呂外

[摘 要]早在19世紀(jì)，美國就有向非營利組織購買公共服務(wù)的實踐，經(jīng)過一個多世紀(jì)的發(fā)展，美國向非營利組織購買公共服務(wù)在法律與物質(zhì)保障、購買方式和內(nèi)容以及購買流程和監(jiān)管體系上都取得了明顯成績，基本上形成了一套具有美國特色的購買體系。積極探索和認真研究美國向非營利組織購買公共服務(wù)的模式，總結(jié)其先進經(jīng)驗，對促進我國政府向非營利組織購買公共服務(wù)體系建設(shè)具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]政府購買；公共服務(wù)；美國；非營利組織

[中圖分類號]D035 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）01-0068-04

政府向非營利組織購買公共服務(wù)是全球新公共管理改革浪潮中的一個趨勢，是政府提供公共服務(wù)的重要方式之一，可以使政府從煩瑣的公共服務(wù)中解脫出來，把工作重心轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變；同時也有利于公共服務(wù)水平的提高，使公眾得到更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。美國向非營利組織購買公共服務(wù)興起于上世紀(jì)70年代，經(jīng)過40多年的發(fā)展，美國已經(jīng)構(gòu)建起了非常完善的公共服務(wù)購買模式，非營利組織成為美國社會公共服務(wù)重要的供應(yīng)者之一。進入新世紀(jì)以來，我國社會對公共服務(wù)需求日益增長，政府為了有效滿足公眾需求，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，開始積極向非營利組織購買公共服務(wù)。但是由于起步晚，發(fā)展時間短，在許多方面還亟須進一步完善，與美國相比，我國還存在較大差距，在許多地方還需要向美國學(xué)習(xí)。因此，積極探索和認真研究美國向非營利組織購買公共服務(wù)模式，總結(jié)其先進經(jīng)驗，對于我國政府在這方面的工作具有一定借鑒意義。

一、美國向非營利組織購買公共服務(wù)基本情況

早在19世紀(jì)，美國政府就有向非營利組織購買公共服務(wù)的實踐。但是政府成規(guī)模的購買非營利組織公共服務(wù)則始于上世紀(jì)70年代，當(dāng)時美國經(jīng)濟持續(xù)低迷，通貨膨脹和財政赤字不斷惡化。與此同時，新公共管理理論、公共選擇理論在西方開始興起。這些理論提倡節(jié)約公共服務(wù)成本，強調(diào)在公共服務(wù)供給機制中引入競爭，建立多元的社會管理機制，限制和縮減政府機構(gòu)規(guī)模。在這些理論的影響下，美國政府開始關(guān)注非營利組織在公共服務(wù)領(lǐng)域中的積極作用并且大規(guī)模的向非營利組織購買公共服務(wù)，這一時期購買的公共服務(wù)多涉及公共設(shè)施的維護管理。

上世紀(jì)80年代中期到90年代末，美國向非營利組織購買公共服務(wù)進入蓬勃發(fā)展期。這一時期的美國政府繼續(xù)秉承新公共管理主張，強調(diào)要創(chuàng)造一個“工作更好，花錢更少”的政府，并在1993年通過了《聯(lián)邦政府績效和結(jié)果法》（Federal Government Performance and Results Act），將效率標(biāo)準(zhǔn)作為政府行為評價標(biāo)準(zhǔn)[1]。這極大地刺激了美國政府向非營利組織購買公共服務(wù)的發(fā)展，購買領(lǐng)域擴展到社會救助、社區(qū)服務(wù)、教育、公共安全等領(lǐng)域。目前依靠非營利組織提供公共服務(wù)已經(jīng)成為美國各級政府普遍采用的形式。

然而，隨著購買規(guī)模的擴大，人們發(fā)現(xiàn)由于過度追求效率，美國政府對公共服務(wù)質(zhì)量重視程度有所下降，而且在某些領(lǐng)域產(chǎn)生了新的壟斷，忽略了公共責(zé)任和社會公平等重要價值。因此，進入新世紀(jì)以來，美國政府開始強調(diào)質(zhì)量與效率同等重要，重新強調(diào)政府在提高服務(wù)質(zhì)量、保證社會公平、公正方面的主導(dǎo)作用，在某些公共服務(wù)領(lǐng)域由完全依靠非營利組織提供逐漸過渡到非營利組織與政府合作提供或者政府完全提供。

目前，美國非營利組織已經(jīng)成為美國社會公共服務(wù)的重要供應(yīng)者之一，全美58%以上的醫(yī)院、46%以上的高校、86%以上的藝術(shù)組織以及近60%的社會服務(wù)都是由非營利組織負責(zé)的。政府主要是通過特定服務(wù)撥款或者與非營利組織簽訂合同的方式購買非營利組織公共服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，非營利組織收入總額中來自政府部門的資源為其收入總額的31%[2]。一方面有效的促進了公共物品提供主體的多元化和社會化，同時也有效的促進了社會自治與社會和諧。

二、美國政府向非營利組織購買公共服務(wù)模式的特點

1.法律體系完備，物質(zhì)保障充足

美國政府向非營利組織購買公共服務(wù)有著完備的法律保障。早在1761年，美國政府就頒布執(zhí)行了《聯(lián)邦采購法》。經(jīng)過250多年的發(fā)展，美國已經(jīng)建立起了十分完善的公共采購法律體系。目前，美國公共服務(wù)采購法律體系由聯(lián)邦政府采購法律體系和州政府采購法律體系組成。美國聯(lián)邦公共采購法律體系包括基本法律和實施規(guī)則，基本法律主要有《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政服務(wù)法》《聯(lián)邦采購政策辦公室法》《合同競爭法》等；實施細則包括《聯(lián)邦采購規(guī)則》（FAR）以及聯(lián)邦政府各部門制定的部門采購實施細則[3]。州政府采購法律體系基于本州憲法及本州特點，由州立法機關(guān)制定。龐大而完備的政府采購法律體系對每一個細節(jié)都做出了詳細的規(guī)定，比如對政府采購的經(jīng)濟目的、不同采購方式會造成什么樣的適應(yīng)性等都有詳細規(guī)定，這為美國政府購買非營利組織公共服務(wù)提供了良好的法律依據(jù)和保障。

為了保證政府向非營利組織購買公共服務(wù)這一做法持續(xù)可行，美國還出臺了一系列措施，為購買公共服務(wù)提供充足的物質(zhì)保障。首先，基于采購法律體系規(guī)定，美國政府把向非營利組織購買公共服務(wù)的經(jīng)費納入到政府的年度預(yù)算中，屬于政府公共服務(wù)性支出，這為政府購買提供了最基本的財力支持。同時，美國政府在預(yù)算編制方面有十分嚴(yán)格的要求，為政府向非營利組織購買公共服務(wù)這一行為制定了專門的標(biāo)準(zhǔn)，精確到具體的非營利組織和事務(wù)，確保每一項資金合理使用。另外，美國各級政府還通過各種稅收優(yōu)惠政策來扶持非營利組織，從而獲得公共服務(wù)。美國政府對非營利組織的稅收優(yōu)惠政策主要分為兩部分：一是對非營利組織獲得的捐款減免稅收；二是向非營利組織捐贈的機構(gòu)和個人可以享受稅收優(yōu)惠[4]。而獲得這些優(yōu)惠政策的重要標(biāo)準(zhǔn)之一就是非營利組織是否能夠代替政府向社會提供公共服務(wù)。

2.購買方式多樣，購買服務(wù)多元

美國政府向非營利組織購買公共服務(wù)的形式是多樣的，大致可分為三類。第一類是合同外包，將政府承擔(dān)的公共服務(wù)項目通過招標(biāo)對外承包給非營利組織，以法律合同的形式明確提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，政府主要負責(zé)提供資金和監(jiān)督非營利組織的執(zhí)行情況。由于合同外包擴大了政府提供公共服務(wù)的能力，降低了行政成本，提高了效率，因而被美國各級政府廣泛采用。第二類是合作式提供，即在某些公共領(lǐng)域，政府依靠自身提供一部分，剩下一部分通過向非營利組織購買而實現(xiàn)，之所以采取這樣的方式主要是基于政府公共責(zé)任和社會公平價值考量，保證公共服務(wù)的質(zhì)量以及防止新的壟斷的出現(xiàn)。第三類是政府通過相應(yīng)的政策來支持非營利組織提供服務(wù)，比如提供經(jīng)費補貼、辦公場所以及實行免稅政策等。

美國向非營利組織購買的服務(wù)種類多元，涉及領(lǐng)域非常廣，大量公共服務(wù)項目——包括教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生，尤其是老人、兒童、殘疾人、孤兒等特殊群體的服務(wù)，都是由政府向非營利組織購買服務(wù)。這極大地擴大了公共服務(wù)的范圍，能夠盡可能的為社會的每一個群體都提供良好有效的公共服務(wù)，有利于社會公平和公正。同時這也促進了非營利組織的發(fā)展，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，提高了社會就業(yè)率，保證了社會穩(wěn)定與和諧。

3.購買流程規(guī)范，監(jiān)管體系完整

美國政府向非營利組織購買公共服務(wù)流程有四個環(huán)節(jié)，即規(guī)劃—選擇—交流—評估—購買—監(jiān)督[5]。美國政府在購買服務(wù)前首先會作出一個十分詳盡且長遠的規(guī)劃，主要內(nèi)容包括提供服務(wù)的目標(biāo)、公共價值、潛在的提供者以及招標(biāo)評估方式等。這為其購買行為指明了方向，成為后面一系列工作的行為準(zhǔn)則。規(guī)劃做好后，政府就會依據(jù)既定規(guī)則選擇自己的合作伙伴，其通常會考察相關(guān)的非營利組織使命與自己所購買的公共服務(wù)使命是否一致以及非營利組織的公信力和服務(wù)提供能力。在選定一部分非營利組織后，政府會與社會各個方面進行廣泛的交流，包括與被提供者、其他非營利組織等，具體到州或地方政府還會與其他州、地方政府進行有效的溝通，通過廣泛的交流來確定評估標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)來確定其合作伙伴以及執(zhí)行公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和價值基準(zhǔn)。當(dāng)評估結(jié)束后，美國政府會按照既定計劃向非營利組織購買服務(wù)，并且對非營利組織進行一系列嚴(yán)格的監(jiān)管。當(dāng)然，這一流程并不是從一而終的，而是循環(huán)往復(fù)的，每一次評估完后還會回到原點重新審視整個流程并作相應(yīng)的調(diào)整，力求規(guī)范的購買流程。

美國政府向非營利組織購買公共服務(wù)的整個過程都處在嚴(yán)密的監(jiān)管之下，這是因為美國建立起了十分完整的監(jiān)管體系。首先，美國政府在購買服務(wù)時采取透明化管理制度，購買內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及方式方法等都會及時向社會公布，保證各個非營利組織之間公平競爭[6]。其次，美國政府購買服務(wù)的每一筆經(jīng)費都有詳細預(yù)算，納入到政府的年度預(yù)算中，每年都需國會審議和通過，具體到州和地方政府則由州、地方議會審議通過，從根本上杜絕了購買過程中出現(xiàn)腐敗。另外，公共服務(wù)購買一旦生效，美國政府就會采取信息報告、實地巡查、投訴處理、審計監(jiān)督以及階段性評估等方式對非營利組織進行嚴(yán)格監(jiān)督。這是因為公共服務(wù)的外包并非意味著責(zé)任的外包，政府部門最終需要對服務(wù)成本和服務(wù)質(zhì)量負責(zé)，政府有義務(wù)對非營利組織是否提供有效的公共服務(wù)進行全程監(jiān)督，以保證服務(wù)項目的低成本、高效率和服務(wù)質(zhì)量。

三、美國政府向非營利組織購買公共服務(wù)模式對我國的啟示

1.加強政府購買非營利組織公共服務(wù)的制度化保障

當(dāng)前我國政府向非營利組織購買公共服務(wù)呈現(xiàn)零星推進狀態(tài)，絕大多數(shù)服務(wù)領(lǐng)域和地區(qū)購買服務(wù)推進緩慢。而且，很多購買公共服務(wù)的資金沒有納入到政府財政預(yù)算。美國政府的做法啟示我們，只有加強政府購買非營利組織公共服務(wù)的制度化保障，才能提高購買服務(wù)的規(guī)范化程度以及購買服務(wù)的效果。首先，要將向非營利組織購買公共服務(wù)項目納入到《中華人民共和國采購法》采購范圍，財政部要修訂《政府采購品目分類表》，將公共服務(wù)購買的領(lǐng)域和內(nèi)容納入到分類表中。并且基于此，將所有的公共服務(wù)購買納入到公共財政預(yù)算。其次，要制定一系列制度規(guī)范，明確規(guī)定購買主體與客體之間的關(guān)系、購買內(nèi)容與范圍、購買的方式及限定條件、購買效果評價標(biāo)準(zhǔn)以及購買行為發(fā)生后的救濟途徑等。通過一系列完善的制度保障機制，可以保證購買服務(wù)的良好效果。當(dāng)然，基于我國不同地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r差異較大，在具體的制度規(guī)范建立方面可以充分發(fā)揮各級政府的自主性。

2.創(chuàng)新購買模式，擴大購買服務(wù)的范圍

目前我國政府向非營利組織購買公共服務(wù)主要采取契約式的合同購買、非契約的資助方式以及憑單式付費購買。但是這三種方式從整體上并不能滿足政府實現(xiàn)高效率、高質(zhì)量以及陽光透明的服務(wù)采購[7]。因此，創(chuàng)新購買方式是政府購買非營利組織公共服務(wù)重要的一項任務(wù)。首先，要在契約式的合同購買中引入競爭機制，尤其是那些外部制度環(huán)境較完善、非營利組織比較成熟的領(lǐng)域，要通過競標(biāo)性采購來提高購買服務(wù)的整體水平和透明度。其次，要盡量減少非契約性的購買方式，防止在購買過程中出現(xiàn)“采購腐敗”等問題。第三，要建立政府自身提供與向非營利組織購買相結(jié)合的方式向社會提供公共服務(wù)，這有利于減少單純依靠非營利組織提供服務(wù)而有可能產(chǎn)生的社會不公，提升服務(wù)質(zhì)量。

基于公共服務(wù)效果、非營利組織發(fā)展以及政府職能轉(zhuǎn)變等因素，我國近年來政府購買公共服務(wù)的做法越來越被接受和認可。但是，公共服務(wù)購買仍然局限在養(yǎng)老、扶貧、社區(qū)建設(shè)和殘障等領(lǐng)域，在公共衛(wèi)生、教育、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、就業(yè)等主要公共服務(wù)領(lǐng)域購買服務(wù)仍然比較少。2013年9月30日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度，凡適合社會力量承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔(dān)。這也啟示我們，各級政府應(yīng)該在堅持降低服務(wù)成本，提升服務(wù)質(zhì)量和資金效益的原則下，充分聽取社會意見，廣泛試點，積極擴大購買公共服務(wù)的范圍，滿足社會不斷擴大的需求。

3.建立規(guī)范的購買程序

政府向非營利組織購買公共服務(wù)涉及財政資金的使用，只有規(guī)范的購買程序才能保證每一筆資金被合理利用。但是，我國政府向非營利組織購買公共服務(wù)目前仍處在探索期，并沒有建立起一套完備的購買程序，這十分不利于政府開展購買服務(wù)工作。我們可以借鑒美國政府的經(jīng)驗和我國已經(jīng)形成的政府采購制度，專門制定一套向非營利組織購買公共服務(wù)的購買程序。比如，我們可以制定計劃—預(yù)算—招標(biāo)—購買—評估購買程序。首先政府要廣泛聽取社會各界意見，準(zhǔn)確把握公眾需求，制定購買服務(wù)計劃，明確購買服務(wù)種類、性質(zhì)及內(nèi)容。接下來依據(jù)購買服務(wù)的種類、內(nèi)容及數(shù)量做好預(yù)算工作，并且制定出對非營利組織的要求及績效評價標(biāo)準(zhǔn)，及時向社會公布。當(dāng)預(yù)算及要求公布后就可以開展招標(biāo)工作，通過公開、公平、公正的競爭，最終確定最佳的非營利組織進行購買[8]。購買方式一定要遵從多元化，既可以是整體付費模式，也可以是以政策支持換取服務(wù)模式。在評估這一環(huán)節(jié)主要是對非營利組織提供的產(chǎn)品進行整體性評估，這項工作貫穿于整個購買過程的后半段，可以隨時針對發(fā)現(xiàn)的問題進行修改和調(diào)適，確保服務(wù)質(zhì)量。

4.完善評估監(jiān)督機制

非營利事業(yè)是一項不求回報的公益事業(yè)，但經(jīng)濟利益的驅(qū)使往往有可能會使部分非營利組織在具體操作過程中違背這一項原則。而且在購買過程中也很容易出現(xiàn)“采購腐敗”等問題。因此，建立完善的評估監(jiān)督機制十分必要。首先要建立政府主導(dǎo)下的專門性監(jiān)督機制，要充分發(fā)揮審計、監(jiān)察機關(guān)的作用，對政府向非營利組織購買服務(wù)流程、財政支出以及非營利組織在提供服務(wù)過程中的有關(guān)事項進行全面的審計監(jiān)察，并且及時把結(jié)果向社會公布，提升公信力。其次，引入社會監(jiān)督十分必要，要建立有效的聽證制度及舉報平臺，使整個購買過程都處在公眾監(jiān)督范圍之內(nèi)，力爭做到公開透明。第三，要建立服務(wù)對象監(jiān)督評價機制，針對非營利組織所提供的服務(wù)進行有效的評價可以促進公共服務(wù)質(zhì)量的提升。此外，還要引入第三方監(jiān)督，邀請信譽度高、專業(yè)性強的第三方獨立評審機構(gòu)或者專家學(xué)者對購買程序、資金使用情況以及服務(wù)提供質(zhì)量等進行監(jiān)督和評審，保證購買更加公平公正，使群眾享受到豐富優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

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責(zé)任編輯 侯 琦