摘要：小型企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用。小型企業(yè)的發(fā)展需要政府進(jìn)行扶持，構(gòu)建小型企業(yè)政府支持系統(tǒng)。整個(gè)系統(tǒng)包括五部分，其中，調(diào)節(jié)支持系統(tǒng)中的血液就是政策法規(guī)，政策法規(guī)在整個(gè)支持系統(tǒng)中循環(huán)，使整個(gè)系統(tǒng)得以靈活運(yùn)作，但是政策法規(guī)也存在一定的缺陷。政府支持系統(tǒng)中的機(jī)構(gòu)是運(yùn)作系統(tǒng)的主體，通過(guò)進(jìn)一步完善主體，確保整個(gè)系統(tǒng)更科學(xué)地運(yùn)作。

關(guān)鍵詞：小型企業(yè)；政府支持系統(tǒng)；政策法規(guī)；系統(tǒng)運(yùn)作

小型企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要的作用，能夠促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，能提供更多的就業(yè)崗位增加就業(yè)，也是我國(guó)制造業(yè)大國(guó)的重要支撐，還能促進(jìn)技術(shù)的進(jìn)步，小型企業(yè)相較于大企業(yè)對(duì)技術(shù)有更大的需求。但小型企業(yè)自身發(fā)展存在許多難題，仍需要政府對(duì)其進(jìn)行扶持。江蘇是小型企業(yè)眾多的省份，本文以江蘇省的小企業(yè)為例，探討政府的扶持系統(tǒng)。

一、小型企業(yè)支持系統(tǒng)的血液——政策法規(guī)

1.法律。我國(guó)現(xiàn)行的《小型企業(yè)促進(jìn)法》是2003年開(kāi)始施行的，分為總則、資金支持、創(chuàng)業(yè)扶持、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)開(kāi)拓、社會(huì)服務(wù)六部分?！缎⌒推髽I(yè)促進(jìn)法》是一部全面的法律，我國(guó)針對(duì)小型企業(yè)的立法只有這一部法律。在小型企業(yè)迅速發(fā)展的今天，一部法律已經(jīng)不能滿足小型企業(yè)發(fā)展的需要，許多現(xiàn)行的政策規(guī)定也亟待上升到法律的層面。

2.法規(guī)。法規(guī)主要有2009年的國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)小型企業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），分為八部分，其中涉及營(yíng)造發(fā)展環(huán)境、緩解融資困難、加大財(cái)稅扶持、發(fā)展技術(shù)和結(jié)構(gòu)調(diào)整、開(kāi)拓市場(chǎng)、改善服務(wù)、提高管理水平、加強(qiáng)對(duì)小型企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。相較于《小型企業(yè)促進(jìn)法》將資金問(wèn)題分為緩解融資困難和財(cái)稅扶持兩方面，增加了結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高管理水平和強(qiáng)化對(duì)小型企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)三方面?！兑庖?jiàn)》是對(duì)《小型企業(yè)促進(jìn)法》在新時(shí)期的發(fā)展。

3.規(guī)章。規(guī)章的數(shù)量較大，主要以工業(yè)和信息化部及財(cái)政部的較多，主要也是對(duì)財(cái)稅扶持、金融信貸、科技發(fā)展、市場(chǎng)開(kāi)拓幾方面進(jìn)行調(diào)節(jié)。規(guī)章的數(shù)量較多，絕大部分都集中在對(duì)財(cái)稅扶持方面的調(diào)節(jié)，市場(chǎng)開(kāi)拓方面主要集中在對(duì)政府采購(gòu)的規(guī)范和約束中。關(guān)于其他幾方面的措施十分少。江蘇省的政策中，比較重要的有2005年的《江蘇省小型企業(yè)促進(jìn)條例》、2008年《關(guān)于促進(jìn)小型企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展意見(jiàn)》和2010年《省政府關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)小型企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》。

從上述對(duì)政策法規(guī)的分析可以得出如下結(jié)論。

1.相似性。政策之間有很強(qiáng)的相似性，對(duì)已經(jīng)說(shuō)明的問(wèn)題一再?gòu)?qiáng)調(diào)，不利于企業(yè)經(jīng)營(yíng)者從中提取核心的信息。政策變更的動(dòng)向不明顯。

2.滯后性。滯后性表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)于中小企業(yè)出現(xiàn)的某種新情況還沒(méi)有對(duì)應(yīng)的政策法規(guī)出現(xiàn)；二是應(yīng)該上升為法律的政策還以法規(guī)或者規(guī)章的形式出現(xiàn)。

3.可行性弱。正是上述的兩種特點(diǎn)造成了政策的可行性弱，缺乏某些政策，或者某些政策的強(qiáng)制性不夠。

二、小型企業(yè)政府支持系統(tǒng)構(gòu)建

結(jié)合全國(guó)和江蘇省的政策，從政策的目的性出發(fā)，可以構(gòu)建出如下的幾個(gè)政府支持系統(tǒng)：資金支持系統(tǒng)、市場(chǎng)支持系統(tǒng)、人力支持系統(tǒng)、技術(shù)支持系統(tǒng)宏觀支持系統(tǒng)。

1.資金支持系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)主要是為了解決中小企業(yè)資金難題。在這個(gè)系統(tǒng)中包括的子系統(tǒng)主要有財(cái)政支持系統(tǒng)、稅收支持系統(tǒng)、金融支持系統(tǒng)。其中財(cái)政支持系統(tǒng)主要是政府通過(guò)財(cái)政資金的支出對(duì)小型企業(yè)進(jìn)行支持，最常用的財(cái)政支持為設(shè)立小型企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目。稅收支持系統(tǒng)主要是指政府通過(guò)對(duì)小型企業(yè)減稅從而支持小型企業(yè)的發(fā)展。金融支持系統(tǒng)是對(duì)小型企業(yè)的信貸支持，信貸體系建設(shè)是金融支持系統(tǒng)的基本。除此之外，配合再貸款、再貼現(xiàn)、差別存款準(zhǔn)備金率等貨幣政策使用，對(duì)小型企業(yè)提供金融服務(wù)。

2.市場(chǎng)支持系統(tǒng)，即解決小型企業(yè)市場(chǎng)不足的支持系統(tǒng)。在這個(gè)大系統(tǒng)中包括兩個(gè)子系統(tǒng)，即采購(gòu)支持系統(tǒng)、開(kāi)拓國(guó)外市場(chǎng)支持系統(tǒng)。采購(gòu)支持系統(tǒng)是政府直接提供給小型企業(yè)市場(chǎng)的行為。政府通過(guò)向招標(biāo)的方式采購(gòu)。開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)支持系統(tǒng)又包括了兩個(gè)三級(jí)系統(tǒng)，企業(yè)走出去支持系統(tǒng)和產(chǎn)品走出去支持系統(tǒng)。企業(yè)走出去支持系統(tǒng)主要為增加境外投資，或者建設(shè)境外合作區(qū)。我國(guó)和許多發(fā)展中國(guó)家都有合建的合作區(qū)。另一個(gè)系統(tǒng)為產(chǎn)品支持系統(tǒng)，政府為小型企業(yè)出口提供指導(dǎo)和幫助，促進(jìn)小型企業(yè)產(chǎn)品的出口。

3.人力支持系統(tǒng)，即解決小型企業(yè)人力資源的支持系統(tǒng)。小型企業(yè)人力資源方面的問(wèn)題主要存在于以下幾個(gè)方面：企業(yè)“用工荒”問(wèn)題；尖端人才缺乏；人力資源管理方式不科學(xué)。

企業(yè)“用工荒”問(wèn)題在于員工的流動(dòng)。小型企業(yè)的員工流動(dòng)率是非常典型的。企業(yè)中時(shí)時(shí)刻刻都存在員工流動(dòng)，直接原因是員工的流動(dòng)成本較低。小型企業(yè)會(huì)出現(xiàn)“用工荒”的問(wèn)題。解決小型企業(yè)的人力資源包括招工支持系統(tǒng)。江蘇省屬于東部，需要的勞動(dòng)力多，政府和一些中西部的省份聯(lián)合，形成勞動(dòng)力輸入的快捷渠道。 “企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的背后是人才的創(chuàng)新，不少發(fā)達(dá)國(guó)家采取多項(xiàng)措施促進(jìn)中小企業(yè)人才創(chuàng)新，其中重要措施之一就是形成完善的培訓(xùn)服務(wù)機(jī)制?！背伺嘤?xùn)人才還可以建立人才引進(jìn)支持系統(tǒng)，江蘇實(shí)施十大人才工程，支持高校、企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)高層次的創(chuàng)新人才，引進(jìn)海外人才。針對(duì)小型企業(yè)人力資源管理的不合理性，政府舉辦小型企業(yè)經(jīng)營(yíng)者訓(xùn)練營(yíng)對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)。

4.技術(shù)支持系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)是解決小型企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的支持系統(tǒng)。我國(guó)的小型企業(yè)發(fā)展的阻礙是缺乏核心的技術(shù)。我國(guó)是制造業(yè)大國(guó)，其中支撐制造業(yè)的大軍小型企業(yè)大多數(shù)都是單純的制作加工，沒(méi)有自主品牌，沒(méi)有核心技術(shù)使我國(guó)的小型企業(yè)在產(chǎn)品的整個(gè)業(yè)務(wù)工序中處于利潤(rùn)最低的部分。為了改變小型企業(yè)的這種困境，政府建立了技術(shù)支持系統(tǒng)。堅(jiān)持高端引領(lǐng)，深入發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。結(jié)合“節(jié)能減排”，政府幫助小型企業(yè)使用清潔能源和可再生能源?！鞍凑招屡d工業(yè)道路的要求，推動(dòng)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)資源循環(huán)式利用，鼓勵(lì)企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合?！?/p>

5.宏觀支持系統(tǒng)，即解決小型企業(yè)宏觀環(huán)境的支持系統(tǒng)。建立基礎(chǔ)設(shè)施支持系統(tǒng)，在江蘇全省構(gòu)建“四縱四橫”的交通通道，包括公路、鐵路、內(nèi)河航運(yùn)、軌道交通及航空樞紐建設(shè)。建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)支持系統(tǒng)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)有利于小型企業(yè)形成集聚，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的配套設(shè)施帶給企業(yè)更多的基礎(chǔ)設(shè)施的便利。此外，產(chǎn)業(yè)園區(qū)為了吸引小型企業(yè)，往往有很多優(yōu)惠政策，有利于剛剛成長(zhǎng)起來(lái)的小型企業(yè)發(fā)展壯大。

三、小型企業(yè)政府支持系統(tǒng)的運(yùn)作——機(jī)構(gòu)視角

（一）現(xiàn)行的小型企業(yè)政府支持系統(tǒng)運(yùn)作存在的問(wèn)題

1.碎片化。政府自身部門(mén)對(duì)于支持系統(tǒng)的目標(biāo)具有一致性。管理小型企業(yè)的國(guó)務(wù)院部門(mén)有國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、商務(wù)部、中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商行政管理總局、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位有銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、證券監(jiān)督管理委員會(huì)、保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，涉及部門(mén)十分復(fù)雜。地方層面小型企業(yè)的管理部門(mén)分為地方政府組成部門(mén)、地方政府組成部門(mén)、地方政府管理部門(mén)、將已有政府部門(mén)加掛小型企業(yè)管理局、實(shí)行已有政府部門(mén)歸口管理、已有政府部門(mén)處室管理，其中江蘇省屬于第四類(lèi)。各個(gè)部門(mén)雖然都是為了給小型企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，但在目標(biāo)一致的情況下，行動(dòng)又十分鮮明的個(gè)性。部門(mén)扶持體系碎片化導(dǎo)致信息資源的分散，不利于小型企業(yè)整合利用資源。我國(guó)可以充分借鑒美國(guó)設(shè)立的中小企業(yè)管理局，在政府部門(mén)中建立統(tǒng)一的中小企業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)——中小企業(yè)管理局并將政府對(duì)中小企業(yè)的管理職能由“ 指令、干預(yù)” 型向“指導(dǎo)、服務(wù)” 型轉(zhuǎn)變。

2.對(duì)立化即政府與企業(yè)利益的博弈。作為政府支持系統(tǒng)的發(fā)出者和接受者，政府和企業(yè)的利益在大范圍統(tǒng)一的基礎(chǔ)上又有局部利益的博弈，而這局部利益的分歧危害了政府和企業(yè)的統(tǒng)一戰(zhàn)線。政府的官員與企業(yè)產(chǎn)生分歧的影響因素是政府對(duì)政績(jī)考核的追求。此外，政府為了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入往往更注重一些大中型企業(yè)的發(fā)展，忽視小型企業(yè)的發(fā)展。在對(duì)小型企業(yè)扶持上政府存在一種避重就輕的行為，政府在整合資源上存在一定的難題，因此對(duì)小型企業(yè)的支持邊緣化的措施多于核心的措施。而邊緣化的措施對(duì)大部分企業(yè)的幫助是很有限的。

3.孤立化。就小型企業(yè)融資困難的問(wèn)題來(lái)說(shuō)政府出臺(tái)的措施約有68.4%都與解決小型企業(yè)融資困難有關(guān)系，但是小型企業(yè)的融資問(wèn)題至今仍是制約小型企業(yè)發(fā)展的最重要的問(wèn)題。政府扶植小型企業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)資金的項(xiàng)目雖然不少，但是確切金額并沒(méi)有多少。政府運(yùn)用專(zhuān)項(xiàng)資金只能解決燃眉之急，對(duì)于小型企業(yè)長(zhǎng)足的發(fā)展并沒(méi)有多大的作用。此外，政府運(yùn)用專(zhuān)項(xiàng)資金能幫助的小型企業(yè)數(shù)量有限，對(duì)于大規(guī)模的小型企業(yè)群體能發(fā)揮的作用是十分微弱的。由于政府孤身支持小型企業(yè)難度很大，因此需要政府與其他機(jī)構(gòu)協(xié)作。

（二）優(yōu)化小型企業(yè)政府支持系統(tǒng)運(yùn)作

就上述政府在扶持中小企業(yè)時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題，政府扶持系統(tǒng)的完善應(yīng)該形成“三個(gè)統(tǒng)一”。

1.統(tǒng)一部門(mén)行為。加強(qiáng)政府各部門(mén)協(xié)作，政府部門(mén)之間的協(xié)作是政府支持系統(tǒng)完善的重要部分，對(duì)小型企業(yè)的管理職能要進(jìn)行更明確的劃分，分管小型企業(yè)的不同方面，不同部門(mén)之間不可越權(quán)行使職能。工業(yè)信息化部和財(cái)政部現(xiàn)在對(duì)小型企業(yè)實(shí)行大部分的管理，要逐步將分管職能集中到工業(yè)和信息化部形成以其為主的小型企業(yè)支持系統(tǒng)。此外，還要建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督各個(gè)部門(mén)的行動(dòng)，要建立健全各項(xiàng)監(jiān)督制度， 在政府內(nèi)部逐步整合相對(duì)分散的多種監(jiān)督力量， 形成監(jiān)督合力， 提高監(jiān)督效能。

2.統(tǒng)一政企利益。在政府和企業(yè)利益達(dá)不到完全統(tǒng)一時(shí)，應(yīng)該逐步擴(kuò)大政府官員政績(jī)考核的范圍。將對(duì)小型企業(yè)的支持系統(tǒng)運(yùn)作納入到政績(jī)考核指標(biāo)中，密切關(guān)注小型企業(yè)的動(dòng)態(tài)及不同時(shí)期小型企業(yè)數(shù)量變化情況。政府從哪些方面支持小型企業(yè)的發(fā)展及績(jī)效如何都要納入評(píng)價(jià)體系。

3.統(tǒng)一多方力量。在政府引導(dǎo)的支持體系內(nèi)，加入社會(huì)力量的協(xié)作，既分擔(dān)了政府扶持的壓力，還可以滲透到政府不能服務(wù)的方面。還要不斷發(fā)展支持小型企業(yè)發(fā)展的第三方力量。

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（作者單位：南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院）