李傳軍， 白旭陽

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院， 北京 100872)

創(chuàng)新社會(huì)管理背景下的流動(dòng)人口管理
——以北京市X區(qū)為例

李傳軍， 白旭陽

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院， 北京 100872)

在創(chuàng)新社會(huì)管理背景下，如何做好流動(dòng)人口的服務(wù)與管理工作是目前我國公共管理面臨的挑戰(zhàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京市X區(qū)在流動(dòng)人口管理方面取得了一定的成效。但是，也存在如下問題：流動(dòng)人口管理和服務(wù)體系的缺陷；管理主體和管理工具不完善；流動(dòng)人口相關(guān)信息不充分；流動(dòng)人口的社區(qū)認(rèn)同感不強(qiáng)。為此，X區(qū)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，加大流動(dòng)人口管理方面人、財(cái)、物的投入，創(chuàng)新機(jī)制、優(yōu)化流動(dòng)人口服務(wù)，構(gòu)建數(shù)字化管理系統(tǒng)，擴(kuò)大民主參與，優(yōu)化流動(dòng)人口管理制度，吸納第三部門參與，培養(yǎng)流動(dòng)人口社區(qū)認(rèn)同感。

社會(huì)管理； 流動(dòng)人口管理; 北京市

一、研究背景

流動(dòng)人口是指那些離開戶籍所在地、在另一行政區(qū)域內(nèi)居住超過一定時(shí)間(通常為30天)的人口。20世紀(jì)80年代之前，政府對人口流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格的管控，當(dāng)時(shí)的人口流動(dòng)主要是與工業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的，根據(jù)勞動(dòng)力的需要對人口進(jìn)行計(jì)劃性的安排，不允許人口的自由流動(dòng)。1984年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于農(nóng)民自理口糧進(jìn)鎮(zhèn)落戶問題的通知》，這無異于吹響了農(nóng)村居民大量涌入城市的號角。改革開放之后，城鎮(zhèn)和農(nóng)村收入之間的巨大差距，加上改革開放所帶來的種種機(jī)遇，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對于勞動(dòng)力的需求，使大量的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市。這些進(jìn)入城市的勞動(dòng)力，長時(shí)間居住在城市，然而戶籍卻依然保留在原所在地，這就形成了大量的流動(dòng)人口。

北京作為我國的首都，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快、社會(huì)資源相對豐富，吸引了大量的外來務(wù)工人員。同時(shí)，由于北京市的城市容量的限制，外來務(wù)工人員中只有少部分能夠取得北京戶籍，因此，大量的外來務(wù)工人員必然造成了北京市數(shù)量龐大的流動(dòng)人口群體。

改革開放以來，流動(dòng)人口為我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了充足的人力資源，帶來了大量的人口紅利，創(chuàng)造了大量的社會(huì)財(cái)富，在我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮了重要的作用。但是，大量的流動(dòng)人口也給就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)造成了巨大的壓力，給社會(huì)管理工作帶來了一定的挑戰(zhàn)。隨著城市流動(dòng)人口不斷增多，對于流動(dòng)人口的管理卻相對緩慢，這就造成了城市發(fā)展和管理上的不平衡、不協(xié)調(diào)。因此，要努力推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，維持社會(huì)和諧發(fā)展，對于流動(dòng)人口的管理創(chuàng)新是必不可少的。

X區(qū)作為北京市一個(gè)重要的城鄉(xiāng)結(jié)合部，聚集著大量的流動(dòng)人口，進(jìn)一步推進(jìn)人口管理創(chuàng)新，加強(qiáng)對流動(dòng)人口科學(xué)、合理的管理，對于X區(qū)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)健康、和諧發(fā)展，促進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有重要的意義。

二、研究方法

1.文獻(xiàn)梳理

首先是對于流動(dòng)人口概念的界定。目前，我國學(xué)術(shù)界關(guān)于流動(dòng)人口的概念界定是很模糊的。有的學(xué)者認(rèn)為，流動(dòng)人口是離開了常住戶籍所在地、跨越了一定的行政轄區(qū)范圍、在某一地區(qū)暫住、滯留、活動(dòng)，并在一定時(shí)間內(nèi)返回其常住地的人口[1]。也有的學(xué)者認(rèn)為，流動(dòng)人口是專指那些在一定時(shí)期內(nèi)(通常是一年)不改變自身戶籍狀況、并且離開常住戶籍所在地，在另一行政區(qū)域暫時(shí)寄居或臨時(shí)外出的人口[2]。還有將流動(dòng)人口進(jìn)行廣義和狹義上的劃分，認(rèn)為廣義上的流動(dòng)人口，根據(jù)其在流入地停留時(shí)間的長短，一般分為長久性的遷移人口、臨時(shí)性的暫住人口和差旅過往人口3類；狹義的流動(dòng)人口則只包括那些在某一地域做短暫停留的差旅過往人口[3]。關(guān)于流動(dòng)人口的概念很多，而在本文的研究中，我們所界定的流動(dòng)人口是指那些離開戶籍所在地、在另一行政區(qū)域內(nèi)居住超過一定時(shí)間(通常為30天)的人口。

其次是對現(xiàn)有流動(dòng)人口管理理論的梳理。對于流動(dòng)人口的管理問題，目前的研究主要集中在以下幾個(gè)方面。一是社區(qū)化管理，黃晨熹提出了對于流動(dòng)人口進(jìn)行社區(qū)化管理的觀點(diǎn)。他認(rèn)為社區(qū)化管理是指在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控以及有關(guān)職能部門的積極配合和指導(dǎo)下，基層社區(qū)以社區(qū)資源(包括人力、物力和財(cái)力)為基礎(chǔ)，運(yùn)用社區(qū)管理的機(jī)制與手段，促進(jìn)社區(qū)整合與穩(wěn)定，以達(dá)到管好外來流動(dòng)人口之目的的一種管理模式[4]。二是參與式管理，陳豐認(rèn)為，流動(dòng)人口參與式管理是指流動(dòng)人口在政府職能部門的指導(dǎo)下，以“流動(dòng)人口協(xié)會(huì)”等自組織為載體，充分發(fā)揮其自我管理、自我服務(wù)、自我約束的功能，以更好地保障自身合法權(quán)益的新型組織管理方式[5]。三是互動(dòng)模式，馮曉英在對北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口現(xiàn)狀以及存在的問題進(jìn)行詳細(xì)分析之后，提出了政府與社會(huì)互動(dòng)的人口治理模式[6]。

2． 實(shí)地調(diào)研

在對現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行了充分的理論分析的基礎(chǔ)上，2012年我們在北京市X區(qū)進(jìn)行了數(shù)次實(shí)地調(diào)研。

首先，到X區(qū)流動(dòng)人口管理辦公室進(jìn)行了調(diào)研。我們了解了X區(qū)流動(dòng)人口的數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、性別比例等基本情況，對于X區(qū)的流動(dòng)人口現(xiàn)狀有了一個(gè)宏觀上的把握。

其次，深入到X區(qū)管轄的各個(gè)鎮(zhèn)、村，對流動(dòng)人口管理的詳細(xì)情況進(jìn)行了進(jìn)一步的了解。例如我們進(jìn)入D鎮(zhèn)，通過與鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員面對面的溝通，了解到他們在流動(dòng)人口管理方面所面臨的問題以及管理經(jīng)驗(yàn)。

最后，采用隨機(jī)抽樣的方法，對X區(qū)流動(dòng)人口的管理效果和改進(jìn)方向進(jìn)行了調(diào)查。這次隨機(jī)抽樣共發(fā)放問卷620份，共回收603份，有效問卷593份，問卷有效率為98.3%。

三、問題與矛盾

流動(dòng)人口問題的實(shí)質(zhì)是流動(dòng)人口的管理和服務(wù)問題[7]。對于流動(dòng)人口的管理，目前我國各地都處于探索階段。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京市X區(qū)在流動(dòng)人口管理方面取得了一定的成效，如在流動(dòng)人口中建立臨時(shí)黨團(tuán)組織，發(fā)揮基層服務(wù)站的作用以及推廣“旅店式網(wǎng)格化”的管理模式等。但是，由于各方面條件的制約，X區(qū)在流動(dòng)人口的管理方面也凸顯出一些問題。

1． 流動(dòng)人口管理和服務(wù)體系的缺陷

(1) 流動(dòng)人口管理與服務(wù)缺乏系統(tǒng)性和有效性。因交通便利、租金低廉，北京市X區(qū)聚集了大量外來流動(dòng)人口。同時(shí)，受北京市中心城區(qū)人口疏散政策和X區(qū)新城發(fā)展等因素影響，北京市X區(qū)外來流動(dòng)人口將在未來較長一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)呈快速增長趨勢。流動(dòng)人口的大規(guī)模聚集和快速增長，引發(fā)了北京市X區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)的迅速調(diào)整，帶來了一系列問題和矛盾。盡管已經(jīng)進(jìn)行了諸多積極的探索，但由于這些問題和矛盾日趨復(fù)雜，北京市X區(qū)目前在流動(dòng)人口管理方面還缺乏系統(tǒng)、有效的管理手段和措施。流動(dòng)人口戶籍與居住管理、就業(yè)管理、房屋租賃管理、治安管理等方面的問題依然比較突出。政府部門應(yīng)當(dāng)為流動(dòng)人口提供的就業(yè)信息咨詢、政策咨詢、法律援助、計(jì)劃生育等服務(wù)都難以有效地提供。

(2) 立體管控尚未形成。所謂立體管控是指全方位的多部門、多組織協(xié)同進(jìn)行的流動(dòng)人口管理。既包括政府各個(gè)部門之間的協(xié)同，也包括了政府部門和各個(gè)企業(yè)、居民之間的協(xié)同管理。流動(dòng)人口的管理需要多部門聯(lián)動(dòng)，全社會(huì)共同參與，建立立體管控模式，將被管理對象的全部信息、活動(dòng)情況、生活工作需求等全部納入管理范圍。但當(dāng)前一些群眾的參與意識、配合意識不夠，如有的群眾將房屋出租給流動(dòng)人口居住而不向公安機(jī)關(guān)報(bào)告，不協(xié)助其辦理暫住證，甚至以親戚為借口欺瞞檢查，有的企業(yè)老板容留外來務(wù)工人員而不去公安機(jī)關(guān)備案，認(rèn)為“多一事不如少一事”，造成了一些流動(dòng)人口游離于監(jiān)管之外。

(3) 重管理輕服務(wù)的思想尚未改變。黨的十六屆六中全會(huì)指出，我們構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須要加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在北京市X區(qū)《加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理全面推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的實(shí)施意見》中，明確提出了創(chuàng)新社會(huì)管理的基本原則要以人為本、服務(wù)為先。然而，落實(shí)到流動(dòng)人口管理的具體做法上，服務(wù)為先的原則卻沒有得到很好的體現(xiàn)。只強(qiáng)化管理不注重服務(wù)，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致惡性循環(huán)，造成流動(dòng)人口管理方面的更多困難。在調(diào)研中我們了解到，北京市X區(qū)在流動(dòng)人口的服務(wù)方面做了一定的工作，但是，管理的理念依然重于服務(wù)的理念，具體就體現(xiàn)在對于流動(dòng)人口的服務(wù)內(nèi)容偏少，管理者缺少服務(wù)思想等方面。另外，流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)變化也值得關(guān)注。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工的主要需求從以往的就業(yè)發(fā)展到了如何打發(fā)空閑時(shí)間的需求。這種需求層次的提高要求政府要解決如何使他們?nèi)谌肷鐓^(qū)的問題。因此，在流動(dòng)人口管理中如何把握他們的需求是關(guān)鍵。只有真正把握流動(dòng)人口的需求，才能更好地為他們提供針對性的服務(wù)。

(4) 流動(dòng)人口相關(guān)服務(wù)內(nèi)容不夠具體。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，北京市X區(qū)目前雖然在為流動(dòng)人口提供服務(wù)方面進(jìn)行了一定的嘗試，但更多的是出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的而對流動(dòng)人口進(jìn)行管理。這一舉措符合我國建設(shè)和諧社會(huì)的宗旨，從長遠(yuǎn)來看，隨著流動(dòng)人口的增多、流動(dòng)人口素質(zhì)的提高，為流動(dòng)人口提供更好的服務(wù)是進(jìn)行流動(dòng)人口管理的必不可少的工作。目前，北京市X區(qū)在流動(dòng)人口子女入學(xué)、看病就醫(yī)、就業(yè)培訓(xùn)等方面還缺乏具體的法規(guī)政策。在提供的具體公共服務(wù)上，各個(gè)部門獨(dú)立辦公的現(xiàn)象比較明顯，缺少統(tǒng)一的一站式服務(wù)，這在一定程度上造成了流動(dòng)人口子女入學(xué)難、看病難等問題。

2． 管理主體和管理工具不完善

(1) 社區(qū)管理組織專業(yè)化程度不高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京市X區(qū)在社會(huì)管理上也在逐步實(shí)現(xiàn)對于流動(dòng)人口的社區(qū)化管理。例如北京市X區(qū)D鎮(zhèn)，在轄區(qū)范圍內(nèi)推行旅店式網(wǎng)格化管理，將整個(gè)轄區(qū)進(jìn)行地理范圍上的切割，劃分成若干個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格由專人負(fù)責(zé)。同時(shí)，在每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)劃分社區(qū)，社區(qū)內(nèi)成立社區(qū)管理委員會(huì)，對社區(qū)進(jìn)行管理。但是，這樣的社區(qū)管理組織由于人員配備、管理人員素質(zhì)等方面的原因，在進(jìn)行社區(qū)管理的過程中，專業(yè)性不強(qiáng)，不能夠很好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理的目的。北京市X區(qū)雖然在大學(xué)生中招募社區(qū)工作者，以補(bǔ)充到社區(qū)管理的隊(duì)伍當(dāng)中，但由于總量的限制，加上社區(qū)工作者的大量流失，造成了北京市X區(qū)在社會(huì)管理上專業(yè)性的不足。

(2) 同居住證相比，暫住證功能過少。暫住證是外來人員在北京市臨時(shí)居住的合法身份證明。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，外來人員到達(dá)北京市后，應(yīng)在3日內(nèi)到其暫住地派出所申報(bào)暫住登記。從功能上來說，暫住證的主要作用是進(jìn)行流動(dòng)人口的管理，政府的人口管理部門通過暫住證的數(shù)量來了解相關(guān)區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口的數(shù)量，進(jìn)而對流動(dòng)人口進(jìn)行管理。北京市X區(qū)目前按照北京市政府的規(guī)定實(shí)行暫住證制度，然而，由于暫住證在進(jìn)行登記的時(shí)候涉及的信息較少，并且在日常的使用過程中僅僅充當(dāng)憑證的作用，因此，很難對流動(dòng)人口的日常生活、工作等信息進(jìn)行及時(shí)的跟蹤記錄，同電子化的居住證相比，暫住證的功能顯然不能滿足社會(huì)快速發(fā)展的需要。

3． 流動(dòng)人口相關(guān)信息不充分

(1) 流動(dòng)人口信息采集難度大。對于流動(dòng)人口的管理，了解流動(dòng)人口的基本信息是關(guān)鍵。除了流動(dòng)人口自愿進(jìn)行登記之外，管理部門需要對轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口的基本情況進(jìn)行摸底排查，了解轄區(qū)內(nèi)的流動(dòng)人口狀況。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然北京市X區(qū)目前采用全國范圍內(nèi)普遍采用的以房管人的模式，入戶與流動(dòng)人口面對面地登記核對信息。但是，隨著農(nóng)村自建房的不斷增加，出租房主為了保證租住人的安全，大都在進(jìn)門處安裝了防盜門，造成了入戶采集信息的難度加大。同時(shí)，由于在X區(qū)居住的流動(dòng)人口大都在市區(qū)內(nèi)工作，晚上才回到X區(qū)居住，這給入戶采集流動(dòng)人口信息造成了困難。

(2) 流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)跟蹤能力差。所謂流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)跟蹤是指通過與流動(dòng)人口經(jīng)常交流和溝通來實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口相關(guān)信息的不斷更新。社會(huì)在不斷發(fā)展，流動(dòng)人口也在不斷變化。因此，對流動(dòng)人口的管理也需要做出相應(yīng)調(diào)整。流動(dòng)人口的管理應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，各項(xiàng)信息、數(shù)據(jù)處于變化之中，需要經(jīng)常更新。尤其是對于北京市X區(qū)來說，所面臨的不僅僅是大量的人員流動(dòng)造成的新增流動(dòng)人口的信息變動(dòng)，對于已經(jīng)存在的流動(dòng)人口，由于快速發(fā)展的社會(huì)環(huán)境因素，會(huì)面臨信息的不斷更新，這就要求在管理的過程中，實(shí)現(xiàn)對于流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)跟蹤。然而，由于當(dāng)前各方面的原因，北京市X區(qū)對這方面的人員、技術(shù)、物資投入不足，動(dòng)態(tài)管理實(shí)施困難，效率較低，導(dǎo)致掌握的信息滯后，不能及時(shí)排查隱患，使管理工作處于被動(dòng)狀態(tài)。

(3) 流動(dòng)人口信息的互動(dòng)性不強(qiáng)。流動(dòng)人口信息的互動(dòng)性是指流動(dòng)人口信息在全國范圍內(nèi)的共享。美國實(shí)行的是社會(huì)保障號制度，通過社會(huì)保障號可以在全國范圍內(nèi)查詢特定人員的個(gè)人信息，為人口管理帶來了極大的方便。而在我國，由于技術(shù)條件等方面的限制，目前還沒有實(shí)現(xiàn)人口信息全國范圍內(nèi)的共享，這就給流動(dòng)人口的管理帶來了一定的不便。無論是暫住證還是居住證，在辦理的時(shí)候通常只需提供身份證、戶籍等相關(guān)信息，而對于流動(dòng)人口的個(gè)人經(jīng)歷、工作信息等內(nèi)容則不能及時(shí)地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和更新。在對流動(dòng)人口進(jìn)行管理的時(shí)候，很難獲得其之前的個(gè)人信息，這為流動(dòng)人口的分類、分級管理帶來了一定的不便。

4． 流動(dòng)人口的社區(qū)認(rèn)同感不強(qiáng)

社區(qū)認(rèn)同感是社區(qū)居民對于所居住社區(qū)的認(rèn)可，包括對于社區(qū)環(huán)境、文化等的認(rèn)可，在日常的生活中主要表現(xiàn)為社區(qū)居民對于社區(qū)活動(dòng)的參與程度等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前北京市X區(qū)流動(dòng)人口對于社區(qū)活動(dòng)的參與程度還不是很高，在一定程度上反映了流動(dòng)人口對于所居住的社區(qū)的認(rèn)同感還不是很強(qiáng)。參加過7次以上的社區(qū)活動(dòng)的人口中，流動(dòng)人口僅僅占到15.8%。而一次也沒有參加過社區(qū)活動(dòng)的人口中，流動(dòng)人口則占到67.5%。這表明北京市X區(qū)在增強(qiáng)流動(dòng)人口的社區(qū)認(rèn)同感方面還有很多工作要做。

四、對策與建議

1． 轉(zhuǎn)變觀念，加大流動(dòng)人口管理方面的投入

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，尚有一些人對流動(dòng)人口持抵制和消極的態(tài)度，管理理念不完全符合“以人為本的科學(xué)發(fā)展觀”和“構(gòu)建和諧社會(huì)”的基本要求，在實(shí)踐中重管理輕服務(wù)[8]。北京市X區(qū)作為北京市重要的城鄉(xiāng)結(jié)合部，在分擔(dān)城市中心區(qū)流動(dòng)人口壓力方面起到了重要的作用。同時(shí)，這些流動(dòng)人口往往居住在X區(qū)，工作和消費(fèi)在城市中心區(qū)，因此，X區(qū)為北京市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。在調(diào)研中，我們了解到北京市X區(qū)在流動(dòng)人口的管理方面做了很多工作，也有很多的創(chuàng)新之處，像“旅店式網(wǎng)格化”等做法。但是，深入調(diào)研的過程中了解到，北京市X區(qū)在流動(dòng)人口管理方面的投入還有進(jìn)一步提高的空間。例如在人員配備上，從人員數(shù)量和人員的專業(yè)化水平上來看，都有必要進(jìn)一步提高，以提升流動(dòng)人口的管理水平。鑒于北京市X區(qū)對流動(dòng)人口管理為北京市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做的貢獻(xiàn)，建議北京市有關(guān)部門在北京市X區(qū)流動(dòng)人口管理的資金投入方面應(yīng)實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。對于流動(dòng)人口管理人員，特別是針對基層流動(dòng)人口管理人員專業(yè)性不是很強(qiáng)，根據(jù)北京市X區(qū)目前的實(shí)際情況，應(yīng)加強(qiáng)流動(dòng)人口管理人員的培訓(xùn)，通過對現(xiàn)有管理人員的專業(yè)技能、溝通能力、語言表達(dá)能力等方面的培訓(xùn)，在一定程度上提高管理人員的素質(zhì)，進(jìn)而提高整體的管理水平，增強(qiáng)居民對政府管理的認(rèn)同感和滿意度。另外，也需要改善流動(dòng)人口管理人員的待遇，以留住人才、吸引人才。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)數(shù)量的流動(dòng)人口管理人員，特別是基層流動(dòng)人口管理人員以兼職為主，每月薪酬不足400元。這種薪酬水平很難使得管理人員安心工作。因此，建議建立專職流動(dòng)人口管理隊(duì)伍，并提高其薪酬水平。

2． 創(chuàng)新機(jī)制，優(yōu)化流動(dòng)人口服務(wù)，構(gòu)建數(shù)字化管理系統(tǒng)

(1) 積極調(diào)整戶口遷移政策，漸次放寬落戶限制，對人口流動(dòng)實(shí)行開放式服務(wù)。事實(shí)證明，我國對人口遷移的限制越來越難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力資源配置的要求，戶口遷移政策亟須改革。對于北京市X區(qū)來說，要根據(jù)本區(qū)發(fā)展的實(shí)際需要及承受能力制定人口規(guī)劃，一方面要借鑒發(fā)達(dá)國家運(yùn)用市場手段管理人口遷移的經(jīng)驗(yàn)，逐步放開條件，促進(jìn)有居留意愿和能力的流動(dòng)人口在城市落戶定居；另一方面，對于沒有居留意愿和能力的流動(dòng)人口，要從戶籍之外更廣闊的領(lǐng)域進(jìn)行審視，充分重視流動(dòng)人口城鄉(xiāng)雙棲、流動(dòng)就業(yè)的事實(shí)，取消針對流動(dòng)人口的不合理限制，政府管理的責(zé)任范圍應(yīng)該從戶籍人口擴(kuò)大到地方常住人口，構(gòu)建外來人口與本地居民統(tǒng)一、銜接的開放式管理體系，并依據(jù)流動(dòng)人口的居留時(shí)間和社會(huì)貢獻(xiàn)給予開放和有彈性的權(quán)益保障。

(2) 以“健康”為核心內(nèi)容，提升流動(dòng)人口服務(wù)。北京市X區(qū)村莊社區(qū)化管理過程中的一系列實(shí)踐證明，為流動(dòng)人口提供服務(wù)及相應(yīng)福利，既促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也加強(qiáng)了流動(dòng)人口的管理。在新生代流動(dòng)人口逐漸成為流動(dòng)人口主體的背景下，與“健康”相關(guān)的服務(wù)相對于培訓(xùn)、文化等方面的服務(wù)而言，更是受到了流動(dòng)人口的積極響應(yīng)。北京市X區(qū)可以通過提供常規(guī)體檢、孕前檢查、重大疾病篩查、常用藥品供應(yīng)、流動(dòng)人口嬰幼兒免疫接種等一系列服務(wù)，回應(yīng)流動(dòng)人口的需求，并為流動(dòng)人口管理奠定基礎(chǔ)。

(3) 強(qiáng)化流動(dòng)人口“安全”管理，夯實(shí)流動(dòng)人口管理與服務(wù)的基礎(chǔ)。從當(dāng)前的發(fā)展階段來看，“安全”已經(jīng)成為居民最為基本的需求。不論是在生產(chǎn)空間還是居住空間，以“安全”為主要導(dǎo)向的管理，十分容易獲得民眾普遍性的支持。加強(qiáng)流動(dòng)人口生產(chǎn)、生活的安全管理，不僅可以消除安全隱患，強(qiáng)化流動(dòng)人口信息登記管理，而且也體現(xiàn)了對流動(dòng)人口基本權(quán)益的維護(hù)。在生產(chǎn)空間中，以安全管理為著力點(diǎn)，不斷推進(jìn)流動(dòng)人口就業(yè)正規(guī)化，加強(qiáng)流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)。在居住空間中，應(yīng)當(dāng)以安全管理為切入點(diǎn)，堅(jiān)定不移地推進(jìn)“以房管人”制度，最大限度掌握流動(dòng)人口信息，形成流動(dòng)人口管理與服務(wù)的基礎(chǔ)。

(4) 建立一站式辦公大廳，提供無縫隙服務(wù)。流動(dòng)人口的管理和服務(wù)涉及很多內(nèi)容，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等內(nèi)容，并不是哪一個(gè)單一的部門能夠獨(dú)立完成的，需要多個(gè)部門的配合。而對于流動(dòng)人口來說，如何方便快速地解決問題才是他們的目的。因此，政府在進(jìn)行管理和服務(wù)時(shí)要打破條塊分割，建立一站式辦公大廳，為流動(dòng)人口提供無縫隙服務(wù)。北京市X區(qū)面積1 300多平方千米，可將10 000平方米作為基本單位，將X區(qū)劃分為多個(gè)“網(wǎng)格單元”，由這些“網(wǎng)格單元”形成網(wǎng)格地圖，并為每個(gè)單元網(wǎng)格配備專門的城市管理監(jiān)督員，由城市管理監(jiān)督員對各自分管的網(wǎng)格實(shí)施全時(shí)段監(jiān)控，保證政府?dāng)?shù)據(jù)庫中能夠及時(shí)更新流動(dòng)人口的相關(guān)信息。對政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，建立“管理軸心”和“服務(wù)軸心”，通過兩個(gè)軸心的相互支持和相互制約，實(shí)現(xiàn)對于流動(dòng)人口的無縫隙服務(wù)。

(5) 建立動(dòng)態(tài)的人口信息系統(tǒng)。在建立人口信息系統(tǒng)的過程中，要及時(shí)對流動(dòng)人口的信息進(jìn)行更新，充分保證流動(dòng)人口信息的動(dòng)態(tài)性。對于流動(dòng)人口的信息更新可以采用兩種方式，一是由個(gè)人進(jìn)行更新，由于流動(dòng)人口的信息與他的日常生活息息相關(guān)，流動(dòng)人口必須提供準(zhǔn)確、及時(shí)的信息才能得到相關(guān)的服務(wù)。因此，可以要求流動(dòng)人口對個(gè)人信息進(jìn)行更新，政府只需要提供更新信息的渠道即可，這在目前發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件下，是可以實(shí)現(xiàn)的。二是由政府定期對流動(dòng)人口的信息進(jìn)行調(diào)查，增加新的人口信息。這種方法對于政府的要求較高，成本也較高，一般在初次統(tǒng)計(jì)信息時(shí)可以采用。應(yīng)逐步推行身份證信息、居住證信息區(qū)域內(nèi)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的信息共享，為我國建立國家人口基礎(chǔ)信息庫奠定基礎(chǔ)。

3． 擴(kuò)大民主參與，優(yōu)化流動(dòng)人口管理制度

(1) 建立專業(yè)化的社區(qū)管理中心，鼓勵(lì)社區(qū)居民廣泛參與。社區(qū)管理中心工作主要包括兩方面：一是進(jìn)行社區(qū)居民的管理，包括日常糾紛的處理、社區(qū)人員的信息統(tǒng)計(jì)等工作；二是提供社區(qū)公共服務(wù)，包括社區(qū)居民的就業(yè)、醫(yī)療、生育等服務(wù)。在建設(shè)社區(qū)管理中心的過程中，應(yīng)注意兩個(gè)方面的問題，一是注重社區(qū)居民的廣泛參與。通過居民對于社區(qū)管理和服務(wù)的參與，既增加居民對于管理活動(dòng)的認(rèn)同感，便于管理活動(dòng)的進(jìn)行，又增強(qiáng)了居民對于政府的信任，居民廣泛參與到管理和服務(wù)的活動(dòng)中，通過自身的經(jīng)歷，更加全面地了解政府的管理和服務(wù)。二是注重專業(yè)性的培養(yǎng)。在很多時(shí)候，制度的設(shè)計(jì)是好的，但是執(zhí)行起來卻達(dá)不到應(yīng)有的效果，這很大程度上是由于執(zhí)行人員的專業(yè)性不足造成的。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在基層管理中，專業(yè)性不足是社區(qū)管理中心不能很好發(fā)揮其作用的重要原因。因此，在建設(shè)社區(qū)管理中心的過程中，對管理人員專業(yè)素質(zhì)的提高至關(guān)重要。

(2) 推行居住證積分管理制度。要求在北京市X區(qū)居住超過30天，已滿16周歲未滿60周歲的非北京市戶籍人員必須辦理居住證。居住證與居民的日常生活掛鉤，一證多用，通過居住證獲得房屋租賃、勞動(dòng)社保、計(jì)劃生育、教育、公共交通等服務(wù)，居住證實(shí)行年檢制度，每年固定時(shí)間段對居住證信息進(jìn)行補(bǔ)充核查，可以通過網(wǎng)絡(luò)和行政大廳進(jìn)行年檢。居住證應(yīng)包括以下信息：個(gè)人的基本信息，如戶籍、年齡、學(xué)歷等信息；個(gè)人信用狀況，如是否有銀行拖欠記錄等；個(gè)人工作狀況，如工作單位等；個(gè)人犯罪記錄等信息。居住證實(shí)行積分管理制度，不同的積分享有不同的居民待遇，實(shí)行積分入戶制度，每年根據(jù)積分的排名選擇一定數(shù)量的流動(dòng)人口給予北京市戶籍。積分制管理計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)由基礎(chǔ)分、附加分、扣減分3部分構(gòu)成。其中，基礎(chǔ)分由個(gè)人的基本信息構(gòu)成：主要包括個(gè)人的基本素質(zhì)、教育狀況等；附加分主要包括急需人才、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、突出貢獻(xiàn)、投資納稅等內(nèi)容；而扣減分則主要包括違法犯罪、違反北京市X區(qū)規(guī)章制度、違反基本道德原則等內(nèi)容。

(3) 探索流動(dòng)人口管理的“居住地模式”。所謂“居住地模式”是對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元模式的改革，試圖在區(qū)域內(nèi)取消戶籍制度，改由以居住證為依據(jù)的居住地管理。“居住地模式”的關(guān)鍵之處在于不再將戶籍人口和流動(dòng)人口置于兩個(gè)不同的體系之內(nèi)，取消了戶籍人口和流動(dòng)人口在管理和服務(wù)上的差異，改為以居住證為依托的相同的管理和服務(wù)。“居住地模式”所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)在于居住地，因此，只要擁有居住證，就可以通過居住證上的信息證明本人居住地居民的身份，從而享受政府為所有居民所提供的服務(wù)，而不用考慮是本地戶籍還是外地戶籍。這種做法打破了傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)的限制，改變了原有的歧視性的人口管理辦法，對于增加流動(dòng)人口的認(rèn)同感和歸屬感具有重要的作用。

4． 吸納第三部門參與，培養(yǎng)流動(dòng)人口社區(qū)認(rèn)同感

流動(dòng)人口存在的主要問題之一就是沒有歸屬感，不能夠很好地融入到新的地區(qū)，從而給流動(dòng)人口的管理帶來很大的不便。年齡較長的流動(dòng)人口因自己的“打工者”身份而與流入城市心存隔膜，不少“80后”、“90后”務(wù)工人員雖渴望融入城市，但因難以逾越的戶籍門檻而與城市“貌合神離”。作為“候鳥式”的“遷徙人”，“融入”已經(jīng)成為流動(dòng)人口在流入地的一個(gè)“心結(jié)”。要積極推進(jìn)流動(dòng)人口的再組織化工作，將流動(dòng)人口納入社區(qū)、單位進(jìn)行服務(wù)管理，通過推行“融合式”、“聯(lián)動(dòng)式”流動(dòng)人口服務(wù)管理模式，以提升外來務(wù)工人員的城市歸屬感[9]。當(dāng)然，最根本的還是要通過逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，著力培育流動(dòng)人口的社區(qū)認(rèn)同感[10]。

對于社區(qū)認(rèn)同感的培養(yǎng)，第三部門能夠發(fā)揮很重要的作用。第三部門因?yàn)槠渚哂蟹菭I利性的特征而不同于企業(yè)組織，而是一種社會(huì)自治組織，與政府形成相互依存、相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系[11]。政府必須從根本上放棄控制導(dǎo)向的行為模式，代之以引導(dǎo)取向的行為模式。直至使政府走向與其他社會(huì)治理力量一起在社會(huì)治理的問題上開展合作。在社會(huì)的合作治理體系中，政府將以服務(wù)型政府的角色去發(fā)揮作用[12]。在我們調(diào)研的北京市X區(qū)D鎮(zhèn)，存在很多社會(huì)自治組織，例如志愿者協(xié)會(huì)、生活社區(qū)網(wǎng)等。這些組織通過日?；顒?dòng)，加強(qiáng)了社區(qū)居民之間的交流，使社區(qū)居民能夠更好地融入到社區(qū)生活當(dāng)中，增加了社區(qū)居民對于社區(qū)的認(rèn)同感。

在調(diào)研中，我們了解到流動(dòng)人口對于社區(qū)活動(dòng)的需求，主要包括以下幾方面：文化娛樂活動(dòng)、政策宣傳活動(dòng)、志愿服務(wù)活動(dòng)、愛心募捐活動(dòng)、鄰里互助活動(dòng)等。因此，在加強(qiáng)社會(huì)自治組織建設(shè)的同時(shí)，也要相應(yīng)地增加社區(qū)活動(dòng)的內(nèi)容，擴(kuò)大社區(qū)活動(dòng)的范圍，吸納流動(dòng)人口參與社區(qū)活動(dòng)，從而培養(yǎng)流動(dòng)人口社區(qū)認(rèn)同感，以使其盡快融入社區(qū)，成為“新市民”。

[1]王建民，胡 琪. 中國流動(dòng)人口[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，1995：3.

[2]陳岱孫. 中國經(jīng)濟(jì)百科全書:下[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1991：1655.

[3]吳明偉，吳 曉.流動(dòng)人口聚居形態(tài)研究：以江蘇省為例[M].南京：東南大學(xué)出版社，2005：10.

[4]黃晨熹. 大城市外來流動(dòng)人口特征與其社區(qū)化管理[J].中國軟科學(xué)，1999(7)：51-55.

[5]陳 豐. 城市化進(jìn)程中的流動(dòng)人口管理模式研究[J].求實(shí)，2008(12)：43-45.

[6]馮曉英. 北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部人口管理模式的制度選擇[J].北京社會(huì)科學(xué)，2004(1)：85-92.

[7]陳 豐. 流動(dòng)人口社會(huì)管理與公共服務(wù)一體化研究[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2012(6)：59-64.

[8]郭秀云. 大城市外來流動(dòng)人口管理模式探析[J].人口學(xué)刊，2009(5)：44-49.

[9]王 偉. 流動(dòng)人口再組織化：讓“遷徙人”有了歸屬[N].人民公安報(bào)，2013-02-04(5).

[10] 宗 華，石小路. 重服務(wù) 求均等 提升流動(dòng)人口管理水平[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2012-09-10(10).

[11] 張康之，向玉瓊. 領(lǐng)域分離與融合中的公共服務(wù)供給[J].江海學(xué)刊，2012(6)：99-106.

[12] 張康之. 論政府行為模式從控制向引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(2)：22-29.

ManagementofFloatingPopulationundertheBackgroundofInnovationofSocialManagement—Taking District X in Beijing City as an Example

Li Chuanjun， Bai Xuyang

(School of Public Administration and Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China)

Under the background of the social management innovation, how to do the work of service and management of the floating population well is a challenge to China’s public administration currently. The investigation found that there has been some achievements of managing floating population in District X in Beijing City. However, there also exist some problems, such as deficiency of floating population management and service system, imperfection of management subjects and management tools, inadequacy of floating population information and weakness of floating population community identity, etc. Therefore, the study suggested that District X should change the guidance, and increase the investment of human, finance and materials in floating population management. To be specific, they should innovate the mechanism, optimize the service of floating population, construct the digital management system, expand the democratic participation, and upgrade the system of floating population management. Also, admitting the third departments to involving in floating population management and developing the floating population community identity should also be taken into concern.

social management； management of floating population； Beijing city

2013-02-16.

中國人民大學(xué)國家重點(diǎn)學(xué)科行政管理專業(yè)基金資助項(xiàng)目(12PA30407011).

李傳軍(1971— ),男，博士，副教授.

李傳軍，lichuanjun@mparuc.edu.cn.

C916

A

1008-4339(2014)02-115-06