羅海珍

摘 要：現(xiàn)行民訴法第55條首次以立法形式確立了民事公益訴訟制度。但對于提起公益訴訟的主體，只概括性規(guī)定了“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，沒有做出明確性規(guī)定。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)具備提起民事公益訴訟的主體資格。筆者針對檢察機關(guān)提起公益訴訟存在的一些實際問題進行深入分析和探討，旨在對公益訴訟制度的完善獻上一份綿薄之力。

關(guān)鍵詞：民事訴訟；公益訴訟；檢察機關(guān)；訴訟主體

一、檢察機關(guān)在公益訴訟中的法律地位問題

對于檢察機關(guān)在公益訴訟中的法律地位，理論界主要有“當(dāng)事人”說、“國家監(jiān)訴人”說、“國家公訴人”說以及“公益代表人”說。

筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)成為公益訴訟的原告是源于法律直接規(guī)定，其本身與訴訟標(biāo)的并沒有直接的實體上的利害關(guān)系，并不等同于當(dāng)事人中的原告?！爱?dāng)事人說”也忽略了檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督職能；而“國家監(jiān)訴人”說則混淆了民事檢察監(jiān)督權(quán)與民事案件起訴權(quán)；對于“國家監(jiān)訴人”說，雖有一定合理性但將國家法律監(jiān)督的職能過分強化；對于“國家公訴人”說，民事訴訟是私訴，采用公訴的名稱存在邏輯錯誤，有公權(quán)干預(yù)私權(quán)造成雙方地位不平等之嫌，將刑事公訴概念移植到民事訴訟中，不太科學(xué)；對于“公益代表人”說，其只是一個實體法的而不是訴訟法上的概念。

筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)應(yīng)處于原告和法律監(jiān)督者的雙重地位，屬特殊原告。在公益訴訟中，檢察機關(guān)是代表國家向法院提起訴訟的，首先處于原告的訴訟地位，享有程序意義上的訴權(quán)，在訴訟中享有原告的訴訟權(quán)利義務(wù)，但由于檢察機關(guān)與案件沒有直接的利害關(guān)系，其并不是實體權(quán)利的承擔(dān)者；檢察機關(guān)在訴訟中還承擔(dān)法律監(jiān)督的職能，履行法律監(jiān)督職能是檢察機關(guān)提起訴訟的最終目的，檢察機關(guān)提起公益訴訟也是其實現(xiàn)法律監(jiān)督職能的一種方式。

二、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的程序性問題

（一）反訴問題。筆者認(rèn)為，在公益訴訟中，不能針對檢察機關(guān)提起反訴。有人認(rèn)為不能提起的原因是因為檢察機關(guān)代表國家或者公共利益，享有免除被反訴的特權(quán)。筆者并不贊同此觀點。根據(jù)反訴的定義，只有與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人才能作為反訴的被告。而在民事公益訴訟案件中，檢察機關(guān)只是程序意義上的原告，與案件并無直接利害關(guān)系。筆者認(rèn)為雖不能對檢察機關(guān)提起反訴，但可有以下兩種救濟途徑：一、若是針對檢察機關(guān)提起民事公益訴訟給被告造成的不當(dāng)損害的賠償請求，可走國家賠償法規(guī)定的民事賠償程序；二，針對實體法律關(guān)系，可向?qū)嶋H權(quán)利義務(wù)承受者另行起訴，當(dāng)然本訴的受訴法院可以取得牽連管轄權(quán)對兩個案件合并處理，這對于被告實體權(quán)利的實現(xiàn)來說也不會有不利影響。

（二）公益訴訟判決擴張力的問題。筆者認(rèn)為，公益訴訟的判決效力應(yīng)及于所有未參加訴訟的直接利害關(guān)系人。對應(yīng)當(dāng)前我國公益訴訟制度可知，公民個人無權(quán)提起公益訴訟，公民個人讓渡了自己的權(quán)利，將權(quán)利集中委托給了這些“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”。因此，對于所有未參加訴訟的直接利害關(guān)系人，即使是敗訴，其也不得再行起訴。但在此前提下如何救濟這些直接利害關(guān)系人的權(quán)利呢？筆者認(rèn)為，可以主張公益訴訟判決對其他有權(quán)提起公益訴訟的機關(guān)和有關(guān)組織僅僅具有單向既判力。即如果檢察機關(guān)勝訴的，判決有既判力；否則，不具有既判力。具體而言，公益訴訟的檢察機關(guān)勝訴的，行政機關(guān)、有關(guān)組織等其他有起訴資格的主體對于同一敗訴被告，不得就同一公益性請求，再次向人民法院提起訴訟。但公益訴訟的檢察機關(guān)敗訴的，其他有起訴資格的主體不受此限，可再行向人民法院提起訴訟，其他所有未參加訴訟的直接利害關(guān)系人也可以請求這些主體再行向人民法院提起訴訟。

（三）訴訟費用問題。對于訴訟費用，有的學(xué)者主張如若檢察機關(guān)敗訴，則免收訴訟費，審理過程中所需的其他必要費用則由國家政府負(fù)擔(dān)用；有的學(xué)者主張由檢察機關(guān)承擔(dān)訴訟費用。筆者不贊同由檢察機關(guān)承擔(dān)訴訟費用，如若要求檢察機關(guān)自己從自己系統(tǒng)內(nèi)部拿出經(jīng)費去承擔(dān)訴訟費用，一來會削弱檢察機關(guān)提起公益訴訟、維護公共利益的積極性，二來也是和其系統(tǒng)財政制度不匹配的。筆者認(rèn)為對于檢察機關(guān)提起的公益訴訟的訴訟費用承擔(dān)，最好的解決方法是集合政府、社會的力量將訴訟費用轉(zhuǎn)嫁出去。具體而言就是配合其他社會渠道，設(shè)立公益訴訟基金。經(jīng)費由政府財政按照一定的比例取得，從侵害公共利益的罰款中取得，從公益訴訟勝訴案件中提取，還可以向社會公益組織募集資金。對于檢察機關(guān)提起的公益訴訟，如若勝訴，則訴訟費用由敗訴的對方當(dāng)事人承擔(dān)；若檢察院敗訴，則訴訟費用由公益訴訟基金專項款負(fù)擔(dān)。

（四）是否適用調(diào)解問題。筆者認(rèn)為，對于檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟，不適用調(diào)解，法院不得以調(diào)解結(jié)案。適用調(diào)解的前提是雙方當(dāng)事人對調(diào)解的事項有處分權(quán)。而在檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟中，檢察機關(guān)只是程序上的原告，代表其他有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人進行訴訟，其并無實體的處理權(quán)，因而其無權(quán)對訴訟實體事項與對方當(dāng)事人進行調(diào)解。

三、檢察機關(guān)和其他有權(quán)起訴主體競合問題

過去，多個公益起訴主體之間的沖突，并未引起大家的注意，甚至實踐中出現(xiàn)了檢察院、行政機關(guān)、社會團體共同作為原告提起公益訴訟的現(xiàn)象。鑒于檢察機關(guān)、行政機關(guān)、有關(guān)組織都有提起公益訴訟的資格，那么，當(dāng)發(fā)生競合時，該如何處理？筆者認(rèn)為可以做以下設(shè)想：

第一種設(shè)想：法律明確規(guī)定訴權(quán)行使的順序。筆者建議，行政機關(guān)和有關(guān)組織為公益訴訟第一順序原告，檢察機關(guān)作為第二順序原告。發(fā)生公益訴訟案件，檢察機關(guān)先要求行政機關(guān)提起公益訴訟，當(dāng)行政機關(guān)不提起公益訴訟時，檢察機關(guān)作為第二順序的公益訴訟原告，向法院提起公益訴訟。這也符合前面筆者認(rèn)可的檢察機關(guān)在公益訴訟中的法律地位“特殊原告”說相符。侵害公共利益行為的發(fā)生和擴散，往往都有政府監(jiān)管部門的責(zé)任，以環(huán)境公害為例，環(huán)境行政機關(guān)出于部門利益考慮，或者受地方保護主義的影響，不主動履行法定職責(zé)，不依法追究相對人的行政責(zé)任等，對環(huán)境資源破壞行為經(jīng)常采取放任的態(tài)度，由于不存在明確的受損對象，致使國家或公共利益受損而無人起訴。規(guī)定行政機關(guān)為公益訴訟第一順序原告，是檢察機關(guān)對行政機關(guān)監(jiān)管職能的一種監(jiān)督，這與檢察機關(guān)的監(jiān)督角色是相稱的。

第二種設(shè)想是：現(xiàn)階段暫時不對公益訴訟原告的訴權(quán)行使設(shè)置先后順序，具有原告資格的主體均可以直接向人民法院提起公益訴訟。當(dāng)然，為防止重復(fù)訴訟，法院受理公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)通知其他具有原告資格的主體參加訴訟，在訴訟中列為共同原告。又或者，具有原告資格的主體均可以直接向人民法院提起公益訴訟，最后法院確定最先提起訴訟的原告為準(zhǔn)。

檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，國家利益和社會公共利益的代表者，理應(yīng)成為民事公益訴訟的適格原告。我國立法和司法應(yīng)對其作為公益訴訟原告所將面臨的一些問題作出制度性規(guī)定，以完善民事公益訴訟制度，推動民事公益訴訟的前進。（作者單位：湘潭大學(xué)）

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