王 東 張鮮麗 趙 麗

(鞍山師范學院 教育科學與技術學院,遼寧 鞍山 114007)

“ 非營利” 普惠性幼兒園包括公辦性 質(zhì) 幼兒園以及具有普惠性特征的非營利民辦幼兒園,是基于社會公益和公平保障的學前教育體制設計。推動“ 非營利” 普惠性幼兒園充足而良性的發(fā)展,既是教育功能的需要,也是政府的主要職責。 為了更有效地分析普惠性幼兒教育存在的問題并提出政策建議,我們對 “ 非營利” 普惠性幼兒園現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢進行了全省范圍內(nèi)的多樣化調(diào)研,其中,在鞍山地區(qū)進行了涵蓋城鄉(xiāng)的系統(tǒng)性實地調(diào)研,調(diào)研對象包括市縣( 區(qū)) 兩級教育行政機構以及大量的各級各類幼兒教育機構。 我們調(diào)查資料的收集范圍還包括 遼 陽、撫順、阜新以及 大 連地區(qū)。 基于第一手資料并結合對學前教育現(xiàn)狀的整體把握,我們對存在的問題給予了深層次的分析,并提出了系統(tǒng)的政策建議。

一、遼寧省“ 非營利” 普惠性幼兒園存在的主要問題

( 一) 公辦幼兒園數(shù)量太少,且公辦性質(zhì)幼兒園之間因體制原因生存狀況差異較大

公辦幼兒園是承載非營利普惠性幼兒教育的主要教育機構。 就 調(diào)研結 果來看,遼 寧 省現(xiàn)有 學前教育結構中公辦園的比例太小是一個突出的問題。 以鞍山市為例( 數(shù)據(jù)日期:2011.12.31),全市 1 118 所幼兒園,公辦幼兒園僅 216 所,公辦園比例約 20% 。 其中,這 20% 的公辦園又分為教育部門辦園(8 所)、機關部門辦園(6 所)、企業(yè)辦園(27 所)、街辦園(5 所)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園(45 所)、村辦園(125 所)。 全市僅 3 所幼兒園為全額撥款事業(yè)單位,即實質(zhì)的公辦園,其他不同類型的公辦性質(zhì)幼兒園分別為定額撥款、差額撥款以及自收自支單位,普遍受體制困擾面臨著各種各樣的困難。因此,所謂的公辦性質(zhì)幼兒園并不意味著穩(wěn)定的財政、良好的辦園條件以及優(yōu)質(zhì)的教育。 再以遼陽市為例( 數(shù)據(jù)日期:2011.12.31),全市 561 所幼兒園,公辦園 130 所,其中 54 所屬于有國家財政性教育經(jīng)費的公辦園,76 所屬于固定資產(chǎn)國有但無財政性教育經(jīng)費撥付即自收自支單位,而有財政經(jīng)費撥付的 54 所公辦園屬全額撥款事業(yè)單位的僅 3 所,其它為定額撥款單位和差額撥款單位,雖然公辦園比例達 23% ,但有不同程度財政經(jīng)費支持的公辦園比例只有 9% 。 大連市基于良好的財政狀況和發(fā)展學前教育的持續(xù)努力,截止到2011 年底,園所總數(shù)為 1 292 所,公辦園 651 所,民辦園 641 所,公辦園的數(shù)量已占幼兒園總量的50% 以上。 但這里的公辦園仍然是各類公辦性質(zhì)幼兒園的統(tǒng)稱,其真正意義的全額撥款事業(yè)單位也只占公辦幼兒園很小的一部分比例。

更耐人尋味的是,在數(shù)量并不大的公辦幼兒園體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村辦幼兒園占了相當大的比重。以鞍山市為例,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦幼兒園共計 170 所,占全市公辦園比例接近 80% ,這些公辦性質(zhì)幼兒園房舍屬于國有資產(chǎn),但幾乎沒有公共財政投入,主要依賴收費生存,辦園條件相對簡陋;教師普遍不具有公職,臨時聘用人員居絕大多數(shù),工資待遇極低,僅 5、6 百元左右, 且基本沒有幼 兒 教師資 格證。 遼陽市總計 130 所公辦幼兒園,農(nóng)村公辦幼兒園達 106 所, 比例高達 82% ,生存現(xiàn)狀 與 鞍山相似。

作為歷史遺留問題,這一現(xiàn)狀導致遼寧省現(xiàn)有公辦幼兒教育體系很難承載普惠性功能。 公辦性質(zhì)幼兒園體制和機制的差異性不僅導致公辦幼兒教育體系的薄弱和畸形,也催生了公共幼兒教育體系在各個層次的混亂。

( 二) 民辦幼兒園數(shù)量巨大,保教質(zhì)量參差不齊,管理不規(guī)范

由于優(yōu)質(zhì)普惠性公辦幼兒園的嚴重不足,可以滿足社會剛性需求的民辦幼兒園成為全日制學前教育的主要供應者。 但由于現(xiàn)階段民辦教育投入者的投資本質(zhì),市場行為和逐利性是其無法回避的前提,在不享受國家補貼的情況下,民辦幼兒園還無法成為普惠性幼兒教育的主力軍。 收費標準和辦園質(zhì)量的合理平衡在收費不高于成本的原則下無法實現(xiàn)。 依據(jù)市場調(diào)節(jié)和成本控制,民辦幼兒園逐步分化為不同辦園目標和經(jīng)營理念以及運行模式的營利性實體。 既有面向中高階層的高收費幼兒園,又有滿足多數(shù)需要的中位幼兒園,還有大量的以滿足居( 村) 民便利需求為特 征 的民宅園、村鎮(zhèn)民辦幼兒園以及無證園。 這些幼兒園在場地條件、辦園設施、師資水平和保教管理上差別較大,但多數(shù)達不到政府所頒布的相關標準,且在管理方面缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和制度制約,隨意性較大,教師雇傭方面問題突出。 部分幼兒園尤其是民宅園漏洞和隱患很多,相當數(shù)量的無證辦園則游離于政府規(guī)范管理之外。

( 三) 幼兒園辦園條件及保教質(zhì)量多數(shù)不達標

基于幼兒園性質(zhì)的多樣性和辦園條件的差異性,在基本運行狀況和幼兒園保教質(zhì)量方面,不同性質(zhì) 的 幼 兒 園 表 現(xiàn) 出 極 大 的 差 異 性, 極 不 平 衡。有充足財政保障的公辦幼兒園和面向社會中上層群體的高收費民辦幼兒園,總體而言,辦園條件和保教質(zhì)量處于良性狀態(tài)。 但缺乏財政保障的公辦性質(zhì)幼兒園和絕大多數(shù)民辦幼兒園,在辦園條件、教師資質(zhì)以及保 教質(zhì)量 方面都 存 在明顯 的不足。鄉(xiāng)村幼兒教育問題尤為嚴重、迫切。

相對于應有的標 準,絕 大 多數(shù)幼 兒園 都面 臨著經(jīng)費不足的問題。 但公辦性質(zhì)幼兒園與民辦幼兒園在該問題上的性質(zhì)有所不同。 除了全額撥款事業(yè)單位,其它公 辦性質(zhì) 幼 兒園的 經(jīng) 費不同 程度的依賴于“ 收費” , 而 鑒 于 公 辦 的 性 質(zhì), 又 不 能 完全市場化收費,經(jīng)費經(jīng)常處于相對不足狀態(tài),直接制約了幼兒園的規(guī)范發(fā)展和穩(wěn)定運行。 民辦幼兒園基本是市場化運作,辦園者首先要滿足自己的盈利需求,所以需要控制成本,多數(shù)是低成本運行,直接的影響是辦園條件不達標,教師待遇偏低、缺乏福利保障,制約了高素質(zhì)幼兒教師的進入和教師隊伍的穩(wěn)定,進而影響了幼兒園的保教質(zhì)量。

(四)教師問題是當下幼兒教育體制存在的瓶頸性問題,急需解決

教師問題是學前教育發(fā)展深受困擾的最突出的問題。 基于學前教育在我國國民教育體系中的位置,公辦幼兒園教師絕大多數(shù)不具備法律意義的“ 教師身份” ,即不具備事業(yè)單位編 制,教師的法律身份、職業(yè)資格、待遇、專業(yè)成長和相關保障缺乏與中小學教師以及事業(yè)單位性質(zhì)幼兒園教師平等的保證;大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公辦幼兒園教師屬于“ 臨時工” 身份,沒有正式穩(wěn)定的工作 合 同,待遇極低。 這一瓶頸直接限制了優(yōu)質(zhì)教師的進入和教師隊伍的相對穩(wěn)定。 民辦幼兒園運行的基本特征決定了其教師的雇傭模式,除了少數(shù)高收費幼兒園,民辦幼兒園教師工資普遍偏低,基本沒有“ 險金” ;教師入職門檻低,流動性 強, 缺 乏 歸 屬 感 和職業(yè)忠誠度。 民辦幼兒園教師多數(shù)沒有教師資格證,教育素養(yǎng)和職業(yè)操守令人憂慮。

幼兒園教師的總體處境與全日制幼兒教育的社會功能及社會需求極不匹配,也直接制約了現(xiàn)有學前教育質(zhì)量和學前教育的良性發(fā)展。 這個問題一方面受制于學前教育在我國國民教育體系中的法律屬性和法律地位,而一方面也和學前教育領域的不充分市場化有關。

二、政府扶持“ 非營利” 普惠性幼兒園的對策

( 一) 長期政策目標

就學前教育的本質(zhì)而言,建立由公共財政支持的福利性( 即非營利普惠性) 公辦幼兒 教 育系統(tǒng)以滿足社會的主流需要是必要的和符合國際潮流的。 當然,這不意味著學前教育必須是或者應該是義務教育。 從長遠的政策目標來看,公共學前教育體系的法律界定和整體構建是一個無法回避的根本性問題。 在今后一個時期內(nèi),政府必須在法律框架下框定學前教育在國民教育體系中的法律屬性和法律地位,同時一攬子解決公辦幼兒教師的法律身份問題。

以此為基礎,政府應通過多種途徑大力建設公辦幼兒園,完善公共學前教育支持體系和管理體系,讓公辦幼兒園成為全日制學前教育的主要供應者,以奠定普惠性學前教育的基石,從而讓優(yōu)質(zhì)公辦學前教育不再是特權下的稀缺資源,而是公平原則下的基本公共利益,這是一勞永逸的根本性解決方案。

另一方面,扶持非營利普惠性民辦幼兒園,實施普惠性獎補,依然是持久的必要的舉措。 民辦幼兒園的存在和發(fā)展既是資源的需要,也是效率的需要。 對普惠性民辦幼兒園實行以扶持為主的規(guī)范性管理,基于國民待遇平等對其實行獎補,或通過推行教育券實現(xiàn)對等待遇,都是具有操作性的政策措施。 同時,允許非普惠性民辦幼兒園面向市場調(diào)節(jié)、靈活發(fā)展,以滿足社會對優(yōu)質(zhì)幼兒教育的特別需要。

( 二)近期對策

基于原有社會基礎和遼寧省省情的考慮,我們同時提出務實的、漸進的“ 非營利” 普惠性幼兒園扶持對策,來系統(tǒng)有效地解決問題[1]。

1.完善現(xiàn)有公辦幼兒教育體系,推動轉制和結構調(diào)整

公辦幼兒園具有天然的普惠性質(zhì),是學前教育普惠性的國家保證,對“ 非營利” 普惠性幼兒園的扶持,應從公辦幼兒園開始。 鑒于此,應對現(xiàn)有公辦幼兒園實施轉制和結構調(diào)整,原則上一律劃歸教育行政部門管理,按事業(yè)單位預算設編。 在近期無法落實的,則要合理規(guī)劃、階段實施,按相應標準向不同性質(zhì)的公辦幼兒園提供國家財政補貼,首先解決經(jīng)費問題。 應逐步大力整頓改造已有公辦性質(zhì)幼兒園,使其合理布局,并達到應有的辦園標準、水平,以發(fā)揮其應有的社會功能。 要控制優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園 的收費 水 平,對 公 辦性質(zhì) 幼兒園的保教工作給予統(tǒng)一的管理和指導。 新建公辦幼兒 園 可 完 全 公 辦, 也 可 公 辦 民 助, 但 要 制 度 明晰、管理規(guī)范,要保證政府所建公辦幼兒園在公辦民助的模式下不失去普惠性幼兒園的運行原則和相關標準。

2.公共財政優(yōu)先投 入鄉(xiāng)村, 一攬子 解 決鄉(xiāng) 村公辦幼兒教育系列問題

在完善公辦幼兒 教育體 系 的現(xiàn)實 努力 中, 建議鄉(xiāng)村先行[2]。 原因 在 于 鄉(xiāng) 村 公 辦 幼 兒 教 育 發(fā)展嚴重滯后, 處 于普遍 的低水平 狀態(tài)。 但基 于規(guī)模所限以及人力 成 本 因素,所需 財 政資源 并不巨大,而且問題一旦解決,現(xiàn)有的鄉(xiāng)村公辦幼兒園的數(shù)量、規(guī)模和布局就可以基本滿足所有適齡兒童的入園需求,實現(xiàn)鄉(xiāng)村普惠性幼兒教育的國家供給。

在不能 完 成 體 制 和 機 制 根 本 性 轉 變 的 情 況下,解決鄉(xiāng)村公辦幼兒教育問題要抓兩個方面:首先是經(jīng)費問題,主 要是通 過 縣市統(tǒng) 籌 建立鄉(xiāng) 村公辦幼兒教育財政支 持體系, 以保證 必 要的標 準的辦園條件;其次是教師身份和教師待遇問題,通過解決非事業(yè)編公辦幼兒教師職業(yè)身份和待遇偏低問題,制度性保證 非事業(yè) 編 教師合 法 權益和 平等利益,以確保公辦鄉(xiāng)村幼兒園教師的質(zhì)量、專業(yè)成長和工作水準。

3.推進普惠性民辦 幼兒園 獎 補,帶 動 規(guī)范 管理,推動結構優(yōu)化

對非營利普惠 性民辦 幼兒園 實 施扶 持 政 策,具有普惠性特征 的民辦 幼兒園 將 計入獎 補范圍。對普惠性幼兒園實施獎補是在近期不能建立完整的普惠性公辦學前教育體系前提下一種成本相對較低的可行辦法, 作為一 種過渡 方 式可以 階段性解決公共學前教育資源相對不足問題,為通過體制變革的方式更深層次地徹底地解決問題奠定基礎。

通過積極扶持普 惠性民 辦 幼兒園,確 認普 惠性民辦幼兒園屬于 公共教 育 體系的 一部分, 是公共福利的組 成部分。 在 具體操 作 方式上,通 過獎補或發(fā)行教育券可以實現(xiàn)普惠性幼兒教育在公辦與民辦之間的自由流轉。

但對民辦幼兒園的獎補必須有明確的標準和導向性。 即通過獎補帶動對民辦幼兒園的規(guī)范管理和民辦幼兒園的 結構優(yōu) 化,自動 淘 汰大量 的不達標的民宅園、無證園,放開具有市場調(diào)節(jié)性的高端民辦園,使符合 標準的 優(yōu) 質(zhì)民辦 幼 兒園成 為能夠滿足人民需要、 體現(xiàn)教 育 公平的 普 惠性幼 兒教育的重要組成部分。

4.必須著重解決教師問題

解決公辦幼兒園教師問題關鍵還是解決幼兒園教師的法律身份問題,實現(xiàn)公辦體系幼兒教師身份的一致性,完成幼兒教師準入、使用、培訓以及管理的一體化 建設[3]。 優(yōu)質(zhì)教師隊伍 是 保證幼兒保教質(zhì)量的關鍵因素,只有解決了這個問題,才能完成優(yōu)質(zhì)公共幼兒教育體系的建設。 民辦幼兒園則需要政府建立一套適用于民辦機構的教師聘用制度,包括勞動合同、工資標準、保險福利以及培訓進修等相關要求和規(guī)定,以保障教師的合法權益,改善學前教育領域的就業(yè)環(huán)境。

此外,必須設置時間表以嚴格實施幼兒園教師資格證制度。 目前,民辦幼兒園擁有教師資格證的教師只占一小部分,公辦性質(zhì)幼兒園也有相當比例的教師沒有資格證,這說明現(xiàn)有的幼教體系還未能吸納足夠的學前教育專業(yè)本科畢業(yè)生,這和現(xiàn)有的學前教育結構有極大的關系。 當然,教師資格證政策的實施依賴于前述問題的設計和解決。

[1] 張福昌.關于深化省域教育綜合改革的思考[ J].現(xiàn)代教育管理,2014(1):1－7.

[2] 劉占蘭.農(nóng)村學前教育是未來十年發(fā)展的重點[ J].學前教育研究,2010(12):3－6.

[3] 龐麗娟等.高位入手 頂層設計我國學前教育政策[J].教育研究,2012(10):104－107.