● 湯明磊

（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士候選人）

隨著改革開放的不斷推進(jìn)和分稅制的不斷完善，地方政府在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中的角色越來越重要，也承擔(dān)著日益繁重的公共管理職能，“分權(quán)、治理”的浪潮也隨之在中國蓬勃興起，政府間縱向關(guān)系研究逐漸成為學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)，“分權(quán)”、“放權(quán)”、“授權(quán)”、“事權(quán)下移”等概念頻頻見諸于各類文獻(xiàn)與會(huì)議文件中；然而，對于這些概念的理解，學(xué)界仍存在分歧，且少有關(guān)于如何區(qū)分這些概念的文獻(xiàn)。在學(xué)界、媒體和政府文件中，往往都對其不加區(qū)分地并列使用甚至等同使用，為此，本文在系統(tǒng)地闡述分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，綜合國內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)，全面地剖析四者的區(qū)別及內(nèi)在機(jī)制，為政府間權(quán)責(zé)劃分的研究提供有益的參考。

一、分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移的含義

（一）分權(quán)的意涵

“分權(quán)”一詞，在英文中對應(yīng)“Decentralization”，也常常譯為“分權(quán)化”，是指將集中在一個(gè)中心或頂端的權(quán)力和責(zé)任向相關(guān)平行部門、下屬區(qū)域進(jìn)行分配、轉(zhuǎn)移和分散的過程，一般與集權(quán)相對應(yīng)。①

對“分權(quán)”的界定，學(xué)界存在較大的分歧。有學(xué)者專注于權(quán)力轉(zhuǎn)移的途徑，認(rèn)為“分權(quán)”指從中央政府及其機(jī)構(gòu)向中央政府的部門或機(jī)構(gòu)的地域單位、附屬單位或各級政府，準(zhǔn)自治性的公共當(dāng)局或公司，區(qū)域性的、地區(qū)性的或職能性的管理當(dāng)局，或非政府的私人企業(yè)或自愿組織，關(guān)于計(jì)劃、管理、資源的籌集和分配等方面的責(zé)任轉(zhuǎn)移。②有學(xué)者專注于權(quán)力轉(zhuǎn)移的形式，認(rèn)為分權(quán)具體包括：一方面，在各級政府之間和政府部門之間圍繞政治決策權(quán)、事權(quán)與財(cái)權(quán)分配而進(jìn)行的權(quán)力、責(zé)任轉(zhuǎn)移過程，它主要表現(xiàn)為權(quán)力在政府間平行或垂直移動(dòng)的過程，呈現(xiàn)出地方政府間權(quán)力、利益關(guān)系調(diào)整的屬性；另一方面，分權(quán)化是指不同層級政府部門在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)中，將相關(guān)權(quán)力、責(zé)任向市場組織與公民社會(huì)轉(zhuǎn)移的過程，表現(xiàn)為政府、市場和公民社會(huì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)。③世界銀行則專注于權(quán)力轉(zhuǎn)移的對象，認(rèn)為分權(quán)是指把決定公共功能的權(quán)力和職責(zé)從中央政府轉(zhuǎn)移到中層和低層政府、準(zhǔn)政府組織和（或）私營部門的過程。④

分權(quán)是包含了多重含義的一個(gè)術(shù)語，包括權(quán)力的移交、權(quán)力的分域和權(quán)力的分散。關(guān)于“分權(quán)”的分類，學(xué)界一般將分權(quán)分為政治性分權(quán)、行政性分權(quán)與行政權(quán)轉(zhuǎn)讓三種；有學(xué)者依據(jù)分權(quán)程度將其分為散權(quán)（deconcentration）、授權(quán)（delegation）和放權(quán)（devolution）⑤；有學(xué)者依據(jù)分權(quán)形式將分權(quán)化分為分散（deconcentration）、委托（delegation）、分權(quán)（devolution）和剝離（divestment）⑥；也有學(xué)者依據(jù)分權(quán)內(nèi)容將其分為政治分權(quán)、行政分權(quán)與財(cái)政分權(quán)；還有學(xué)者依據(jù)自治體政府與行政體政府的制度區(qū)別將其分為地方分權(quán)與權(quán)力下放兩種⑦。

（二）授權(quán)的意涵

“授權(quán)”一詞，在英文中對應(yīng)“Delegation”，其本意源于大陸法代理制度，指代理人代表本人與第三人簽訂合同的權(quán)力。授權(quán)所指向的是本人與代理人對第三人的外部關(guān)系，即委任合同相互獨(dú)立的對外關(guān)系。引申到公共管理領(lǐng)域，“行政授權(quán)”是指上級政府機(jī)關(guān)及其部門依據(jù)或通過制定規(guī)范性文件，將一定的權(quán)力或職權(quán)授予下級機(jī)關(guān)及其部門以及其他組織，后者在上級機(jī)關(guān)及其部門的監(jiān)督下處理相關(guān)事務(wù)的管理行為，一般包含“設(shè)定”和“轉(zhuǎn)讓”兩方面⑧。

國內(nèi)學(xué)界對“行政授權(quán)”概念的界定主要分為三類：第一類認(rèn)為行政授權(quán)是指法律和法規(guī)把行政權(quán)力直接賦予給有關(guān)的組織⑨；第二類將其視為行政行為的一種，指行政主體通過一定的行為將行政職權(quán)的一部分或全部授予不具有該項(xiàng)職權(quán)的組織行使的法律行為⑩；第三類將其視為非行政機(jī)關(guān)被賦予行政權(quán)力，被授權(quán)組織以行政機(jī)關(guān)的名義而不是以自己的名義開展工作，既包括第一類中法律法規(guī)的授權(quán)，也包括第二類中行政機(jī)關(guān)的授權(quán)。

授權(quán)包括對決策的授權(quán)、對執(zhí)行的授權(quán)和對監(jiān)督的授權(quán)。在解決不同的問題時(shí)，授權(quán)的內(nèi)容、大小和范圍有所不同。一般來說，解決的問題越復(fù)雜下級參與的程度應(yīng)越高，授予下級的權(quán)力應(yīng)越大，授權(quán)的范圍應(yīng)越廣。廣義上授權(quán)的種類包括：授權(quán)、代理和委托。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)把“委托”（entrustion）從“授權(quán)”（delegation）中脫離開來，因?yàn)閮烧咴谛姓?quán)力運(yùn)行、行政名義與效果歸屬、行為者在行政訴訟中地位等方面存在著不同之處。

（三）放權(quán)的意涵

“放權(quán)”一詞，在英文中沒有對應(yīng)詞匯，但與英文中的“Divestment”在一定程度上涵義接近。包含多種形式，政府文件中使用較多，多以“簡政放權(quán)”、“放權(quán)讓利”等詞語出現(xiàn)?！昂喺艡?quán)”最早是在中國經(jīng)濟(jì)體制改革開始階段提出來的，是中央政府針對當(dāng)時(shí)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企不分、政府直接管理企業(yè)經(jīng)營的狀況，為增強(qiáng)企業(yè)活力，擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)而采取的改革措施，主要涉及下放企業(yè)管理權(quán)、計(jì)劃管理權(quán)和財(cái)政稅收權(quán)等。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單位是中國城鎮(zhèn)社會(huì)的基本單元和管理終端，一度是國家進(jìn)行社會(huì)控制、資源分配和社會(huì)整合的組織化形式，承擔(dān)著政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三位一體的功能，決定著人們的身份、職業(yè)、生活空間、消費(fèi)能力，乃至價(jià)值觀和社會(huì)地位。改革開放后，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)力量的崛起，傳統(tǒng)由政府控制的政治空間得到明顯的釋放，開始逐步進(jìn)入市場和社會(huì)。“放權(quán)”更多的是指在這樣一種大背景下，政府向非政府領(lǐng)域（如市場、社會(huì)等）釋放權(quán)責(zé)、注入活力的行為與過程，歷次改革中取消下放行政審批事項(xiàng)即是“放權(quán)”的典型。

（四）事權(quán)下移的意涵

“事權(quán)下移”一詞，在英文中對應(yīng)“Devolution”，本意有“權(quán)力下卷”之意。在國內(nèi)法中，一般指單一制國家的中央政府將某些政府權(quán)力交給地方政府；在國際法中，指殖民國家在殖民地獨(dú)立時(shí)將有關(guān)殖民地的權(quán)力交給取得獨(dú)立的國家。這里的“政府權(quán)力”專指政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。

“事權(quán)下移”的提法源于1994年的分稅制改革，當(dāng)時(shí)進(jìn)行了稅權(quán)改革而沒有進(jìn)行相應(yīng)的事權(quán)改革：一是定位于行政隸屬關(guān)系來劃分，二是按照事權(quán)屬地化管理，導(dǎo)致了財(cái)政收入的層層上解和支出責(zé)任的層層下壓，直接加重了地方政府尤其是基層政府的財(cái)政壓力。隨著“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”到“事權(quán)與財(cái)力相匹配”再到“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”財(cái)政體制改革思路的轉(zhuǎn)變，中央政府職責(zé)體系劃分思路逐步明確，劃分標(biāo)準(zhǔn)也日益科學(xué)。

二、分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移的關(guān)系

分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移雖同屬于對權(quán)力的表述，但其概念的發(fā)生語境、關(guān)注層面及影響變量都不同。目前學(xué)界尚未對這四個(gè)概念進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，同義混用的現(xiàn)象頻發(fā)。對這四個(gè)概念的關(guān)系加以區(qū)分，有助于更為準(zhǔn)確地描述相關(guān)權(quán)力配置情況，為政府間權(quán)責(zé)劃分的研究提供基礎(chǔ)支撐。

（一）包含關(guān)系

有學(xué)者認(rèn)為，廣義上的“分權(quán)”是指相對于集權(quán)而言的一種權(quán)力配置模式，包含了散權(quán)（deconcentration）、授權(quán)（delegation）和放權(quán)（devolution）三種類型。其中，散權(quán)是權(quán)力的分散，中央政府在已經(jīng)確定政策目標(biāo)的前提下，把部分執(zhí)行權(quán)下放給地方政府行使，在三種類型中分散程度最低；授權(quán)是中央政府在設(shè)定政策目標(biāo)之后，委托地方政府自己去制定執(zhí)行方略以及落實(shí)政策，地方擁有行政決策權(quán)與自由裁量權(quán)，在三種類型中分散程度居中；放權(quán)是一種程度較高的地方自治行為，地方擁有政策制定的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)，在三種類型中分散程度最高。三者的關(guān)系如表1所示。

表1 分權(quán)類型與包含關(guān)系

還有學(xué)者在這三種類型之外，把剝離（divestment）或私有化（privatization）也列進(jìn)來。不同的是，這里的“devolution”被譯作“分權(quán)”，認(rèn)為分權(quán)化由分散化（deconcentration）、委托（delegation）、分權(quán)（devolution）和剝離（divestment）四種類型構(gòu)成。其中“剝離”將政府的計(jì)劃和行政責(zé)任轉(zhuǎn)移給私人或者非政府機(jī)構(gòu)的過程，也即狹義上的“經(jīng)濟(jì)放權(quán)”。

（二）并列關(guān)系

有學(xué)者認(rèn)為，在縱向間府際關(guān)系演變中，“分權(quán)”（Decentralization）和“代理”（Delegation）是公共服務(wù)職責(zé)劃分的兩種呈并列關(guān)系的基本模式?！胺謾?quán)”主張“弱化中央，強(qiáng)化地方”，要求把集體行動(dòng)中的基礎(chǔ)性任務(wù)都盡可能放在較低的政府層級；政府的大量任務(wù)都被分散化，并由相互競爭的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，這既有利于促使提升公共服務(wù)供給效率，也有利于提高民眾“以腳投票”和“偏好表達(dá)”的能力；“代理”主張“強(qiáng)化中央，弱化地方”，中央與地方在代理模式下建立一種契約關(guān)系，通過契約委托給低層級政府決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)，以使被委托方能利用公共資源提供公共物品，委托方通過激勵(lì)機(jī)制并依照一定的標(biāo)準(zhǔn)對被委托方進(jìn)行績效考核，促進(jìn)被委托方完成指標(biāo)，這樣有利于發(fā)揮整體規(guī)劃性與行動(dòng)主導(dǎo)性。

（三）交叉關(guān)系

有學(xué)者認(rèn)為：組織把權(quán)力委任給下級部門和機(jī)構(gòu)是個(gè)分權(quán)的過程，組織把權(quán)力委托給下級部門和機(jī)構(gòu)是授權(quán)的過程。分權(quán)與授權(quán)之間存在交叉關(guān)系，授權(quán)的廣度要大于分權(quán)，而分權(quán)的深度要大于授權(quán)。關(guān)于授權(quán)與分權(quán)，需要注意的幾個(gè)問題是：第一，權(quán)力來源不同。分權(quán)來源于最高層級，來源于組織設(shè)計(jì)、法律或者正式規(guī)章制度；授權(quán)來源于上一級官員，具有相對性，同時(shí)其授予權(quán)力要小于授權(quán)人自身權(quán)力范圍。第二，時(shí)限不同。分權(quán)設(shè)立后一般在組織存續(xù)期間是相對穩(wěn)定的；授權(quán)一般具有短期性的特點(diǎn)，針對某些情況，給予下屬超越法定職權(quán)的權(quán)力，事件結(jié)束授權(quán)即結(jié)束，具有一事一權(quán)、事畢交權(quán)的特點(diǎn)。第三，責(zé)任范圍不同。分權(quán)中的權(quán)力所有人就職位賦予的權(quán)力負(fù)責(zé)，在自身權(quán)力范圍內(nèi)具有決策權(quán)，并對其負(fù)全部責(zé)任；授權(quán)中權(quán)力造成的后果不僅要由被授權(quán)人負(fù)責(zé)，還會(huì)延伸到授權(quán)人。

（四）糅合關(guān)系

有學(xué)者認(rèn)為，中國中央政府與地方政府的權(quán)力配置是一種糅合了“分權(quán)”與“授權(quán)”的“代理性分權(quán)”。在中國，政治領(lǐng)域的分權(quán)并沒有與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分權(quán)化改革同步，體制架構(gòu)上仍延續(xù)授權(quán)模式，由此帶來追求后現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革和追求現(xiàn)代化的政治領(lǐng)域改革的雙重壓力，在這種情形下，政府縱向間公共服務(wù)的分權(quán)化供給，必然帶有強(qiáng)烈的代理化色彩；加之作為一個(gè)超大規(guī)模、區(qū)域發(fā)展不平衡的單一制國家，中央政府根據(jù)時(shí)機(jī)和環(huán)境有差別地決定地方權(quán)責(zé)體系劃分的內(nèi)容、程度和方式更符合實(shí)際需要，這種“相機(jī)授權(quán)”在一定程度上加劇了“分權(quán)”與“授權(quán)”兩種模式在中國的糅合，這也是中國行政管理研究語境中分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)、事權(quán)下移四個(gè)概念涵義混淆、界限模糊的重要原因，因?yàn)榉謾?quán)化過程在中國本身就是復(fù)合的。

三、分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移的差異

（一）關(guān)注層面上的差異

盡管分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移都具有“權(quán)力下放”的涵義，然而它們彼此關(guān)注的層面卻有實(shí)質(zhì)區(qū)別?！胺謾?quán)”關(guān)注的是政治層面，更多對應(yīng)的是具有聯(lián)邦制特征的治理體制，以形成政治上中央與地方的相互約束，在中國更多的對應(yīng)“條條”與“塊塊”的相互制約，呈現(xiàn)的是一種法律關(guān)系；“授權(quán)”關(guān)注的是行政層面，更多對應(yīng)的是具有單一制特征的治理體制，在中國更多的對應(yīng)省及省以下政府間的授權(quán)與代理，呈現(xiàn)的是一種契約關(guān)系；“放權(quán)”關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)層面，更多對應(yīng)的是中國改革開放后政府控制的體制存量向市場和社會(huì)釋放的過程，涉及下放企業(yè)管理權(quán)、計(jì)劃管理權(quán)和財(cái)政稅收權(quán)等方面，以形成政府與市場、社會(huì)的相互制衡，呈現(xiàn)的是一種博弈關(guān)系；“事權(quán)下移”關(guān)注的是政府職能層面，更多對應(yīng)的是在中國目前“職責(zé)同構(gòu)”的職能體系下具體公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)的重心下移，逐步發(fā)揮地方多樣性，滿足多元化的社會(huì)需求，呈現(xiàn)的是一種責(zé)任關(guān)系。四者的具體比較如表2所示。

（二）分權(quán)程度上的差異

分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移的區(qū)別還體現(xiàn)在權(quán)力的分散程度上，政府間縱向權(quán)力的分配模式不是離散的，更多呈現(xiàn)的是依據(jù)分散程度分布的連續(xù)性光譜狀態(tài)，分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移都是政府間縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)光譜的節(jié)點(diǎn)，它們與其他的節(jié)點(diǎn)一起共同保證了光譜的連續(xù)性，如圖1所示。

從國家結(jié)構(gòu)形式的角度看，縱向政府間權(quán)力分配模式可以依據(jù)聯(lián)邦制與單一制的不同劃分為“分權(quán)模式”和“代理模式”兩大類。光譜從左往右，權(quán)力連續(xù)化程度依次減弱，權(quán)力離散化程度依次增強(qiáng)。

在分權(quán)模式中，分權(quán)（Decentralization）是聯(lián)邦制國家中較為普遍的權(quán)力分配模式，是依據(jù)“自治加共享管理”的原則，以分權(quán)制衡為價(jià)值導(dǎo)向，平等地在聯(lián)邦政府與各州政府間分配權(quán)力的模式，分權(quán)化程度最高。分散（Deconcentration）指在整個(gè)邊界內(nèi)分散決策，更確切地說是指決策權(quán)的多中心化，使市場、社會(huì)、公民在最廣泛和最深入的復(fù)雜社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中能夠反映多元化的社會(huì)需求。多中心治理即強(qiáng)調(diào)了社會(huì)的自組織可以取代政府成為公共物品的提供者，這一分配模式雖然分散了決策中心，但由于分散的并不是憲法意義上的最高權(quán)力，一般多在地方政府實(shí)行，故分權(quán)化程度低于分權(quán)。剝離（Divestment）指將政府的計(jì)劃和行政責(zé)任轉(zhuǎn)移給私人或者非政府的機(jī)構(gòu)，以新公共管理運(yùn)動(dòng)中的市場化改革為代表，政府通過外包或者社區(qū)治理的方式將部分公共職能剝離，轉(zhuǎn)交給市場中的企業(yè)或者社區(qū)組織、自愿性組織來完成，這一層面的權(quán)力分配多涉及地方政府的公共服務(wù)，不涉及決策中心的分散，故分權(quán)化程度低于分散。

表2 分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)、事權(quán)下移的差異比較

圖1 政府間縱向權(quán)力分配模式光譜

放權(quán)在英文中沒有對應(yīng)詞匯，中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中采取的政策制定機(jī)制是松散制度化的分級制試驗(yàn)，它既不是中央集權(quán)，也不是地方分權(quán)，而是在多層級間搖擺不定的互動(dòng)模式，“放權(quán)”是改革開放后中國“政治上集權(quán)、經(jīng)濟(jì)上分權(quán)”背景下權(quán)力分配模式的描述，其分權(quán)化程度介于“分權(quán)模式”與“代理模式”之間。

在代理模式中，事權(quán)下移（Devolution）指一種行政結(jié)構(gòu)的權(quán)力下卷，隨著具體公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)的重心下移，逐步發(fā)揮地方多樣性，滿足異質(zhì)化的社會(huì)需求，因?yàn)檗D(zhuǎn)移的僅僅是事權(quán)，是割裂化的權(quán)力，其分權(quán)化程度低于放權(quán)。授權(quán)（Delegation）指中央政府或上級授權(quán)給地方政府，這一權(quán)力本身仍舊屬于委托一方，其分權(quán)化程度較低；而委托（Entrustion）與授權(quán)的區(qū)別則在于委托并不導(dǎo)致行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移，實(shí)施具體行政行為也只能以委托機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行，其分權(quán)化程度最低。

分權(quán)、授權(quán)、放權(quán)和事權(quán)下移的區(qū)分并沒有完全理想化的概念邊界，學(xué)術(shù)概念間難免存在應(yīng)然與實(shí)然之間的誤差，不過詳細(xì)研究四者的內(nèi)涵，對梳理四者的相互關(guān)系，并對概念間的差異進(jìn)行更明確的界分，有助于為政府間權(quán)責(zé)劃分的研究提供積極的思考，也為中國處理中央與地方關(guān)系問題中權(quán)力分配模式的選擇提供參考。

注釋：

① Wolman，H. Decentralization: What it is and Why We Should Care. In Robert Bennett（Ed.）. Decentralization，Local Government and Markets : Towards a Post-welfare Agenda?，1990.P29.

②埃莉諾 · 奧斯特羅姆：《制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展》，上海三聯(lián)書店，2000年，第187頁。

③Bennett（Ed.)Decentralization， Intergovernmental Relations，and Markets: Towards a Post-welfare Agenda?，Oxford：Clarendon Press，1990. P1.

④世界銀行對分權(quán)的官方定義，見http：/ /go. Worldbank.org /WM37RM8600.

⑤程金華：“分權(quán)、政府間競爭與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——概念、邏輯及其批評”，《法學(xué)論壇》，2012年第4期。

⑥張毅、鄭俊田：“地方善治及其分權(quán)化改革的制度設(shè)計(jì)模式”，《中國行政管理》，2010年第7期。

⑦薛立強(qiáng)：“授權(quán)體制——當(dāng)代中國中央地方關(guān)系的一種闡釋”，《云南社會(huì)科學(xué)》，2007年第5期。

⑧[英]伊麗莎白 · A · 馬?。骸杜＝蚍勺值洹?，上海翻譯出版社，1991年第1版，第145頁。

⑨參見《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款。

⑩于紹光、何乃忠：《行政行為概論》，群眾出版社，1993年版，第211頁。