徐菊鳳+潘悅?cè)?/p>

[摘要]在中國旅游市場呈現(xiàn)出大眾化、散客化、常態(tài)化的新趨勢下，旅游公共服務(wù)體系成為影響游客滿意度和目的地競爭力的關(guān)鍵因素。由于旅游業(yè)在中國長期被作為高度市場化的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)看待，人們對旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的依據(jù)和重要性缺乏認識，因而在理論研究和實踐探索中均出現(xiàn)不少問題。文章檢視了已有研究對于旅游公共服務(wù)理論認知的相關(guān)論點，著力分析了李爽等的旅游公共服務(wù)論所存在的核心概念認知矛盾、理論理解和實踐判斷偏差問題。在此基礎(chǔ)上提出了筆者對于旅游公共服務(wù)的理論認知，從5個W和1個H的角度闡述了旅游公共服務(wù)的內(nèi)涵、外延、屬性、服務(wù)的對象與供給主體、供給機制與時空條件。文章認為，旅游公共服務(wù)的主體內(nèi)容體現(xiàn)為旅游基礎(chǔ)設(shè)施、目的地推廣、旅游權(quán)益保障三大方面；其本質(zhì)是公益性服務(wù)，服務(wù)供給機制和方式的多元化并不等同于責(zé)任提供主體的多元化；旅游者的共同需求和目的地公共利益的性質(zhì)及其客觀存在，決定了旅游并非純粹市場化領(lǐng)域，政府提供旅游公共服務(wù)是正當(dāng)?shù)?，也是?yīng)該的。當(dāng)下中國旅游公共服務(wù)的主要問題不是過多，而是欠缺與低效并存。旅游行政部門雖然承擔(dān)著最大、最多的公共服務(wù)職能，但對這一職能的性質(zhì)、內(nèi)容和功效的認識并不到位，與旅游者的期望和需求還有較大距離。

[關(guān)鍵詞]旅游公共服務(wù)；公共管理；目的地管理

[中圖分類號]F59

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002-5006（2014）01-0027-012

一、引言

旅游領(lǐng)域的公共服務(wù)現(xiàn)象伴隨旅游業(yè)的誕生而原始性存在，然而，“旅游公共服務(wù)”作為一個獨立詞語，僅出現(xiàn)于2006年中共中央提出建設(shè)服務(wù)性政府理念之后

2002年，中共十六大第一次把政府職能歸結(jié)為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項內(nèi)容；2006年10月，“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”被寫進十六屆六中全會文件，從此上述概念普遍進入政府部門和學(xué)術(shù)媒體話語體系，“旅游公共服務(wù)”一詞亦在此情況下誕生。筆者檢索到的“旅游公共服務(wù)”字眼，最早出現(xiàn)于桂林年鑒（2006年1月1日）；國家旅游局綜合司司長劉小軍的《對加強旅游公共服務(wù)若干問題的思考》一文（刊登于《旅游調(diào)研》2007年第9期），是第一篇論述旅游公共服務(wù)問題的研究性文獻。從漢語結(jié)構(gòu)上看，“公共旅游服務(wù)”一詞似乎能更準(zhǔn)確地表達同一含義，但因前人使用“旅游公共服務(wù)”概念在先，故從俗。。由于改革開放后我國一直將旅游業(yè)作為經(jīng)濟性產(chǎn)業(yè)對待，許多公共資源出現(xiàn)高收費、追效益現(xiàn)象[1]，故而強調(diào)創(chuàng)收的“旅游業(yè)”與強調(diào)非營利性和社會效益為優(yōu)先準(zhǔn)則的“公共服務(wù)”，似乎成為不能放到一起的二元概念[2]。因此，盡管我國部分旅游目的地近幾年開始建設(shè)游客咨詢中心、旅游集散中心等準(zhǔn)公共服務(wù)設(shè)施，一些旅游局甚至設(shè)立了旅游公共服務(wù)處，但在實際工作中，大多數(shù)地方對于建設(shè)旅游公共服務(wù)體系的必然性和重要性還缺乏認識，對于旅游公共服務(wù)的內(nèi)容、范圍、特征、主體、運行機制等問題的認識也比較模糊[3]，致使許多地方的旅游公共服務(wù)建設(shè)遇到可持續(xù)運行困境，有些則淪為政績工程或成為擺設(shè)[4]?？梢哉J為，理論研究的滯后與模糊，也在一定程度上制約著旅游公共服務(wù)實踐的發(fā)展。

從需求角度看，當(dāng)前我國已進入大眾旅游新階段[5]，旅游市場呈現(xiàn)出大眾化、散客化、常態(tài)化的新趨勢（表1），旅游公共服務(wù)體系缺失給我國旅游業(yè)發(fā)展所帶來的掣肘現(xiàn)象日益明顯。傳統(tǒng)的以入境、觀光及團隊旅游為主體的旅游服務(wù)體系已不適應(yīng)現(xiàn)實需要，并成為制約旅游服務(wù)質(zhì)量的重要因素?？上驳氖牵巴晟坡糜喂卜?wù)”已經(jīng)被列入最新頒布的《旅游法》總則，表明國家層面充分意識到公共服務(wù)對于發(fā)展旅游事業(yè)、保障公民旅游權(quán)利的重要性[6]。

二、相關(guān)研究綜述

（一）研究概況

或許由于不如民生領(lǐng)域的基本公共服務(wù)問題突出，旅游領(lǐng)域的公共服務(wù)問題并未引發(fā)政治與行政學(xué)界的直接關(guān)注，然而有關(guān)公共服務(wù)理論產(chǎn)生背景及實施效果的深入探討[7-9]，可以為研究旅游領(lǐng)域公共服務(wù)問題提供良好參考。在旅游研究領(lǐng)域，早期出現(xiàn)的相關(guān)研究零散分布于旅游資源開發(fā)規(guī)劃（管理）模式、旅游目的地營銷、旅游信息咨詢服務(wù)、旅游集散中心、旅游消費者權(quán)益保護、旅游安全等范疇。2007年以后，以“旅游公共服務(wù)”為獨立研究對象的文章開始出現(xiàn)，截至2012年4月30日，在中國知網(wǎng)可查獲以“旅游公共服務(wù)”為關(guān)鍵詞的期刊論文、碩博論文81篇，報紙文章42篇。參與研究的，既有高校師生，也有政府官員，其中，高校師生偏重于理論推演性研究，而來自管理部門的論述偏重于實踐分析。理論研究雖有其理論概括和分析的優(yōu)勢，但脫離實際的研究也容易誤導(dǎo)人們的認識，并影響實踐的進程。目前來看，旅游公共服務(wù)研究，無論是理論研究還是實踐判斷，都存在一些值得注意的問題，例如，簡單套用相關(guān)學(xué)科理論，“僅僅滿足于知識演化自身的邏輯自洽”[10]，有些連邏輯自洽也沒有做到，論文觀點自相矛盾。此外，論點論據(jù)不符合旅游業(yè)實際，文獻引用不嚴(yán)謹?shù)痊F(xiàn)象也較多存在。

從西方國家的文獻看，雖然旅游目的地營銷、旅游咨詢中心服務(wù)、公共交通與城市旅游發(fā)展關(guān)系、政府對旅游發(fā)展的作用等問題的研究也涉及旅游公共服務(wù)問題[11-14]，但總體上這方面的英文研究文獻數(shù)量不多，也沒有出現(xiàn)“旅游公共服務(wù)”這一獨立語詞。這或許由于西方發(fā)達國家的大眾旅游出現(xiàn)于社會公共服務(wù)發(fā)達的福利經(jīng)濟階段（1950～1970年代），旅游公共服務(wù)體系的建設(shè)和管理體制比較完善，因而可引發(fā)研究的問題較少，也或許因國人喜歡在相關(guān)概念前加“旅游”兩字生成具有領(lǐng)域歸屬新詞的語言習(xí)慣有關(guān)?？傊糜喂卜?wù)作為一個新概念在中國已被普遍接受并受到高度關(guān)注，而國外旅游領(lǐng)域公共服務(wù)的現(xiàn)實經(jīng)驗，相比其理論研究對我國的借鑒價值會更大，因而，本文評述的文獻以中文文獻為主。

（二）主要研究論點評析

1.如何界定旅游公共服務(wù)概念

概念界定是問題研究的邏輯起點，“概念引導(dǎo)我們進行探索”[15]。梳理目前對旅游公共服務(wù)概念的定義，發(fā)現(xiàn)“服務(wù)的提供者、服務(wù)對象、服務(wù)的屬性特征、服務(wù)包含的范疇”成為界定旅游公共服務(wù)本質(zhì)屬性的四大共同要素。進一步歸納發(fā)現(xiàn)，人們對每一要素的認知均存在兩類不同觀點：在“服務(wù)的提供者”要素上，有“政府主責(zé)”觀，認為政府和旅游部門是旅游公共服務(wù)的主要提供者[3，16-19]；也有“多元責(zé)任”觀，認為應(yīng)由政府和其他社會組織、經(jīng)濟組織不分主次地共同提供[2，20-22]。在“服務(wù)對象”要素上，有“狹義對象”觀，認為旅游者是被服務(wù)的對象[3，18-21]，也有“廣義對象”觀，認為服務(wù)對象是包括旅游者、企業(yè)和本地居民的全社會[2，16，17，21]。在屬性特征上，較多觀點認可非營利性、公益性、共享性特征，以及非排他性、非競爭性、外部性特征；個別觀點認為公共服務(wù)同時具有公益性和營利性的對立特征[21]。在外延認知上，也有廣義、狹義兩類觀點，廣義觀認為，旅游公共服務(wù)包含了游客需要的各類公共服務(wù)，包括政府旅游管理部門目前的所有職能[17，20，21，23]；狹義范疇觀認為只有旅游者在旅游活動中直接需要的幾大子系統(tǒng)才構(gòu)成旅游公共服務(wù)系統(tǒng)[3，19-21]，例如旅游公共信息、旅游便捷交通、旅游安全保障服務(wù)。endprint

2.代表性觀點分析——李爽的旅游公共服務(wù)論

李爽博士自2010年以來在《旅游學(xué)刊》等載體發(fā)表了多篇探討旅游公共服務(wù)及其體系的文章[21，24，25]，是迄今為止在該領(lǐng)域發(fā)表成果最多的作者，其研究模式和觀點，在院校研究者中具有一定代表性。因此，本文以她的研究成果為例，對一些問題提出商榷，以求對相關(guān)問題獲得更準(zhǔn)確的理解。

李爽借用了公共管理學(xué)科及經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中的許多概念來進行旅游公共服務(wù)的理論建構(gòu)，主要有西方經(jīng)濟學(xué)的公共產(chǎn)品理論，奧斯特羅姆（Ostrom）的多中心治理理論，以及新公共管理和新公共服務(wù)理論。公共產(chǎn)品理論主要被借用來描述旅游公共服務(wù)的特征，新公共管理理論和多中心治理理論則被借用來構(gòu)建其旅游公共服務(wù)體系及其多元化供給模式。這些理論建構(gòu)的努力，對于人們借助經(jīng)濟學(xué)和行政學(xué)理論認識旅游領(lǐng)域的公共服務(wù)問題提供了開闊的視野，為本領(lǐng)域研究奠定了一定基礎(chǔ)。然而，論者在將上述理論融合并借用到旅游公共服務(wù)有關(guān)概念上時，卻出現(xiàn)了一些假設(shè)與現(xiàn)實不相符以及理論難以自洽的問題，使得這樣的理論闡述給讀者帶來了較大的困惑。主要表現(xiàn)為以下方面：

（1）對核心概念認知的自相矛盾

李爽等清晰地意識到旅游公共服務(wù)與旅游（企業(yè)）服務(wù)的不同，并在界定概念時明確提出旅游公共服務(wù)是“不以營利為目的，具有明顯公共性的產(chǎn)品和服務(wù)的總稱”[21]。然而，這一清楚認識并未能在其論述中延續(xù)。在其同一篇文章論述旅游公共服務(wù)的特征時，卻又認為“旅游公共服務(wù)兼具公益性和營利性的雙重功能”，與其之前對于旅游公共服務(wù)本質(zhì)屬性的認知出現(xiàn)了矛盾。眾所周知，“營利性”不同于“贏利”（或“盈利”），后者指“企業(yè)單位獲得的利潤”，前者指“謀求利潤”。所謂“營利性”，即指以獲得利潤為目的。雖然公共服務(wù)的提供可以是有償、收費，運營的結(jié)果甚至可能是有所盈余，但是公共服務(wù)顯然不以獲得利潤為目的，因此，其性質(zhì)仍然是“非營利性”的，旅游公共服務(wù)兼具公益性和營利性的說法乃自相矛盾之說。類似的認知混淆還出現(xiàn)在下列表述上：作者在一篇論文中將旅游（企業(yè)）服務(wù)的目的稱為“滿足個人需求”且“差異化顯著”[21]，在另一文中又將“關(guān)注個人差異化需求的滿足”的職責(zé)劃入了旅游公共服務(wù)范圍之中[25]?！肮讲环帧钡慕Y(jié)果導(dǎo)致作者在將一些明顯由私人部門提供的旅游（企業(yè)）服務(wù)，如導(dǎo)游服務(wù)、旅游企業(yè)信息服務(wù)等納入旅游公共服務(wù)體系之中，甚至將其公共服務(wù)體系描述為一類以政府為主導(dǎo)，由非營利組織具體運作；一類以市場為主導(dǎo)，由各種企業(yè)操作實施[24]。上述論述給讀者帶來諸多困惑：到底什么是公共服務(wù)？為什么本來非常鮮明的“公私之分”在作者的行文中卻顯得混亂不清？如此反復(fù)出現(xiàn)的論述，恐怕難說是筆誤，或許與作者對于一些基本概念的認知存在偏差，以及在套用理論時未加仔細分辨有關(guān)。

（2）理論套用中的偏差

李爽大量引用多中心治理理論和新公共服務(wù)理論，意在強調(diào)企業(yè)和非營利組織應(yīng)該與政府形成旅游公共服務(wù)的“多元供給主體”。然而事實上，多中心理論和新公共服務(wù)理論的假設(shè)與前提決定了它們其實并不適用于旅游公共服務(wù)這個范疇。首先，多中心治理和新公共服務(wù)理論均直接指向一個關(guān)鍵理念——自治。奧斯特羅姆夫婦的多中心治理一直以來都強調(diào)公民及公民組織自身的參與對于公共事物治理的價值，帶有某種自主治理的含義。到了登哈特（Denhardt）夫婦的新公共服務(wù)理論那里，更是提出了“公務(wù)員的首要作用乃是幫助公民明確闡述并實現(xiàn)他們的共同利益，而不是試圖去控制或駕馭社會”的原則[26]。在這里，公民已經(jīng)成為了實現(xiàn)共同利益的第一主體，政府及公務(wù)員則退居輔助的角色。若將這樣的理論套用在旅游公共服務(wù)這個范疇之上，那么原本理論中的“公民”或“公民組織”的對應(yīng)物就應(yīng)該變?yōu)椤奥糜握摺被颉坝陕糜握呓M成的組織”，只有這樣，旅游者的“自主治理”或“自我服務(wù)”才可能實現(xiàn)。然而，筆者所能想到的可以符合“旅游者自治”內(nèi)涵的現(xiàn)象，或許只有旅游愛好者們在網(wǎng)絡(luò)論壇之中分享心得建議的行為，但很顯然，筆者不會將這種自發(fā)行為稱呼為“旅游公共服務(wù)”。因此，若如作者一樣將原本理論之中的社會和非營利組織直接對應(yīng)成目的地居民和當(dāng)?shù)亟M織的話，顯然無法與“自主治理”這一核心理念相配。至于奧斯特羅姆的多中心理論中的可以實行自我治理的企業(yè)，同樣也不適用于旅游領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)，因為她的論述只涉及池塘以及地下水、河流這一類公共資源在多主體（如企業(yè)，公民等）共同使用時，多主體是如何成功地在沒有政府壟斷或主導(dǎo)的情況下以公共治理的方式共同開發(fā)使用的。然而，當(dāng)筆者考察旅游公共服務(wù)時，卻看不到有什么企業(yè)能在進行服務(wù)的同時自己也作為旅游者而存在，因此也是不能成為自主治理的多主體之一的。

其次，作者混同使用“多元化供給”和“多中心治理”這兩個隱含前提相反的理論，使得其多元化供給的主張貌似合理，其實卻隱含誤解。因為公共服務(wù)“多元化供給”概念來自新公共管理理論，僅指提供方式的多元化，其認定的主責(zé)提供者還是單一的（即政府）；而“多中心治理”理論卻暗含了有多個權(quán)責(zé)平等的主責(zé)提供者?？梢娺@兩個詞語所論說的是不同層次乃至潛藏條件互相矛盾的事情

作者引用馬斯格雷夫的言說稱政府提供公共服務(wù)不一定意味著要由政府生產(chǎn)，這句話就暗含了政府主責(zé)說；而奧斯特羅姆的多中心治理則強調(diào)在治理公共事務(wù)時有多個主責(zé)中心。。作者以多元化供給理論的話語為自己的理論命名，但實際上套用的理論內(nèi)核卻是多中心理論[25]，如前所述，多中心治理理論其實并不適用于旅游公共服務(wù)的范疇。因此，其建立在多中心理論基礎(chǔ)上的認為多元主體可以權(quán)責(zé)平等地提供旅游公共服務(wù)的多元化供給模式理論，存有理論和邏輯上的疏漏。多元化供給探討的是提供方式（“生產(chǎn)提供”）問題，而多中心理論探討的是政府、市場與社會的邊界問題，屬于“責(zé)任提供”范疇，而產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)提供與責(zé)任提供，顯然是不一樣的。

此外，單一套用公共產(chǎn)品這一經(jīng)濟學(xué)理論來描述旅游公共服務(wù)概念，在其理論邏輯之中也會遇到一些問題。在公共經(jīng)濟學(xué)中，政府提供公共產(chǎn)品是為了克服市場失靈造成的效率低下而進行的資源配置活動。然而在旅游發(fā)展中，政府提供公共服務(wù)的動機和理由應(yīng)該不僅是為了維持市場的有效運行。從國家層面來說，為公民提供旅游公共服務(wù)的目的主要在于維護和保障公民的休閑權(quán)利，弘揚民族文化，同時促進經(jīng)濟發(fā)展；從地方政府（目的地城市等）來看，其提供旅游公共服務(wù)的目的主要出于提升城市形象，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、文化和環(huán)境發(fā)展。也就是說，政府提供旅游公共服務(wù)的考量會大于僅僅維護旅游經(jīng)濟的效率，而且也不僅僅為了營利目的而為游客提供服務(wù)。這些動機如果要讓當(dāng)?shù)毓窠M織和企業(yè)來承擔(dān)，未免會造成社會失靈和市場失靈。因此，無論出于怎樣的動機，政府無疑都會是旅游公共服務(wù)的提供者。endprint

（3）論據(jù)的再審視

除了由于理論認知偏差導(dǎo)致作者將許多企業(yè)提供的服務(wù)劃歸在旅游公共服務(wù)范疇，作者使用的論據(jù)，無論是現(xiàn)實論據(jù)還是文獻依托，也都存在值得商榷之處。例如，作者多次籠統(tǒng)提及“傳統(tǒng)的旅游公共服務(wù)由政府單一供給的模式已經(jīng)無法滿足旅游者的公共需要”[24-25]，這種對實踐的判斷并不符合國內(nèi)外旅游領(lǐng)域的實踐。根據(jù)筆者的研究與調(diào)查，西方發(fā)達市場經(jīng)濟地區(qū)的旅游公共服務(wù)既有政府協(xié)同企業(yè)和行業(yè)協(xié)會共同承擔(dān)的模式（如洛杉磯、東京），也有政府主導(dǎo)直接提供的模式（如巴黎、香港）[27]，其旅游公共服務(wù)體系從1960年代形成至今并沒有發(fā)生模式的轉(zhuǎn)變；至于中國的旅游公共服務(wù)，改革開放30年來也沒有發(fā)生過模式的轉(zhuǎn)變，何來“傳統(tǒng)”與“非傳統(tǒng)”之分？類似對實踐判斷的失誤還出現(xiàn)在作者在為其“市場補貼模式”舉例時，將杭州旅游集散公司當(dāng)成“私人經(jīng)營機構(gòu)”來作為“論據(jù)”[25]，而事實上，該中心是一家在杭州市政府主導(dǎo)下，由多家國有旅游及交通企業(yè)組成的國有股份公司，只不過采取了向社會招聘總經(jīng)理、收費經(jīng)營等市場化運作方式而已[28]

筆者自2006年起三次赴杭州旅游集散中心調(diào)研，深入了解其體制及運行模式。該中心負責(zé)人明確表示，集散中心是非營利機構(gòu)，堅持社會效益優(yōu)先原則，即使有盈利也用于回饋社會，開展優(yōu)惠、免票活動等。。

筆者還發(fā)現(xiàn)，作者在旁征博引的同時，也存在一些錯引和夸大的現(xiàn)象。例如，在構(gòu)建旅游公共服務(wù)的概念和體系的過程中，作者非常強調(diào)政府之外的組織（營利或非營利）應(yīng)與政府形成“各類供給主體共同參與相互作用、優(yōu)勢互補的多中心供給模式”。作者的這一認識據(jù)說是因為“實踐表明，政府不應(yīng)該是旅游公共服務(wù)的唯一直接提供者，社會其他部門也有可能進入旅游公共服務(wù)領(lǐng)域，參與旅游公共服務(wù)的供給?！比欢溆脕碇未司湓挼奈墨I——皮爾斯（Pearce）的《Tourism development in Paris： Public intervention》一文[11]，卻并無此含義。該文除了一句話“旅游者所享受的服務(wù)大多是由私人部門提供的”，其余通篇都是在說公共部門是如何干預(yù)才影響到巴黎作為世界著名旅游城市的發(fā)展（這從文章標(biāo)題即可看出）。再如，被其用來表達“傳統(tǒng)思維中，旅游公共服務(wù)被認為是由政府旅游管理部門向社會提供的，不以營利為目的的旅游類服務(wù)”的根據(jù)[21]，其實只是該領(lǐng)域較早論述旅游公共服務(wù)問題的一篇網(wǎng)發(fā)短論（由旅游局官員所寫）

此文為紹興市旅游局長楊大明2006年5月發(fā)表于該局網(wǎng)站的短文，詳見參考文獻[16]。，僅憑這樣一個4年前才提出的新說法，就被扣上“傳統(tǒng)思維”的帽子，顯然有些大了。

綜上，筆者認為，李爽在探討旅游公共服務(wù)的概念這樣一個理論性問題時，由于套用了

一些來自跨領(lǐng)域乃至相互矛盾的理論，同時又沒有充分考慮這些理論的適用背景，因而出現(xiàn)了“削足適履”和“錯誤移植”的情況。作者的初衷應(yīng)該在于借鑒西方新近流行的理論來認識并指導(dǎo)中國旅游領(lǐng)域的公共服務(wù)體系建設(shè)，然而由于沒有十分清晰地了解相關(guān)理論的相互關(guān)系與適用條件而導(dǎo)致理論理解和應(yīng)用出現(xiàn)偏差。當(dāng)然，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于公共服務(wù)及其提供機制與方式的理論成果，也普遍存在基于西方發(fā)達國家的背景來進行空對空的理論推演因而缺少可行性考慮的弊端，理論成果的政策指導(dǎo)意義普遍不強[29]。其實，一個好的理論，其產(chǎn)生離不開它的背景，而介紹、引用某一理論，也不能僅看理論本身的知名度和時髦度，還要了解該理論產(chǎn)生及適用的環(huán)境，無視現(xiàn)實環(huán)境的差異而盲目引用某一理論，不但可能產(chǎn)生理解上的偏差，還可能誤導(dǎo)實踐，因為“實踐不僅在于人們做了什么，而且還在于人們做某事的意義及其行為發(fā)生的環(huán)境”[30]。因此筆者主張，在關(guān)注或運用國際前沿理論的同時，不能唯前沿理論是從，還要深入了解某一理論產(chǎn)生的背景和某種模式的內(nèi)在運行機制；在借鑒國外現(xiàn)實經(jīng)驗的同時，也不能簡單套用其經(jīng)驗，而要把握國外經(jīng)驗背后的運行機制與環(huán)境狀況，并依據(jù)中國現(xiàn)實給出具有可操作性的意見。

三、對旅游公共服務(wù)問題的基本認知

（一）認知旅游公共服務(wù)問題的基本框架：5個W和1個H

筆者認為，要從理論上對旅游公共服務(wù)問題全面認知，離不開對下列六大基本問題的回答：①what：旅游公共服務(wù)的內(nèi)容與屬性是什么；②who：旅游公共服務(wù)的主客體是誰；③when：旅游公共服務(wù)適合在旅游活動的什么階段提供；④where：旅游公共服務(wù)適合在什么地域提供；⑤why：為什么需要旅游公共服務(wù)；⑥how：旅游公共服務(wù)應(yīng)該怎么提供。上述問題涉及旅游公共服務(wù)的內(nèi)涵與外延，旅游公共服務(wù)與一般公共服務(wù)和市場化服務(wù)的關(guān)系，旅游公共服務(wù)的供給機制、供給主體、服務(wù)對象與供給模式，以及旅游公共服務(wù)供給的時空環(huán)境等基本問題。

已有的各種界定方式瑕瑜互見。相對而言，李軍鵬、郭勝、谷艷艷的界定比較符合學(xué)術(shù)邏輯與生活實踐，至少在旅游公共服務(wù)的主體與客體（who）、基本屬性和內(nèi)容（what）這幾大范疇上給出了恰當(dāng)?shù)慕忉?，觀點也比較一致。其中，郭勝和谷艷艷還分別對形成原因（why）與提供的空間范疇（where）作出了回應(yīng)。上述三定義也存在不足，例如，李軍鵬的定義將旅游公共服務(wù)的提供主體完全限定為旅游管理等相關(guān)公共部門，忽略了中央和地方政府在旅游消費政策等宏觀公共服務(wù)作用的發(fā)揮；郭勝的定義籠統(tǒng)提為“滿足游客需求”，易令人混淆游客的共同需求與個性化需求；谷艷艷將公共服務(wù)固化為“公益項目和配套設(shè)施等物質(zhì)結(jié)構(gòu)”，使其無法包容非物質(zhì)形態(tài)的服務(wù)，有違公共服務(wù)的基本形態(tài)特征。在這里，筆者依據(jù)5個W和1個H，提出一種新的旅游公共服務(wù)定義方式，希冀有更強的概括力和解釋力。

旅游公共服務(wù)，是指政府及其公共部門運用公共權(quán)力和資源，為了滿足旅游者的共同需求，并基于目的地公共利益而向旅游者提供的不以營利為主要目標(biāo)的服務(wù)。政府可以采取多種機制和方式提供旅游公共服務(wù)，從而提高服務(wù)效率。endprint

這一定義的具體含義包括：旅游公共服務(wù)本身是非營利性和公益性的產(chǎn)品和服務(wù)；旅游公共服務(wù)的提供者內(nèi)在地就是政府及其公共部門，其對象是旅游者。旅游者的共同需求和目的地公共利益的性質(zhì)及其客觀存在決定了政府提供旅游公共服務(wù)是正當(dāng)?shù)?，也是?yīng)該的。政府可以通過多種機制和方式提供旅游公共服務(wù)，其目的是為了提高服務(wù)效率而非轉(zhuǎn)移責(zé)任。

對上述內(nèi)涵及其依據(jù)進一步闡釋如下：

1.為什么需要旅游公共服務(wù)（why）

這是一個前提性問題，需要率先闡明。由于我國旅游業(yè)發(fā)展初期面臨著從外事接待型事業(yè)向創(chuàng)收型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的需要，因而旅游業(yè)在改革開放后一直被當(dāng)做純粹經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)看待，“旅游是一個高度市場化的領(lǐng)域”的呼聲一直很強[31]，因此許多人會質(zhì)疑“旅游領(lǐng)域為什么需要公共服務(wù)”。筆者認為這種判斷和質(zhì)疑沒有依據(jù)。首先，旅游領(lǐng)域的公共服務(wù)原始性存在。人們出游所必須的閑暇時間的制度性規(guī)定，交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，依托公共資源形成的旅游吸引物，無一不屬于公共服務(wù)范疇。因此，即使認為旅游領(lǐng)域的大多數(shù)服務(wù)是市場性的（假設(shè)占60%～70%），那也不意味著旅游業(yè)是百分百的市場領(lǐng)域。除了經(jīng)濟功能，旅游還具有很強的文化交流和生活福祉功能，因而也具有明顯的公眾事業(yè)屬性[32，33]。正如利珀（Leiper）所言，“旅游只是部分市場化”，所有的旅游者都有一些非市場化行為，都要使用非市場化的產(chǎn)品和服務(wù)[34]。戴維森（Davidson）早就指出，“把旅游定義為產(chǎn)業(yè)是不正確的，這一定義有損于旅游的真實情況。旅游是一種社會經(jīng)濟現(xiàn)象……它更像是一個影響許多產(chǎn)業(yè)的‘部門?！盵35]他還指出，把傳統(tǒng)上并非是“產(chǎn)業(yè)”的旅游當(dāng)做產(chǎn)業(yè)對待，固然在爭取政府對產(chǎn)業(yè)的重視上有利，然而它同時也帶來了一些嚴(yán)重后果：產(chǎn)業(yè)邊界不清令人質(zhì)疑，理論解釋力差，在贏得公共資金支持方面處于不利地位。“作為一個‘產(chǎn)業(yè)，旅游被看成是謀求私利的，而事實上旅游是一個地區(qū)經(jīng)濟繁榮的重要組成部分”[35]。各地旅游發(fā)展的經(jīng)驗，驗證了戴維斯的這一判斷，顯然比僅將旅游業(yè)當(dāng)做產(chǎn)業(yè)看待的判斷更符合實際。除了吸引物和基礎(chǔ)設(shè)施等要素，旅游市場秩序的維護、旅游者消費權(quán)益和目的地公共形象的維護、作為綜合旅游吸引物的旅游目的地的營銷推廣，也都是正規(guī)私人機構(gòu)和社會組織難以承擔(dān)的重任，或者他們提供的服務(wù)有可能帶來顯著的外部效應(yīng)

例如：北京天安門廣場等地大量人員在街頭散發(fā)帶有欺詐性的城市一日游小廣告，顯然既損害消費者利益，也損害北京的城市形象。，相反，政府卻有能力和責(zé)任提供這些服務(wù)，滿足民眾日益增長的精神文化需求。旅游公共服務(wù)的形成機理和合法性即蘊含于此。

2.旅游公共服務(wù)的屬性、邊界與內(nèi)容（what）

如上所述，旅游公共服務(wù)是介于一般公共服務(wù)和旅游服務(wù)之間的交叉領(lǐng)域，是不以營利為主要目的，而以滿足公眾的旅游需求為首要目的，具有社會效益優(yōu)先于經(jīng)濟效益的公益性特征。圖1揭示了公共服務(wù)、旅游服務(wù)、旅游公共服務(wù)與旅游市場服務(wù)四者之間的邊界關(guān)系。其中，公共服務(wù)指社會整體公共服務(wù)；旅游服務(wù)指所有為游客提供的服務(wù)，既包括企業(yè)和個人提供的具有排他性和競爭性的私人服務(wù)（旅游市場服務(wù)），也包括政府機構(gòu)和其他組織提供的公共性服務(wù)。

對于旅游公共服務(wù)的內(nèi)容（亦即外延范疇），筆者認為，廣義范疇觀——旅游公共服務(wù)既包括專門為旅游者提供的公共服務(wù)，也包括其他社會性公共服務(wù)中能滿足旅游者需求的部分，更具理論研究和宏觀把握價值；而狹義范疇觀——旅游公共服務(wù)主要指專門為滿足旅游者需求提供的公共服務(wù)，對實際工作和一般性研究較具可操作性，然而理論和邏輯周全性不足?，F(xiàn)有的旅游公共服務(wù)范疇觀，多以狹義為主，思路和視野比較局限。因此，采用廣義范疇觀構(gòu)建旅游公共服務(wù)的內(nèi)容體系，包括三大部分：旅游基礎(chǔ)設(shè)施類、旅游目的地市場推廣類、旅游權(quán)益維護類，如表2所示。

板塊一，旅游基礎(chǔ)設(shè)施。 這是旅游公共服務(wù)中的基礎(chǔ)部分，包含一般基礎(chǔ)設(shè)施、旅游吸引物和便捷旅游交通三個子系統(tǒng)。旅游者對于一般基礎(chǔ)設(shè)施的需求與普通旅行者和居民相同，無需特別提供，只不過由于身處“非慣常環(huán)境”，游客的感受會與平時不同，例如對住宿、餐飲的衛(wèi)生要求更高，對當(dāng)?shù)兀ǚ菓T常環(huán)境）的市容市貌、園林綠化、山水風(fēng)景等更加關(guān)注；由于外出時間有限，人們對旅游過程中的交通便捷性和舒適性要求更高，不希望耽誤時間，等等。正因為游客外出時間的有限性并對陌生環(huán)境的不熟悉，人們對目的地的便捷交通這一公共要素會有更高要求，從而催生“便捷公共旅游交通”這一特殊子系統(tǒng)

雖然游客對于目的地便捷交通的需求也可以通過旅行社包車、出租車等方式解決，但由于旅行社服務(wù)的定制化和出租車服務(wù)的高費用，仍有大量散客愿意借助目的地公共交通完成自由、隨性的自助游。成熟的旅游目的地管理者，一般都了解游客的這一需求偏好。。至于名山大川、文物古跡、博物館、城市街區(qū)等在公共資源基礎(chǔ)上形成的旅游吸引物，無疑是吸引游客出游的重要因素，這些也屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施（非建設(shè)類），是旅游公共服務(wù)的重要組成部分。

板塊二，旅游權(quán)益保障。 這是旅游公共服務(wù)中責(zé)任主體最多元、綜合性最強的領(lǐng)域。在宏觀層面，中央政府對旅游權(quán)益的維護體現(xiàn)在為旅游消費活動提供特殊的前提條件——制度性閑暇時間和充足的旅游吸引物資源，以及制定公共資源依托型旅游景區(qū)門票的價格定價機制，保障公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的公平性。在中觀層面，政府及其相關(guān)部門（旅游、公安、工商、城管、立法等）對旅游權(quán)益提供服務(wù)的責(zé)任，主要在于監(jiān)管旅游市場秩序，制定相關(guān)政策法規(guī)和準(zhǔn)入條件，保障旅游者有安全放心的旅游消費環(huán)境，旅游者的合法權(quán)益得到保護。這些層面的旅游公共服務(wù)，主要由目的地政府及其公共部門提供，協(xié)會、企業(yè)、志愿組織的參與是補充性的，可以倡導(dǎo)但不具有強行責(zé)任。

板塊三，目的地推廣。 這是旅游部門特有的公共服務(wù)職能。由于旅游行為具有以某一旅游目的地為主要“消費對象”的特點（尤其是過夜游），旅游市場的拓展方式也迥異于一般產(chǎn)品市場。企業(yè)的個性化營銷只能引起對來到“此地”的消費者（游客）產(chǎn)生作用，而如何讓人來到此地，卻并非企業(yè)的營銷能完成的使命，相反，需要目的地的整體營銷才能奏效，因此，目的地營銷和形象維護成為政府旅游部門的一項重要公共服務(wù)職能，這是旅游業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè)的一個顯著差異特征。一些國家的總統(tǒng)通過媒體向游客致歡迎詞為該國旅游業(yè)做廣告，中央電視臺黃金節(jié)目充滿來自各省、市政府的旅游形象廣告，都是旅游目的地市場營銷的現(xiàn)實體現(xiàn)。美國、香港等發(fā)達市場經(jīng)濟地區(qū)的旅游局，甚至以市場推廣作為其全部公共服務(wù)職能。建設(shè)目的地資訊網(wǎng)站，拓展目的地市場，為到訪散客提供免費旅游資料和人工咨詢服務(wù)，是目的地市場推廣工作的重要組成部分，而提供良好服務(wù)，讓來訪者獲得滿意體驗，則是維護目的地形象的重要手段[27]。 此外，通過統(tǒng)計分析目的地的旅游市場數(shù)據(jù)，為旅游企業(yè)培養(yǎng)新興市場需求、開發(fā)新型旅游產(chǎn)品，也是旅游局市場推廣的職責(zé)。endprint

環(huán)顧全球旅游發(fā)達國家，由于社會經(jīng)濟制度的差異，具體的旅游公共服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)供給方式會略有不同，政府在促進旅游發(fā)展上承擔(dān)的主要責(zé)任基本與表2所列一致。

3.旅游公共服務(wù)的主客體（who）

旅游公共服務(wù)概念的理論基礎(chǔ)，決定了它的客體對象必然是旅游者，而提供服務(wù)的主體是政府及其公共部門。至于有人以“全社會”作為旅游公共服務(wù)的對象，筆者認為既無必要也不恰當(dāng)。如果一個特定概念沒有其特殊對象（客體對象），這個概念即無存在的必要；而所謂旅游者，非指某一固定人群，乃是對普通公民在異地進行休閑性旅行和度假活動時的特別稱謂，是公民的臨時性身份或角色。在旅游活動普及成為社會公共需求之時，每個人都可以成為“旅游者”

我國人均年出游率從2004年以后超過100%（年人均1次）的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)（見正文表1），證明旅游已成為我國民眾的共同需求。，因此，從邏輯層面看，旅游者與居民（公民）實際上具有同一性，于此范疇沒有區(qū)分的必要；至于旅游公共服務(wù)間接對目的地居民和生活環(huán)境帶來的影響，不應(yīng)被當(dāng)作旅游公共服務(wù)自身的目的來理解。對于旅游公共服務(wù)的提供主體，筆者認同“政府主責(zé)”觀，反對將社會經(jīng)濟組織和社會機構(gòu)并列為“提供者”，理由有三：第一，“公共服務(wù)”是行政學(xué)的核心概念，有關(guān)公共行政的主體、內(nèi)容與范圍等基本問題，由公共行政學(xué)統(tǒng)攬，而提倡借助市場和社會力量對公共服務(wù)進行外包、補貼、特許經(jīng)營等市場化改造的觀點，來自公共管理學(xué)及新公共管理學(xué)，后者所關(guān)注的只是操作技術(shù)和效果層面的問題，不涉及公共服務(wù)的主體“應(yīng)該是誰”這種總體“設(shè)計”問題[8，9，36]。事實上，經(jīng)濟學(xué)在探討公共產(chǎn)品的提供方式時，也以“如何提供”為前提，而不涉及政府“提供什么”，即不涉及政府與市場的邊界問題[37]。而奧斯特羅姆的多中心理論主要適用于公共池塘類公共資源，至多擴展到社區(qū)事務(wù)等公民事務(wù)領(lǐng)域，以公民能夠自治為前提，如前所述，并不適用于旅游公共服務(wù)。第二，西方出現(xiàn)公共服務(wù)市場化、多元化的思潮，有其獨特的理論和現(xiàn)實環(huán)境，我們不能簡單理解，盲目套用。他們所面臨的問題，是過往數(shù)十年福利經(jīng)濟時期政府包攬了幾乎所有的公共服務(wù)，在市場經(jīng)濟、公民社會和第三方力量都充分成熟的環(huán)境下，人們對缺乏選擇的公共服務(wù)模式感到不滿，并反感官僚行政模式的低效率，希望通過市場化、多元化方式，提高公共服務(wù)品質(zhì)[8，9]。而在公共服務(wù)存在較多缺位、錯位，第三方組織十分羸弱的中國[38]，籠統(tǒng)主張其他社會組織和企業(yè)與政府共同成為旅游公共服務(wù)的責(zé)任供給方，不但無法解決中國旅游公共服務(wù)缺失問題，反而從理論上為這種缺失找到了貌似合理的“理論依據(jù)”，弱化了政府作為旅游公共服務(wù)提供者的責(zé)任意識，更何況中國政府在提供旅游公共服務(wù)方面所承擔(dān)的職責(zé)，目前還遠未達到西方發(fā)達國家的程度。因此，在旅游公共服務(wù)意識剛剛覺醒的時候即大力主張政府服務(wù)職能后撤，不利于現(xiàn)實發(fā)展，也不符合理論原理。第三，經(jīng)濟學(xué)視角下的公共產(chǎn)品理論，主要關(guān)注資源配置的效率問題，與成本、價格等問題密切相關(guān)，但它無法解釋超出價格和效率范疇的公平、公正等政治學(xué)—行政學(xué)范疇問題，而政府存在的一個重要職能，恰恰就是維護社會公平，維護社會和市場秩序。因此，僅僅套用公共產(chǎn)品理論解釋旅游公共服務(wù)問題，或者僅僅依據(jù)公共產(chǎn)品的劃分標(biāo)準(zhǔn)——非競爭、非排他、不可分割作為判斷社會公共需要的標(biāo)準(zhǔn)，容易本末倒置，迷失宗旨。

4.旅游公共服務(wù)出現(xiàn)的時空條件（when & where）

旅游公共服務(wù)的需要主要出現(xiàn)在什么地方，產(chǎn)生于旅游活動及旅游業(yè)的哪個階段？這涉及實踐操作指導(dǎo)問題。從兩個層面來理解。首先，從旅游者旅游活動的時間序列看，游前、游中、游后各環(huán)節(jié)都需要旅游公共服務(wù)，只不過所需內(nèi)容有所不同。其次，從旅游業(yè)整體發(fā)展的時間維度看，旅游公共服務(wù)最需要在旅游業(yè)進入較高發(fā)展階段的旅游目的地提供。這是由旅游者對公共服務(wù)的需求決定的。所謂旅游業(yè)較高發(fā)展階段，是指在時間維度上，某一旅游目的地的旅游需求已經(jīng)進入大眾化、散客化為主的階段。當(dāng)某一旅游目的地僅以團隊旅游者為主，游客從出發(fā)到返回的一切需求均由旅行社企業(yè)的包價產(chǎn)品一攬子解決，那么除了當(dāng)?shù)芈糜挝锖瓦h程公共交通，也幾乎無須其他公共服務(wù)。相反，如果一地的旅游市場進入散客為主的大眾化時代，大量自助游的散客需要借助公共信息和公共交通完成其旅游活動，對目的地旅游公共服務(wù)自然會產(chǎn)生巨大需求，否則會對目的地整體公共服務(wù)體系產(chǎn)生嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國際國內(nèi)旅游發(fā)展經(jīng)驗已經(jīng)充分證明了這一點[33]。因此，當(dāng)一地旅游業(yè)發(fā)展進入大眾化、散客化、休閑化階段后，影響目的地旅游競爭力的核心因素不再是旅游景點和遠程交通條件，而是目的地內(nèi)部旅游公共服務(wù)體系的完善程度。構(gòu)建完整的旅游公共服務(wù)體系，是旅游目的地發(fā)展邁上新臺階的必要條件。旅游公共服務(wù)存在的這種空間上的“地域性”差異和時間上的“階段性”差異說明，我們對旅游公共服務(wù)建設(shè)問題不宜采取一刀切的態(tài)度，各地可以兼顧自身的旅游市場需求現(xiàn)狀因地制宜提供。

5.旅游公共服務(wù)的供給模式（how）

當(dāng)前，受西方多種理論的影響，一些研究者如李爽等人極力主張旅游公共服務(wù)的多元供給模式，初始階段即提倡政府不必作為旅游公共服務(wù)的直接提供（生產(chǎn)）者，而應(yīng)讓企業(yè)和社會機構(gòu)積極參與，主張旅游公共服務(wù)市場化[39]。筆者認為，這一思路在大原則上有其合理性，但到底應(yīng)該采取哪些供給模式提供公共服務(wù)，并無一定之規(guī)，也并非西方越先進的理念和做法就越好，而應(yīng)該從服務(wù)效果、服務(wù)內(nèi)容、國情與目的地環(huán)境、可供選擇的合作主體情況等方面綜合衡量才能作出判斷，其中，服務(wù)效果（績效）和公正性目標(biāo)應(yīng)該成為兩個最重要的考量指標(biāo)。實踐表明，發(fā)達市場經(jīng)濟地區(qū)如巴黎、香港、東京等地的旅游公共服務(wù)，其便捷旅游交通（如通往重要景區(qū)的地鐵、城市觀光巴士、一日游/半日游專線）和目的地旅游信息服務(wù)（如目的地資訊官網(wǎng)、游客咨詢中心、免費旅游資料）等旅游公共服務(wù)，并沒有完全交給市場和社會組織承擔(dān)，相反，政府在其中發(fā)揮著重要作用主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，香港隨著旅游業(yè)的發(fā)展還加強了政府直接提供公共服務(wù)的職能[33]。因此，我們既要意識到政府直接提供公共服務(wù)具有工作效率低，不懂市場需求的效率endprint

低下問題，也要意識到在市場機制不充分、社會組織不發(fā)達的中國，盲目提倡公共服務(wù)市場化，也容易帶來公平問題、腐敗問題、風(fēng)險問題[29]。在國際學(xué)術(shù)界，新公共管理理論所倡導(dǎo)的公共服務(wù)市場化的觀點，也引發(fā)了一系列詰問和質(zhì)疑，各種批判言論的激烈程度甚至遠遠超過了人們肯定它的呼聲[9]。退一步講，即使采取了招標(biāo)、委托、補貼、特許、合作等市場化方式提供旅游公共服務(wù)，政府仍需承擔(dān)擬定準(zhǔn)入規(guī)則、評估服務(wù)效果、接受社會監(jiān)督的職責(zé)，畢竟市場化只是實現(xiàn)公共服務(wù)的一種工具而非責(zé)任的轉(zhuǎn)移[8]。

6.關(guān)于旅游公共服務(wù)的“體系”

李爽在論及旅游公共服務(wù)“體系”時，認為人們錯將旅游公共服務(wù)的內(nèi)容當(dāng)作旅游公共服務(wù)的體系看待，認為體系是“若干事物互相聯(lián)系互相制約而構(gòu)成的一個整體”，包括旅游公共服務(wù)內(nèi)容、需求與供給主體、供給模式，重點研究“怎么做”，而前者只關(guān)注“是什么”[24]；筆者以為，將各種服務(wù)內(nèi)容構(gòu)成的整體稱為“體系”，是一種常見的思路，在不太嚴(yán)格的情況下可以使用，而將體系理解成有機聯(lián)系且相互制約而成的一個整體，有助于理論的構(gòu)建。不過，僅僅關(guān)注“怎么做”顯然也難以構(gòu)成完整的體系研究，必須同時關(guān)注“是什么，為什么，怎么樣”才堪稱完整的體系研究。本文前面所展開的5個W和1個H，即是對旅游公共服務(wù)體系內(nèi)在構(gòu)成及相互運行機制的完整闡釋，亦即筆者對旅游公共服務(wù)體系“是什么（what，who），為什么（why），怎么樣（when，where，how）”的回答。圖2就是揭示旅游公共服務(wù)體系的構(gòu)成與相互關(guān)系的模型。

四、結(jié)論與研究展望

綜上，筆者認為，現(xiàn)有的以李爽等人為代表的旅游公共服務(wù)領(lǐng)域的理論研究，并不符合國內(nèi)外旅游領(lǐng)域的實踐，也在理論引用和結(jié)論上存有較多漏洞。相比國外的旅游實踐，中國旅游領(lǐng)域的公共服務(wù)不是過多或單一的問題，而是欠缺與效率低下的問題。只有全面把握國內(nèi)外旅游實踐，并從多維度分析該領(lǐng)域基本問題（即5個W和1個H），才能從理論上透徹理解旅游公共服務(wù)是什么，為什么，怎么樣。本研究表明，旅游公共服務(wù)的本質(zhì)是非營利性和公益性，其服務(wù)對象是旅游者，其服務(wù)提供的主體是政府；供給機制和方式的多元化并不等同于責(zé)任提供主體的多元化；旅游者的共同需求和目的地的公共利益的性質(zhì)及其客觀存在，決定了旅游并非純粹市場化領(lǐng)域，政府提供旅游公共服務(wù)是正當(dāng)?shù)囊彩菓?yīng)該的。旅游公共服務(wù)的核心內(nèi)容體現(xiàn)在旅游基礎(chǔ)設(shè)施、目的地推廣、旅游權(quán)益保障三大方面。在以散客和自助游為主的高級發(fā)展階段，旅游目的地發(fā)展的核心競爭力將不再是景點和進入條件，而是目的地內(nèi)部的旅游公共服務(wù)體系的完善程度。

從更大的視野看，旅游公共服務(wù)問題研究，并非單一小問題，而有深廣的腹地。它不僅涉及旅游目的地管理（營銷）、旅游政策法規(guī)、旅游市場秩序監(jiān)管、公共旅游資源的開發(fā)與經(jīng)營模式、旅游需求服務(wù)與引導(dǎo)，還涉及對旅游業(yè)概念和屬性的重新認識這一基礎(chǔ)理論問題。我國過去數(shù)十年的旅游實踐和旅游研究，過分將旅游視為一個純粹經(jīng)濟導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)，忽略了旅游是一個兼具產(chǎn)業(yè)和事業(yè)雙重屬性的綜合領(lǐng)域。遵循這種思想觀念，我們不但無法構(gòu)建旅游公共服務(wù)理論，也難以為現(xiàn)實中的旅游公共服務(wù)供給找到合法依據(jù)，無法解釋景區(qū)連綿不斷的漲價行為何以招致民意聲討，無法解釋各地“一日游”問題僅靠打擊治理難以奏效……無論是現(xiàn)實發(fā)展還是學(xué)科研究，都要求我們擺脫這一錯誤認知模式。從公共服務(wù)（公共管理）的視角切入研究旅游領(lǐng)域問題，可以彌補單純經(jīng)濟學(xué)視角的欠缺，也為旅游界解決上述問題提供了有效理論依據(jù)和可行方案。

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