◆董 強

1842 年中英《南京條約》簽訂后，中國開始由獨立自主的國家逐步淪喪為半殖民地的國家，一個明顯的特征就是中國的關(guān)稅自主權(quán)被列強褫奪，成為列強進(jìn)行經(jīng)濟(jì)侵略的有力武器。顢頇羸弱的統(tǒng)治者，任由列強將一個個不平等條約強加于中國，攫取了“準(zhǔn)統(tǒng)治權(quán)”，這不僅成為嚴(yán)重阻礙中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，而且成為列強壓迫和掠奪的工具?！赌暇l約》簽訂后的87 年間，中國作為法律意義上的主權(quán)國家，長期以來無法自定關(guān)稅。以羅伯特·赫德（Robert Hart）為代表的英籍“友人”，把持中國海關(guān)總稅務(wù)司長達(dá)半個世紀(jì)。自民國以來，歷屆政府均作出收復(fù)關(guān)稅自主權(quán)的努力，直至南京國民政府時期，才取得初步成效。

一、協(xié)定關(guān)稅的由來

關(guān)稅是一國海關(guān)遵照本國法律規(guī)定，對過其關(guān)境的進(jìn)出口貨物課征的一種稅收，它不僅是國家稅收與政府財政的主要來源，而且是一國主權(quán)的象征。關(guān)稅除了具備一般稅收所具有的強制性、無償性、固定性等特征以外，還具有如下特性：一是關(guān)稅的課稅對象，主要以進(jìn)出境貨物和物品為主；二是具有較強的涉外性；三是國際經(jīng)濟(jì)競爭的一種手段。主權(quán)國家可以利用關(guān)稅與其他國家訂立互惠協(xié)定，以此增進(jìn)雙方貿(mào)易往來。同樣，主權(quán)國家也可以利用關(guān)稅壁壘，作為保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)的正當(dāng)防衛(wèi)武器，以維護(hù)本國經(jīng)濟(jì)利益。

明清時期的中國，長期奉行“閉關(guān)鎖國”的政策。歷代封建王朝特別重視海關(guān)管理，一方面可通過海關(guān)肅靖海匪、倭寇，維持社會穩(wěn)定；另一方面可征收關(guān)稅，增加財政收入，調(diào)劑國內(nèi)商品余缺，維持市面秩序?？滴醵四辏?689 年），清政府頒布了江、浙、閩、粵四地海關(guān)稅則，對涉及船鈔的核定、進(jìn)出口貨物的分類、計量、正稅和附稅、納稅期限，以及稅則之增訂、稅率之變更、公布等都有嚴(yán)格規(guī)定，那時候的中國海關(guān)“主權(quán)操之政府，絕對不容外人置喙”。①李權(quán)時：《萬有文庫》第2 集，《中國關(guān)稅問題（上、下）》，上海：商務(wù)印書館，1936 年版，第8 頁。但是各口關(guān)稅稅則不一，西洋諸商來華貿(mào)易頗感不便，且稅關(guān)胥吏肆意征扣，誘發(fā)了不少國際貿(mào)易爭端，為日后列強威迫清政府同意“協(xié)定關(guān)稅”種下禍根。

第一次鴉片戰(zhàn)爭以后，緣于不平等條約的侵害，舊式中國海關(guān)體系慘遭破壞，海關(guān)行政機關(guān)被列強把持，成為攫取在華利益的工具。中國的關(guān)稅稅則，也由“自主關(guān)稅（National Tariffs）”變成了“協(xié)定關(guān)稅（Agreement Tariffs）”，作為主權(quán)國家象征的關(guān)稅自主權(quán)，被列強所褫奪?！叭f國現(xiàn)行關(guān)稅之中，中國之關(guān)稅，乃一最單純、最輕簡而亦最難于處理者也。其為制也，為近世各國所僅見。于此關(guān)稅之下，得其利益者，惟外人耳。國家既無關(guān)稅主權(quán)，又乏經(jīng)濟(jì)政策（滿清一代尤為甚焉），且中外對待不得其道，與外人以種種優(yōu)待之特別利益，而回顧國人，則處處為惡稅所束縛。國內(nèi)幼稚之工商業(yè)不為無道之政府，荒謬之稅則，所摧殘破壞者幾?！?。①朱 進(jìn)：《中國關(guān)稅問題·發(fā)凡》，《近代中國史料叢刊》三編，臺北：臺灣文海出版社，1966 年版，第20 輯，第1 頁。筆者現(xiàn)將歷次不平等條約中涉及關(guān)稅的條款，刊列如下：西方列強通過威逼清政府訂立諸多不平等條約，以達(dá)到攫取海關(guān)控制權(quán)，掌控中國經(jīng)濟(jì)命脈的目的。這些弊政，使得海關(guān)失去了保護(hù)民族工商業(yè)的積極作用，嚴(yán)重阻礙了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得中國進(jìn)一步淪喪為西方資本主義國家的附庸，加速了中國半殖民化的進(jìn)程。僅以1843 年協(xié)定關(guān)稅實施后，粵海關(guān)主要進(jìn)出口貨物新舊從量稅率為例：

訂約國 不平等條約名稱 涉稅章程及款項英國 《南京條約》（含《五口通商章程》、《五口通商附粘善后條款》）應(yīng)納進(jìn)口、出口貨稅、餉費，均宜秉公議定則例。（據(jù)此，中國無權(quán)自定關(guān)稅稅率）美國 《望廈條約》 利益均沾（倘中國日后欲將稅例更變，須與合眾國領(lǐng)事等官議允）值百抽五（除鴉片、絲、茶三項外，一律值百抽五；以洋人‘自用’名義，將免稅范圍擴(kuò)展至金銀、外幣、食品、西藥、鐘表、煙酒、化妝品等。）英國、美國 《海關(guān)稅則》 今后海關(guān)需聘用英、法、美三國人員幫辦稅務(wù)英國、美國、日本、俄國、法國、德國、意大利、奧匈帝國英國、法國 《天津條約》（含《通商章程善后條約》、《海關(guān)稅則》）《辛丑條約》賠償各國損失共計白銀4.5 億兩，分39 年還清，年息4 厘，本息共計9.8 億兩，以海關(guān)稅、常關(guān)稅、鹽稅作擔(dān)保。

1843 年中英協(xié)定關(guān)稅訂立前后主要大宗進(jìn)口貨物的新舊從量稅率比較表 單位：海關(guān)兩②海關(guān)兩，又名關(guān)平兩，是清朝中后期海關(guān)所使用的一種記賬貨幣單位。由于之前海關(guān)在征收進(jìn)出口稅時，全國無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地實際流通的銀成色、重量、名稱互不統(tǒng)屬，折算困難，中外商旅皆感不便。為了便于匯算，清政府在對外貿(mào)易中使用“司馬平”，又名“廣平”，取其一兩作為關(guān)平兩的標(biāo)準(zhǔn)單位。1930 年，南京國民政府廢除關(guān)平兩，改用“海關(guān)金”作為海關(guān)征稅單位。

1843 年中英協(xié)定關(guān)稅訂立前后主要大宗出口貨物的新舊從量稅率比較表 單位：海關(guān)兩

從上表數(shù)據(jù)可以看出，1843 年前后，粵海關(guān)大宗進(jìn)口貨物新舊從量稅率，平均減幅達(dá)73.07%；粵海關(guān)大宗出口貨物新舊從量稅率，平均減幅達(dá)40.31%。到1858 年時，實際稅率更低。以棉花的進(jìn)口稅率為例，1843 年前的稅率為1.740 兩/擔(dān)，1843 年的稅率為0.400 兩/擔(dān)，到1858 年的時候已經(jīng)低至0.350 兩/擔(dān)，前后稅率相差4.97 倍；相比之下，棉紗的進(jìn)口稅率，1843年前為2.4064 兩/擔(dān)，1843 年的稅率為1.000 兩/擔(dān)，到1858 年的時候已經(jīng)低至0.700 兩/擔(dān)，前后稅率相差3.43 倍。

與此同時，到19 世紀(jì)中葉，世界各國紛紛建立關(guān)稅壁壘，對進(jìn)口貨物課以重稅，以保障本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。歐洲各國先后裁撤了內(nèi)地關(guān)卡，廢止了內(nèi)部關(guān)稅，并且基本停止了出口稅的征收，而中國的情況恰恰相反，進(jìn)口稅率逐年降低，以至連“值百抽五”的稅率都很難達(dá)到，難怪英國駐華公使阿禮國（Rutherford Alcock）也嘖嘖稱奇，“世界上恐怕找不到像中國這樣低的對外貿(mào)易稅則了！”①（英）魏爾特（S·F·Wright）：《赫德與中國海關(guān)（Hart and The Chinese Customs）》，廈門：廈門大學(xué)出版社，1997 年版，第3831 頁。

二、收復(fù)關(guān)稅自主權(quán)的努力

1.北洋政府時期

隨著晚清民族覺醒與民主運動浪潮的驟然興起，一些有識之士奔走疾呼，要求廢止協(xié)定關(guān)稅，收回關(guān)稅自主權(quán)。辛亥革命以后，西方列強唯恐在華權(quán)益遭受損失，借口南北政府②南政府，指的是孫中山在南京成立的中華民國臨時政府；北政府，指的是袁世凱所把持的清政府。對立，提出海關(guān)中立，并要求將海關(guān)的收支權(quán)，委托于列強執(zhí)掌的總稅務(wù)司處理，以維護(hù)“債權(quán)國”利益。出于穩(wěn)固新生政權(quán)的考慮，當(dāng)時的中華民國臨時政府基本承認(rèn)了帝國主義與晚清政府所訂立的不平等條約，海關(guān)稅率維持不變。北洋政府時期，成立了海關(guān)聯(lián)合委員會，決定由總稅務(wù)司代收關(guān)稅，并將關(guān)稅進(jìn)項悉數(shù)存入?yún)R豐、花旗等外國洋行。至此，中國關(guān)稅的管理權(quán)、收支權(quán)、保管權(quán)盡數(shù)落入列強之手。

晚清立憲運動領(lǐng)袖張謇出任北洋政府農(nóng)商總長，他積極組織并發(fā)起了國際公法學(xué)會，極力倡導(dǎo)研究國際法和國內(nèi)稅收體制，呼吁裁汰厘金，提高關(guān)稅稅率。在張謇看來，裁汰厘金是統(tǒng)一國內(nèi)市場，削減內(nèi)部貿(mào)易壁壘的關(guān)鍵，而提高關(guān)稅稅率旨在遵循國際法原則，維護(hù)國家主權(quán)，提升國家形象。第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，中國作為協(xié)約國同盟，參與作戰(zhàn)。1917 年12 月，經(jīng)與列強協(xié)商，北洋政府頒布了《國定關(guān)稅條例》，但僅適用于一些與我國無貿(mào)易協(xié)約或貿(mào)易額極少的國家，與中國有大宗貿(mào)易的國家，仍舊遵照協(xié)定關(guān)稅法則。

第一次世界戰(zhàn)爭結(jié)束后，中國作為戰(zhàn)勝國，委派談判代表參加1919 年凡爾賽和平會議和1921年的華盛頓會議。面對日益高漲的民族情緒，社會各界紛紛要求重新厘定海關(guān)稅則。經(jīng)過反復(fù)磋商，在上海成立了有13 國代表參加的“修訂進(jìn)口稅則委員會”。從1918 年1 月起，耗時近一年的時間，對中國的海關(guān)進(jìn)口稅則逐一修訂。參加巴黎和會的北洋政府代表，將修訂章程分送給各協(xié)約國簽署。張謇還致電在巴黎和會現(xiàn)場的外交總長陸徵祥，強調(diào)說，“惟稅為從前錯誤，受極不平等協(xié)定拘束，國家無自由制定稅法之權(quán)，商民受萬劫不伸之害。商界公議，以所聞于報紙傳述者，不過求增加稅率，稍裕收入而已；在國猶非根本之計，在民寧為切要所關(guān)？眾意以此次非常會議與尋常改約之舉不同，根本改正，在從世界國際通例，改協(xié)定稅為國定稅，平等待遇，方為自主國家體統(tǒng)，萬萬不可支支節(jié)節(jié)，茍且求受于協(xié)定范圍之內(nèi)”。③《張謇全集》第1 卷，南京：江蘇古籍出版社，1994 年版，第377 頁。然而，列強對于這一合理訴求卻置若罔聞，一戰(zhàn)勝利的果實，成為列強內(nèi)部討價還價的籌碼。在會上，我國代表義正言辭的提出要撤銷治外法權(quán)和恢復(fù)關(guān)稅主權(quán)的正義訴求，卻未能得到實質(zhì)性解決。

1922 年2 月，經(jīng)過反復(fù)磋商，北洋政府在華盛頓會議上與美、英、法、意、日、比、荷、葡八國列強締結(jié)了關(guān)稅條約，規(guī)定：一是改正輸入稅（即進(jìn)口稅），切實做到值百抽五；二是在正課的基礎(chǔ)上，增加2.5%的附加稅，總計值為值百抽七點五；三是裁厘增稅，將輸入稅稅率調(diào)增為值百抽十二點五。1925 年10 月，美、英、日、法、意、荷六國與北洋政府在北京召開關(guān)稅特別會議。幾經(jīng)周折，參與國承諾于1929 年1 月1 日，在中國實現(xiàn)關(guān)稅自主，解除協(xié)定關(guān)稅的決議。在過渡期限內(nèi)，進(jìn)口稅率依舊維持在值百抽五的水平。

2.南京國民政府時期

1927 年，南京國民政府與武漢國民政府合并，史稱“寧漢合流”。南京國民政府成立后，為了樹立新生政權(quán)形象，于7 月20 日對外發(fā)表“關(guān)稅自主”公告，宣布于9 月1 日對內(nèi)裁汰厘金，對外實現(xiàn)“關(guān)稅自主”。為了加速推進(jìn)改革進(jìn)程，南京國民政府?dāng)M將蘇、皖、浙、閩、粵、桂六省境內(nèi)的各種通關(guān)稅盡力鏟除、完全裁撤，并規(guī)定進(jìn)口貨物改照國定稅率征收，如普通商品的進(jìn)口稅增至12.5%，奢侈品的進(jìn)口稅增至30%。①日本外務(wù)省編：《堀義貴致田中電》，《日本外交文書》昭和卷I-1-1，昭和2 年7 月8 日，東京：日本國際協(xié)會發(fā)行，1993 年版，第858—859 頁。在發(fā)布的“關(guān)稅自主”公告中，大肆痛陳協(xié)定關(guān)稅，導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)衰弱，實業(yè)不振，且與國家主權(quán)相妨，“國民政府基于國民經(jīng)濟(jì)及財政上之需要，根據(jù)國際平等之通則，以謀國定關(guān)稅之實施”。②中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯第一編，外交（一），南京：鳳凰出版社,1994 年版，第8—9 頁。緣于改革力度過大，不僅招致列強反對，而且國內(nèi)政局紛繁復(fù)雜，因此地方勢力抵觸較大，未予辦成。

1928 年，北伐軍克定北平，北洋政府徹底瓦解。南京國民政府于是年6 月15 日對外宣布，要求各國政府廢除不平等條約，另訂新約。宣言發(fā)表后，美國率先表示支持。經(jīng)過雙方協(xié)商，財政部代表與美國駐華公使馬慕瑞于7 月25 日在北平正式簽訂了《整理中美兩國關(guān)稅關(guān)系之條約》，條款的主要內(nèi)容即“歷來中美兩國所訂立有效之條約內(nèi)，所載關(guān)于在中國進(jìn)出口貨物之稅率、存票、子口稅、并船鈔等項之各條款，應(yīng)作撤銷作廢，而應(yīng)適用國家關(guān)稅完全自主之原則，惟締約各國，對于上述及有關(guān)之事款，在彼此領(lǐng)土內(nèi)享受之待遇，應(yīng)與其他國享受之待遇毫無區(qū)別，締約各國不論以何藉口，在本國領(lǐng)土內(nèi)，不得向彼國人民所運輸進(jìn)出口之貨物，勒收關(guān)稅或內(nèi)地稅或何項捐款超過本國人民或其他國人民所完納者，或有所區(qū)別”。③熊志勇，蘇 潔：《中國近現(xiàn)代外交史》，北京：世界知識出版社，2005 年版，第331 頁。1928 年7 月30 日，南京國民政府同時與比、西、丹、意、葡五國，以及稍后與法國提出了修改條約的照會，各國皆同意中國的要求。于是，南京國民政府開始著手重新制定新稅則。

三、自主關(guān)稅的訴求與國定稅則委員會的建立

1.國定稅則委員會的籌建

改定關(guān)稅是一項專業(yè)性與技術(shù)性要求很高的工作。1927 年7 月，南京國民政府發(fā)布“關(guān)稅自主”的公告后，就著手開始組建專門的常設(shè)機構(gòu)，并延聘專家從事關(guān)稅修訂的工作。9 月，國定稅則委員會開始籌備。1928 年初，國定稅則委員會正式成立，并頒布了工作章程,直接隸屬于財政部，其職責(zé)核心是國定稅則的編訂、修改及其涉稅事項。國定稅則委員會是南京國民政府制定稅則的中樞機關(guān)，在關(guān)稅決策的過程中，發(fā)揮了重要作用。

國定稅則委員會應(yīng)邀的均為留美學(xué)者，主要有張福運、沈叔玉、鄭萊、李儻、盛俊、周典、李干。當(dāng)時，國內(nèi)各界皆以英、美為標(biāo)榜，國定稅則委員會的運作模式也基本仿行美國稅則委員會。時任國定稅則委員會委員長的張福云，在修正該會簡章的呈文中也指出，“……稅則之編訂，須視經(jīng)濟(jì)趨勢以為轉(zhuǎn)移，欲求因時制宜，自應(yīng)有常設(shè)之機關(guān)為通盤之籌議，例如美國稅則委員會平日于現(xiàn)行稅則之利弊事業(yè)消長之原因，無不詳細(xì)調(diào)查分別研究以備政府于變更稅則時有所參考”。①王文彬：《中國現(xiàn)代報史資料匯編》，《財政日刊》，1929 卷，第443 期，重慶：重慶出版社，1996 年版。

2.新稅率的制定

在通常的情況下，關(guān)稅征繳的稅率，有從量稅、從價稅、混合稅三種模式。但無論是從量稅，還是從價稅，均需對商品進(jìn)行估價，所謂“早晚市價不同”。這就要求海關(guān)部門，必須實時掌控每種貨物的價格水平，從而進(jìn)行科學(xué)估價。因為貨品估價的高低，所繳納的稅賦不同，對供貨商與消費者而言都會有巨大差異。為此，國定稅則委員會的主持者，配合財政部駐滬調(diào)查貨價處，每季度編制了《上海貨價季刊》，廣泛做好數(shù)據(jù)蒐集、分析的工作，以掌握現(xiàn)行稅率及物價水平。

除了旁證物價指數(shù)外，國定稅則委員會也廣泛聽取工商各界人士的意見。1928 年7 月，國定稅則委員會就邀集“各業(yè)代表討論，復(fù)囑具述意見”。關(guān)稅稅率的變動關(guān)系，關(guān)乎工商業(yè)者的切身利益，一時間掀起了各界人士參與稅則制定的熱潮。當(dāng)時，華商紗廠聯(lián)合會是全國性的民族資本棉紡織業(yè)行會組織，也是當(dāng)時頗具影響力的行業(yè)工會。他們向國定稅則委員會呈文，表達(dá)了對花紗估價和外棉進(jìn)口稅率的意見，“道路傳聞：對于花紗稅率估本價格將以民國十四年（1925 年）花紗市價為基本，而對于外棉輸入要增高稅率”。對此，華商紗廠聯(lián)合會的代表持反對意見，他們認(rèn)為民國十四年（1925 年）的市價是近幾年來最高的年份，倘若按此估價，則“棉花竟高起一倍以上，縱稅率仍屬照舊，廠商負(fù)擔(dān)必驟然增加”。至于增加外棉進(jìn)口稅率，他們更是進(jìn)一步反映，現(xiàn)在國內(nèi)紗廠所需紡棉紗支數(shù)，由紡粗支改為紡細(xì)支，皆需用美國棉花。如果增高外棉稅率，表面上似乎保護(hù)了國內(nèi)棉農(nóng)利益，實則無疑增加華廠紡細(xì)紗的負(fù)擔(dān)。棉紗近年來輸入漸少，原因就在于外商大多在國內(nèi)投資設(shè)廠，國內(nèi)消費之細(xì)紗多為外商所制，“故增高細(xì)紗輸入之稅率，未必足以獎勵華廠紡制細(xì)紗之增多”。②王文彬：《中國現(xiàn)代報史資料匯編》，《花紗稅率之商榷——本會略呈國定稅則委員會文》，《紡織時報》，1928年7 月27 日，重慶：重慶出版社，1996 年版。此外，其他實業(yè)團(tuán)體也紛紛致函國定稅則委員會，對稅率的制定提出了見解，頗具參考價值。

國定稅則委員會成員在外交部的主持下，與英、美、法、日等駐華公使分別就新稅率的有關(guān)問題進(jìn)行了反復(fù)磋商，分別制定了過渡方案與新方案，召開了2 次關(guān)稅特別會議，2 次關(guān)稅自主委員會會議，6 次過渡辦法委員會，并且在委員會里，下設(shè)有“附加稅用途分股委員會”、“厘金專門分股委員會”、“稅率分股委員會”、“臨時附加稅分股委員會”、“附加奢侈品專門分股委員會”等，就具體的稅基與稅率進(jìn)行認(rèn)真稽核，為厘定新稅制奠定了堅實的基礎(chǔ)。正當(dāng)國定稅則委員會的草案準(zhǔn)備付諸于世的時候，南京國民政府最終選擇放棄國定稅則委員會的方案，轉(zhuǎn)而實施1925 年在北京關(guān)稅會議上各國提出的七級等差稅率。1928 年12 月7 日，南京國民政府正式頒布了“海關(guān)進(jìn)口稅則”，劃分了從7.5%到27.5%七個檔級的稅率，平均稅率為16.07%，并定于1929 年2 月1日正式實施，由此成為近代中國歷史上第一個“國定稅則”。

1929 年海關(guān)進(jìn)口稅則稅率分布趨勢圖（單位：%）

四、各方對1929 年國定稅則的反應(yīng)

之所以放棄原有方案，轉(zhuǎn)而實施1925 年制定的七級稅率方案，實際是各方妥協(xié)的結(jié)果。在此爭議期間，至少存在南京國民政府、工商業(yè)者、列強三股勢力的激烈角逐。

就南京國民政府一方而言，當(dāng)時政權(quán)初定，亟須紓解財政資金方面的困宥，亟待增加財政收入，以鞏固新政權(quán)。從稅源來看，關(guān)稅、鹽稅、統(tǒng)稅是中央政府的“三大”稅源，提高稅率，擴(kuò)大稅基，無疑是明智之選。但從更為實際的角度考慮，持續(xù)的軍閥混戰(zhàn)與北伐戰(zhàn)爭，使得國內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于崩潰的邊緣，倘若從增加鹽稅、統(tǒng)稅入手，無疑是緣木求魚。唯獨只有大幅度提升關(guān)稅，才是最便捷、最有效的政策。有鑒于此，南京國民政府一開始就呼吁“國定稅則”，也正是基于這個緣由。然而1928 年，正當(dāng)南京國民政府外交部長王正廷與各國進(jìn)行拉鋸戰(zhàn)談判時，卻招致日本的強烈抵制，且態(tài)度蠻橫。為了盡早取得共識，南京國民政府不得不放棄了原有的“過激”方案，轉(zhuǎn)而謀求各國同意實施1925 年北京關(guān)稅會議制定的七級等差稅率的“溫和”方案。經(jīng)過妥協(xié)與讓步，七級等差稅率最終贏得了英、日等國的認(rèn)可。從實施效果看，雖談不上是嚴(yán)格意義上的國定稅則，但相較于此前關(guān)稅稅率的值百抽五，確實高出不少。當(dāng)年關(guān)稅收入實現(xiàn)猛增，關(guān)稅開始成為國民政府財政收入的主要來源之一。

就工商業(yè)者而言，此前曾積極參與稅則修訂的工商業(yè)各界人士，聽聞?wù)园雌呒壎惵市惺拢鹆松鐣浾摰囊黄瑖W然。1929 年11 月4 日，全國各省商會聯(lián)合會致信國民黨中央黨部及國民政府，強烈指出，“稅率內(nèi)容之不良，一經(jīng)實行，變本加厲，足致商人于死命”。①《申報》，1928 年11 月15 日。為了平息民怨，國民政府趕忙發(fā)表公告，“惟當(dāng)時政府聲明新稅則系過渡性質(zhì)，有效期間一年，一年以后另定完全自主之國定稅則，故輿論雖表不滿，而已其為暫局，則亦認(rèn)為無重大關(guān)系”。②盧化錦：《實行關(guān)稅自主問題之研究》，《國聞周報》，第七卷，第二期。

就列強而言，主要分為兩派。一派以英、美為主，基本肯定了1929 年稅則；另一派以日本為主，百般阻撓，拒不認(rèn)允。英國政府在稅則談判的時候，就要求駐華公使，分別就煙臺、牛莊、汕頭、上海、天津、廣州等地現(xiàn)行稅關(guān)情況進(jìn)行呈報，據(jù)此掌握有關(guān)情況。筆者現(xiàn)將有關(guān)調(diào)函，刊列如下：

資料來源：Tariff Autonomy, Surtaxes by Nationalist Government, Tariff Autonomy；Oxford University Library

英國政府據(jù)從各方搜集的情報分析后認(rèn)為，一方面，英國政府當(dāng)前對華經(jīng)濟(jì)的首要任務(wù)是敦促中國政府盡快裁汰厘金，以使得英國的工業(yè)品能在中國內(nèi)地市場暢行無阻；另一方面，關(guān)稅較以往雖有所增加，但是英國對華投資，已由商品輸出向資本輸出進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在華英資企業(yè)的數(shù)量與資本，較以往有較大幅度的提升，關(guān)稅扣繳額的增幅對英國在華利益的影響不大。

而此時的日本政府，對此卻極為抵觸。時任日本駐華代理公使堀義貴（ほりよしたか）給日本首相兼外相田中義一（たなかぎいち）的電文中指出，南京國民政府年初在交涉附加稅時，日本僅由駐華公使芳澤謙吉（よしざわけんきち）以“口頭形式”表示過反對，在與英國公使進(jìn)行秘密接觸后，表示正在等駐滬總領(lǐng)事對南京之計劃作確切報告，所以有關(guān)反對的討論暫且擱置。數(shù)日后，堀義貴再次電告田中首相，說他已指令南京總領(lǐng)事以“不法課稅（いほうなかぜいする）”為由，向南京國民政府外交部提出抗議，“鑒于各國以往之態(tài)度，現(xiàn)已難求各國對此之一致態(tài)度。不如根據(jù)時日遷移，伺機在關(guān)于本件的外交團(tuán)會議上努力使各國盡可能取一致態(tài)度，同時我方須即提嚴(yán)重抗議。而在北京政府完全淪為地方性實力政權(quán)之今天，此抗議應(yīng)只對南京政府提出”。英國駐華公使在給英國外交部的電文中，也提及日本對南京國民政府所制定的新稅率，甚感“dislike（厭惡）”。

田中內(nèi)閣之所以強烈反對，主要基于以下理由：一是1929 年之際，日本遭受全球資本主義經(jīng)濟(jì)危機的影響，國內(nèi)失業(yè)率大幅提升，工農(nóng)產(chǎn)業(yè)各項指標(biāo)停滯不前，國內(nèi)政局動蕩不安，需要加強出口以刺激日本經(jīng)濟(jì)，而中國無疑是最重要的銷售市場。中國卻在此時提出要提高關(guān)稅，勢必將對日本經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。二是日本是資源匱乏的小國，殖民主義擴(kuò)張道路較英美諸國甚晚，且勢力范圍主要局限于東亞一帶。日本缺乏像英美那樣廣闊的海外市場作為經(jīng)濟(jì)依托，商品銷售地與原材料產(chǎn)地主要集中在東亞，尤其是中國。倘若按照新稅制，必將給日本殖民主義的發(fā)展制造障礙。此外，日本國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，亟待依靠中國提供源源不斷的廉價原料。倘若大幅提高關(guān)稅稅率，無疑對日本國內(nèi)工業(yè)的長足發(fā)展，產(chǎn)生巨大影響。

然而情況很快發(fā)生了變化。1929 年7 月2 日，駐守滿洲（今東北地區(qū)）的日本關(guān)東軍在沈陽皇姑屯炸死了張作霖，引起了國際輿論一片嘩然。以陸軍大將田中義一為首的“立憲政友會（りっけんせいゆうかい）”內(nèi)閣，對國內(nèi)軍界少壯派勢力的異軍突起及關(guān)東軍的“擅作主張”甚為不滿。政友會在失去了日本天皇和社會輿論的信任后，頃刻間倒臺。在西園寺公望（さいおんじきんもち）的推舉下，最大在野黨—民政黨的總裁浜口雄幸（はまぐちおさち）當(dāng)上了首相。浜口雄幸組成了新內(nèi)閣，決意緩和中日矛盾，以免招致英美諸國的彈壓，中日關(guān)稅交涉問題正式提到議事日程。1929 年11 至12 月，日本外務(wù)省通商局制定了《対支関稅改正と通商政策》，主要有以下事項：一是承認(rèn)中國關(guān)稅自主權(quán)，二是締結(jié)關(guān)稅稅率不變協(xié)定（后改為“征稅對象、全部品目之名稱以及稅率不變期限為五年”），三是有關(guān)最惠國待遇項目的規(guī)定，四是免除國內(nèi)過境稅，五是確定自由貿(mào)易原則，六是三年內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行滿鮮陸境關(guān)稅減輕制度。①日本外務(wù)省編：《日本外交文書》，昭和5 年，第1 部，第3 卷，東京：日本國際協(xié)會發(fā)行，1993 年版，第846—847 頁。筆者將1929 年新定關(guān)稅后，中日貿(mào)易中有關(guān)棉紗大宗品交易的稅率，刊列如下：

一九二九年ニ於ケル中國ノ関稅改正②關(guān)稅表變更、支那關(guān)稅表次ノ如タ修正サル。

盡管如此，日本政府囿于英美諸國施壓，在盡可能保全在華利益的境況下，所做的只是暫時性妥協(xié)。何況，與中方關(guān)稅協(xié)定中的“優(yōu)惠條款”，基本都是對日“獨惠”，日本在華經(jīng)濟(jì)利益并未受到根本性的損失。此后，日本國內(nèi)的軍國主義思想日益膨脹，軍政各界深感需進(jìn)一步擴(kuò)大在華利益，尤其是滿蒙境內(nèi)的各項權(quán)益。1931 年，日本關(guān)東軍一手策劃了“九一八”事變，從根本上改變了東亞的戰(zhàn)略格局，中國的關(guān)稅問題，也隨政局的變化而為之一變。

五、推行稅制改革的啟示

1.稅制改革是政治利益集團(tuán)間相互角逐的產(chǎn)物

“協(xié)定稅則”與“國定稅則”表面上看是一場關(guān)稅征收轉(zhuǎn)型的變革，實則關(guān)乎了中國主權(quán)形象與國家利益。自1842 年《南京條約》及其附約簽訂以來，在長達(dá)近九十年的時間里，中國施行的都是協(xié)定稅則。名義上為“協(xié)定稅則”，實則既無制定稅則的專門機構(gòu)，亦無真正意義上的協(xié)商，關(guān)稅制定權(quán)與處置權(quán)均被西方列強所把持。協(xié)定稅則給中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面造成了極大的消極影響，尤其是阻礙了民族工商業(yè)的發(fā)展。這一點，歷代當(dāng)權(quán)者亦深知其害。以至晚清、北洋政府，皆為修訂稅則與各國進(jìn)行艱難交涉，認(rèn)為現(xiàn)行中國海關(guān)稅則“不得其平，不符學(xué)理，不合時宜，不敷要求”，希望廢除現(xiàn)行稅則，另訂新稅則。①國民政府外交部編纂委員會：《中國恢復(fù)關(guān)稅主權(quán)之經(jīng)過》下編，上海：商務(wù)印書館，1929 年版，第5 頁。

1925 年10 月，關(guān)稅會議在北京召開，列強終于認(rèn)識到用“協(xié)定關(guān)稅”來束縛中國關(guān)稅自主權(quán)的時代已經(jīng)一去不復(fù)返了。經(jīng)過反復(fù)交涉，既往的“協(xié)定關(guān)稅”政策為之松動。此后，北伐戰(zhàn)爭的爆發(fā)，使得列強對華政策產(chǎn)生了新的變化。為了防止南京國民政府倒向蘇俄，以至全面左傾，需極力培植有利于列強利益的新政權(quán)，以彈壓在華日益發(fā)展的共產(chǎn)主義勢力，客觀上接受了南京國民政府與列強進(jìn)行關(guān)稅談判，使得實現(xiàn)關(guān)稅自主、實施國定稅則成為可能。關(guān)稅會議上各國編制、準(zhǔn)備的大量稅則表冊和材料，以及經(jīng)過激烈爭鋒而形成的列國稅率案，成為1929 年稅則制定的重要依據(jù)。盡管如此，南京國民政府依舊百般妥協(xié)，中國的關(guān)稅自主權(quán)并未真正收回。很快，這一切隨著日本侵華戰(zhàn)爭的進(jìn)一步擴(kuò)大，產(chǎn)生了新的變局。

由此觀之，列強利用關(guān)稅掌控中國經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而把控中國政局。即便是當(dāng)時以自給自足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占絕對優(yōu)勢的舊中國，也無法擺脫資本主義世界經(jīng)濟(jì)形勢的影響。一方面，歷經(jīng)一戰(zhàn)兵燹，亞非拉殖民地、半殖民地人民對帝國主義列強的反抗，使得列強既往的殖民政策已無法繼續(xù)執(zhí)行下去，統(tǒng)治較以往略有松動；另一方面，1929 年資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機的爆發(fā)，使得戰(zhàn)后資本主義國家力量大為削弱，統(tǒng)治方式較以往有所改變，試圖用國際法和國際條約來維護(hù)世界秩序。在協(xié)調(diào)外交的形式上，取代了既往赤裸裸的強權(quán)政治，國際公法日漸成為協(xié)調(diào)各國關(guān)系的準(zhǔn)繩。此后，關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)、國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）等國際經(jīng)濟(jì)合作組織層見疊出，促使世界經(jīng)濟(jì)格局為之一變。

2.關(guān)稅協(xié)商制度是國際貿(mào)易發(fā)展的必然趨勢

以往，學(xué)界從政治層面詬病列強與清政府訂立的“協(xié)定關(guān)稅”，以及南京國民政府所制定的“七級稅率”是對外妥協(xié)的產(chǎn)物。運用歷史唯物主義的觀點看，此觀點既有合理性，但又略顯偏頗。清政府在門戶開放前所使用的稅則，表面上維護(hù)了國家主權(quán)，實則卻是一己行為，并沒有充分考慮到當(dāng)時的國際貿(mào)易實情，秉持的是天朝“朝貢貿(mào)易”的心態(tài)。況且，舊式海關(guān)的各關(guān)口稅則不一，胥吏貪墨嚴(yán)重，肆意克扣，嚴(yán)重影響了中國的對外形象，阻礙了中國對外貿(mào)易的發(fā)展。

開埠以后，“協(xié)定關(guān)稅”雖是西方列強單方面強權(quán)的結(jié)果，但這一形式卻是符合國際潮流的，只不過協(xié)定雙方并非居于同等協(xié)商的地位。南京國民政府制定的“七級稅率”，在制度設(shè)計方面初步遵循了按照商品屬性，進(jìn)行分類征收的原則，改變了以往單一稅率的征收方式，較既往單方面厘定稅則與“值百抽五”相比，無疑是前進(jìn)了一大步。雖然，南京國民政府制定的“七級稅率”含有妥協(xié)的要因，但畢竟展現(xiàn)了雙方的契約精神。此外，關(guān)稅協(xié)商制度的確立，使得中國日漸融入國際貿(mào)易話語語境，為中國農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)入全球市場，占據(jù)了有利位置。新中國成立以后，中國人民實現(xiàn)了完全意義上的獨立自主。中國政府參照國際通行原則，制定了《中華人民共和國進(jìn)出口稅則》與《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出口稅則暫行條例》，使得中國的國際貿(mào)易步入正軌。