宋靜芳

摘 要：以行政法理論為視角，首先指出了攤派精神病指標(biāo)這一社會(huì)現(xiàn)象的錯(cuò)誤所在；其次引深分析了此類(lèi)現(xiàn)象背后存在的諸多體制性因素，比如對(duì)上負(fù)責(zé)這一行政體制的弊端、行政考核機(jī)制不盡合理、行政機(jī)關(guān)存在一些不良作風(fēng)等；最后，以建立法治政府為目標(biāo)，從行政管理體制改革、行政考核機(jī)制優(yōu)化設(shè)置和行政權(quán)力監(jiān)督等方面提出了一些改進(jìn)和完善的相關(guān)建議，以利于不斷推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程的向前發(fā)展。

關(guān)鍵詞：考核機(jī)制；指標(biāo)攤派；行政法；基本原則

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6835（2014）01-0114-02

1 問(wèn)題的提出

近期，關(guān)于鄭州市衛(wèi)生局向社區(qū)攤派精神病指標(biāo)的新聞成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。具體情況是，根據(jù)衛(wèi)生部2012年《重性精神疾病管理治療管理考核評(píng)估方案》，要求以省或地市為單位，重性精神疾病患者的檢出率應(yīng)達(dá)到2.5‰. 于是，2012-09，鄭州市衛(wèi)生局下發(fā)文件，規(guī)定各轄區(qū)篩查發(fā)現(xiàn)重性精神疾病患者任務(wù)數(shù)不低于轄區(qū)常住人口數(shù)的2‰. 盡管精神病指標(biāo)低于衛(wèi)生部要求，但是這種強(qiáng)制攤派精神病指標(biāo)的行為完全無(wú)視現(xiàn)實(shí)情況，簡(jiǎn)直是荒謬至極，在網(wǎng)絡(luò)上被公開(kāi)后還是引起了軒然大波，遭到了網(wǎng)友幾乎一邊倒的指責(zé)和謾罵，被媒體稱(chēng)之為“行政精神病”。

攤派精神病指標(biāo)的荒誕之處是顯而易見(jiàn)的，我們不應(yīng)僅僅滿足于對(duì)于這一消息的娛樂(lè)化消費(fèi)，而是要認(rèn)真讀出這一貌似弱智的社會(huì)現(xiàn)象背后的深刻含義，為避免出現(xiàn)更多的“行政精神病”提出預(yù)防和整改方法。

從行政法的角度來(lái)看，攤派精神病指標(biāo)的做法違反了行政法基本原則，具體來(lái)說(shuō)違反了行政法的三大基本原則：①違背了依法行政原則。依法行政，不僅要求行政行為有法可依，而且要依照政府依法的原理、原則行政。攤派精神病指標(biāo)的做法，機(jī)械地看到了“指標(biāo)”，但卻無(wú)視實(shí)現(xiàn)“指標(biāo)”的途徑，顯然并非依法行政。②違背了尊重和保障人權(quán)的基本原則。在現(xiàn)代法治國(guó)家，尊重和保障人權(quán)是政府的基本職能，而且已被明確寫(xiě)入我國(guó)憲法。可以想象，鄭州市衛(wèi)生局給下屬社區(qū)攤派精神病指標(biāo)，結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)致某些無(wú)辜者“被精神病”，這是粗暴踐踏基本人權(quán)的做法。③違背了比例原則。比例原則的基本含義是，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益”。很顯然，鄭州市衛(wèi)生局在向下攤派精神病指標(biāo)時(shí)，想到的只是如何完成上級(jí)規(guī)定的任務(wù)，完全沒(méi)有意識(shí)到或根本就無(wú)視此種做法可能帶來(lái)的不良后果，會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于完成上級(jí)任務(wù)所獲得的成績(jī)。

從更寬的視角來(lái)看，攤派精神病指標(biāo)絕非個(gè)例，而是存在于行政管理中的一種較為普遍的現(xiàn)象，諸如此類(lèi)的還有罰款指標(biāo)、破案指標(biāo)、計(jì)生指標(biāo)等，不一而足。當(dāng)然，在今天這個(gè)大數(shù)據(jù)時(shí)代，指標(biāo)管理有一定的科學(xué)性，但一旦過(guò)度就會(huì)走偏。有媒體指出，越來(lái)越多的指標(biāo)實(shí)際上是異化的“數(shù)字管理”。對(duì)此，我們有必要進(jìn)行反思。

2 原因分析

2.1 對(duì)上負(fù)責(zé)的行政體制使然

自古以來(lái)，我國(guó)就是一個(gè)中央集權(quán)制的國(guó)家，“這種國(guó)家制度的一個(gè)基本特點(diǎn)就是中央政府集權(quán)，地方必須服從中央，大部分地方政府在性質(zhì)上都是中央政府為了管理便利而在地方設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)……”在這種行政體制下，中央對(duì)地方擁有絕對(duì)權(quán)威，地方政府對(duì)于中央的指令絕對(duì)服從。雖然改革開(kāi)放以來(lái)一直推行行政體制改革，但“中國(guó)‘對(duì)上負(fù)責(zé)的政治體制、行政體制的痼疾依舊……”正是由于這種體制的存在，鄭州市衛(wèi)生局將衛(wèi)生部制訂的精神病指標(biāo)強(qiáng)行“攤派”給下屬社區(qū)。因此，鄭州市衛(wèi)生局的做法在一定程度上有急于完成中央任務(wù)的“嫌疑”，似乎也“情有可原”。

2.2 現(xiàn)行行政考核機(jī)制不盡合理

作為一種政府管理模式，績(jī)效考核必不可少，尤其是數(shù)字化的績(jī)效考核模式具有客觀、清晰等特點(diǎn)，被廣泛應(yīng)用于現(xiàn)代公共管理中，起到了很好的效果。但是，作為政府機(jī)關(guān)，許多部門(mén)政府的職能類(lèi)別并不相同，而且很多工作不宜以數(shù)字量化進(jìn)行考核。有學(xué)者指出，由于公共部門(mén)管理目標(biāo)比較復(fù)雜，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)很難具體量化，對(duì)于公共部門(mén)的績(jī)效考核在設(shè)計(jì)上實(shí)際是非常困難的。如果一味迷信數(shù)字化績(jī)效考核，實(shí)際上并不見(jiàn)得效果良好。在現(xiàn)有的政治體制下，官場(chǎng)“唯上”所帶來(lái)的結(jié)果，必然是不顧實(shí)際情況而不擇手段地完成上級(jí)的考核指標(biāo)。因此，我們認(rèn)為，衛(wèi)生部制訂此類(lèi)精神病量化標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，似乎忽視了不同區(qū)域?qū)嶋H情況的復(fù)雜性，為鄭州市衛(wèi)生局的荒唐做法埋下了伏筆，這是績(jī)效考核制度不合理的體現(xiàn)。

2.3 行政機(jī)關(guān)存在“昏政”“懶政”的不良作風(fēng)

以上兩點(diǎn)，似乎是在為鄭州市衛(wèi)生局的荒誕做法“辯護(hù)”，但這僅是為了更為客觀地認(rèn)識(shí)問(wèn)題。實(shí)際上，我們并不打算，也沒(méi)有必要為鄭州市衛(wèi)生局的做法解釋更多，用時(shí)下的話來(lái)說(shuō)，鄭州市衛(wèi)生局的行為是典型的“昏政”“懶政”行為，是一種極為惡劣的官僚主義作風(fēng)。出現(xiàn)這種“昏政”“懶政”現(xiàn)象，原因是非常復(fù)雜的，既有體制原因，也有思想原因，但不管出于何種原因，鄭州市衛(wèi)生局這種簡(jiǎn)單無(wú)腦的做法應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)厲的譴責(zé)和責(zé)任追究。

3 對(duì)策和建議

3.1 推進(jìn)行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府

黨的十八大報(bào)告指出，要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。從根本上講，“精神病指標(biāo)攤派”之類(lèi)的行政行為，反映了政府依法行政水平落后于社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。從這一意義上講，加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府正是提高政府依法行政水平、杜絕“精神病指標(biāo)攤派”等“昏政”行為的治本之道。實(shí)際上，我國(guó)一直在推進(jìn)依法治國(guó)，政府法治化水平也在不斷提高，但是，從目前的情況來(lái)看，我們還面臨著一個(gè)較為關(guān)鍵的任務(wù)，那就是要從管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，把優(yōu)質(zhì)高效的公共管理和公共服務(wù)作為基本目標(biāo)。要想做到這一點(diǎn)，還需要行政法律體系的進(jìn)一步完善，還需要提高政府施政行為的公開(kāi)透明度，規(guī)范行政權(quán)力行使等。

3.2 改革行政考核機(jī)制，引入多元化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)endprint

建立一套合理有效的政府考核機(jī)制，是保證政府職能正確履行的重要手段。就當(dāng)前而言，政府績(jī)效考核體制最大的弊端在于以一套考核體系去評(píng)價(jià)不同的職能部門(mén)，而且許多工作需要以數(shù)字量化。因此，我們的建議是，政府考核體制應(yīng)當(dāng)多元化，應(yīng)當(dāng)根據(jù)部門(mén)職能、性質(zhì)的不同建立多層次的考核標(biāo)準(zhǔn)。不要太過(guò)迷信數(shù)字化管理，因?yàn)樵S多政府職能不能也不適合用數(shù)字來(lái)量化。另外，在政府考核機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)保證群眾參與度，讓人民群眾為政府打分，用以評(píng)價(jià)政府業(yè)績(jī)。2012年以來(lái)，太原市政府開(kāi)展的“向人民匯報(bào)，請(qǐng)人民評(píng)議”活動(dòng)就是引入群眾評(píng)價(jià)機(jī)制的很好試驗(yàn)，這對(duì)促進(jìn)政府更好地履職起到了積極作用。

3.3 強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，防止行政權(quán)力濫用

要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。習(xí)近平總書(shū)記指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。我們所議的“精神病指標(biāo)攤派”，本質(zhì)上就是權(quán)力濫用的一種表現(xiàn)。因此，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督勢(shì)在必行。從實(shí)際情況看，我們目前的權(quán)力監(jiān)督手段和方式并不少，但權(quán)力濫用的情況仍然比較嚴(yán)重，應(yīng)該說(shuō)監(jiān)督效果并不顯著。有學(xué)者指出，當(dāng)前權(quán)力監(jiān)督不盡理想，主要有監(jiān)督體制不順、監(jiān)督機(jī)制失效、監(jiān)督能力和責(zé)任欠缺等問(wèn)題。因此，在權(quán)力監(jiān)督體制和監(jiān)督方式上進(jìn)行反思和改革，是我們加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督需要認(rèn)真面對(duì)的課題。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立起獨(dú)立、權(quán)威的權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)，使其監(jiān)督政府不再受到掣肘或者存有顧慮；要進(jìn)一步健全行政程序法律體系，以公開(kāi)、嚴(yán)格的行政程序制度約束權(quán)力行為；要提高公民的政治參與程度，讓行政權(quán)力受到人民大眾的普遍監(jiān)督。只有這樣多管齊下，才能更好地監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，才能更好地提升政府效能，不斷推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程向前發(fā)展。

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〔編輯：曹月〕endprint