李榮亮

(南開(kāi)大學(xué)哲學(xué)院， 天津 300071)

約翰·密爾的行政思想探析

李榮亮

(南開(kāi)大學(xué)哲學(xué)院， 天津 300071)

約翰·密爾的行政思想是通過(guò)論述政治制度的可選擇性來(lái)論證行政制度的可選擇性，行政制度是人的意志選擇的結(jié)果。行政的主要原則與評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是行政執(zhí)行的理論依據(jù)，行政人員是行政執(zhí)行的主體，其選拔應(yīng)通過(guò)公開(kāi)考試和特殊任命結(jié)合的方式。行政運(yùn)行的好壞不但關(guān)涉到行政人員的命運(yùn)，也與人民群眾的命運(yùn)戚戚相關(guān)。通過(guò)有效地監(jiān)督可以避免行政運(yùn)行中的弊病，為行政的良好運(yùn)行保駕護(hù)航。密爾雖提倡專(zhuān)家治國(guó)，但其行政思想核心是杰出人物的統(tǒng)治。

約翰·密爾； 行政思想； 代議制政府； 改革

密爾生活在資本主義經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)代。19世紀(jì)上半葉，工業(yè)革命的完成帶動(dòng)了工業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，英國(guó)經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第一，成為世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的中心。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)迅速崛起，作為新興力量極力要求政治參與，并呼吁擴(kuò)大選舉權(quán)，這促使議會(huì)改革成為當(dāng)時(shí)政治的主題。

密爾童年時(shí)期便掌握了希臘文和拉丁文，閱讀了希臘羅馬時(shí)期大量經(jīng)典的歷史與哲學(xué)著作。17歲到東印度公司工作，負(fù)責(zé)東印度聯(lián)邦公司的聯(lián)系業(yè)務(wù)，1865年在威斯敏斯特當(dāng)選為議員，1866至1868年任下院議員。密爾的經(jīng)歷，尤其是作為議員進(jìn)行議會(huì)改革的經(jīng)歷，為《代議制政府》的寫(xiě)作提供了切實(shí)的經(jīng)驗(yàn)資料?！懊軤栐谡紊蠈儆谫Y產(chǎn)階級(jí)激進(jìn)派，長(zhǎng)期致力于議會(huì)改革?！盵1]密爾在書(shū)中以英國(guó)議會(huì)的歷史經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，全面系統(tǒng)地論述了其行政思想，其思想對(duì)英美等國(guó)家產(chǎn)生了重要的影響，本文以《代議制政府》為主要文本探析密爾的行政思想。

一、行政制度具有可選擇性

關(guān)于密爾行政制度的可選擇性問(wèn)題應(yīng)從他對(duì)國(guó)家起源的看法上說(shuō)起，密爾在國(guó)家起源的問(wèn)題上既不同意霍布斯、洛克等人認(rèn)為政府是一種約定產(chǎn)物的社會(huì)契約說(shuō)，也不同意政府是一種自然存在物的學(xué)說(shuō)。他認(rèn)為如果政府是約定的，那么關(guān)于政府的形式則具有無(wú)限選擇的可能性；如果政府完全是自然的產(chǎn)物，那么人民在社會(huì)中就沒(méi)有可選擇的余地，政府的存在就是任意的、偶然的，不具有必然性，這違背了人的主觀意志，人民將無(wú)法選擇政府的形式。密爾在吸收了兩種學(xué)說(shuō)合理成分的基礎(chǔ)上，提出了自己的政府理論，認(rèn)為好政府的建立需要三個(gè)條件：人民樂(lè)意接受它；愿意并能為了維持該政府去做事；愿意做為實(shí)現(xiàn)該政府的目的所需要做的事。政治制度是“人的勞作；它們的根源和全部存在均有賴(lài)于人的意志”[1]7。政府的形式是可選擇的，意志是政治制度的根源和基礎(chǔ)，要想促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步就必須提高人的才智和美德。

代議制政府是最好的政府。理想上最好的政府“是主權(quán)或作為最后手段的最高支配權(quán)力屬于社會(huì)整個(gè)集體的那種政府”[1]43。這種政府能夠提供良好的管理，同時(shí)又能促進(jìn)民族性格的發(fā)展，即既能自保又能自助，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。因?yàn)槊總€(gè)公民不可能直接參加管理，擔(dān)任政府職務(wù)，所以，經(jīng)過(guò)選擇之后最好的政府是代議制政府。代議制政府能夠集中社會(huì)中一般人和智慧之人的智力和美德，共同促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，“它使社會(huì)中現(xiàn)有的一般水平的智力和誠(chéng)實(shí)，以及社會(huì)中最有智慧的成員的個(gè)人的才智和美德，更直接地對(duì)政府施加影響，并賦予他們以在政府中較之在任何其他組織形式下一般具有的更大的影響”[1]28。密爾在秩序與進(jìn)步之間選擇了在秩序基礎(chǔ)上的進(jìn)步態(tài)度，實(shí)際上他更重視的是人類(lèi)進(jìn)步。密爾認(rèn)為積極的性格優(yōu)于消極的性格，他比較了現(xiàn)實(shí)中的東方人、南歐人和英美人，認(rèn)為東方人和西班牙人易嫉妒，法國(guó)人易沖動(dòng)，他們的性格是消極的，而英國(guó)人和美國(guó)人的性格則是積極的，能發(fā)揮民眾的才智和美德，所以英美人適合代議制政府。

密爾“把政治制度的選擇看作是道德和教育的問(wèn)題”[2]，人在政治制度面前不是被動(dòng)的接受，而是通過(guò)人的意志的一種主動(dòng)選擇，因而行政制度具有可選擇性。至于什么樣的行政制度是最好的，密爾沒(méi)有做出明確的回答，他似乎認(rèn)為代議制政府形式下的行政制度就是最好的行政制度。

由此可見(jiàn)，密爾的行政制度可選擇思想提高了人的主體性地位，人在制度面前不是無(wú)所事事，而是有所作為，但是，他在強(qiáng)調(diào)行政制度可選擇時(shí)過(guò)于夸大了人的主觀意志的作用，而忽視了事物的客觀規(guī)律性。在某種意義上，行政制度的選擇有賴(lài)于客觀的歷史條件和人們的主觀意志，是事物的客觀規(guī)律和人的主觀意志兩者結(jié)合的產(chǎn)物，而不能過(guò)于依賴(lài)人的意志。

二、行政的主要原則

行政制度可以選擇，為了利于行政制度良好運(yùn)行，就需要制定行政的主要原則，做到有制度可依據(jù)，同時(shí)也應(yīng)該制定行政的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，以明是非。如果沒(méi)有理論作為行政指導(dǎo)，盲目行政，將會(huì)導(dǎo)致行政混亂。

行政職務(wù)應(yīng)分工到人，權(quán)責(zé)明確。每一種行政職務(wù)“應(yīng)該是委派給某個(gè)特定個(gè)人的職責(zé)”[1]190。這樣可以避免在工作中相互推諉，以及犯了錯(cuò)誤之后無(wú)法找到真正的責(zé)任人，如果任何人都不知道誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)，那么責(zé)任為零，密爾區(qū)分了一個(gè)人的責(zé)任和多個(gè)(包括兩個(gè))人共同責(zé)任的問(wèn)題，如果多個(gè)人都同意一件事，并且這件事是錯(cuò)的，那么所有人都要受到懲罰。他不贊成對(duì)于意見(jiàn)的責(zé)任因共同分擔(dān)而減輕。針對(duì)部門(mén)首腦通常對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)并不都精通的問(wèn)題，密爾建議在部?jī)?nèi)設(shè)置專(zhuān)家組成的委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)是常任的，他們不隨部門(mén)首腦或部長(zhǎng)的變動(dòng)而變動(dòng)，“最后決定權(quán)應(yīng)完全歸于大臣本人，在這一意義上，委員會(huì)應(yīng)該只不過(guò)是咨詢(xún)性質(zhì)的”[1]193。雖然把決定權(quán)交給了大臣(或首腦)，但是并不否認(rèn)委員會(huì)的重要性，在一般情況下，每個(gè)委員都要提出自己的意見(jiàn)，并做記錄，決定是按照大多數(shù)人的同意而作出的。在特殊情況下，如果首腦個(gè)人不同意大多數(shù)委員的意見(jiàn)就可以自己作出決定，并做記錄，這樣做的好處是，“首腦個(gè)人而且是有效地對(duì)政府的每一項(xiàng)行為負(fù)責(zé)”[1]194。由于首腦個(gè)人和每個(gè)議員都發(fā)表了意見(jiàn)，并做了記錄，所以能夠做到權(quán)責(zé)分明。

密爾的行政思想是部門(mén)首腦總體負(fù)責(zé)制與委員顧問(wèn)具體負(fù)責(zé)制的結(jié)合。行政首腦“應(yīng)對(duì)其管轄范圍內(nèi)的各種利害關(guān)系具有總的、全局性的調(diào)節(jié)控制權(quán)”[3]。行政首腦雖然掌握總體權(quán)力，但他必須慣常聽(tīng)取顧問(wèn)提供的各種意見(jiàn)，最后委員會(huì)經(jīng)過(guò)討論，由行政首腦做出決斷。

利益與職務(wù)一致原則。在公共機(jī)關(guān)中，最理想、最完善的構(gòu)成“就是其中官員的利益和他的職務(wù)完全一致”[1]28。密爾作為功利主義者，其思想符合功利計(jì)算的原則，他以人有自私心為理論前提，認(rèn)為職務(wù)的參與與個(gè)人的利益密切相關(guān)，只有把個(gè)人的職務(wù)和他的利益聯(lián)系起來(lái)，并且達(dá)到一致，才能保證官員既有所作為，又不腐敗。行政人員要積極作為，積極的性格有進(jìn)取精神，可以在保持社會(huì)秩序的基礎(chǔ)上促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，如果持消極的態(tài)度，那么就會(huì)趨向于保守，這可能會(huì)保持社會(huì)的穩(wěn)定，但是不能促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，密爾對(duì)社會(huì)的進(jìn)步持樂(lè)觀態(tài)度。

行政權(quán)力的運(yùn)用原則“要做到符合效率原則的最大限度的權(quán)力分散；但也要做到最大限度的情報(bào)集中，還要盡最大的可能把情報(bào)由中樞散播出去”[4]。中央設(shè)置一個(gè)作為行政部門(mén)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要職能是把國(guó)內(nèi)外工作中的各種情報(bào)和經(jīng)驗(yàn)，以及政治科學(xué)一般原則的各種情報(bào)和經(jīng)驗(yàn)集中起來(lái)為各個(gè)行政部門(mén)所用。這個(gè)機(jī)關(guān)的作用是強(qiáng)迫地方官吏服從法律，只有一般法規(guī)中未規(guī)定的事，地方官吏可自行處理。國(guó)家是人的國(guó)家，人是國(guó)家的人，國(guó)家的價(jià)值“歸根結(jié)底還在組成它的全體個(gè)人的價(jià)值”[4]137。這符合功利主義的價(jià)值觀，即總體的幸福是個(gè)人幸福的總和，行政的目的應(yīng)能夠提升國(guó)家中每個(gè)人的價(jià)值，增進(jìn)每個(gè)人的利益，實(shí)現(xiàn)人的自由，促進(jìn)人的幸福。

行政部門(mén)的好壞取決于部門(mén)首腦的品德。部門(mén)首腦“可能是一個(gè)好的政治家和一個(gè)有品德的人……否則這個(gè)政府部門(mén)就是壞的”[1]192。密爾的杰出人物負(fù)責(zé)行政的思想與其道德政府的觀念是契合的，評(píng)價(jià)一個(gè)政府的好壞關(guān)鍵在于“組成作為統(tǒng)治對(duì)象的社會(huì)的那些人的品質(zhì)”[1]25。密爾的行政思想與民主思想的靈魂是一樣的，其行政思想的核心是杰出人物的統(tǒng)治，“穆勒的民主思想的核心是杰出人物統(tǒng)治論”[5]。

據(jù)上所述，密爾的行政制度是一種技術(shù)行政制度，“政府的全部工作都是要專(zhuān)門(mén)技術(shù)的職務(wù)”[1]195，讓專(zhuān)家進(jìn)行行政管理，讓具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員擔(dān)任行政人員，行政首腦的任務(wù)是最大限度發(fā)揮手下行政人員的才智；而行政中的常規(guī)人員則需要有專(zhuān)門(mén)的技術(shù)才能更好地?fù)?dān)當(dāng)職責(zé)。密爾的行政制度也是民主基礎(chǔ)上的行政首腦負(fù)責(zé)制，這種制度能發(fā)揮民主的作用，發(fā)揮大多數(shù)人的才智，在此基礎(chǔ)上讓杰出人物作出決定，發(fā)揮杰出人物的作用，少數(shù)人在這種體制下也得到了發(fā)表自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。通過(guò)這幾方面既可以發(fā)揮民主的優(yōu)勢(shì)，又能防止大多數(shù)人的暴政，因此，密爾認(rèn)為這種行政體制就是最好的制度。密爾把部門(mén)首腦的品德作為行政部門(mén)好壞的標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了對(duì)杰出人物的過(guò)度依賴(lài)，是精英主義統(tǒng)治論。

三、行政人員的選拔與升遷

有了行政原則和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這將為行政的執(zhí)行提供明確的理論依據(jù)，但是“政治機(jī)器并不自行運(yùn)轉(zhuǎn)。正如它最初是由人制成的，同樣還須由人，甚至由普通的人去操作”[1]7。這就涉及到了行政人員的任用問(wèn)題，只有選好行政人員，用好行政人員，才能有利于行政的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

對(duì)于行政人員的選拔，密爾區(qū)分了公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和非公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)兩類(lèi)。

最初任命的志愿者通過(guò)具有競(jìng)爭(zhēng)性的公開(kāi)考試進(jìn)行選拔?！皩?duì)最初任命的志愿者舉行公開(kāi)考試的做法……大概是在任何制度下的最好辦法”[1]201。在密爾看來(lái)，考試制度可以選拔出好的行政人員，同時(shí)也可以制止在行政選拔中的違法亂紀(jì)行為的發(fā)生，促進(jìn)社會(huì)公平?？荚噾?yīng)具有競(jìng)爭(zhēng)性，擇優(yōu)錄取，“考試應(yīng)該是競(jìng)爭(zhēng)性的，任命的應(yīng)該是考試成績(jī)最好的人”[1]202。至于考試的的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)主要在于“是否精通文科教育的學(xué)業(yè)”[1]201。考試的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)太低，否則就選拔不出真正的優(yōu)等生，應(yīng)該通過(guò)學(xué)?？荚嚨姆绞竭M(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。密爾通過(guò)伍力奇市軍官學(xué)校的例子來(lái)反駁反對(duì)考試的人的意見(jiàn)，認(rèn)為聰明的人比愚蠢的人在什么方面學(xué)習(xí)的都快，證明了競(jìng)爭(zhēng)性考試的必要性。密爾重視文科教育與其傳統(tǒng)密不可分，他把文科教育看成是行政人員所必備的基本素質(zhì)。常任文官的考試制度對(duì)西方行政思想影響很大，“常任文官應(yīng)由考試擇優(yōu)錄用，密爾則是倡導(dǎo)改革文官制度的第一個(gè)人”[6]。英國(guó)文官不參與政黨的進(jìn)退，沒(méi)有違法犯罪行為，不能輕易免職[7]122-123，這保持了行政的穩(wěn)定性和有序性，同時(shí)也能提升文官的專(zhuān)業(yè)水平，所以說(shuō)密爾的專(zhuān)家治國(guó)思想與文官制度思想是一致的。

對(duì)于非公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的行政人員，“凡是不經(jīng)過(guò)某種公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式任命的下級(jí)公務(wù)人員，應(yīng)由各大臣直接負(fù)責(zé)的情況下選用。各大臣，除為首的大臣外，自然均由為首的大臣選任；而為首的大臣本人，盡管實(shí)際上由議會(huì)指定，但在一個(gè)王國(guó)政府則應(yīng)正式地由國(guó)王任命”[1]195。非公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式任用的行政人員分為三類(lèi)，即一般的下級(jí)公務(wù)人員、為首的大臣和普通的大臣。對(duì)于為首大臣的任命是由議會(huì)選定的，在一個(gè)王國(guó)政府由國(guó)王任命；對(duì)于普通大臣由為首的大臣任命；對(duì)于一般的下級(jí)公務(wù)人員由直接負(fù)責(zé)的大臣選用。這種層層選拔的體制有利于選拔出合適的人員擔(dān)任合適的職位，去處理適合自己的事務(wù)。

關(guān)于職位的提升原則是“按資歷和選拔的混合制度。”[1]206行政人員最初的任用通過(guò)考試，但是職位的提升不能依靠考試。密爾把除行政首腦外的行政人員分成兩類(lèi)，一類(lèi)是擔(dān)任日常職務(wù)的，另一類(lèi)是擔(dān)任特殊任務(wù)并有特殊能力的。對(duì)于第一類(lèi)行政人員需要根據(jù)其年齡資歷最終提升到該項(xiàng)職務(wù)的最高點(diǎn)，而對(duì)于第二類(lèi)行政人員則由部門(mén)行政首腦從工作人員中選拔，兩者的結(jié)合體現(xiàn)了混合制的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)了常規(guī)晉升與特殊提拔的統(tǒng)一性，既使普通人員在行政上有出路，又能夠使得有特殊能力的人員發(fā)揮自己的特長(zhǎng)。

從上文中可以看出，良好的行政“應(yīng)最有效地確保誠(chéng)實(shí)而有才干的人得到任命；應(yīng)為官吏的晉升開(kāi)辟?gòu)V闊道路”[3]535。這強(qiáng)調(diào)了行政人員在為群眾服務(wù)的同時(shí)，發(fā)揮他們的能力，實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值，兩者的統(tǒng)一才能更好地發(fā)揮行政人員的積極主動(dòng)性，發(fā)揮他們的才智，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步。

四、行政中的弊病與應(yīng)對(duì)

在行政制度的選擇與人員的任用問(wèn)題上，密爾雖然提供了良好的理論依據(jù)，但在行政具體運(yùn)行過(guò)程中，由于現(xiàn)實(shí)條件不可能是完善的，再加上人具有自利之心，所以行政中不可避免會(huì)存在一些弊病，主要有以下三種。

第一個(gè)弊病是，最有能力的杰出人才都進(jìn)入了行政系統(tǒng)，會(huì)導(dǎo)致一種專(zhuān)制政府。在行政問(wèn)題上，如果行政機(jī)器有效率、更科學(xué)，就能夠吸納更多能人到這個(gè)系統(tǒng)中來(lái)，其控制力就越大，危害也就越大?！斑@種行政機(jī)器愈是構(gòu)造的有效率和科學(xué)化，網(wǎng)羅最有資格的能手來(lái)操縱這個(gè)機(jī)器的辦法愈是巧妙，為患就愈大”[4]132。行政作為政府管理的執(zhí)行部門(mén)，其目的是為人民服務(wù)，如果最有能力的人都進(jìn)入了行政機(jī)構(gòu)就會(huì)導(dǎo)致他們?yōu)榱俗约旱睦嫦敕皆O(shè)法進(jìn)行擴(kuò)大權(quán)力范圍，最終會(huì)導(dǎo)致專(zhuān)制，這與密爾的民主思想相違背。

第二個(gè)弊病是，代議團(tuán)體對(duì)行政的干預(yù)過(guò)多過(guò)大，會(huì)導(dǎo)致非專(zhuān)家治國(guó)，“議會(huì)越來(lái)越干涉行政”[1]76是代議制政府的危險(xiǎn)之一，也是行政的弊病之一。議會(huì)是人民選舉出來(lái)代表人民行使選舉和監(jiān)督作用的機(jī)構(gòu)，而不是代表人民去行使行政權(quán)力，因?yàn)槿嗣襁x舉的議會(huì)代表是代表人民的利益，是人民信任的人，并不一定具有行政管理的專(zhuān)門(mén)知識(shí)，代議團(tuán)體過(guò)多的干預(yù)行政會(huì)導(dǎo)致專(zhuān)家治國(guó)理念的失敗。

第三個(gè)弊病是，行政首腦對(duì)憲法的破壞和行政首腦對(duì)權(quán)力的篡奪，“大權(quán)集中在行政首腦手中，而人民群眾對(duì)自由制度又不夠熱愛(ài)，這樣他就有可能在破壞憲法和篡奪最高權(quán)力的嘗試中獲得成功”[1]198。這種狀態(tài)就是在代議制政府中，行政首腦過(guò)多地掌握權(quán)力，加上民眾不積極的熱愛(ài)自由，就會(huì)導(dǎo)致缺乏群眾的輿論監(jiān)督，這將會(huì)產(chǎn)生暴政。憲法是國(guó)家的根本大法，國(guó)家的一切經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)活動(dòng)必須在憲法的允許范圍內(nèi)運(yùn)行。行政是在憲法下的依法行政，是權(quán)力適度的行政制度。

雖然密爾相信絕對(duì)的民主會(huì)導(dǎo)致大多數(shù)人的暴政，但是認(rèn)為有限的民主行政會(huì)提升人民群眾的參政熱情，發(fā)揮民智，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。這三方面的弊病會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力腐敗，有損行政良好的運(yùn)行，所以有必要對(duì)行政進(jìn)行監(jiān)督。

首先是代議團(tuán)體的監(jiān)督，其監(jiān)督主體是議會(huì)。議會(huì)對(duì)于行政的職責(zé)，“不是要用它自己的表決來(lái)做出決定，而是要注意使那些必須做出決定的人是能勝任的人”[1]74。議會(huì)的職責(zé)只是決定誰(shuí)能勝任行政工作，但是不能決定行政事務(wù)， “米爾①認(rèn)為代表并不是政府，而是代表人民制約政府”[8]916。代議團(tuán)體行使的是行政監(jiān)督的功能，不能直接進(jìn)行行政管理。貝絲·E·華納認(rèn)為：“密爾沒(méi)有建立嚴(yán)格的政治與行政二分法。他認(rèn)為公共行政在政治進(jìn)程中具有重要的作用。然而，他在選出什么樣的代表和什么樣的人有資格去做行政官員之間有一個(gè)明確的界限。這種分別可以充分利用每個(gè)子集的特殊貢獻(xiàn)，并創(chuàng)造一個(gè)制衡機(jī)制，以控制潛在的權(quán)力濫用?！盵9]實(shí)際上，代表機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)之間必須保持一種平衡的張力，如果代表機(jī)構(gòu)過(guò)強(qiáng)，那么就會(huì)導(dǎo)致行政不能自主，使行政的效率降低，治國(guó)非專(zhuān)業(yè)化；如果代表機(jī)構(gòu)過(guò)弱，那么就會(huì)導(dǎo)致行政的權(quán)力過(guò)大，不能有效地監(jiān)督和約束行政，造成專(zhuān)制行政。代議集團(tuán)的監(jiān)督是以議會(huì)的權(quán)力制約行政的權(quán)力，這是三權(quán)分立、分權(quán)制衡的一種體現(xiàn)。

對(duì)于行政第二方面的監(jiān)督是民眾監(jiān)督，作為執(zhí)行國(guó)家權(quán)力的行政部門(mén)不但應(yīng)當(dāng)受到代議團(tuán)體的監(jiān)督，也應(yīng)該受到民眾的監(jiān)督，在公共事務(wù)運(yùn)作中，“要把民眾的完全監(jiān)督和最完美的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)結(jié)合起來(lái)”[10]。行政部門(mén)是一種專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，民眾不一定都能明白其執(zhí)行的權(quán)力是否得當(dāng)，但是每個(gè)人都可以發(fā)表自己的見(jiàn)解，通過(guò)行動(dòng)促使行政依法執(zhí)行。

第三方面是輿論監(jiān)督，“如果組成政府的人員濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同國(guó)民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職”[1]80。國(guó)民的輿論可以對(duì)政府的行政人員形成壓力，因?yàn)椤拜浾摫旧砭褪且环N最大的積極社會(huì)力量”[1]14。密爾把輿論看作是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)動(dòng)力，有了輿論后進(jìn)行辯論可以得出真理性的東西，真理愈辯愈明，這種輿論是國(guó)民自發(fā)形成的，并不是行政干涉的結(jié)果，他們經(jīng)過(guò)討論形成的各種輿論會(huì)起到對(duì)行政的有效監(jiān)督。

從密爾的論述中看出，他的行政監(jiān)督思想與他的權(quán)力屬于人民的思想是分不開(kāi)的，“密爾把官僚機(jī)構(gòu)看作是為政府直接工作的部門(mén)，大多時(shí)候指的是官僚人員作為實(shí)際的管理者。但是，從某種意義上說(shuō)最高權(quán)力仍然在人民和他們的代表的掌握中”[9]。值得注意的一點(diǎn)是，密爾所說(shuō)的人民不包括未受教育的窮人，因?yàn)椤拔词芙逃母F人比受過(guò)教育的窮人更可怕”[10]126。他蔑視群眾的力量，認(rèn)為群眾是無(wú)知的、愚昧的。因而，密爾所說(shuō)的民眾監(jiān)督只不過(guò)是接受過(guò)教育的、具有一定修養(yǎng)和知識(shí)的群體的監(jiān)督，沒(méi)有受到過(guò)教育的貧民是不具有監(jiān)督的權(quán)力的，這就削奪了未受教育的貧民的監(jiān)督權(quán)利，對(duì)于他們不公平。

五、結(jié) 語(yǔ)

密爾的行政思想是在資產(chǎn)階級(jí)已經(jīng)登上了政治歷史舞臺(tái)之后，為其統(tǒng)治進(jìn)行的一種辯護(hù)，由于密爾把體力勞動(dòng)和腦力勞動(dòng)分離開(kāi)來(lái)，看到了杰出人物為社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)步所做的貢獻(xiàn)，并沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)到體力勞動(dòng)對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用，所以他并沒(méi)有真正看到人民群眾是社會(huì)發(fā)展的真正動(dòng)力，這是其局限的一面。

密爾的行政思想具有專(zhuān)家治國(guó)的理念，他希望通過(guò)吸引各方面的專(zhuān)家來(lái)治理國(guó)家，但又不希望所有擁有知識(shí)的人都進(jìn)入行政系統(tǒng)，還需要有知識(shí)的精英進(jìn)入議會(huì)等其他部門(mén)，由議會(huì)和全民及其輿論對(duì)行政進(jìn)行監(jiān)督，防止行政腐敗等問(wèn)題，使國(guó)家在好的行政體制下進(jìn)行民主管理，這是其進(jìn)步的一面。密爾的行政制度具有可選擇性的思想使我們認(rèn)識(shí)到西方三權(quán)分立的政治制度不是唯一的，世界上沒(méi)有統(tǒng)一的行政制度，把所有的行政思想通而論之的思想行不通，各國(guó)要根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等國(guó)情選擇適合自己的行政制度。我們要用歷史的眼光來(lái)看待密爾的行政思想，其思想在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下具有歷史進(jìn)步性。

注 釋?zhuān)?/p>

①穆勒、米爾、密爾在文中為同一人。

[1][英]J. S. 密爾. 代議制政府[M]. 汪 瑄, 譯. 北京：商務(wù)印書(shū)館，2010：3．

[2][英]約翰·穆勒．約翰·穆勒自傳[M]．吳良健，吳衡康, 譯．北京：商務(wù)印書(shū)館，1998：103．

[3][英]約翰·穆勒. 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及其在社會(huì)哲學(xué)上的若干應(yīng)用：下[M]. 胡企林，朱 泱, 譯. 北京：商務(wù)印書(shū)館，2005：135．

[4][英]約翰·密爾. 論自由[M]. 許寶骙，譯. 北京：商務(wù)印書(shū)館，2012．

[5]李佩芬. 約翰·穆勒《代議制政府》的民主思想評(píng)析[J]. 中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，1995(1)：72-77.

[6]龔祥瑞. 法與改革:讀邊沁與密爾：《政府論》[J]. 比較法研究，1995(1):95-104．

[7]馬嘯原. 西方政治制度史[M]. 北京：高等教育出版社，2000：122-123．

[8][美]列奧·施特勞斯，約瑟夫·克羅波西．政治哲學(xué)史[M]. 李天然, 譯. 石家莊：河北人民出版社，1993．

[9][英] Warner B E. John Stuart Mill’s theory of bureaucracy within representative government: Balancing competence and participation[J].PublicAdministrationReview, 2001, 61(4)：403-413．

[10]約翰·穆勒．約翰·穆勒自傳[M]．鄭曉嵐，陳寶國(guó), 譯. 北京：華夏出版社，2007：194．

TheAnalysisofJohnMill’sAdministrativeThought

Li Rongliang

(Faculty of Philosophy, Nankai University, Tianjin 300071, China)

Mill’s administrative thought demonstrates the selectivity of administrative system through discussing the selectivity of political system. Administrative system is the choice of the people’s will. The main administrative principles and criteria are the theoretical basis of the administrative implementation. Administrative staff is the chief executive body that should be selected through public examinations and special appointment. The quality of administrative operation not only concerns the fate of administrative staff, but also much relates to the fate of people. Effective monitoring of the operation could avoid administrative shortcomings and ensure good functioning of administration. Although he advocated technocrats, elitism was the core of his administrative thought.

John Stuart Mill; administration thought; representative government; reform

2013-05-03.

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(12FZZ004).

李榮亮(1981— )男，博士，講師.

李榮亮，lylirongliang@126.com.

D091.4

A

1008-4339(2014)02-157-05