楊 珊

(1.西南交通大學(xué) 政治學(xué)院，四川成都610031;2. 西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120)

我國(guó)地方政府發(fā)行債券試點(diǎn)的實(shí)踐表明，債券市場(chǎng)融資正在成為一種重要的地方政府融資形式。而地方政府信用評(píng)級(jí)又是地方政府開(kāi)展債券市場(chǎng)融資的前提，它影響發(fā)行債的初級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)交易市場(chǎng)上的交易價(jià)格以及投資者的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期〔1〕。通過(guò)對(duì)地方政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，能提高地方政府的財(cái)政透明度，對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)和收益進(jìn)行合理定價(jià)，還能利用資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督。但由于地方政府信用評(píng)級(jí)在國(guó)內(nèi)尚未形成統(tǒng)一明確的制度規(guī)范，這使地方政府信用評(píng)級(jí)在無(wú)序中展開(kāi)。本文首先就我國(guó)地方政府信用評(píng)級(jí)的法律現(xiàn)狀進(jìn)行分析，剖析現(xiàn)行制度存在的主要問(wèn)題，然后在此基礎(chǔ)上就完善我國(guó)地方政府信用評(píng)級(jí)的法律制度提出建議。

一、地方政府信用評(píng)級(jí)的制度現(xiàn)狀

政府信用從不同的角度理解有不同的定義，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度理解政府信用是當(dāng)政府作為借貸活動(dòng)中債務(wù)人一方時(shí)，政府承諾償還債務(wù)的能力和愿望。但債券發(fā)行人和認(rèn)購(gòu)方之間信息的不對(duì)稱，以及償還債務(wù)的資產(chǎn)和收入來(lái)源的不確定性導(dǎo)致了信用風(fēng)險(xiǎn)。地方政府信用評(píng)級(jí)則是對(duì)政府所負(fù)債務(wù)能否如約還本付息的能力和可信任程度的綜合評(píng)估和對(duì)債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)的綜合評(píng)價(jià)〔2〕。對(duì)地方政府的信用評(píng)級(jí)通常包括地方政府治理狀況、地方政府財(cái)政狀況和地方政府債務(wù)規(guī)模等因素。

我國(guó)法律如何規(guī)范地方政府信用評(píng)級(jí)與地方政府是否能夠發(fā)行債券有關(guān)。在地方政府發(fā)行債券的問(wèn)題上，1995 年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于地方政府不得對(duì)外舉債和進(jìn)行信用評(píng)級(jí)的通知》，重申《預(yù)算法》關(guān)于地方財(cái)政不能搞赤字預(yù)算的規(guī)定，禁止地方政府對(duì)外舉債。2009 年，財(cái)政部開(kāi)始代理發(fā)行地方政府債券，2011 年，部分省市開(kāi)始試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債。無(wú)論是財(cái)政部“代理發(fā)行”還是地方政府“自行發(fā)行”，均無(wú)需進(jìn)行信用評(píng)級(jí)且由財(cái)政部代理清償債務(wù)。直至財(cái)政部出臺(tái)《2014 年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，其規(guī)定部分地方政府試點(diǎn)發(fā)行自發(fā)自還債券，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)行規(guī)模額度，地方政府需要進(jìn)行信用評(píng)級(jí)?！敖拱l(fā)行”、“代理發(fā)行”、“自行發(fā)行”到“自發(fā)自還”的地方政府債券發(fā)行路徑表明，地方政府作為獨(dú)立發(fā)債主體需要擁有自己獨(dú)立的信用，因此，地方政府信用評(píng)級(jí)對(duì)債券合理定價(jià)，防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意義重大。

由于缺乏一套完整的法律規(guī)范，地方政府信用評(píng)級(jí)基本靠“摸著石頭過(guò)河”。我國(guó)目前與地方政府信用評(píng)級(jí)相關(guān)的直接法律規(guī)定只有財(cái)政部發(fā)布的《辦法》和《關(guān)于2014 年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)信息披露工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。然而《辦法》對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)僅做了原則性的要求，即“信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)按照獨(dú)立、客觀、公正的原則開(kāi)展信用評(píng)級(jí)工作，遵守信用評(píng)級(jí)規(guī)定與業(yè)務(wù)規(guī)范，及時(shí)發(fā)布信用評(píng)級(jí)報(bào)告”，而《意見(jiàn)》則主要對(duì)地方政府信息公開(kāi)作出規(guī)定，對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)僅規(guī)定“中介機(jī)構(gòu)所披露或出具的信息如含有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。關(guān)于信用評(píng)級(jí)的規(guī)則目前主要包括中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的將信用評(píng)級(jí)作為對(duì)金融市場(chǎng)監(jiān)管手段的規(guī)章和文件，比較全面的信用評(píng)級(jí)規(guī)章主要包括三個(gè):一是2006 年3 月29 日中國(guó)人民銀行銀發(fā)(2006)95 號(hào)《信用評(píng)級(jí)管理指導(dǎo)意見(jiàn)》。該意見(jiàn)對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、內(nèi)部管理制度，評(píng)級(jí)規(guī)則、評(píng)級(jí)程序，評(píng)級(jí)資料保管等做了規(guī)定。二是中國(guó)證監(jiān)會(huì)2003 年發(fā)布的《證券資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)出具公司債券信用評(píng)級(jí)報(bào)告準(zhǔn)則》。它規(guī)定了出具評(píng)級(jí)報(bào)告的基本規(guī)則、格式、框架、概要，以及首次評(píng)級(jí)報(bào)告及跟蹤評(píng)級(jí)報(bào)告正文等內(nèi)容。三是中國(guó)證監(jiān)會(huì)在2007 年8 月24 日發(fā)布的《證券市場(chǎng)資信評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》。其規(guī)定了評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)從事證券市場(chǎng)資信評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)必須取得業(yè)務(wù)許可，該許可由中國(guó)證監(jiān)會(huì)授予，除此以外任何單位、個(gè)人不得從事證券評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)。除上述規(guī)章以外，2006 年11 月21 日，中國(guó)人民銀行以金融行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的形式發(fā)布了《信貸市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)規(guī)范》(JR/T0030.1 -2006)，其內(nèi)容包括信用評(píng)級(jí)的主體規(guī)范、業(yè)務(wù)規(guī)范和業(yè)務(wù)管理規(guī)范等。

二、地方政府信用評(píng)級(jí)法律制度存在的主要問(wèn)題

《辦法》和《意見(jiàn)》中如此簡(jiǎn)略的規(guī)定無(wú)法滿足對(duì)地方政府信息評(píng)級(jí)進(jìn)行全面規(guī)范的要求?！掇k法》對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的要求是“遵守信用評(píng)級(jí)規(guī)定與業(yè)務(wù)規(guī)范”，其初衷雖是希望直接適用現(xiàn)行的相關(guān)法律規(guī)定，然而，目前信用評(píng)級(jí)的一般性規(guī)定僅適用于企業(yè)債券，而且尚存在的諸多問(wèn)題，根本無(wú)法將其簡(jiǎn)單適用于地方政府信用評(píng)級(jí)。

1.缺乏針對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)的專門(mén)性法律規(guī)定

我國(guó)地方政府信用評(píng)級(jí)的特殊性決定了地方政府信用評(píng)級(jí)需要專門(mén)的、有針對(duì)性的法律規(guī)則。其特殊性主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:一是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)缺乏地方政府信用評(píng)級(jí)經(jīng)驗(yàn)，其評(píng)級(jí)結(jié)果的準(zhǔn)確性短時(shí)期內(nèi)無(wú)法得到驗(yàn)證。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)針對(duì)地方政府的信用評(píng)級(jí)，在評(píng)級(jí)思路、評(píng)級(jí)要素等方面不同于企業(yè)，而且評(píng)級(jí)行業(yè)在地方政府評(píng)級(jí)的一些關(guān)鍵點(diǎn)上尚存爭(zhēng)議，這樣的情形將導(dǎo)致同一地方政府由不同評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí)的評(píng)級(jí)結(jié)果可能差異很大，即使是同一地方政府相同的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)采用不同的評(píng)級(jí)方法，其評(píng)級(jí)結(jié)果也可能差異很大。二是相比企業(yè)，地方政府作為特殊的受評(píng)主體，其依靠權(quán)力和公共資源影響評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)結(jié)果的可能性更大，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性面臨更大考驗(yàn)。在地方政府信用評(píng)級(jí)中，由于制度環(huán)境的原因，需要大量的定性分析。例如，我國(guó)中央政府對(duì)地方政府債務(wù)缺乏明確的責(zé)任劃分，從民事理論上分析，地方政府是獨(dú)立的法人，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。然而我國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府將不得不對(duì)地方政府債務(wù)負(fù)有一定責(zé)任，但是中央政府承擔(dān)債務(wù)責(zé)任的限度并不清楚。雖然在客觀基礎(chǔ)上進(jìn)行主觀判斷是評(píng)級(jí)的特性之一，但是也必須防止評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在地方政府壓力下借信用評(píng)級(jí)的特性背離評(píng)級(jí)的基本準(zhǔn)則妄加評(píng)級(jí)。三是地方政府財(cái)政信息缺乏透明度，政府的財(cái)政收支平衡狀況、債務(wù)狀況并非完全透明，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)無(wú)法獲得足夠的信息。造成這種局面的原因包括:地方政府債務(wù)認(rèn)定困難，由于地方政府債務(wù)形成原因復(fù)雜，往往是通過(guò)不同的途徑和融資平臺(tái)在不同的時(shí)期利用不同的財(cái)務(wù)手段和法律手段而形成的，各級(jí)別地方政府包括省、市、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有負(fù)債，且多為隱性債務(wù)，分散不易統(tǒng)計(jì);同時(shí)債務(wù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)各地均不相同，缺乏規(guī)范的統(tǒng)計(jì)口徑;地方政府也擔(dān)心債務(wù)完全披露會(huì)影響其信用，均不愿意主動(dòng)披露本級(jí)政府債務(wù)。評(píng)級(jí)模型分析過(guò)程中需要原始的、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，然而在這種情形下，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)利用地方政府提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行的量化分析公信力受到質(zhì)疑。加強(qiáng)地方政府財(cái)政透明度，對(duì)地方政府提供的數(shù)據(jù)加以印證是地方政府信用評(píng)級(jí)的關(guān)鍵要素。同時(shí)，在地方政府沒(méi)有建立完整的資產(chǎn)負(fù)債表的情形下，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)如何繞開(kāi)這些重要材料予以評(píng)級(jí)也是投資者和公眾關(guān)心的問(wèn)題。

地方政府信用評(píng)級(jí)的上述特殊性表明，必須有新的、專門(mén)性法律制度回應(yīng)信用評(píng)級(jí)的要求。例如，雖然評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)通常將評(píng)級(jí)方法、評(píng)級(jí)模型等視為核心機(jī)密不愿公開(kāi)披露，但是地方政府信用評(píng)級(jí)面臨著評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和方法是否可靠的問(wèn)題，因此，對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)必須適用有別于一般的管理，應(yīng)根據(jù)其特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)深入細(xì)化的制定管理規(guī)則。同時(shí)，評(píng)級(jí)具有局限性，包括報(bào)告數(shù)據(jù)的局限、分析內(nèi)容的局限和觀點(diǎn)的主觀性〔3〕。政府財(cái)務(wù)信息不公開(kāi)客觀上將凸顯信用評(píng)級(jí)的局限性。因此，地方政府信用評(píng)級(jí)更要求增強(qiáng)評(píng)級(jí)行業(yè)透明度，強(qiáng)化評(píng)級(jí)行業(yè)信息披露，向投資者全面充分披露評(píng)級(jí)方法和程序、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理制度等信息，這將有助于投資者在評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)信息透明的情況下對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分的評(píng)估和分析。

2.企業(yè)信用評(píng)級(jí)的相關(guān)規(guī)定不能簡(jiǎn)單適用于地方政府信用評(píng)級(jí)

首先，與信用評(píng)級(jí)有關(guān)的規(guī)則大體上散布于《證券法》、《公司法》、《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》、《可轉(zhuǎn)換公司債券管理暫行條例》、《貸款通則》等法律法規(guī)中，它們幾乎只有原則性規(guī)定，非常簡(jiǎn)略，無(wú)法形成一個(gè)可以依照?qǐng)?zhí)行的規(guī)范體系。而且這些由主管部門(mén)發(fā)布的部門(mén)規(guī)章和操作指引層級(jí)比較低，僅僅適用于該主管部門(mén)管轄下的單一的金融產(chǎn)品的信用評(píng)級(jí)，并不適用政府債券的信用評(píng)級(jí)，而且各個(gè)不同部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則也各不相同。

其次，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的規(guī)定不完善。中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、發(fā)改委在各自職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)信用評(píng)級(jí)進(jìn)行監(jiān)管，但是最初對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格認(rèn)定的是中國(guó)人民銀行。例如中國(guó)人民銀行于1997 年12 月16 日公布認(rèn)定了九家信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的企業(yè)債券資信評(píng)級(jí)資格，但并未規(guī)定任何準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，只是要求其他機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的企業(yè)債券信用評(píng)級(jí)人民銀行不予承認(rèn)。隨著我國(guó)債券發(fā)行審批權(quán)的轉(zhuǎn)移，2003 年，國(guó)家發(fā)展改革委也以通知的形式認(rèn)可了幾家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)資格。中國(guó)人民銀行的［2005］第2 號(hào)令《短期融資券管理辦法》規(guī)定，企業(yè)發(fā)行融資券均應(yīng)經(jīng)過(guò)在中國(guó)境內(nèi)工商注冊(cè)且具備債券評(píng)級(jí)能力的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)，并將評(píng)級(jí)結(jié)果向銀行間債券市場(chǎng)公示，但是沒(méi)有成文的標(biāo)準(zhǔn)可依，更沒(méi)有相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的資格進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的規(guī)則。直至2006 年中國(guó)人民銀行發(fā)布《信用評(píng)級(jí)管理指導(dǎo)意見(jiàn)》，2007 年證監(jiān)會(huì)發(fā)布《證券市場(chǎng)資信評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》，才提出了評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的條件，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)在此方面則缺乏規(guī)定?，F(xiàn)行的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方面的規(guī)范仍然存在著各監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自認(rèn)定準(zhǔn)入資格、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立的準(zhǔn)入條件或者不明確或者不統(tǒng)一，而對(duì)于監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部是如何認(rèn)定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的程序則幾乎沒(méi)有規(guī)定。

再次，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控制度的規(guī)定不完善。例如《信用評(píng)級(jí)管理指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立信用評(píng)級(jí)工作制度和內(nèi)部管理制度，但是對(duì)于信用評(píng)級(jí)工作制度和內(nèi)部管理制度的具體內(nèi)容并未做出具體要求。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在評(píng)級(jí)過(guò)程中，一般采用定量評(píng)估與定性分析相結(jié)合的方法，其中定性分析有一定的主觀成分，因此在確定等級(jí)的時(shí)候很難立刻判斷該評(píng)級(jí)結(jié)果是否公正、準(zhǔn)確。為了保證評(píng)級(jí)結(jié)果的公正、準(zhǔn)確，建立系統(tǒng)完善的評(píng)級(jí)工作制度和內(nèi)部管理制度非常必要。

最后，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任亟待加強(qiáng)。《辦法》未規(guī)定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的義務(wù)和法律責(zé)任，依據(jù)其他法律規(guī)范，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)其違法行為主要是承擔(dān)行政規(guī)章確定的行政法律責(zé)任，因此，對(duì)于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的震懾力往往依賴于對(duì)違規(guī)的機(jī)構(gòu)施以不予采用的行政處罰。但是對(duì)于信賴評(píng)機(jī)構(gòu)的投資者和公眾來(lái)說(shuō)，則無(wú)法因評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的過(guò)錯(cuò)而追究其法律責(zé)任。盡管理論上根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》等法律可以追究評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，但是信用評(píng)級(jí)是一個(gè)非常特殊的行業(yè)，關(guān)于過(guò)錯(cuò)的認(rèn)定、因果關(guān)系的證明、責(zé)任的范圍都需要特殊的規(guī)則來(lái)加以確定。

三、地方政府信用評(píng)級(jí)法律制度的完善

地方政府信用評(píng)級(jí)的前述特殊性表明地方政府信用評(píng)級(jí)才剛剛起步，需要對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)加以引導(dǎo)和支持，幫助其建立聲譽(yù)資本。由于地方政府作為受評(píng)主體身份的特殊性，建立統(tǒng)一的監(jiān)管部門(mén)、加強(qiáng)對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，完善評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)信息披露制度就成為解決評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)利益沖突的重要途徑。同時(shí)，還需加強(qiáng)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入、選聘機(jī)制、評(píng)級(jí)質(zhì)量管理機(jī)制、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)民事責(zé)任、政府信用評(píng)級(jí)的發(fā)布機(jī)制等一系列法律制度建設(shè)。

1.培育評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)聲譽(yù)資本

信用評(píng)級(jí)是一種經(jīng)驗(yàn)商品，評(píng)級(jí)結(jié)果只有經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的市場(chǎng)檢驗(yàn)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)才能獲得其賴以維持的聲譽(yù)。由于我國(guó)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)之前幾乎沒(méi)有開(kāi)展地方政府信用評(píng)級(jí)的經(jīng)驗(yàn)，因此，廢除國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)的規(guī)定，更大范圍地推動(dòng)地方政府信用評(píng)級(jí)是促進(jìn)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)展、幫助其積累經(jīng)驗(yàn)、培養(yǎng)聲譽(yù)資本的重要途徑。其次，應(yīng)充分發(fā)揮信用評(píng)級(jí)揭示風(fēng)險(xiǎn)的作用。根據(jù)以往地方政府融資平臺(tái)債券發(fā)行情況，債券發(fā)行獲得政府審批后，信用評(píng)級(jí)便被視為一種形式要件，債券發(fā)行利率差異不大，難以體現(xiàn)評(píng)級(jí)結(jié)果的差異。在現(xiàn)行地方政府債券發(fā)行的審批制度下，應(yīng)要求嚴(yán)格遵循市場(chǎng)定價(jià)的原則，透過(guò)信用評(píng)級(jí)識(shí)別債券風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施有差異的地方政府債券利率，培養(yǎng)對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)的真正需求。

2.明確信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門(mén)

目前對(duì)于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管往往由負(fù)責(zé)某項(xiàng)金融業(yè)務(wù)監(jiān)管的主管機(jī)構(gòu)在其主管范圍內(nèi)自行確定監(jiān)管的目標(biāo)和內(nèi)容。因此，不同的行業(yè)、不同的市場(chǎng)交易階段評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門(mén)都是不同的，而且存在多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都監(jiān)管，但是適用的標(biāo)準(zhǔn)不一的情形，導(dǎo)致評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)合規(guī)成本增加，而且監(jiān)管效率下降〔4〕。此次地方政府信用評(píng)級(jí)試點(diǎn)工作是由財(cái)政部主導(dǎo)的，而財(cái)政部無(wú)職權(quán)也并未對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)提出監(jiān)管要求，但是考慮引發(fā)不正當(dāng)評(píng)級(jí)行為的原因可能是地方政府對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)施加的壓力，因此，地方政府信用評(píng)級(jí)的監(jiān)管在依托于原有的信用評(píng)級(jí)監(jiān)管體系時(shí)，應(yīng)明確統(tǒng)一的監(jiān)管主體，并與財(cái)政部建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.完善評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)信息披露制度，建立解決評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)利益沖突的法律機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行的地方政府信用評(píng)級(jí)由于是委托評(píng)級(jí)，均采取發(fā)行人付費(fèi)的方式。雖然這種付費(fèi)方式是國(guó)際上通行的方式，但是這種付費(fèi)制度使地方政府信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)面臨利益沖突，也是導(dǎo)致債券評(píng)級(jí)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要原因。尤其是在地方政府非常強(qiáng)勢(shì)，可能對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，而評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)又急于獲得評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)的情形下，評(píng)級(jí)的獨(dú)立、客觀、準(zhǔn)確性將受到質(zhì)疑。發(fā)行評(píng)級(jí)服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，信用評(píng)級(jí)在維護(hù)投資者利益和公共利益方面具有重要作用，同時(shí)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)是以營(yíng)利為目的的中介機(jī)構(gòu)，在商業(yè)利益的誘導(dǎo)和債券信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)狀況下，可能會(huì)為了從發(fā)行人處獲得高額報(bào)酬而允諾抬高評(píng)級(jí)，導(dǎo)致評(píng)級(jí)質(zhì)量差。

為了解決這一問(wèn)題，歐盟采取的措施是改善和提高評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制披露義務(wù)。披露的內(nèi)容包括:評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)利益沖突的管理、主要收入來(lái)源、大客戶、評(píng)級(jí)方法、評(píng)級(jí)模型、資料來(lái)源、現(xiàn)金流分析、評(píng)級(jí)的局限等等;披露的目的是促使投資者審查評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的可信性，投資者不至于盲目依賴評(píng)級(jí)報(bào)告〔5〕。然而，研究者對(duì)此措施也提出了保留意見(jiàn)，認(rèn)為其作用有限，因?yàn)榧词拱l(fā)現(xiàn)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)報(bào)告存在缺陷，也無(wú)法找到其他更可靠的評(píng)級(jí)意見(jiàn)供參考〔6〕。而且投資者甚至是否能從披露的信息中做出準(zhǔn)確的判斷也是一個(gè)問(wèn)題:投資者可能沒(méi)有能力對(duì)這些信息進(jìn)行分析判斷;即使投資者充分的分析了這些信息，也無(wú)從確定這些信息如何影響評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)做出的評(píng)級(jí)意見(jiàn)〔6〕。

盡管如此，加強(qiáng)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的信息披露義務(wù)是非常重要的一環(huán)，一方面增強(qiáng)信息透明度，確保評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在評(píng)級(jí)的操作中嚴(yán)格遵守評(píng)級(jí)的規(guī)則，另一方面不正確的披露強(qiáng)制信息，為行政機(jī)構(gòu)的干預(yù)和處理提供了法律上的理由，甚至可為依賴錯(cuò)誤的評(píng)級(jí)信息而做出決策的投資人提起民事賠償提供一定的理由。

4.完善評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律機(jī)制

評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)一方面對(duì)市場(chǎng)交易提供信用評(píng)估意見(jiàn)，另一方面也起著規(guī)范投資行為以及維護(hù)市場(chǎng)秩序的公共職能。在政府債券投資者和發(fā)行人中存在著信息不對(duì)稱，評(píng)級(jí)信息成為投資市場(chǎng)上必不可少的信息，依賴于這些信息，投資人可以用來(lái)評(píng)估交易的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒(méi)有這樣的信息，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題所付出的調(diào)查成本會(huì)極其高，甚至使得交易成為不可能。作為為社會(huì)公眾提供投資風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡信息的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的行為不僅僅具有金融服務(wù)的性質(zhì)，還具有準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)的性質(zhì)〔7〕。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)意見(jiàn)作為金融市場(chǎng)的重要的“晴雨表”，其評(píng)級(jí)報(bào)告的質(zhì)量對(duì)維持正常的交易秩序極其重要。因此，對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入必須嚴(yán)格，應(yīng)明確規(guī)定市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件，協(xié)調(diào)并統(tǒng)一《信用評(píng)級(jí)管理指導(dǎo)意見(jiàn)》和《證券市場(chǎng)資信評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》的規(guī)定，從資本、信用評(píng)級(jí)工作制度和內(nèi)部管理制度、高管和評(píng)級(jí)從業(yè)人員資質(zhì)、業(yè)務(wù)制度、誠(chéng)信記錄等方面對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件進(jìn)行完善;應(yīng)明確規(guī)定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的程序;建立評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制。同時(shí)，授權(quán)有關(guān)部門(mén)對(duì)符合要求的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證。

5.建立信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的選聘機(jī)制

評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)往往由債務(wù)的發(fā)行人邀請(qǐng)對(duì)其評(píng)級(jí)并支付費(fèi)用，這種機(jī)制造成了潛在的利益沖突。為了獲得債務(wù)發(fā)行人的選聘，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可能直接或間接的按照債務(wù)發(fā)行人的意愿滿足債務(wù)發(fā)行人的要求，使得信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可能無(wú)法做到客觀中立。尤其是存在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的情形下，可能會(huì)導(dǎo)致評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)爭(zhēng)相迎合債務(wù)發(fā)行人的需要。因此，應(yīng)建立信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的選聘機(jī)制，避免這種情況出現(xiàn)。

如何選擇地方政府信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，財(cái)政部的意見(jiàn)僅為各地方政府擇優(yōu)錄取，并未規(guī)定選擇的具體標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)踐中有的地方政府通過(guò)招投標(biāo)的市場(chǎng)方式確定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，也有的未經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)直接確定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。即便是招標(biāo)，招標(biāo)的流程、參與招標(biāo)的人員組成也由地方政府自行確定，招標(biāo)的條件、要求及標(biāo)準(zhǔn)事前均未公開(kāi)，只公布最后的招標(biāo)結(jié)果。因此，如能盡早確定統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則應(yīng)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布地方政府信用評(píng)級(jí)的選擇條件和選擇程序。即使不能統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)，也可考慮由財(cái)政部、人民銀行先行出臺(tái)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)選擇辦法，或者由其統(tǒng)一組織招標(biāo);或者考慮由發(fā)行人的上級(jí)政府指定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，避免債務(wù)發(fā)行人和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)之間的利益沖突問(wèn)題。上級(jí)政府部門(mén)則可以考慮通過(guò)隨機(jī)抽選的辦法在有資格的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中確定，從而避免尋租的機(jī)會(huì)。為避免地方政府“綁架”債券評(píng)級(jí)，在對(duì)地方政府債券進(jìn)行評(píng)級(jí)時(shí)，也可以采用不同收費(fèi)模式的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)地方政府和債券進(jìn)行“雙評(píng)級(jí)”的制度〔8〕。

6.建立評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的民事責(zé)任法律機(jī)制

在發(fā)行人付費(fèi)的機(jī)制下，債務(wù)的發(fā)行人和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)之間具有一種合同關(guān)系，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)行人具有法律上和合同上的評(píng)級(jí)義務(wù)。但是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和投資人以及依賴評(píng)級(jí)信息的社會(huì)公眾之間并無(wú)直接的法律上的義務(wù)。即使提供不準(zhǔn)確或者錯(cuò)誤的評(píng)級(jí)，投資人也無(wú)法向評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)主張法律上的民事責(zé)任。

投資人依賴評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤的評(píng)級(jí)意見(jiàn)做出投資決定，并因此造成損失的，如果允許投資人對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)提起民事訴訟將會(huì)對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的行為產(chǎn)生極大的壓力，促使其合規(guī)、盡職、勤勉地做出評(píng)級(jí)意見(jiàn)。然而在設(shè)定這一機(jī)制時(shí)，必須非常謹(jǐn)慎，因?yàn)橛绊懲顿Y市場(chǎng)上做出的投資決策的因素非常復(fù)雜，導(dǎo)致投資成功還是失敗的因素也非常多，甚至依賴于錯(cuò)誤的評(píng)級(jí)意見(jiàn)仍有可能獲得投資利益。因此，對(duì)于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)意見(jiàn)，一般無(wú)法提起民事訴訟，因?yàn)樵嫱ǔ：茈y舉證，尤其是證明因果關(guān)系。但是對(duì)于有證據(jù)證明評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)故意違反或者有重大過(guò)失的違反評(píng)級(jí)規(guī)則，而且其行為影響評(píng)級(jí)的質(zhì)量的，應(yīng)允許依賴該意見(jiàn)而遭受損失的投資人有機(jī)會(huì)獲得賠償。即使如此，投資人仍然需要承擔(dān)舉證責(zé)任。投資者對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)提起民事訴訟，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任的制度將會(huì)極大地促進(jìn)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)勤勉合規(guī)地從事其評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)，投資者也會(huì)有動(dòng)力審查評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的行為〔6〕。

7.確立保證評(píng)級(jí)質(zhì)量的管理機(jī)制

不管是主管機(jī)構(gòu)的處罰或評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任，都無(wú)法代替對(duì)評(píng)級(jí)行為本身的監(jiān)管，即“以罰代管”無(wú)法有效地解決問(wèn)題。保證評(píng)級(jí)質(zhì)量的核心仍然在于全程有效地監(jiān)管。監(jiān)管的正當(dāng)性在于，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的行為影響金融市場(chǎng)的秩序和社會(huì)公眾的利益。因?yàn)樵u(píng)級(jí)的正確性并不是像數(shù)學(xué)一樣可以定量分析獲得的一個(gè)精確的數(shù)值，其準(zhǔn)確性往往取決于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的勤勉、盡職和合規(guī)操作，因此對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)操作的過(guò)程進(jìn)行管理是必要的。這樣的質(zhì)量管理機(jī)制應(yīng)包括評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)過(guò)程的質(zhì)量管理。

為了確保評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的合規(guī)運(yùn)作，應(yīng)在公司法之外，更加詳細(xì)地規(guī)定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的公司治理結(jié)構(gòu)以反映其特殊的地位。諸如，董事會(huì)的組成除了反映股東的利益之外，還應(yīng)有反映公眾利益的成員，以便監(jiān)督董事會(huì)在決策過(guò)程中確保符合金融市場(chǎng)和公眾的利益。法律除應(yīng)規(guī)定評(píng)級(jí)公司內(nèi)部的管理結(jié)構(gòu)外，還應(yīng)當(dāng)建立各種合規(guī)審核的機(jī)制、管理利益沖突的機(jī)制、內(nèi)部的監(jiān)督和審查機(jī)制等。例如，任何從事評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)的人員都不得在政府任職，不得從事地方政府有關(guān)咨詢、會(huì)計(jì)、法律服務(wù)的工作等。尤其是從事證券評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)部門(mén)和業(yè)務(wù)人員開(kāi)展評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立，不受評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)內(nèi)部其他業(yè)務(wù)部門(mén)影響，禁止市場(chǎng)拓展部門(mén)人員參與評(píng)級(jí)活動(dòng);評(píng)級(jí)人員的待遇和考核辦法與被評(píng)級(jí)證券的等級(jí)、評(píng)級(jí)收費(fèi)脫鉤，不得影響評(píng)級(jí)活動(dòng)的獨(dú)立性。除了法律要求評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)與評(píng)級(jí)對(duì)象存在利害關(guān)系時(shí)不得接受評(píng)級(jí)委托，或者評(píng)級(jí)委員會(huì)委員、評(píng)級(jí)從業(yè)人員與被評(píng)對(duì)象有利害關(guān)系時(shí)應(yīng)當(dāng)回避外，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)還應(yīng)通過(guò)內(nèi)部管理制度要求評(píng)級(jí)人員不得接受發(fā)債主體的饋贈(zèng)和不得參加超過(guò)限額的餐飲娛樂(lè)活動(dòng)。

針對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)的整個(gè)過(guò)程建立評(píng)級(jí)過(guò)程操作的指引規(guī)則是十分必要的。為了確保評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)盡職、勤勉的完成工作內(nèi)容，須規(guī)定整個(gè)評(píng)級(jí)的程序性要求。這樣的規(guī)則通常屬于技術(shù)性規(guī)則，一般不適合通過(guò)法律直接規(guī)定，但是可以由法律授權(quán)主管機(jī)構(gòu)發(fā)布操作指引，由主管機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際操作的需要制定、頒布評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)具體操作的技術(shù)規(guī)則。通過(guò)這樣的規(guī)則確定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在準(zhǔn)備階段、評(píng)估的方法、模型的建立上遵循統(tǒng)一的規(guī)則，不同的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)適用同樣的標(biāo)準(zhǔn)，以確保評(píng)級(jí)的統(tǒng)一性。

盡管每個(gè)單獨(dú)的機(jī)制在確保評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作上作用有限，但是各種機(jī)制整合運(yùn)作，則會(huì)有助于減少各項(xiàng)機(jī)制單獨(dú)運(yùn)作可能產(chǎn)生問(wèn)題的機(jī)會(huì)，將評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

8.設(shè)立政府信用評(píng)級(jí)的發(fā)布機(jī)制

政府信用評(píng)級(jí)和一般的商業(yè)債務(wù)評(píng)級(jí)不同，政府的信用評(píng)級(jí)除了具有經(jīng)濟(jì)上的意義之外，還直接影響政府的公信力和公共秩序。因此政府信用評(píng)級(jí)的發(fā)布應(yīng)該和商業(yè)公司的評(píng)級(jí)信息不一樣。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在完成信用評(píng)級(jí)工作之后，應(yīng)該在發(fā)布前向主管機(jī)構(gòu)以及被評(píng)級(jí)的地方政府的上級(jí)政府通報(bào)評(píng)級(jí)的結(jié)果。沒(méi)有得到主管機(jī)構(gòu)和上級(jí)政府的同意之前，不得自行向公眾披露評(píng)級(jí)的內(nèi)容和結(jié)果。在發(fā)布評(píng)級(jí)意見(jiàn)之前，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)該有機(jī)會(huì)和被評(píng)級(jí)的地方政府就評(píng)級(jí)的內(nèi)容和結(jié)果進(jìn)行溝通。

四、結(jié)論

地方政府的信用評(píng)級(jí)制度是建立和完善我國(guó)地方政府債券發(fā)行和地方政府融資交易市場(chǎng)的關(guān)鍵一環(huán)。信用評(píng)級(jí)的準(zhǔn)確性和可靠性是信用評(píng)級(jí)的生命，也是保障融資交易市場(chǎng)健康運(yùn)作的必要條件。針對(duì)我國(guó)地方政府信用評(píng)級(jí)的特殊性，培育評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)聲譽(yù)資本、明確信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門(mén)、完善評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)信息披露制度以及建立解決評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的利益沖突問(wèn)題的法律機(jī)制尤為重要。同時(shí)，應(yīng)明確和細(xì)化相關(guān)規(guī)定，將評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的選聘機(jī)制、公司治理結(jié)構(gòu)、評(píng)級(jí)的操作規(guī)則、信息發(fā)布規(guī)則、民事責(zé)任等各個(gè)環(huán)節(jié)納入法制化的軌道，探索建立有效、透明、誠(chéng)信的地方政府信用評(píng)級(jí)法律機(jī)制。然而，僅僅建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度并不能實(shí)現(xiàn)評(píng)級(jí)甄別風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)債券合理定價(jià)的作用，必須改革財(cái)政體制和預(yù)算制度，使地方政府真正實(shí)現(xiàn)必要信息的全披露，杜絕地方政府對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的干預(yù)，才能為評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)獨(dú)立、客觀、公正評(píng)級(jí)創(chuàng)造必要的法律環(huán)境。

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