[摘 要]公共危機整體性治理是我國在日益跨域化、復(fù)合化的現(xiàn)代公共危機治理上的模式選擇，旨在通過多元主體的協(xié)作共治來化解、消弭公共危機。實踐中，我國公共危機整體性治理存在諸多問題。因此，可以嘗試從提升社會信任、加強規(guī)范體系建設(shè)、發(fā)展公民社會三方面著手培育我國公共危機整體性治理中的社會資本，提升公共危機整體性治理水平。

[關(guān)鍵詞]社會資本；公共危機；整體性治理

[中圖分類號]D36 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）01-0060-05

一、引言

隨著社會轉(zhuǎn)型的不斷深入，我國正面臨著利益格局不斷分解、思想觀念深刻變化、社會結(jié)構(gòu)劇烈分化、社會矛盾突出、人與自然沖突加劇等一系列問題，社會不穩(wěn)定系數(shù)日漸增高，將我國推進了公共危機高發(fā)期，各類公共危機呈常態(tài)化爆發(fā)。在現(xiàn)代社會高精密性、高關(guān)聯(lián)性等特性的影響下，社會構(gòu)成的各個部分、環(huán)節(jié)處于“牽一發(fā)而動全身”的彼此密切關(guān)聯(lián)中，衍生了公共危機鮮明的時代特性——跨域性與復(fù)合性，即一旦某個區(qū)域或領(lǐng)域內(nèi)爆發(fā)公共危機，就會如“一粒石子投進池水中引起陣陣漣漪”[1]一般向相關(guān)的區(qū)域或領(lǐng)域擴散，甚至區(qū)域間擴散和領(lǐng)域間蔓延同時態(tài)復(fù)合進行?，F(xiàn)代社會背景下的公共危機已非傳統(tǒng)公共危機那樣“單純”，單靠政府的力量已無法適應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)實，需要推行整體性治理，通過區(qū)域、領(lǐng)域的聯(lián)合，政府、社會、市場的協(xié)作互動，構(gòu)成強大的公共危機治理合力以施行有效治理。

公共危機整體性治理的實質(zhì)是通過政府及其部門的有效合作，政府、社會、市場的積極互動協(xié)作，將蘊藏于各系統(tǒng)的資源整合為公共危機治理資源，提升公共危機治理能力，以有效地平息、消弭公共危機，維護公共利益。回顧近年我國應(yīng)對各類重大公共危機的實踐，可以看到我國政府及其部門的聯(lián)動與合作得到了提高，政府能與非政府組織、公眾等主體在一定程度上開展協(xié)作，呈現(xiàn)出了整體性治理的態(tài)勢，但也存在諸多的不足，主要表現(xiàn)為政府及其部門間以及政府與非政府組織、公眾等主體的協(xié)作并未達到“無縫隙”的良好狀態(tài)，對接較為生澀，一定程度上存在敷衍推諉、資源共享不足、聯(lián)動遲滯、協(xié)作不力等問題，政府與非政府組織、公眾等主體尚未實現(xiàn)平等、有效的協(xié)作，全能型政府的色彩依舊存在。

我國在推行公共危機整體性治理過程中存在的不足，實質(zhì)是聯(lián)動、協(xié)調(diào)、協(xié)作中的碎片化問題。如何突破在公共危機治理中政府間、職能部門間以及政府與外部力量之間存在的互動協(xié)作困境，將政府、職能部門、社會、公眾等相關(guān)主體聯(lián)結(jié)起來，積極互動，有效協(xié)作，實現(xiàn)有效的公共危機整體性治理，提升公共危機治理成效，是我國當(dāng)前亟須解決的現(xiàn)實問題。社會資本理論作為當(dāng)前社會治理領(lǐng)域的新型理論范式，為我國破解公共危機整體性治理中的現(xiàn)實困境提供了嶄新的研究視角和分析框架，指明了推進公共危機整體性治理的出路，是促進公共危機整體性治理的有效理論工具。

二、社會資本及其對我國公共危機整體性治理的價值

社會資本是興起于20世紀(jì)80年代，并從20世紀(jì)90年代開始受到普遍關(guān)注的學(xué)術(shù)前沿和焦點。當(dāng)前，“社會資本已成為人類社會試圖走出發(fā)展困境和探索治道之變的一種具有高度概括力的理論解釋范式”[2]。

社會資本的研究可以追溯到20世紀(jì)初，1916年美國社會學(xué)家翰尼范？穴Hanifan？雪在《鄉(xiāng)村學(xué)校社區(qū)中心》一文中首次提及社會資本的概念，他認為，社會資本是“繼經(jīng)濟資本和人力資本之后又一次延伸了‘資本的概念，強調(diào)人的社會屬性，引起了人們對社會中人與人之間互動關(guān)系的重視”[3]。20世紀(jì)80年代，社會資本的研究得以真正的興起，代表人物是法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）與美國社會學(xué)家詹姆斯·科爾曼（James S.Coleman）。布迪厄是學(xué)界公認的首位系統(tǒng)表述社會資本概念的學(xué)者，他指出，“社會資本是實際的或潛在的資源集合體，那些資源是同對某種持久性的網(wǎng)絡(luò)的占有密不可分的，這一網(wǎng)絡(luò)是大家共同熟悉的，得到公認的，而且是一種體制化關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)……這一網(wǎng)絡(luò)是同某個團體的會員制相聯(lián)系的，它從集體性擁有的資本的角度為每個成員提供支持，提供為他們贏得聲望的‘憑證”[4]?？茽柭鼊t進一步深化了社會資本的研究，在他看來，社會資本“不是某種單獨實體，而是具有各種形式的不同實體；其共同特征有兩個：它們由構(gòu)成社會結(jié)構(gòu)的各個要素所組成；它們?yōu)榻Y(jié)構(gòu)內(nèi)部的個人行動提供便利”，在形式上表現(xiàn)為“義務(wù)與期望、信息網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范與有效懲罰、權(quán)威關(guān)系、多功能社會組織和有意創(chuàng)建的社會組織”[5]，并具備不可轉(zhuǎn)讓性和公共物品的性質(zhì)。20世紀(jì)90年代，社會資本的研究進入了拓展的階段，美國政治學(xué)家羅伯特·帕特南（Robert D.Putnam）將社會資本引入到政治發(fā)展與公共政策、民主治理領(lǐng)域，他在《使民主運轉(zhuǎn)起來》一書中指出，“社會資本是指社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率”[6]。隨著學(xué)界對社會資本研究的深化，當(dāng)前學(xué)界對社會資本的理解普遍認為，社會資本就是存在于社會結(jié)構(gòu)當(dāng)中而有別于物質(zhì)資本、人力資本的一種無形資源，以信任、互惠規(guī)范、社會參與網(wǎng)絡(luò)等作為核心要素，能為結(jié)構(gòu)內(nèi)的主體創(chuàng)造相應(yīng)的便利。

公共危機整體性治理是現(xiàn)代公共危機日益凸顯跨域性、復(fù)合性的情勢下的一種公共危機應(yīng)對模式，強調(diào)相關(guān)的政府、職能部門以及企業(yè)、第三部門、公眾等相關(guān)主體間打破邊界隔閡，促進資源互補、權(quán)力分享、風(fēng)險共擔(dān)、彼此互動，通過科學(xué)、有序的協(xié)作實現(xiàn)高效的公共危機多元共治。從本質(zhì)上說，公共危機整體性治理與社會資本之間存在著天然的契合性和邏輯上的關(guān)聯(lián)，信任、互惠規(guī)范、社會參與網(wǎng)絡(luò)等社會資本的核心要素是實現(xiàn)公共危機整體性治理的基礎(chǔ)和紐帶。

（一）信任是推進公共危機整體性治理的精神基礎(chǔ)

“信任是社會資本的一個重要的文化規(guī)范，所謂信任是指‘相信而敢于托付……信任導(dǎo)致了合作……信任是維持組織效能和維系組織生存的重要影響因素”[7]，信任也是“在一種社會關(guān)系或一種社會體制中為所有成員增進利益的創(chuàng)造者”[8]。信任往往能使不同主體間促成強烈的情感認同和平穩(wěn)的行為秩序，引生不同主體在公共事務(wù)中的責(zé)任、合作等意識，催使不同主體圍繞公共事務(wù)有序、科學(xué)地進行協(xié)作，實現(xiàn)公共事務(wù)的高效治理。公共危機整體性治理要求政府、社會、公眾等不同的主體在公共危機治理中科學(xué)有序協(xié)作，共享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任、奉獻力量，各方主體共同構(gòu)成多元互動的治理格局。這一格局的形成源于各方主體的責(zé)任意識、合作意識的共同勃興，而這些意識的形成最根本要依附于彼此間的信任，沒有基本的信任則責(zé)任、合作都無從談起，公共危機整體性治理便缺失了精神的根基。因此，只有公共危機治理中的政府、社會、公眾等主體能真正彼此信任，才能在精神上將各方主體聚攏一處，樹立起責(zé)任、合作意識，并通過有效的協(xié)作構(gòu)筑公共危機的整體治理合力。

（二）互惠規(guī)范是維系公共危機整體性治理有序性的保障

“社會資本中的規(guī)范主要是指在資源稀缺的環(huán)境下為了節(jié)約交易成本，更加有效的利用資源的目的下，一種以對稱性關(guān)系為基礎(chǔ)的普遍化的互惠規(guī)范”[9]。這種互惠規(guī)范并非由具體的機構(gòu)去刻意設(shè)計和訂立，很大程度上是行為主體在普遍的交往過程中經(jīng)過長期的博弈自發(fā)形成和固定下來的剛性規(guī)范（如法律、制度等）和柔性規(guī)范（如習(xí)俗、道德等），其目的在于規(guī)避行為主體的行為產(chǎn)生的負外部性，節(jié)約交易成本，實現(xiàn)均衡。公共危機整體性治理囊括了政府、非政府組織、企業(yè)、公眾等行為主體，需要不同主體的有序協(xié)作，在缺乏統(tǒng)一規(guī)范的狀態(tài)下，不同主體往往會以自身利益、自我便利為行為導(dǎo)向，即使其動機是為了公共危機治理，但也會產(chǎn)生不利于推進整體性治理的效應(yīng)，制約有效協(xié)作的開展。有效的社會規(guī)范能夠?qū)ο嚓P(guān)主體的行為產(chǎn)生約束，使相關(guān)主體的行為有章可循，提高協(xié)作的可能性和可依賴性，降低相關(guān)主體的投機傾向和交易成本，超越集體行動的困境和混亂無序的狀態(tài)，從而達成公共危機的整體性治理。所以，互惠規(guī)范是維系公共危機整體性治理有序性的保障。

（三）社會參與網(wǎng)絡(luò)是提升公共危機整體性治理成效的動力

社會參與網(wǎng)絡(luò)作為社會資本核心要素和重要形式，是社會行為主體之間的各種關(guān)系的集合，如權(quán)威關(guān)系、信任關(guān)系、合作關(guān)系等，在形式上表現(xiàn)為縱向型關(guān)系與橫向型關(guān)系，縱向型關(guān)系是一定的組織及其人員根據(jù)等級、權(quán)力和職責(zé)而聯(lián)系在一起，橫向型關(guān)系則是平等地位的主體為共同的利益而彼此聯(lián)結(jié)。社會參與網(wǎng)絡(luò)是由社會主體相交往、溝通、合作而形成的聯(lián)合體，不同的社會主體在聯(lián)合體內(nèi)為共同的目標(biāo)確立緊密的互動關(guān)系，各主體為共同事務(wù)輸出能量，主體間也產(chǎn)生資源的轉(zhuǎn)移，構(gòu)筑成有效的集體行動。公共危機整體性治理是針對現(xiàn)代社會公共危機破壞性不斷增大、跨域性突出和治理難度不斷增強的現(xiàn)實的一種公共危機治理模式，它主張經(jīng)濟組織、非政府組織、公眾等多元主體廣泛參與公共危機治理而非政府單打獨斗，通過廣泛的社會參與調(diào)動社會力量來彌補政府在資源、能力等方面的不足，以政府與其他主體之間進行廣闊、有效的合作提高公共危機治理的整體性。因此，廣泛的社會參與網(wǎng)絡(luò)是促進公共危機整體性治理和提升其成效的動力。

三、社會資本缺失：我國公共危機整體性治理的現(xiàn)實困境

公共危機整體性治理是我國在公共危機常態(tài)化爆發(fā)且跨域性、復(fù)合性的日益突出的背景下進行公共危機治理的理性選擇。從一定程度上看，它依托于政府、非政府組織、經(jīng)濟組織以及公眾在普遍的信任、有效的互惠規(guī)范、宏大的社會參與網(wǎng)絡(luò)等社會資本要素運行。

（一）公共危機整體性治理中的普遍信任不足

在公共危機整體性治理中，信任是使參與主體圍繞公共利益而緊密聯(lián)結(jié)和協(xié)作的無形紐帶，也是突破集體行動困境的精神動力。在我國，普遍信任不足是制約公共危機整體性治理的突出問題，具體表現(xiàn)為政府與公眾、非政府組織之間的不信任以及公眾對非政府組織的不信任。

政府與公眾、非政府組織之間的不信任，一方面，由于受長期的政府全能型行政思維的影響，在現(xiàn)代公共危機治理中政府傾向于獨攬一切事務(wù)，對公眾和非政府組織的公共危機治理意愿與能力持懷疑的態(tài)度，甚至認為公眾、非政府組織參與公共危機治理會給政府帶來麻煩，對公眾和非政府組織缺乏應(yīng)有的信任，排斥公眾和非政府組織；另一方面，由于政府公共危機意識淡薄，對公共危機缺乏足夠的認識，漠視其他社會主體的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，在應(yīng)對上反應(yīng)遲鈍、效率低下，未能切實履行自身的職責(zé)，甚至失信于社會，使得公眾、非政府組織在公共危機治理中對政府不信任而只在自身的能力范圍內(nèi)搞一些分散活動，未能與政府進行良好的配合、協(xié)作。

在我國，非政府組織往往“掛靠”于相應(yīng)的政府部門，獨立性缺乏，行政化傾向明顯，官僚色彩濃重，公益性也被掩蓋，同時非政府組織在管理上存在不公開、不透明、趨利性等不足，甚至出現(xiàn)一些有違其宗旨的行為，導(dǎo)致非政府組織信任危機。公共危機整體性治理中公眾對非政府組織的不信任突出表現(xiàn)為“經(jīng)非政府組織轉(zhuǎn)手的善款越來越少，不通過公益組織，點對點直接捐贈給個人的捐贈數(shù)額明顯增長……相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2011年3月至5月，全國慈善組織接收捐贈數(shù)額為62.6億元……直接捐贈給個人的數(shù)額僅為3887萬元。郭美美事件發(fā)生后，2011年6月至8月，全國公益慈善組織接收的捐贈數(shù)額僅為8.4億元……而直接捐贈給個人的數(shù)額上升到1.27億元”[10]。

（二）公共危機整體性治理中的互惠規(guī)范匱乏

1.我國公共危機整體性治理的剛性規(guī)范不完善，主要表現(xiàn)為法律法規(guī)的不健全。我國公共危機治理尚處于政府單一管理向多元共治的轉(zhuǎn)變過程中，雖然頒布了較多法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)多是“單個領(lǐng)域內(nèi)專項立法，如水資源、土地資源、放射性污染等方面的危機防治法律法規(guī)，條塊分立，適用部門范圍狹窄”[11]，更多強調(diào)的是政府及其部門的職責(zé)，而未對政府間、部門間的協(xié)作以及公眾、非政府組織等力量參與公共危機治理的職責(zé)、方式等進行規(guī)定。我國公共危機治理法律法規(guī)存在的不足限制了政府及其部門間協(xié)作的規(guī)范化，公眾、非政府組織等參與公共危機治理的空間狹小，最終也就不利于我國公共危機整體性治理的開展。

2.我國公共危機整體性治理的柔性規(guī)范缺失，主要表現(xiàn)為道德的失范。一方面，我國傳統(tǒng)的道德規(guī)范中強調(diào)的多是個體的自立自主，處理問題時則是“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”，互助協(xié)作的思想意識比較欠缺，這種思想意識在現(xiàn)代公共危機治理中往往引導(dǎo)著相關(guān)主體的行為傾向于追求自我便利和自身利益，只管自己“領(lǐng)地”內(nèi)的事，而未能從全局的高度去主動調(diào)整自己的行為來與其他主體聯(lián)合與協(xié)作。另一方面，道德規(guī)范在現(xiàn)實中依靠人的自覺和心理、情感的慣性來維持，但在公共危機的沖擊下，正常狀態(tài)時的道德規(guī)范往往會失去對人的約束效力，衍生出不道德的行為，如一些商家在危機中為牟取私利而哄抬物價、一些人在群體性事件中制造散布謠言等，這極易引發(fā)次生公共危機，加大治理難度，也會導(dǎo)致相關(guān)主體陷于疑慮、混亂之中而不利于公共危機的整體性治理。

（三）公共危機整體性治理中的社會參與網(wǎng)絡(luò)不健全

作為社會資本核心要素的社會參與網(wǎng)絡(luò)是維系公共事務(wù)治理中不同主體合作與協(xié)調(diào)的關(guān)鍵紐帶，社會參與網(wǎng)絡(luò)越緊密，不同主體間的互動越積極，資源、能量的共享就越充分，協(xié)作也會更有效。從實踐來看，我國公共危機整體性治理中的社會參與網(wǎng)絡(luò)是不健全的，突出表現(xiàn)為社會主體公共危機治理參與的組織性和秩序性缺失。

現(xiàn)代社會是高度分化的社會，社會主體的身份獨立性和行為自主性都比較強，擁有著存量巨大的資源與能量，將原子化的社會主體整合于公共危機應(yīng)對是公共危機整體性治理的題中之義。在公民社會興起的背景和現(xiàn)代民主治理語境下，將社會主體整合于公共危機治理的重要途徑是依靠非政府組織。非政府組織作為公民社會的主體，“既是凝結(jié)社會資本的網(wǎng)絡(luò)，又是政府與公民社會合作治理的主要載體，還是公共危機治理多元主體之一”[12]，其發(fā)育狀況關(guān)系著它作為社會主體參與平臺的功能發(fā)揮。在我國，由于受到傳統(tǒng)“家國一體”社會結(jié)構(gòu)、以血緣或地緣為中心的社會網(wǎng)絡(luò)等歷史遺留和政府管制過多等諸多因素的影響，我國的非政府組織普遍發(fā)育不良，發(fā)展不規(guī)范，規(guī)模小，能力弱，自主性、志愿性、非政府性等都比較不足，區(qū)域、領(lǐng)域的分布也不均勻，導(dǎo)致非政府組織難以在公共危機治理中有效地將相關(guān)的社會主體組織聚集起來，使得那些社會主體如一盤散沙，各行各事，未能與政府良好對接，整體效應(yīng)難以發(fā)揮。

四、我國公共危機整體性治理中的社會資本培育路徑

在現(xiàn)代公共危機日益凸顯跨域性、復(fù)合性等時代特性，其強度、治理難度超出任何治理主體單獨應(yīng)對的能力范圍的背景下，走多元主體協(xié)作共治的整體性治理道路是我國有效治理公共危機的必然選擇。

（一）提升社會信任，建立社會誠信體系

公共危機整體性治理旨在全局眼光下將政府、公眾、非政府組織、企業(yè)等不同的主體聚攬于公共危機治理中，構(gòu)筑“政府—公眾—社會”一體化的良性公共危機治理系統(tǒng)，其實質(zhì)是多元主體為公共危機應(yīng)對中進行廣泛合作，而實現(xiàn)多元主體間的合作必須依靠信任來維持?！靶湃问巧鐣Y本的重要要素，信任是合作的基礎(chǔ)。公共危機治理主體之間、公共危機治理主體與客體之間的信任程度決定著公共危機治理網(wǎng)絡(luò)的形成，也決定著利用或擁有各種社會資源的多少”[13]，是推進公共危機整體性治理的關(guān)鍵因素。

針對我國當(dāng)前公共危機整體性治理中存在的普遍信任不足的問題，筆者認為，應(yīng)該著力提升社會信任，建立社會誠信體系。一是各公共危機治理主體應(yīng)進行一次“精神革命”，在思想上要充分認識合作共贏是現(xiàn)代社會公共事務(wù)治理的內(nèi)在要求，主動摒棄諸如官僚主義、自私自利、投機取巧等一切不符合社會發(fā)展要求的傳統(tǒng)道德觀念、思維習(xí)慣。二是政府要明確自身公共利益代表者的地位，依法履職，敢擔(dān)當(dāng)，勤奉獻，充分尊重公眾的社會主體地位，相信公眾，依靠公眾，杜絕失信行為，塑造良好的社會形象，提高公信力、凝聚力、吸引力，帶動社會信任的提升。三是積極探索建立一套有效的社會誠信制度，通過制度規(guī)范社會主體的行為，通過提高失信行為的代價來降低主體間的交易成本，提升主體間合作的可靠性；同時，還要大力推進社會信用管理體系建設(shè)，加強對社會主體的誠信管理，輔助推動社會信任的提升。四是切實加強精神文明建設(shè)和美德教育，促使社會主體塑造符合現(xiàn)代社會發(fā)展要求的誠信理念，奠定社會普遍信任的思想基礎(chǔ)。

（二）加強規(guī)范建設(shè)，完善規(guī)范系統(tǒng)

1.完善剛性規(guī)范體系，建構(gòu)以公共危機整體性治理為導(dǎo)向的法律法規(guī)體系?，F(xiàn)代社會是法治的社會，法律法規(guī)是法治的基礎(chǔ)與核心。推行公共危機整體性治理必須要建構(gòu)整體性、系統(tǒng)性的法律法規(guī)體系?！耙皇歉鶕?jù)《憲法》精神制定《緊急狀態(tài)法》，規(guī)定緊急狀態(tài)的等級、確定標(biāo)準(zhǔn)、主管機構(gòu)及其職權(quán)、程序、措施等方面內(nèi)容。二是根據(jù)現(xiàn)代公共危機綜合治理的特點，完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》，對公共危機等級、處置程序、聯(lián)動協(xié)作、資源調(diào)撥、責(zé)任劃分、利益分配等方面內(nèi)容進行全面、詳細的規(guī)定，提高法律的現(xiàn)實適應(yīng)性和操作性，確立現(xiàn)代公共危機治理的基本規(guī)范。三是根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》改善現(xiàn)有的單項法律，打破相互隔離的局面，拓寬單項法律的適用面，使法律間相互配套、銜接，提高綜合性”[14]。

2.完善柔性規(guī)范體系，構(gòu)筑維系公共危機治理主體聯(lián)動協(xié)作的道德、習(xí)俗等精神基礎(chǔ)。與公共危機整體性治理相適應(yīng)的柔性規(guī)范的建設(shè)，需要與法律法規(guī)的建設(shè)相結(jié)合，應(yīng)以法律法規(guī)作為柔性規(guī)范建設(shè)的指導(dǎo)。此外，政府及相關(guān)組織要積極搜尋符合公共危機整體性治理的先進事跡，樹立典范，并進行宣傳、教育，如通過黨校、行政學(xué)院等機構(gòu)對政府部門及其人員開展培訓(xùn)，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙、宣傳活動等形式在社會層面上進行宣傳、教育，從而引導(dǎo)相關(guān)主體樹立公共危機多元協(xié)作共治的思維和觀念。公共危機整體性治理柔性規(guī)范的建設(shè)，除了開展常規(guī)式工作外，也要在每一次危機事件后進行重點建設(shè)，因為危機也是契機，它也會對傳統(tǒng)道德、習(xí)俗等產(chǎn)生破壞，撼動傳統(tǒng)觀念的根基，這對于建立現(xiàn)代公共危機治理的道德規(guī)范、思維觀念等是比較有利的，應(yīng)該牢牢把握時機。

（三）積極發(fā)展公民社會，健全社會參與網(wǎng)絡(luò)

從近年的冰雪災(zāi)害、汶川地震、雅安地震、洪水災(zāi)害等公共危機的治理實踐來看，我國相當(dāng)?shù)纳鐣黧w并不缺乏公共危機治理參與的能力、積極性和熱情，缺乏的是有效地組織這些社會主體發(fā)揮作用的社會組織。從根本上說，解決這一問題的出路就在于積極培育我國的公民社會，而其重點則是要努力發(fā)展非政府組織，因為非政府組織具有政府和其他社會主體無可比擬的優(yōu)勢，“是公民社會結(jié)構(gòu)要素中最為主要、最具有活力的部分，對培育公民社會有著重要作用和意義”[15]。通過發(fā)展非政府組織健全社會參與網(wǎng)絡(luò)，是破解我國公共危機整體性治理困境的重要議題。

對于發(fā)展非政府組織，筆者認為，應(yīng)從以下方面著手：一是作為社會管理主體的政府要擺正對非政府組織的看法，明確非政府組織在社會治理中的地位，同時要放松對非政府組織的管制，給予非政府組織相應(yīng)的資金、技術(shù)等方面的支持，為其發(fā)展提供充分的空間。二是建立健全有關(guān)非政府組織的管理制度，明確規(guī)定非政府組織的規(guī)模、職責(zé)、社會治理參與方式等內(nèi)容，也要在制度上明確對非政府組織的監(jiān)督，防止其“異化”，為非政府組織的健康發(fā)展和有效運轉(zhuǎn)提供制度保障。三是非政府組織要在發(fā)展實體形態(tài)組織的同時積極運用現(xiàn)代先進信息技術(shù)來發(fā)展虛擬非政府組織——網(wǎng)上非政府組織，使實體和虛擬非政府組織一體化發(fā)展，從而更充分地發(fā)揮非政府組織的作用。四是社會應(yīng)對非政府組織保持理性的態(tài)度，充分信任非政府組織，積極參與非政府組織的活動，將個體的行動融入相應(yīng)的非政府組織活動，依托非政府組織實現(xiàn)公共事務(wù)治理的參與意愿。

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責(zé)任編輯 侯 琦