趙維良+肖奧

[摘 要]英國是西方國家行政改革的先驅(qū)，其政府績效評估貫穿整個(gè)行政改革的始終，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為績效評估指明了方向并設(shè)定了基準(zhǔn)，成為政府績效評估中不可或缺的重要因素。隨著公共管理活動(dòng)目標(biāo)設(shè)定的多元化和價(jià)值選擇的多樣化，政府績效評估需要一套能夠?yàn)槠涮峁┱_方向并與時(shí)俱進(jìn)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。因此，分析借鑒英國政府績效評估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對我國政府績效評估及改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]英國；績效評估；價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)

[中圖分類號]D630.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）01-0065-03

20世紀(jì)70年代末，以英國為代表的西方國家為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)行了大規(guī)模的政府行政改革，而績效評估則始終貫穿其中，它不僅在很大程度上改變了政府的行政架構(gòu)、職能和服務(wù)模式，還大大提高了政府效能。黨的十八大提出，要?jiǎng)?chuàng)新行政管理方式，推行政府績效管理，提高政府公信力和執(zhí)行力，這對績效管理提出了更高要求。而價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為政府績效管理的重要方面，應(yīng)當(dāng)受到我國政府和理論界的足夠重視。英國的政府績效評估為我們提供了很好的借鑒。

一、英國政府績效評估實(shí)踐

政府績效評估是規(guī)范行政行為、提高行政效能的一項(xiàng)重要制度和有效方法。英國政府績效評估運(yùn)動(dòng)規(guī)模大、力度強(qiáng)，具有代表性意義。

1.英國政府績效評估背景。20世紀(jì)70年代末，英國政府陷入嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，1979年英國公民對政府的滿意率僅為35%，不滿意率高達(dá)54%[1]。財(cái)政、信任和管理危機(jī)構(gòu)成了英國政府實(shí)施績效評估的直接動(dòng)因。同時(shí)，新管理主義強(qiáng)調(diào)追求卓越和質(zhì)量至上等私營部門的管理理念，可廣泛運(yùn)用于公共部門，新的管理理念是公共部門績效評估興起的理論基礎(chǔ)。1979年，撒切爾夫人上臺執(zhí)政，她深信市場的作用，并積極將私營部門的管理技術(shù)與方法引入公共管理領(lǐng)域，政府績效評估得到了巨大的政治支持。而且，績效管理、目標(biāo)管理和全面質(zhì)量管理等理論在私營企業(yè)中的應(yīng)用取得了巨大的成功，對政府和公共部門形成改革壓力的同時(shí)也起到了示范作用。在技術(shù)方面，計(jì)算、分析、預(yù)測技術(shù)的發(fā)展為政府績效評估提供了基礎(chǔ)。

2.英國政府績效評估發(fā)展的階段。英國是開展政府績效評估實(shí)踐最早的國家，很多績效評估理念和方法為其他國家提供了借鑒和參考，其發(fā)展一般被分為兩個(gè)階段：

第一階段：效率優(yōu)位階段。英國政府績效評估初期（20世紀(jì)70年代末-80年代中后期）以效率為中心，關(guān)注投入產(chǎn)出比率，同時(shí)也是為了解決英國面臨的財(cái)政危機(jī)。

第二階段：質(zhì)量優(yōu)位階段。（20世紀(jì)80年代末—至今），政府績效評估的主要目標(biāo)和內(nèi)容由效率為中心調(diào)整為以質(zhì)量和公共服務(wù)為中心，側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移為效率和顧客滿意。撒切爾政府的改革在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與效率的同時(shí)忽視了公共服務(wù)的質(zhì)量問題，為此，梅杰政府相繼發(fā)起了“公民憲章”和“競爭求質(zhì)量”運(yùn)動(dòng)，布萊爾為首的工黨執(zhí)政后發(fā)起了政府現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)，逐步建立了以質(zhì)量為本和顧客滿意為評估標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向。在地方政府層次上，推行“最佳價(jià)值”（Best Value）。

此外，有學(xué)者認(rèn)為除上述兩個(gè)階段之外還有第三階段，即以服務(wù)供給水平和合作伙伴關(guān)系為中心的綜合評價(jià)階段。2009年2月，英國公布的績效評價(jià)的最新發(fā)展形式——全面地區(qū)評價(jià)（Comprehensive Area Assessment，CAA）體系是這一階段的一種新形式[2]。

二、英國政府績效評估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)

由英國政府績效評估的發(fā)展歷程可以看出，早期的效率測量是單一的“效率取向”，片面追求投入產(chǎn)比率的最大化，這是由傳統(tǒng)行政效率研究基本上照搬普通管理學(xué)效率研究的概念、模式，忽視公共部門的公共性所導(dǎo)致的[3]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以及人們對公共服務(wù)和產(chǎn)品需求的提高，單純的效率測量既無法滿足民眾的質(zhì)量要求，也無法滿足多元化需求。于是，效率小組建議設(shè)立“3E”標(biāo)準(zhǔn)體系（即“經(jīng)濟(jì)”、“效率”和“效益”），取代傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)指標(biāo)等效率標(biāo)準(zhǔn)。英國審計(jì)委員會(huì)將“3E”標(biāo)準(zhǔn)納入到績效審計(jì)框架中，并運(yùn)用于地方政府以及國家健康服務(wù)的管理實(shí)踐。隨著績效評估實(shí)踐的深化與進(jìn)展，越來越多的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為各國所重視，英國政府績效評估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)可概括為以下幾點(diǎn)：

1.經(jīng)濟(jì)（economic）/成本標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)主要表現(xiàn)在充分利用現(xiàn)有資金獲得最大量和最佳比例的投入，或者是未獲得特定投入成本最低，成本衡量能很好地體現(xiàn)預(yù)算與成本之間的差距。1979年的“雷納評審”的重點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)和效率，其目的是通過提高效率降低政府公共部門的開支和運(yùn)營成本。從1979年到1985年，雷納評審小組共支出500萬英鎊評審費(fèi)，進(jìn)行了266項(xiàng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了6億英鎊的年度節(jié)支領(lǐng)域和6700萬英鎊的一次性節(jié)支領(lǐng)域，帶來直接經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到9.5億英鎊[4]。

2.效率（efficiency）/生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)。效率標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注投入產(chǎn)出關(guān)系，即更少的投入獲得更多的產(chǎn)出，產(chǎn)出一定時(shí)成本最低，成本一定時(shí)產(chǎn)出最大。行政管理活動(dòng)中指產(chǎn)出同所消耗的人、財(cái)、物等要素的比率。1980年實(shí)施的“部長管理信息系統(tǒng)”及其后的“財(cái)務(wù)管理新方案”在績效評估和目標(biāo)管理、管理信息系統(tǒng)之間建立起了有機(jī)的聯(lián)系減少了資源浪費(fèi)并使英國政府公共部門的效率平均每年提高2-3個(gè)百分點(diǎn)[4]。

3.效益（effectiveness）/質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。效益標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注的是產(chǎn)出與效果的關(guān)系，它關(guān)心的是目標(biāo)和結(jié)果。每一項(xiàng)服務(wù)都有其指向顧客的目標(biāo)，這些目標(biāo)可作為效益衡量的基礎(chǔ)，此外效益衡量還應(yīng)當(dāng)將可能造成的負(fù)面影響包含在內(nèi)。1991年，梅杰擔(dān)任英國首相后，相繼發(fā)起了公民憲章、競爭求質(zhì)量和政府現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)，建立了以質(zhì)量為本和顧客滿意為評估標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向，“效益”作為政府績效評估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)在上世紀(jì)90年代受到極大重視。

（四）公平（equity）標(biāo)準(zhǔn)。公平主要關(guān)注分配結(jié)果，如貨幣收益或者公共服務(wù)的數(shù)量是否與努力程度成正比。公平作為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)關(guān)心的是“接受服務(wù)的團(tuán)體和個(gè)人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務(wù)”[6]。在“公民憲章”運(yùn)動(dòng)中，政府制定了多個(gè)公共部門和公共服務(wù)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，這無疑是公平價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的最佳體現(xiàn)。公平性難以衡量，可以根據(jù)帕累托標(biāo)準(zhǔn)、卡爾多——?？怂箻?biāo)準(zhǔn)和再分配標(biāo)準(zhǔn)加以指導(dǎo)性衡量。

5.企業(yè)家精神（entrepreneurship）標(biāo)準(zhǔn)。用企業(yè)經(jīng)營中追求效率、質(zhì)量和服務(wù)精神，以及科學(xué)管理方法，來改革和創(chuàng)新政府管理方式，使政府變得更有效率和活力。用企業(yè)家精神來改造政府服務(wù)工作和社會(huì)管理工作能夠極大地提高政府效率和效能。梅杰政府開展的“公民憲章”運(yùn)動(dòng)和“競爭求質(zhì)量”運(yùn)動(dòng)，布萊爾政府推行的“服務(wù)第一”和“最佳價(jià)值計(jì)劃”都體現(xiàn)了企業(yè)家精神是英國政府績效評估的一個(gè)重要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

三、我國政府績效評價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

我國的政府績效評估還處在初級階段，存在著對政府績效評估理論和實(shí)踐研究不足，規(guī)范化程度不足，績效評估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不合理等問題，政府績效評估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)選擇主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

1.價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)取向以經(jīng)濟(jì)為主，追求短時(shí)間內(nèi)GDP的增長。受“重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)、輕生活”等思想的影響，我國政府長期以來把GDP的增長放在首要位置，這使得一些地方為了完成經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)常常盲目出資辦企業(yè)，以求用大投資換取“政績”，更有甚者不惜采取編造假數(shù)據(jù)或走私等違法行為來達(dá)到目的。而GDP只能反映經(jīng)濟(jì)增長的“產(chǎn)出”或“總量”，并不能反映諸如民生等其他內(nèi)容。

2.政府績效評估缺乏公民導(dǎo)向性，評估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與公民價(jià)值取向不一致。目前為止，我國政府績效的評價(jià)仍多以政府系統(tǒng)內(nèi)部評價(jià)的方式進(jìn)行，包括自我評價(jià)和上級評價(jià)，社會(huì)公眾對政府的評估仍比較缺乏。須知，公共物品和服務(wù)的最終對象是廣大人民群眾，只有密切關(guān)注老百姓切身利益的政府才是好政府。

3.關(guān)系社會(huì)持續(xù)發(fā)展、人民生活持續(xù)改善的問題，諸如環(huán)保、文化、衛(wèi)生等問題未能得到足夠重視。我國很多地方政府片面追求GDP，破壞資源環(huán)境，注重短期利益，忽視長期發(fā)展，更缺少對弱勢群體的關(guān)注。

4.政府績效評估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)過空過高，不夠具體，不切實(shí)際，難以為政府部門在實(shí)際績效評估工作中運(yùn)用。在績效評估發(fā)展較為成熟的西方國家，人們常用“3E”（經(jīng)濟(jì)、效率、效益）或“4E”（公正、卓越、企業(yè)家精神、專業(yè)技能）來概括政府績效評估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，但這種概括過于理性化，偏向于學(xué)理上的分析，實(shí)際操作起來比較困難。我國具體的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境與別國不同，這決定了完全照搬西方價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是不切實(shí)際的。

四、英國政府績效評估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對我國的啟示

政府績效包括經(jīng)濟(jì)維度、社會(huì)維度和政治維度。通過對英國政府績效評估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的分析，結(jié)合我國實(shí)際，提出我國政府績效評估應(yīng)遵循的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

1.經(jīng)濟(jì)維度。經(jīng)濟(jì)績效表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展上，即國民經(jīng)濟(jì)增長既?！傲俊庇直！百|(zhì)”。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)也要考慮經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，重視環(huán)境的保護(hù)的修復(fù)，并使經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，要充分重視教育、科技、文化、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，關(guān)注就業(yè)、社會(huì)保障和社會(huì)公正等民生問題。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，資源環(huán)境與人的和諧發(fā)展等都是“質(zhì)”的重要方面。績效評估中應(yīng)切忌單純追求經(jīng)濟(jì)總量快速增長，應(yīng)把目光更多的投向數(shù)字以外的地方。

2.社會(huì)維度。政府績效在社會(huì)維度上主要表現(xiàn)為社會(huì)的全面進(jìn)步，如生活水平和生活質(zhì)量普遍提高、個(gè)人的權(quán)利和自由得到體現(xiàn)和保護(hù)、公共產(chǎn)品和服務(wù)公平到位、政府廉潔透明、社會(huì)群體之間關(guān)系協(xié)調(diào)，沒有明顯的對抗和沖突。這一維度的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)主要有：一是公平。公平是社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，是公共部門，特別是政府的基本功能之一。公平價(jià)值是社會(huì)正義的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到民眾對政府的信任度，以及政府的合理性等問題，因而應(yīng)當(dāng)作為政府績效評估的重要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)之一。二是民主。政府績效評估過程中體現(xiàn)效率原則是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，但并不是唯效率主義。民眾的價(jià)值取向日益多元化，因此需求也是多樣的。在政府績效評估中只有充分聽取民眾的意見，體現(xiàn)公眾意志和利益，才能使政府行政更具代表性（代表人民根本利益）和回應(yīng)性（反映群眾的需要、偏好和價(jià)值觀）。三是秩序。秩序是社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。國內(nèi)方面是指公共秩序的保持，社會(huì)的穩(wěn)定，人身和財(cái)產(chǎn)安全的保證，國際方面則涉及國家的安全與獨(dú)立，不受外來勢力的干涉等[7]。在政府的行政管理工作中，各種價(jià)值的碰撞和沖突必須要有限度，不能破壞社會(huì)秩序，民主的運(yùn)作也必須在秩序的限度內(nèi)進(jìn)行。

3.政治維度。政治在政府績效評估中處于核心地位，政治提供了制度安排和制度創(chuàng)新。而良好的制度安排，更容易提高政府績效。一是效率。追求效率是政府績效管理的核心，高效是社會(huì)各界對政府的共同期望，高效的政府意味著運(yùn)作更好，耗費(fèi)更少[8]。政府從事公共管理過程中要以較低的成本、較少的資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)產(chǎn)出，為社會(huì)提供更多的公共服務(wù)和產(chǎn)品，促進(jìn)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展。政府績效評估要充分體現(xiàn)效率原則及其價(jià)值。二是有機(jī)性。指的是政府制定的各項(xiàng)公共政策，提供的各項(xiàng)公共服務(wù)，實(shí)施的各種制度之間應(yīng)當(dāng)是有機(jī)聯(lián)系在一起的。這不僅包括靜態(tài)意義上的各種措施的相互協(xié)調(diào)與匹配，還包括時(shí)間序列上的前后相接，使政府部門的動(dòng)作具有一致性、協(xié)調(diào)性和連貫性。反觀英國績效評估發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，很多后期的工作成就得益于前期的鋪墊，雖然歷經(jīng)三屆政府，但其整體改革框架是一脈相承的。因此，有機(jī)性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)也能夠從一個(gè)側(cè)面反映出政府績效的高低。

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責(zé)任編輯 侯 琦