付東東

(西南交通大學 政治學院，四川 成都611756)

20 世紀后期以來，世界范圍公共管理改革的總趨勢是從管理到治理。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱為《決定》)也首次引入“社會治理”，提出要提高社會治理水平。由管理到治理，一字之差背后體現(xiàn)的是理念、方式和制度的變革。社會治理與社會管理不同，不是通過強制命令的方式，而是通過合作、協(xié)商、確立共識的方式管理社會事務。學者和社會管理工作者從不同角度對社會管理轉(zhuǎn)型進行了深入研究，提出了眾多見解，取得了豐碩成果。

一、研究概況

縱觀近十年學界對于“社會管理”問題研究的相關文獻，根據(jù)不同學者關于“社會管理研究”這一命題的不同闡述角度，可以把相關論文歸結為如下幾類:

一是對社會管理概念的探討。在我國，社會管理作為一個相對獨立的概念，形成于20 世紀80 年代初期。丁元竹認為，社會管理是指在一定共同價值基礎上，人們處理社會事務和提供社會公共服務的過程:社會管理的目標是實現(xiàn)社會公平、公正及社會效率，社會管理的對象是社會事業(yè)和社會事務，社會管理的主體是社會組織和政府，他們通過綜合決策建立社會管理模式〔1〕。何增科提出，社會管理是政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會組織進行規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質(zhì)量〔2〕。岳茂良認為，現(xiàn)代社會管理是一個以政府干預和協(xié)調(diào)為條件、以基層社區(qū)自治為基礎、以非營利社會組織為中介，動員公眾廣泛參與的互動過程〔3〕。因此，社會治理不是一整套的規(guī)則與活動，而是一個持續(xù)的過程;這一過程的基礎不是控制，而是持續(xù)協(xié)調(diào)的良性互動。

二是對社會管理體制改革的原因背景研究。近十年來，人們的思想意識、價值取向、道德觀念更加多元，公民的公平意識、民主意識、權利意識、法治意識、監(jiān)督意識不斷增強，共享改革發(fā)展成果的愿望日益強烈，這些都給社會管理提出了新的要求。胡善德指出，改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻變革，產(chǎn)生了許多新的社會問題和社會矛盾，增加了社會管理的難度和復雜性。我國政府在推進行政管理體制改革中不斷改革和完善社會管理體制，取得了顯著成效。但從總體上看，我國政府的社會管理職能還比較薄弱，當前社會管理還面臨著許多亟待解決的問題〔4〕。涂小雨認為，中國的改革如果不能在社會層面上尤其是社會保障、社會管理等關鍵領域取得重大進展，將會使中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政合法性甚至執(zhí)政地位受到嚴重挑戰(zhàn)。因此，近十年來執(zhí)政黨開始著力在社會層面上取得改革的突破，積極培育新的執(zhí)政合法性資源生長點，重塑形象，贏得民心〔5〕。

三是對社會管理體制機制改革及具體方法的構想。王勇總結指出了推進社會管理體制改革的五個著力點〔6〕。何增科就利益協(xié)調(diào)體制、社會保障體制、弱勢群體保護體制、流動人口管理體制、民間組織管理體制、基層社會管理體制、社會服務體制、社會工作體制、社會治安體制、社會應急管理體制等十大社會管理體制改革提出了一些具體的設想和建議〔7〕。段華明指出，發(fā)達國家的社會管理角色經(jīng)歷了從“守夜人”到“警察”再到“保姆”的演化，這對當今中國有重要的借鑒意義:強調(diào)服務為先、民生為重的理念，著力發(fā)展社會事業(yè);注重改革收入分配，促進社會公正;積極發(fā)展社會組織，調(diào)動民眾主動參與社區(qū)事務，形成現(xiàn)代社會管理體制〔8〕。

四是對社會管理領域的拓展研究。焦存朝和楊文圣指出，實現(xiàn)社會公平是當代政府社會管理的核心價值取向。重塑政府社會管理的公平理念、調(diào)整社會管理的基本結構和政府社會管理的基本功能、構建政府社會管理的長效利益機制、把握政府社會管理的四個重要維度，是公平視域下政府社會管理創(chuàng)新的基本要求〔9〕。隨著計算機網(wǎng)絡應用技術的高速發(fā)展，網(wǎng)絡這個新興載體成為學者們研究社會管理創(chuàng)新的一個重要平臺。呂志奎認為，社會管理創(chuàng)新的重點在于從國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度構建有效的社會管理體制機制和政策體系，中國社會管理創(chuàng)新需要通過七項戰(zhàn)略來推動，即發(fā)展型社會管理、服務型社會管理、包容性社會管理、參與型社會管理、協(xié)作性社會管理、預防性社會管理和保障型社會管理〔10〕。施雪華提出，互聯(lián)網(wǎng)的興起使社會管理工作面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，需要從政策鼓勵、法律規(guī)范、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、財稅引導、技術保障、公眾監(jiān)督和社會教育等角度促進社會管理創(chuàng)新〔11〕。蓋宏偉和張婷婷指出，推動城市社區(qū)建設、強化城市社區(qū)的自治功能和服務功能，是促進基層社會管理創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)〔12〕。

二、發(fā)展脈絡:從“一元管理”到“多元治理”的變革

通過對近十年相關文獻的分析可見:社會管理的發(fā)展脈絡體現(xiàn)為由“一元管理”到“多元治理”的轉(zhuǎn)變過程。社會管理的區(qū)域不斷衍生，社會管理的改革不斷深化，社會管理的態(tài)度由專政式的管制向以人為本的人性化治理回歸，社會管理主體向多元化發(fā)展，呈現(xiàn)出“官民共治”新格局。

(一)基層社會管理由單位制、街居制到社區(qū)制的轉(zhuǎn)變

改革開放以來，中國社會發(fā)生了劇烈的變遷，在從傳統(tǒng)的封閉的農(nóng)耕社會向現(xiàn)代的開放的工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中，我國的所有制結構出現(xiàn)了變化，社會流動越來越頻繁，尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，取代了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，這些都使得單位制失去了生存的土壤。何海兵詳細分析了新中國成立以來城市基層社會管理體制的變遷，即從單位制、街居制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變，并就單位制形成的背景、發(fā)揮的功能、造成的后果、崩潰的原因，街居制演變的歷程、面臨的困境，社區(qū)制的主要特征、出現(xiàn)的原因、實踐的模式等方面做了重點闡述，并對今后社區(qū)制的發(fā)展提出了三點思考〔13〕。

(二)社會管理體制改革的不斷深化

劉繼同提出，中國社會管理模式正由計劃經(jīng)濟體制的靜態(tài)管理向市場經(jīng)濟體制的動態(tài)管理轉(zhuǎn)變，社會主義制度、民主政治、市場機制與社會福利完美結合是動態(tài)管理模式的核心社會機制與精髓〔14〕。姚華平提出，改革開放以來，我國經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和社會管理體制改革經(jīng)歷了一個從非均衡走向均衡的過程，社會管理體制改革關鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變和國家與社會關系的重構〔15〕。改革傳統(tǒng)的社會管理體制，實現(xiàn)國家行政管理與社會自治管理的結合，構建黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公民參與的多元主體協(xié)作治理模式，是我國社會管理體制改革的目標?？追苯鹬赋錾鐣芾眢w制變革主要表現(xiàn)在:在社會管理模式上，由自上而下的單一垂直管理到上下結合的多元治理轉(zhuǎn)變;在內(nèi)容上，由以發(fā)展經(jīng)濟為主向促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展轉(zhuǎn)變;在目標上，由單純注重扭轉(zhuǎn)農(nóng)村經(jīng)濟、文化、社會事業(yè)發(fā)展落后狀況向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化轉(zhuǎn)變;在價值追求上，由讓人民生活富裕向?qū)崿F(xiàn)整個社會的公正和諧轉(zhuǎn)變〔16〕。

(三)現(xiàn)實群體性事件與網(wǎng)絡群體性事件處理態(tài)度的人性化回歸

黨的十八大指出，要正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權益保障渠道〔17〕。郝其宏認為，當前網(wǎng)絡群體性事件和現(xiàn)實群體性事件呈現(xiàn)你中有我、我中有你、交織影響、交互發(fā)展的態(tài)勢。對于網(wǎng)絡群體性事件的處理，國家不能動用公權力加以制止，而是要采取尊重民意、分類處理的做法。在處理過程中，一是要對網(wǎng)絡群體性事件階段劃分和危機指數(shù)進行綜合分析;二是要及時回應民眾訴求，處置責任主體;三是要跟蹤輿情變化，適時調(diào)整策略，防范出現(xiàn)輿情反復和現(xiàn)實群體性事件〔18〕。李永寵和陳晉勝指出，群體性事件固然有危害社會的一面，也有其客觀積極的作用，關鍵在于我們采用何種治理對策來解決此類問題〔19〕。焦占廣和楊震鵝認為，我們必須以黨的十八大精神為指導，克服片面的、短視的、應急性的處置理念，樹立全面科學系統(tǒng)的戰(zhàn)略創(chuàng)新處置思維。隨著社會轉(zhuǎn)型期的深刻變革，政府處理群體性事件的理念也必須創(chuàng)新，要帶著深厚的感情做好群眾工作，千方百計把群眾工作做深、做細、做實，力爭把矛盾化解在基層〔20〕。

(四)促進社會治理主體多元化

社會建設是中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中的重要組成部分，社會治理是社會建設的重要內(nèi)容，社會組織是社會治理的重要主體和依托。黨的十八屆三中全會《決定》提出了“創(chuàng)新社會治理體制”、“改進社會治理方式”、“激發(fā)社會組織活力”的目標。喬耀章通過對社會管理主客體關系的探究進一步對社會管理中的“社會”進行了再認識，并指出了關于社會管理的主客體在政界和學界的三種觀點、主張或見解。他認為，社會管理不應當是某一學科的“獨唱”，而應當是多學科的“合唱”，社會管理不應當出“單拳”，而應當出“組合拳”〔21〕。楊冬梅指出，我們黨充分認識到政府不再是社會治理的唯一主體，社會組織也是社會治理的主體之一，社會組織以其獨有的特質(zhì)和優(yōu)勢參與社會治理領域，能夠承接政府部分社會管理的職能，是促進社會治理主體多元化、增強社會發(fā)展活力、提高社會治理水平不可缺少的重要組織形式〔22〕。

(五)營造官民共治的新格局

官民共治的新格局就是政府導向作用和社會組織協(xié)同作用相結合的良性互動格局。在這一新格局下，政府不應該是大包大攬的全能型政府，而應該是職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。社會組織是公民參與社會公共事務的重要渠道，是推進城市“居民委員會”以及農(nóng)村“村民委員會”為主要載體的基層群眾自治組織完善和發(fā)展的重要動力。俞可平談到，作為公民社會的基礎，各類社會組織或民間組織在經(jīng)濟生活、政治生活和文化生活中正在發(fā)揮日益重要的作用，要努力營造官民共治的社會治理新格局:黨和政府要進一步完善法規(guī)，依法對社會組織進行管理;要加快放松對社會組織的管制，更多地給予培育和扶持。政府應當廣泛吸收社會組織參與公共政策的制定，特別是積極發(fā)揮社會組織在社會管理創(chuàng)新中的重要作用，鼓勵它們承擔更多的公共服務〔23〕。張康之認為，政府所要做的工作就是創(chuàng)造社會自治的條件，引導社會自治，鼓勵社會自治和激發(fā)社會成員自我治理的熱情〔24〕。但是，隨著社會自治力量的形成，政府對社會自治的干預就可以逐漸減少，放手讓社會自治力量去優(yōu)化自治體系。治理者與被治理者之間的界限已經(jīng)被打破，社會自治作為新型社會治理方式的基本內(nèi)容，將引導人們在一切方面徹底走向平等。社會自治是以普遍合作為其基本內(nèi)容的社會治理，而合作必然是以平等為前提的。只有人們之間是平等的，才會有真正的合作。

三、研究反映的社會發(fā)展背景與社會管理思想

由“一元管理”到“多元治理”的發(fā)展脈絡，體現(xiàn)的是社會發(fā)展背景的變遷與社會管理思想的不斷演進。

(一)改進社會治理方式的現(xiàn)實背景

黨的十六屆三中全會提出，要完善政府的社會管理和公共服務職能。黨的十六屆四中全會提出，要加強社會建設和管理、推進社會管理體制創(chuàng)新，并首次提出了建立健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。黨的十六屆六中全會提出，要創(chuàng)新社會管理體制，激發(fā)社會活力。黨的十七大再次提出，要健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制;要最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素;要妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制。黨的十八大提出，要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制。要提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出要創(chuàng)新社會治理體制，提高社會治理水平。這說明，我們黨對社會治理的認識，對社會主義社會建設規(guī)律的認識在不斷深化和提高，充分體現(xiàn)了我們黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的認識得到了新升華。

(二)中國社會管理思想的演進情況

當今我們所探討的“社會管理”，是一個頗具中國特色的概念。岳茂良梳理了學界總結毛澤東、鄧小平、江澤民的社會主義社會建設思想，并認為中國特色社會主義社會建設和社會管理思想是中國特色社會主義理論的重要組成部分〔3〕。俞可平詳細闡述了國家治理體系的三大要素和國家有效治理的三個基本問題，以及統(tǒng)治與治理的五個區(qū)別和貫徹十八屆三中全會《決定》的六點必要舉措〔25〕。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出“創(chuàng)新社會治理體制”、“提高社會治理水平”，并正式使用了“社會治理”概念，這充分體現(xiàn)了我們黨對社會主義建設規(guī)律認識的升華。十八屆三中全會提出:“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。社會治理和社會管理一字之差，但是有著關鍵的不同，社會管理是以政府單向性行政手段為主的管理，而社會治理則是多元化主體參與的共同治理。

四、結語

社會管理是一個系統(tǒng)工程，從不同的視角可以有不同的認識和相應的措施。黨的十八屆三中全會將“社會管理”改為“社會治理”，其中包含著深刻的意蘊。我國社會管理改革逐步受到黨和政府的重視，通過分析近十年來不同學者對社會管理領域的相關研究，可以看出，自改革開放以來，我國社會管理體制改革逐漸地提上了重要的議事日程，也取得了一些成就。正如我們上文提到的社會管理體制的變革，社會管理主體的多元化，政府在社會管理過程中態(tài)度和角色的轉(zhuǎn)變等。但是，從總體上來看，我國社會管理體制改革仍存在著諸多問題。我們還需要根據(jù)當今的世情國情，積極利用網(wǎng)絡這個新興平臺，充分發(fā)揮多元主體的作用，加強頂層設計，探索出一套真正體現(xiàn)官民共治、良性互動的社會治理體系，從而更好地適應現(xiàn)代化建設的需要，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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