候變化與可持續(xù)發(fā)展互相關(guān)聯(lián)密不可分，但是在性質(zhì)與國際進(jìn)程上卻相對(duì)獨(dú)立。是否要將氣候變化納入可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)框架，或是將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在氣候變化協(xié)議中加以具體化，皆存在爭(zhēng)議。兩者盡管在政治、法律和技術(shù)屬性上有區(qū)別，但并不矛盾，有著互補(bǔ)和互為強(qiáng)化的關(guān)系，不可忽略，不可偏廢，是全球可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和戰(zhàn)略支撐。

氣候協(xié)議與2030年減排目標(biāo)

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）談判，從1990年至今已經(jīng)25年。由于公約是框架性的，強(qiáng)調(diào)的是原則，沒有明確締約方的減排義務(wù)分割。1997年達(dá)成的《京都議定書》，規(guī)定發(fā)達(dá)國家在2008-2012年的平均排放量，相對(duì)于1990年的水平下降5．2%，成為一個(gè)具有法律約束意義的目標(biāo)。2005年，《京都議定書》正式生效，但由于最大的發(fā)達(dá)國家排放國——美國拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》，使得全球減排目標(biāo)大打折扣。

2007年聯(lián)合國氣候會(huì)議形成“巴厘路線圖”，要求完成《京都議定書》第二承諾期發(fā)達(dá)國家減排目標(biāo)的談判； 2009年哥本哈根聯(lián)合國氣候會(huì)議形成的《哥本哈根協(xié)議》，第一次明確寫入2℃溫升（即將溫度升高幅度控制在不高于工業(yè)革命前2℃的水平）目標(biāo)。2011年聯(lián)合國氣候會(huì)議決議形成的“德班平臺(tái)”構(gòu)架，原則上延續(xù)了《京都議定書》第二承諾期；但將沒有加入《京都議定書》第二承諾期減排的發(fā)達(dá)國家2020的減排目標(biāo)和發(fā)展中國家2020年的減排行動(dòng)，以及2020年后的全球減排目標(biāo)，納入同一平臺(tái)談判。

和諧會(huì)堂

董年龍/攝

2014年9月，聯(lián)合國秘書長潘基文召集首腦會(huì)議，要求各國政治領(lǐng)導(dǎo)人就2015氣候協(xié)議作出明確具體的政治承諾。國際社會(huì)呼吁在2014年的聯(lián)合國利馬氣候會(huì)議上，能夠形成《氣候協(xié)議2015》草案，以便在2015年聯(lián)合國巴黎氣候會(huì)議上通過。IPCC在2013年底發(fā)表的第五次評(píng)估報(bào)告表明，實(shí)現(xiàn)2℃溫升目標(biāo)，2012-2100年全球碳預(yù)算額度，考慮科學(xué)不確定性，全球只有6790（50%概率）億噸和4690（66%概率）億噸碳，即平均每年只有277億噸和191億噸CO2排放額度。歷史上發(fā)達(dá)國家累積排放量巨大，發(fā)展中國家累積排放則相對(duì)有限。但是，隨著發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)外延擴(kuò)張的規(guī)模趨于飽和，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)外延擴(kuò)張發(fā)展加速，發(fā)展中國家在全球溫室氣體排放中所占的比例不斷攀升，目前已經(jīng)接近3/5，我國作為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的新興經(jīng)濟(jì)體，目前年排放總量已經(jīng)占到全世界總量的1/4。這就意味著，發(fā)展中國家未來的發(fā)展進(jìn)程，也必然受到溫室氣體減排的剛性約束。

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)

1.可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的提出

2012年6月，“里約加二十”（Rio+20）聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展首腦會(huì)議舉行，但并沒有就全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)達(dá)成共識(shí)。于是，大會(huì)決定成立開放工作組（OWG），就全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提出系統(tǒng)方案，提交給2015年聯(lián)合國大會(huì)，作為新千年目標(biāo)（后2015發(fā)展議程），繪制未來15-35年（2030-2050）的全球發(fā)展藍(lán)圖。

2.可持續(xù)發(fā)展認(rèn)知演變

可持續(xù)發(fā)展認(rèn)知經(jīng)歷了一個(gè)漫長的歷史進(jìn)程。20世紀(jì)中葉，工業(yè)化國家環(huán)境污染嚴(yán)重，不僅影響發(fā)達(dá)國家，而且波及發(fā)展中國家，成為發(fā)展的一大障礙。在這樣一種情況下，聯(lián)合國于1972年在斯德哥爾摩舉行聯(lián)合國人居環(huán)境會(huì)議，第一次將環(huán)境問題列入全球發(fā)展日程。1992年，聯(lián)合國在巴西里約熱內(nèi)盧舉行“環(huán)境與發(fā)展峰會(huì)”，將環(huán)境與發(fā)展并重，接受可持續(xù)發(fā)展的概念，制定了21世紀(jì)發(fā)展議程。2000年，全球發(fā)展的挑戰(zhàn)沒有得到緩解，因而聯(lián)合國會(huì)議明確制定了以發(fā)展為導(dǎo)向的“千年發(fā)展目標(biāo)”。2002年，在南非舉行聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展首腦會(huì)議，進(jìn)一步確認(rèn)千年發(fā)展目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展議程。聯(lián)合國千年目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是2015年，2015年后全球發(fā)展議程如何延續(xù)？國際社會(huì)普遍預(yù)期2012年“里約加二十”聯(lián)合國峰會(huì)能夠就可持續(xù)發(fā)展和2015年后的發(fā)展議程達(dá)成共識(shí)，但由于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在發(fā)展與可持續(xù)性約束之間的關(guān)系與目標(biāo)難以達(dá)成共識(shí)而沒有形成各方認(rèn)可的目標(biāo)框架。

3.可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的原則和范圍

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)原則上是一個(gè)發(fā)展目標(biāo)體系。在“里約加二十”會(huì)議后，國際機(jī)構(gòu)、各國政府、非政府組織和私營部門提交了71份提案，涉及55個(gè)領(lǐng)域。提案中涉及最多的前十個(gè)領(lǐng)域分別是：就業(yè)與勞工、性別平等、人權(quán)、社會(huì)保護(hù)、食品保障、健康、全球與地區(qū)治理、教育、國家治理和水?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)范圍要遠(yuǎn)寬于氣候變化的邊界，多為發(fā)展導(dǎo)向的，這就與氣候變化形成鮮明的對(duì)比：后者焦點(diǎn)在于溫室氣體減排，具有約束導(dǎo)向的屬性。

氣候變化與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)聯(lián)

可持續(xù)發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)三大支柱，相互之間密切關(guān)聯(lián)。而氣候變化看似一個(gè)環(huán)境問題，實(shí)際上是一個(gè)發(fā)展和公平問題，涉及發(fā)展權(quán)利、義務(wù)分擔(dān)、生活品質(zhì)、能源安全、氣候安全。水、生物多樣性、能源、糧食等，實(shí)際上構(gòu)成一個(gè)關(guān)聯(lián)系統(tǒng)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，是發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)發(fā)展構(gòu)成約束、挑戰(zhàn)和機(jī)遇，不可能將它們完全割裂開來。

1.氣候變化和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)構(gòu)建，在政治和法律層面有著明確的區(qū)別

氣候變化有聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)，即《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判機(jī)制，非常專業(yè)、具體，如果納入聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)構(gòu)架，要么是重復(fù)，沒有意義；要么自提目標(biāo)，與公約目標(biāo)沖突；而且參與SDG談判的官員也不具備氣候變化目標(biāo)所要求的專業(yè)。因而，有人主張，在SDG體系構(gòu)架中，不宜包括氣候變化目標(biāo)。但從另一方面看，氣候變化與SDG密不可分，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)體系中，重要領(lǐng)域包括減貧、普及能源服務(wù)、水、糧食、國際、地區(qū)和國家治理等，這些都受氣候變化目標(biāo)的影響，而且存在相當(dāng)大量的重疊。沒有明確的氣候變化目標(biāo)，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)不僅是不完善的，而且是不可能實(shí)現(xiàn)的。

2.氣候變化與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)不僅僅是互補(bǔ)的，實(shí)際上是一體的，不可分的

例如普及能源服務(wù)，顯然不應(yīng)該是化石能源，而應(yīng)該是低碳、零碳能源；水和糧食安全，必須考慮氣候變化的影響和適應(yīng)，即使是看似直接關(guān)聯(lián)不明確的減貧，我們也要明確低碳減貧、適應(yīng)性減貧。如果不考慮氣候變化，減貧或不能持續(xù)。對(duì)于氣候變化，幾乎可持續(xù)發(fā)展所涉及的重要領(lǐng)域，包括公平、貧困、水、能源、生物多樣性、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)、治理等，均在IPCC的評(píng)估分析之中，而且多數(shù)已經(jīng)納入氣候變化談判內(nèi)容，考慮這些內(nèi)容，可以更有效地應(yīng)對(duì)氣候變化。從協(xié)同效益的視角，可更加堅(jiān)定減緩氣候變化的決心與信心。

由于SDG文件與聯(lián)合國千年目標(biāo)一樣，屬于政治意愿性的，不具備國際法的強(qiáng)制約束屬性，對(duì)氣候協(xié)議的談判不具約束力；但這些積極的政治意愿可能具有正面影響力，從而有助于推動(dòng)氣候協(xié)議談判。盡管氣候協(xié)議中具體指標(biāo)尚待明確，但2℃溫升目標(biāo)已形成共識(shí)并在已有協(xié)議中有所體現(xiàn)。IPCC科學(xué)評(píng)估所得出的實(shí)現(xiàn)控制2℃溫升目標(biāo)的碳預(yù)算總量，目標(biāo)已經(jīng)十分具體。各國已經(jīng)提出或正在準(zhǔn)備提交未來溫室氣體減排的目標(biāo)或行動(dòng)。因而，在SDG中納入氣候變化目標(biāo)，技術(shù)上可行；相反，如果不納入，則SDG是不完整的，有?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)的初衷。

加速發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

實(shí)現(xiàn)氣候變化目標(biāo)有著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源的多重內(nèi)涵和挑戰(zhàn)。氣候變化伴隨工業(yè)革命而形成、加劇。因而，要控制以溫升為特征的全球氣候變化，我們必須要從根本上找原因。而發(fā)展的不可持續(xù)性，也正是工業(yè)化理念下不可持續(xù)的生產(chǎn)和生活方式的產(chǎn)物。伴隨工業(yè)化而形成的工業(yè)文明，倫理基礎(chǔ)是功利主義，追求的是利潤最大化和財(cái)富積累，動(dòng)力基礎(chǔ)是化石能源，生產(chǎn)方式為原料到產(chǎn)品和廢棄物的線性模式，消費(fèi)模式則是占有性浪費(fèi)性的高額消費(fèi)。如果不實(shí)現(xiàn)從工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)型，人為原因引起的全球氣候變化就難以從根本上逆轉(zhuǎn)，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)也就不可能實(shí)現(xiàn)。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國因循發(fā)達(dá)國家工業(yè)化的老路，溫室氣體排放迅猛攀升，資源短缺、環(huán)境污染和生態(tài)破壞的境況不斷加劇。顯然，由于我們居住的地球的內(nèi)部資源的有限性和污染物消納空間的有限性，尤其是化石能源的污染和不可再生性，迫切需要背離工業(yè)文明的老路，實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)型。2007年以來我國生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐，將生態(tài)環(huán)境建設(shè)納入五年發(fā)展規(guī)劃，明確生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和約束性指標(biāo)，確保得到執(zhí)行。2012年底，中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步作出決定，創(chuàng)新地提出了建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、遵從生態(tài)環(huán)境承載能力、劃定生態(tài)紅線、實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償、自然資源有償使用的決策導(dǎo)向。我國政府在2009年哥本哈根會(huì)議上所作出的在2005年基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降40%-45%的目標(biāo)，已經(jīng)體現(xiàn)在五年規(guī)劃中，并得到有效執(zhí)行。

氣候變化在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)體系中具有中心地位、引領(lǐng)意義，既有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略性，又有現(xiàn)實(shí)迫切性。我國在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)體系的構(gòu)建和發(fā)展規(guī)劃編制中，均明確納入了氣候變化目標(biāo)。對(duì)于未來可持續(xù)發(fā)展，我國的溫室氣體減排，已經(jīng)有著比較明確的階段目標(biāo)：在2020年，由于發(fā)展的需要，以提高效率為主，實(shí)現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量大幅下降的強(qiáng)度減排目標(biāo)；在2030年前，伴隨我國工業(yè)化進(jìn)程進(jìn)入后工業(yè)化階段和快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基本完結(jié)，我國的溫室氣體排放達(dá)到峰值并開始絕對(duì)量的下降，而且需要盡早實(shí)現(xiàn)峰值，例如在2025年前后，以爭(zhēng)取可持續(xù)發(fā)展的主動(dòng)地位；在2050年實(shí)現(xiàn)溫室氣體大幅減排，相對(duì)于峰值實(shí)現(xiàn)減半，回到2005年排放水平。

當(dāng)然，我國仍然處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，發(fā)展的任務(wù)很重，資源稟賦欠佳。因而，氣候變化目標(biāo)和指標(biāo)的選擇，需要根據(jù)共同但有區(qū)別責(zé)任原則，保障發(fā)展權(quán)益，遏制奢侈浪費(fèi)，使可持續(xù)發(fā)展落在實(shí)處。但是，我國可持續(xù)發(fā)展所要求的溫室氣體減排目標(biāo)，不論是峰值年還是2050年，我國的人均排放水平均要實(shí)現(xiàn)低于歐盟水平。

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長）

編輯：藺麗莉