任學強

論國際人權(quán)法中的個人來文審查機制

任學強

個人來文審查機制是國際人權(quán)法中一項人權(quán)救濟制度，由于全球性、區(qū)域性人權(quán)保障制度框架的差別，個人來文審查機制也各不相同。通過對不同制度框架下的個人來文審查機制歷史發(fā)展的考察和現(xiàn)有制度的對比，可以發(fā)現(xiàn)它由政治型審查模式向法律型審查模式發(fā)展;由任擇性規(guī)則向強制性規(guī)則發(fā)展;由大規(guī)模侵犯人權(quán)救濟向個體人權(quán)救濟發(fā)展的趨勢，這將對傳統(tǒng)國家主權(quán)理論和國際人權(quán)法主體理論帶來一定的挑戰(zhàn)。

個人來文審查機制;聯(lián)合國憲章;國際人權(quán)公約;區(qū)域性人權(quán)條約

個人來文審查機制是針對受侵犯的個體公民人權(quán)的直接救濟方式，可以有效地彌補一國國內(nèi)人權(quán)保障之不足。個人來文審查機制分別被聯(lián)會國人權(quán)委員會、國際人權(quán)公約、區(qū)域性人權(quán)公約所采用①個人來文審查機制被規(guī)定于聯(lián)合國經(jīng)社理事會1967年通過的1235號決議和1970年通過的1503號決議、1966年通過《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任擇議定書》、1950年通過的《歐洲人權(quán)公約》、1969年通過的《美洲人權(quán)公約》與1981年通過的《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》。。但是，在不同制度框架下個人來文審查機制的主體和程序有所差別，通過對不同區(qū)域的個人來文審查機制的歷時性和現(xiàn)實性的比較，可以得出一些普遍性發(fā)展規(guī)律，這將對傳統(tǒng)的國家主權(quán)理論和個人國際法地位提出新的挑戰(zhàn)。

一、《聯(lián)合國憲章》框架下的個人來文審查機制

(一)個人來文主管機構(gòu)的來文處理權(quán)

1.人權(quán)委員會②人權(quán)委員會于1946年根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第68條之規(guī)定成立，專門處理人權(quán)問題。截至2001年共有53個會員國。委員會代表由會員國指定，以政府代表而非個人身份履行職責。的來文處理權(quán)。人權(quán)委員會最初定位于研究性機構(gòu)，以起草聯(lián)合國大會人權(quán)文書為首要職責，無權(quán)受理起訴，更無權(quán)對各種侵犯人權(quán)的現(xiàn)象采取行動。自經(jīng)社理事會于1967年和1970年分別通過了1235號決議和1503號決議之后，人權(quán)委員會被明確賦予處理“一貫的大規(guī)模侵犯人權(quán)事件”的職責。此外，《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》專門授予人權(quán)委員會受理申訴和起訴的權(quán)力③該公約第10條規(guī)定:“根據(jù)聯(lián)合國各主要機關(guān)的報告和本公約締約國的定期報告，編寫一份清單，列出據(jù)稱應對觸犯本公約第2條所列罪行負責的個人、組織、機構(gòu)和國家代表，以及本公約締約國已對其提起訴訟的人。”。在人權(quán)委員會的幾十年實踐活動中，審議、調(diào)查有關(guān)侵犯人權(quán)的指控的來文是一項中心工作，特別是20世紀80年代以來，人權(quán)委員會的大量工作是以“國別問題”審議和調(diào)查有關(guān)侵犯人權(quán)的指控，如審議了以色列、南非、美國等大規(guī)模侵犯人權(quán)問題，并以決議的方式表明自己的態(tài)度，如1991/6號決議支持巴勒斯坦人民重返家園，1990/10號決議反對美國侵犯巴拿馬主權(quán)和領土完整。

2.促進和保護人權(quán)小組委員會①1947年人權(quán)委員根據(jù)經(jīng)社理事會第9號決議成立“防止歧視和保護少數(shù)小組委員會”，1999年改名為“促進和保護人權(quán)小組委員會”。小組會員由26名專家組成，由人權(quán)委員會從聯(lián)合國會員國指定的候選人名單中經(jīng)秘密投票選舉產(chǎn)生，小組委員不代表其國籍國，以專家的個人身份獨立工作。因此，小組委員會不屬于政府內(nèi)機構(gòu)，是一個專家工作機構(gòu)。的來文處理權(quán)。促進和保護人權(quán)小組委員會根據(jù)來文，收集資料，形成國別專題資料，送有關(guān)政府征求答復評議和建議，在此基礎上撰寫人權(quán)情況報告。1503號程序?qū)嶋H上授權(quán)小組委員會可就促進和保護人權(quán)及一些特別問題作出決議并向人權(quán)委員會提出意見和建議，提請人權(quán)委員會注意。對一貫嚴重侵犯人權(quán)的國家和行徑，進行審議并將侵犯人權(quán)的指控遞交聯(lián)合國。盡管小組委員會在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的法律等級不高，但鑒于它是第一個對侵犯人權(quán)作出反應的聯(lián)合國機構(gòu)，有意見認為小組委員會已經(jīng)成為實際上的“小人權(quán)委員會”?！?〕

3.婦女地位委員會②1947年經(jīng)社理事會依《聯(lián)合國憲章》第38條成立婦女地位委員會，有45個成員國，委員由成員國選舉產(chǎn)生，以國家代表身份任職，婦女地位委員會屬于政府間機構(gòu)。的來文處理權(quán)。婦女地位委員會的職責是對有關(guān)影響婦女的問題進行研究，就促進政治、經(jīng)濟、文化、社會以及教育領域和婦女權(quán)利向經(jīng)社理事會提出報告和建議。1980年經(jīng)社理事會核準，婦女地位委員會有權(quán)審議聯(lián)合國的有關(guān)婦女地位問題的來文，有權(quán)接受個人及團體有關(guān)歧視婦女的來文。委員會對證據(jù)確鑿、持續(xù)不斷的針對婦女的不公正和歧視性的來文提出自己的審議結(jié)論，并向經(jīng)社理事會提出處理建議，由經(jīng)社理事會決定處理措施。

4.人權(quán)事務高專辦公室③人權(quán)事務高專辦公室于1997年根據(jù)聯(lián)合國52屆聯(lián)大決議，由秘書處人權(quán)中心與高級專員辦公室合并成立。高級專員的選派由聯(lián)合國秘書長提名，經(jīng)聯(lián)合國大會批準，以個人身份履行職責，不代表其國籍國。的來文處理權(quán)。人權(quán)事務高專辦公室由秘書處人權(quán)中心與高級專員辦公室合并成立。其中，秘書處人權(quán)中心的“來文科”及其來文處理職權(quán)也合并到人權(quán)事務高專辦公室。因此，人權(quán)事務高專辦公室有權(quán)接受個人來文、調(diào)查人權(quán)事件并作出處理建議。

(二)個人來文的處理程序

1235號和1503號程序④該程序的名稱是由規(guī)定該程序的經(jīng)社理事會決議的編號而來，它們之間相互補充。是聯(lián)合國處理個人或團體有關(guān)指控大規(guī)模侵犯人權(quán)和基本自由的來文的專門程序，其具體步驟是:首先，由防止歧視和保護少數(shù)小組委員會告知申訴人來文已經(jīng)收到，并對來文進行初步審查，除去那些明顯濫用申訴權(quán)和濫用基本自由的來文以外的來文被提交給有關(guān)政府，要求其答復;其次，由小組委員5人工作組審查來文和有關(guān)政府的答復，將其中可能有可靠證據(jù)披露存在“一貫”大規(guī)模侵犯人權(quán)及其基本自由的行為的來文，連同政府答復，提請小組委員會注意;再次，小組委員會審查5人工作組提交的來文、政府答復和其它材料，并決定是否將那些看來“明顯暴露出的持續(xù)不斷的、大規(guī)模的證據(jù)確鑿的侵犯人權(quán)和基本自由”的典型情況的來文提交人權(quán)委員會;然后，由人權(quán)委員會審議小組委員會提供材料后決定是否指定一個專門委員會進行調(diào)查，是否將調(diào)查的情況向經(jīng)社理事會報告，并提出自己的建議。

1503號程序在人權(quán)委員會決定向經(jīng)社理事會提交報告前，所有會議、文件和記錄都處于保密狀態(tài)，因此受到了國際社會的批評?，F(xiàn)在人權(quán)委員會已經(jīng)找到了一種變通方式，即通過將適用于1503號程序的案件轉(zhuǎn)而適用1235號程序，委員會就可以將一個本來應由1503號程序?qū)彶榈奶貏e嚴重的人權(quán)問題，通過1235號程序而公開。這種新的方法使得人權(quán)委員會不必等待小組委員會的前期工作，就可以將對大規(guī)模侵犯人權(quán)的指控置于該委員會的議程上公開討論，而不受1503號程序的保密要求的限制，從而使人權(quán)委員會有可能把公眾輿論集中到某些真正嚴重的侵犯人權(quán)的事項上來。〔2〕

二、國際人權(quán)公約框架下的來文處理機制

(一)個人來文主管機構(gòu)的來文處理權(quán)

1.人權(quán)事務委員會⑤該委員會是依據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第28條設立的，委員會由18名成員組成，由締約國提名，締約國大會選擇產(chǎn)生，委員不代表其國籍國，以專家個人身份履行職責。的來文處理權(quán)。1966年通過《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任擇議定書》賦予了人權(quán)事務委員會的個人來文處理權(quán)①該議定書序言中規(guī)定:認為為進一步達成公民權(quán)利和政治權(quán)利公約的目標及實施其各項規(guī)定，允宜授權(quán)公約第四部分所設的人權(quán)事務委員會依照本議定書所定辦法，接受并審查個人稱因公約所載任何權(quán)利遭受侵害而為受害人的來文。。委員會在處理個人來文的過程中，有權(quán)提出臨時保護措施，也就是對尚在審議中的個人申訴案件所涉及的國家提出緊急要求，如“勸阻帶有威脅的驅(qū)逐，建議中止死刑，或給予緊急醫(yī)療檢查等，以避免因漫長的審查可能給受害者造成的不可彌補的損害”。雖然委員會既不是司法機構(gòu)，也不是準司法機構(gòu)，但被看作是國際公約條件下人權(quán)保障機制中三個能夠以“準司法”的方式接受并審議個人來文的機構(gòu)之一，并且，委員會具有豐富的實踐經(jīng)驗可供其它機構(gòu)研究和借鑒?！?〕

2.消除種族歧視委員會②該委員會1969年根據(jù)《消除一切形式種族歧視國際公約》第8條設立，由18名成員組成，委員由締約國選舉產(chǎn)生，不代表其國籍國，以專家個人身份履行職責。的來文處理權(quán)。根據(jù)《消除一切形式種族歧視國際公約》的任擇條款規(guī)定，在有關(guān)締約國聲明承認委員會管轄權(quán)的前提下，委員會有權(quán)受理聲稱為受締約國侵犯公約所保護的任何權(quán)利的受害者的個人或群體來文。

3.消除對婦女歧視委員會③該委員會根據(jù)1981年生效的《消除對婦女一切形式的歧視的公約》第17條規(guī)定而設立，委員會由23名專家組成，從締約國提名的候選人名單中選出，委員不代表其國籍國，以個人身份履行職責。的來文處理權(quán)。根據(jù)2000年生效的《消除對婦女一切形式的歧視的公約》任擇議定書的規(guī)定，個人有權(quán)就其權(quán)利受到侵犯向委員會提交申訴，委員會有權(quán)對締約國內(nèi)嚴重或系統(tǒng)的侵犯公約所載權(quán)利的情況進行調(diào)查。委員會有權(quán)要求締約國在來文實質(zhì)性問題決定以前，采取臨時措施，避免對申訴人造成可能的不可彌補的損害。

4.禁止酷刑委員會④該委員會根據(jù)1981年生效的《禁止酷刑或其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》第17條規(guī)定設立，委員會由17名專家組成。的來文處理權(quán)。根據(jù)1981年生效的《禁止酷刑或其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》任擇條款22條規(guī)定，委員會有權(quán)受理并調(diào)查因締約國違反公約條款而受害的任何人提交的來文，但此權(quán)限必須得到有關(guān)締約國的明確承認。個人申訴和來文不僅可以針對其所管轄的國家，也可以針對公約第22條的任何其它締約國。

5.保護所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利委員會⑤該委員會根據(jù)1990年通過的《保護所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利公約》第12條而設立，委員會由14名專家組成，由締約國從締約國題名的候選人中選舉產(chǎn)生，委員不代表其國籍國，以專家個人身份履行職責。的來文處理權(quán)。根據(jù)1990年通過的《保護所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利公約》第77條規(guī)定，委員會有權(quán)受理和審議在該締約國管轄下聲稱其依公約的個人權(quán)利受到該國侵犯的個人或其代表送交的來文。委員會不得受理涉及尚未作出這種聲明的締約國的來文。

(二)個人來文的處理程序

國際公約中有關(guān)來文處理程序的規(guī)定大致相同。第一是各委員會受理申訴，進行初步審查，是否符合來文受理的標準，排除濫訴和不符合要求的來文;第二是提請受指控國注意，對符合受理標準的來文，委員會應把來文發(fā)給相關(guān)締約國，提請注意來文提到的人權(quán)保障問題;第三是受指控國的答辯，收到通知的締約國一般應在6個月內(nèi)⑥與此期限規(guī)定例外的是《消除一切形式種族歧視國際公約》規(guī)定的期限是3個月。，以書面形式向委員會提出解釋或聲明，說明原委，如該國業(yè)已爭取救濟辦法，并應一并說明;第四是委員會秘密審議，各委員會根據(jù)個人來文及相關(guān)締約國所提交的書面材料不公開審議，并將結(jié)果告知相關(guān)締約國和個人;第五，委員會將處理過程列入年度報告，審查完畢，委員會要對來文處理情況進行摘要，列入委員會的年度報告，以供聯(lián)大審議。

三、區(qū)域性人權(quán)條約框架下的來文處理機制

(一)《歐洲人權(quán)公約》框架下的來文處理機制

1.歐洲人權(quán)法院的來文處理權(quán)。按照《歐洲人權(quán)公約》的規(guī)定，原本有三個機構(gòu)處理人權(quán)申訴①首先由歐洲人權(quán)委員會審查和決定是否受理申訴，對受理的申訴加以調(diào)解以便達成一項友好解決辦法，對不能達成友好解決的申訴移交歐洲人權(quán)法院加以審判或向歐洲人權(quán)理事會所屬部長委員會提交報告并由后者決定是否存在對公約的違反，部長委員會監(jiān)督人權(quán)委員會的決定和歐洲人權(quán)法院判決的執(zhí)行。，但是隨著1998年公約第11議定書的生效，來文處理機構(gòu)發(fā)生了重大變化，1999年11月1日解散歐洲人權(quán)委員會，并取消了歐洲理事會所屬部長委員會處理人權(quán)申訴的職能，所有有關(guān)人權(quán)的申訴均由歐洲人權(quán)法院處理。因此，本文僅對歐洲人權(quán)法院的個人來文處理機制進行論述。

2.個人來文處理的程序。歐洲人權(quán)法院在人權(quán)申訴上享有強制管轄權(quán)。根據(jù)第11號議定書規(guī)定，任何公約的締約國必須接受人權(quán)法院的管轄。即任何國家一旦批準加入公約體系，其公民個人就自動獲得了向歐洲人權(quán)法院提起訴訟的權(quán)利。對于來文申訴，首先由一位報告起草法官對案件進行初審，如果他認為案件不符合受理條件，可以將案件移送至一個有3人組成的法官委員會進行復核。如果委員會不能就案件受理問題達成一致意見，案件便被移送至一個7人組成的法官委員會審查決定。一旦案件被法院受理，開庭審理時，受害人必須委托一位在締約國中取得執(zhí)業(yè)資格的律師出庭。法院始終希望在尊重公約及其議定書中所規(guī)定的人權(quán)的基礎上友好解決糾紛，如果通過協(xié)商能達成一致，法院便根據(jù)事實和協(xié)商的結(jié)果作出判決。法院在審理的過程中，可以開庭聽證，收集證據(jù)，詢問證人。法院也可以向任何人或者任何機構(gòu)詢問情況，或者就某一專門問題征求意見，除非特殊情況，審判應該公開。大多數(shù)案件是通過7人法庭作出判決，如果雙方當事人明確表示服從判決，或超過3個月沒有提出復審請求的，判決生效。在判決3個月內(nèi)，任何一方不服均有權(quán)將案件提交人權(quán)法院的17人大法庭復審，復審結(jié)果有最終效力。

(二)《美洲人權(quán)公約》框架下的來文處理機制

按照該公約，美國國家人權(quán)委員會和美洲國家間人權(quán)法院都有權(quán)處理來文，只是法院受理以委員會處理為前置條件，且以締約國接受法院管轄權(quán)為前提。

1.美洲國家人權(quán)委員會來文處理權(quán)及程序

(1)人權(quán)委員會②該委員會根據(jù)1959年美洲國家組織外交部長協(xié)商會議決議成立，委員會由7位美洲國家國民組成，由美洲國家組織大會，從成員國政府提名的候選人中選舉產(chǎn)生，委員不代表其國籍國，以個人的獨立身份履行職責。來文處理權(quán)。該委員會根據(jù)《美洲人權(quán)公約》第44條規(guī)定，任何人或一群人，或經(jīng)美洲國家組織一個或幾個成員國聯(lián)合承認的任何非政府實體，均可向美洲國家間人權(quán)委員會提交內(nèi)容包括譴責或控告某一締約國違背公約的請愿書。且公約規(guī)定，個人申訴程序是一種強制性的監(jiān)督機制，即任何國家一旦成為《美洲人權(quán)公約》的締約國，就自動確認美洲國家人權(quán)關(guān)系委員會享有接受和審查個人提交申訴的權(quán)利。

(2)處理來文的程序。首先是接受來文、調(diào)查確認。根據(jù)公約第48條規(guī)定，委員會接到來文后，可以要求被控國提供材料，說明事實，必要時也可以自行調(diào)查，但要事先征得該國同意。其次是通過調(diào)解友好解決。根據(jù)公約第48條1款第6項規(guī)定，委員會“應置于有關(guān)各方的支配下，以便在尊重本公約所承認的人權(quán)的基礎上達成問題的友好解決”。第三是提交其它機構(gòu)處理。如爭議未能友好解決，委員會可以將爭議交美洲國家人權(quán)法院進行審理，或根據(jù)多數(shù)人意見得出結(jié)論和建議，在美洲國家組織大會提出年度報告，并提交大會討論處理。

2.美洲國家人權(quán)法院來文處理權(quán)及其程序

(1)人權(quán)法院③美洲國家間人權(quán)法院是根據(jù)《美洲人權(quán)公約》第52條規(guī)定設立的司法監(jiān)督機構(gòu)，共由7個法院組成，從成員國提名的候選人中選舉產(chǎn)生，法官不代表其國籍國，以個人身份履行職責。的來文處理權(quán)。根據(jù)《美洲人權(quán)公約》第44-51條規(guī)定，人權(quán)法院在締約國受法院管轄的情況下，可以接受委員會提交的有個人來文的申訴案件。法院對人權(quán)委員會就案件的事實認定和法律意見進行全面審查，還可以對委員會是否遵守18-50條規(guī)定的程序進行審查。

(2)人權(quán)法院的來文處理程序。人權(quán)法院在個人來文案件的受理上，不直接接受個人的申訴，必須以美洲國家間委員會先行處理為前置，申訴人不服處理決定，且委員會同意移送，法院才享有管轄權(quán)。而且人權(quán)法院管轄權(quán)只及于作出接受聲明或特別協(xié)議接受法院對公約的解釋或?qū)嵤﹩栴}管轄的締約國，締約國聲明可在交存批準書或加入書時或在以后任何時候作出。根據(jù)公約第63條第1款的規(guī)定，法院有權(quán)根據(jù)事實和法律作出締約國是否侵權(quán)及其補救賠償?shù)呐袥Q。判決應當陳述理由，任一法官有權(quán)在判決書中附上自己的不同意見。判決具有終局性，具有法律約束力，各方不得上訴。

(三)《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》框架下的個人來文處理機制

1.非洲人權(quán)與民族權(quán)委員會①該委員會根據(jù)《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》第30條規(guī)定而設立，委員會共由11名成員組成，委員從締約國提供的候選名單中選舉產(chǎn)生，不代表其國籍國，以個人身份履行職責。的個人來文處理權(quán)。根據(jù)《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》第55條規(guī)定，非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會有權(quán)接受和處理除締約國之間的控告之外的“其它來文”。盡管，非洲人權(quán)法院也是非洲人權(quán)保障機構(gòu)，但是根據(jù)議定書第5條、第6條之規(guī)定，只有非洲人權(quán)委員會成員國和非洲政府間組織才有資格提起訴訟，個人和非政府組織提起訴訟屬于例外情況。因此，非洲人權(quán)法院處理來文審查機制不屬于本文討論的問題，在此不再涉及。

2.非洲人權(quán)與民族權(quán)委員會的個人來文的處理程序。首先，個人來文由委員會秘書處進行登記，并轉(zhuǎn)交各委員會委員，由他們決定哪些來文由委員會審議。如果半數(shù)以上委員要求對某一來文進行審議，該來文必須交委員會審議。其次，在對來文進行實質(zhì)審議之前，委員會主席將來文告知被訴國家，要求締約國在三個月內(nèi)對委員會接受來文進行評論。再次，委員會對來文和評論進行審查，如果涉及到特別嚴重的違反人權(quán)的情形，委員會應提請國家與政府首腦大會予以關(guān)注，由首腦會議決定是否采取進一步行動。最后，調(diào)查得出結(jié)論后，委員會一般通過友好的方式與締約國協(xié)商解決。

四、個人來文審查機制的發(fā)展趨勢

在處理人權(quán)問題上，個人來文審查機制被國際社會所廣泛運用，從機制發(fā)展的歷史脈絡及其現(xiàn)有不同區(qū)域制度的對比，我們可以謹慎預測個人來文審查的發(fā)展趨勢。

(一)由政治型審查模式向法律型審查模式發(fā)展

政治型審查模式是指由國際組織、區(qū)域性組織，或各國政府通過政治或外交程序解決個人來文的形式。政治型審查模式對來文的審查具有隨機性，不可預見性，以及結(jié)果的約束力較弱，且程序易受外界影響等特點。法律型審查模式指由專門的司法機構(gòu)負責處理個人來文的形式。該模式具有透明性、可預見性，結(jié)果具有較強的約束力等特點。在二者之間還存在著政治型和法律型審查模式兼具的混合模式。從歷史和區(qū)域的對比我們可以清楚地看出個人來文審查模式的發(fā)展規(guī)律:政治型審查模式——混合型審查模式——法律型審查模式。

歐洲人權(quán)公約在1953年生效，這時人權(quán)法院尚未建立，所有來文均由歐洲人權(quán)委員會和部長理事會負責處理，是純粹政治型審查模式。1959年歐洲人權(quán)法院建立，但當時它不能直接接收和處理來文，所有的來文首先提交歐洲人權(quán)委員會審理。委員會就案件的一些基本事實包括是否符合受理的條件進行審查，邀請雙方友好協(xié)商解決爭議。如果協(xié)商不成，委員會便書寫一份詳細報告，詳細寫明案件事實，并就案件發(fā)表其不具有法律約束力的意見，然后將報告呈送部長委員會審查決定。委員會也可以將案件送人權(quán)法院進行審理，有關(guān)國家或個人可以向人權(quán)法院提起上訴。部長委員會或者人權(quán)法院的最終裁決作出之后，部長委員會監(jiān)督有關(guān)國家對決定或者裁決的執(zhí)行。可見，此階段個人來文的審查進入了混合模式。1998年11月1日，歐洲人權(quán)公約第11議定書開始實施，歐洲人權(quán)委員會被取消，其職能合并歸歐洲人權(quán)法院行使;同時，部長委員會在人權(quán)方面的決策職能也被取消，其職能僅限于對法院判決執(zhí)行的監(jiān)督。人權(quán)法院也改革審理程序。個人來文審查進入了法律型審查階段，法院每年受理的案件穩(wěn)步上升。以2001年為例，受理案件多達13858宗，同年法院就作出888個判決。〔4〕

通過區(qū)域個人來文的審查機制的對比，也可以發(fā)現(xiàn)相同的規(guī)律。自1981年《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》通過以來，來文的審查一直由非洲人權(quán)與民族權(quán)委員會受理和審查，作出建議，提請首腦大會決定最終處理，這是典型的政治審查模式。由于人權(quán)委員會的弱點，要求加強人權(quán)保護機制的呼聲越來越高，1998年《關(guān)于設立非洲人權(quán)和民族權(quán)法院的非洲憲章議定書》設立了非洲人權(quán)法院。但根據(jù)第5條和第6條的規(guī)定，只有非洲人權(quán)委員會、成員國和非洲政府間組織才有資格向人權(quán)法院起訴，個人和非政府組織提起訴訟屬于例外情況。因此，非洲雖有人權(quán)法院，但個人來文的審查仍然屬于實質(zhì)上的政治型審查模式。

美洲個人來文的審查機構(gòu)有美洲人權(quán)委員會和美洲人權(quán)法院。根據(jù)《美洲人權(quán)公約》第41-55條的規(guī)定，個人來文先由人權(quán)委員會受理、審查，如果締約國接受人權(quán)法院的管轄，委員會可以選擇將有關(guān)的案件提交法院審理。個人不能直接向法院起訴，盡管對于涉及本人的案件可以出庭參加審理。而根據(jù)《美洲國家組織憲章》和《美洲人的權(quán)利和義務宣言》接受和審查個人來文的情況下，委員會不能夠?qū)⒂嘘P(guān)案件提交人權(quán)法院，只能由委員會自己獨立作出決定。美洲個人來文的審查機制較為復雜，屬于典型的混合模式。

由此，我們可以看出非洲對個人來文的審查模式屬于政治型審查模式，美洲國家屬于混合型審查模式，歐洲屬于法律型審查模式。而歐洲的法律型審查模式是由政治型審查模式經(jīng)歷混合型向法律型的發(fā)展結(jié)果。結(jié)合三個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的階段不同，我們可以認為，對于個人來文的審查，法律型審查模式是未來發(fā)展的目標。

(二)由任擇性條款向強制性條款方向發(fā)展

國際社會對于個人來文的審查經(jīng)歷了由沉默到以締約國同意為前提的有條件審查，再到強制審查的發(fā)展過程。首先是聯(lián)合國對來文處理政策的變化。聯(lián)合國建立后，人們對聯(lián)合國發(fā)揮保障人權(quán)的作用報有很大希望，從1947年到1957年間，來自個人和團體、非政府控告國家侵犯人權(quán)的來文有6萬多件?！?〕此后，個人來文的數(shù)量不斷增加，達到每年2萬多件?！?〕但是，人權(quán)委員會根據(jù)不干涉內(nèi)政原則①《聯(lián)合國憲章》第2條第7款。，認為自己無權(quán)對任何關(guān)于人權(quán)事項之申訴采取行動，為此經(jīng)社理事會通過第75(v)號決議，核準人權(quán)委員會的上述認定，秘書長將收到的來文隱去作者姓名，制成機密一覽表附上內(nèi)容摘要，在人權(quán)委員會不公開會議上提出。這就是聯(lián)合國最初采取的“不采取行動”政策。后來，雖然對第75(v)號決議有些修改，但“不采取行動”的實質(zhì)并無改變。該政策被1967年經(jīng)社理事會第42屆會議通過的第1235號決議所打破。該決議授權(quán)人權(quán)委員會和防止歧視保護少數(shù)小組委員會“審查所有國家內(nèi)有嚴重侵犯人權(quán)與基本自由的情報，授權(quán)人權(quán)委員會在適當?shù)那闆r下，并在審議所收到的材料后，對繼續(xù)不斷侵害人權(quán)的情勢進行徹底研究，并提出建議，向經(jīng)社理事會匯報”。此決議被稱為“打破不采取行動”政策，該政策是獨立國家反對種族隔離和種族歧視的斗爭結(jié)果，但隨著人權(quán)運動的發(fā)展，該決議不僅限于處理與種族歧視有關(guān)的人權(quán)問題。1970年經(jīng)社理事會通過第1503號決議②該決議的名稱是“有關(guān)違反人權(quán)和基本自由的來溫處理程序”。，授權(quán)促進和保護人權(quán)小組委員會建立工作組，審查個人或其他私人團體的來文控訴，以斷定是否存在持續(xù)不斷和大規(guī)模的侵犯人權(quán)和基本自由的情勢。1503號程序是目前唯一一個對每個個人開放的一般性人權(quán)控訴程序。從聯(lián)合國對來文處理的變遷可以看出，來文的審查呈現(xiàn)由放任到有限審查再到逐步加強的審查走向。

其次，國際人權(quán)公約的個人來文審查也體現(xiàn)了任擇性到強制性的變化。在國際人權(quán)公約中，個人來文的審查機制爭議早期出現(xiàn)在《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》起草的過程中，由于人權(quán)委員會的代表對于是否承認個人及民間團體對國家的指控有很大的分歧，該委員會最后提交的公約草案中沒有對個人的申訴問題加以規(guī)定。后來在對公約草案的討論中，聯(lián)大第三委員會接受了黎巴嫩的提案，將該任意選擇條款規(guī)定在附屬于公約的議定書中③即《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任擇議定書》中，該議定書序言中規(guī)定，授權(quán)公約第四部分所設的人權(quán)事務委員會依照本議定書所定方法，接受并審查個人聲稱因公約所載任何權(quán)利遭受侵害而為受害人的來文。，《任擇議定書》是一個與公約并行的條約，由《公約》的締約國另行批準和參加。議定書的形式為公約締約國提供了選擇性，如果締約國能接受個人申訴的機制，就可以參加該議定書;反之，則可以只參加《公約》而不參加《議定書》?！断龑D女一切形式歧視國際公約》也在任擇議定書中規(guī)定了個人來文審查機制。然而，在其他三個規(guī)定由個人來文審查機制的國際公約中，雖然也是任擇性條款，但是該條款均規(guī)定于公約文本之中，沒有采用附隨議定書的形式，它們分別是《禁止酷刑公約》第22條，《消除一切形式種族歧視公約》第14條和《保護所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》第77條。盡管這些條款都以締約國承認為前提，委員會才享有個人來文的管轄權(quán)，但它們畢竟是公約中的專門條款，在執(zhí)行機制方面，強制性比前三個公約又進了一步。

從區(qū)域人權(quán)保障上考察個人來文審查機制，也體現(xiàn)了由任擇到強制的發(fā)展趨勢。修訂前的《歐洲人權(quán)公約》第25條規(guī)定，委員會可以受理由于締約國一方破壞公約所規(guī)定的權(quán)利因而受害的個人、非政府組織或私人團體向歐洲理事會秘書長提出的申訴。委員會對個人申訴行使的是一種任意強制管轄權(quán)，即委員會對于這類個人申訴的審查，須被控的締約國已經(jīng)聲明它承認委員會擁有受理的上述權(quán)限。根據(jù)《公約》第48條的規(guī)定，只有委員會和締約國才有權(quán)將案件提交法院。個人、非政府組織和私人團體不得直接向歐洲人權(quán)法院提起訴訟，法院的司法管轄權(quán)是一種選擇性的強制管轄權(quán)，即任何締約國得于任何時候聲明它在事實上并沒有特別協(xié)定的情況下承認法院對有關(guān)本公約的解釋和適用的一切有強制管轄權(quán)。但根據(jù)修訂后的《公約》第34條規(guī)定，單一歐洲法院可以受理因締約國侵犯公約及其議定書所規(guī)定的權(quán)利而受到損害的任何個人、非政府組織或私人團體提出的申訴。并且，締約國承諾不得以任何方式妨害此權(quán)利的有效行使。1998年11月公約第11議定書的生效，使個人控訴機制成為一種自動的、強制性的保障機制，一個國家只要批準了公約就視為已經(jīng)接受人權(quán)法院對于國家間訴訟的管轄權(quán)。即任何締約國都必須接受這一機制，它無需締約國再提出特別聲明。任何締約國對公約或者議定書所規(guī)定權(quán)利的侵犯而受到損害的任何個人、非政府組織或者私人團體都有權(quán)向人權(quán)法院提出申訴，締約國不得以任何方式妨礙該項權(quán)利的有效行使。

在《美洲人權(quán)公約》框架下，根據(jù)公約44條規(guī)定，美洲國家人權(quán)委員會有權(quán)受理來自任何個人、群體或合法的非政府組織對某一締約國侵犯公約的行為的譴責或指控，無須被控國事先接受任何任擇性條款?？梢姡瘑T會對個人申訴實行強制管轄權(quán)，而不要求被控訴國家已聲明承認委員會具有審理該控訴的管轄權(quán)。委員會成立之前接受申訴數(shù)量不多，但自80年代之后迅速增加。目前每年接受的申訴總量在1000件左右。〔7〕

(三)由大規(guī)模侵犯人權(quán)救濟向個體人權(quán)救濟轉(zhuǎn)化

1235號程序是獨立國家在聯(lián)合國反對殖民主義、種族主義的產(chǎn)物，在初期主要針對種族隔離和種族歧視，授權(quán)人權(quán)委員會和防止歧視保護少數(shù)小組委員會審查在所有國家內(nèi)有關(guān)嚴重侵犯人權(quán)與基本自由的情況。1503號程序的應用標準是，由合理的依據(jù)證明來文反映了某種持續(xù)不斷、大規(guī)模的和證據(jù)確鑿的侵犯人權(quán)和基本自由的典型情況，且侵犯人權(quán)達到了一貫、嚴重的程度。對于個案，比如遭警察虐待，如果沒有和其他時間相聯(lián)系，就不能適用1503條款，當然也就得不到國際社會的救濟。所以，在聯(lián)合國框架下的個人來文的救濟的前提條件是有大規(guī)模侵犯人權(quán)的情況的存在。

在國際公約的框架下，情況發(fā)生了變化，五個載有個人來文審查機制的國際公約中都沒有把大規(guī)模侵犯人權(quán)的情況作為提供救濟的標準，而幾乎一致表達為:聲稱因公約所載權(quán)利遭受侵害而成為受害者的個人可以提交來文。歐洲人權(quán)委員會與人權(quán)法院以侵犯公約和議定書所規(guī)定的權(quán)利作為申訴的理由。美洲國家間人權(quán)委員會與美洲人權(quán)法院與歐洲基本一致，且申訴不必是受害人本人提交來文，得到受害人同意或授權(quán)的第三人也可申訴。盡管非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會只應對那些涉及“存在一系列嚴重的或大規(guī)模墨的侵犯人權(quán)和民族權(quán)”的案件給予關(guān)注，對個別的違反人權(quán)或民族權(quán)的案件事不加審查的，但是從實踐來看，即使一個締約國沒有實施大規(guī)模的侵犯人權(quán)或民族權(quán)的行為，而是經(jīng)常侵犯個人基本人權(quán)或者容許個人的基本人權(quán)遭受侵犯，委員會也有權(quán)對此類案件行使管轄權(quán)?！?〕在非洲人權(quán)法院對個人來文的例外管轄的四個條件中，也不要求大規(guī)模侵犯人權(quán)的條件。因此，個人來文處理機制的前提條件已經(jīng)突破“大規(guī)模侵犯人權(quán)”的條件，向個人人權(quán)救濟轉(zhuǎn)化。

五、個人來文審查機制對傳統(tǒng)國際人權(quán)法原則的挑戰(zhàn)

(一)國家主權(quán)的削弱

在由民族國家組成的現(xiàn)實世界里，人權(quán)問題實質(zhì)上是一個國家給予受其管轄的個人或群體以何種待遇的問題。傳統(tǒng)國際法不干預一個國家以何種方式對待其本國國民，因為國際法并不調(diào)整個人人權(quán)同他的國籍所屬國之間的矛盾。在這方面的全部問題都被認為是屬于每個國家絕對的國內(nèi)管轄?！?〕國家主權(quán)可以在兩種情況下讓渡于國際社會:一是以條約的形式承認其約束，即國家承擔條約所規(guī)定的特殊義務;二是國家雖沒有加入條約，但對于習慣國際法和國際強行法調(diào)整范圍內(nèi)的人權(quán)問題，任何國家都有義務遵守。個人來文審查機制的建立和落實，突破了上述兩種例外情況，即使沒有習慣國際法和國際強行法調(diào)整的事項，成員國也不愿選擇來文審查制度，但是面對公約的強制管轄規(guī)定也沒有選擇的余地。國家主權(quán)與國際管轄是此消彼長的關(guān)系，在沒有締約國同意的情況下的強制管轄更是對國家主權(quán)的擠壓，削弱了國家主權(quán)的范圍。隨著個人來文審查任擇性規(guī)則向強行性規(guī)則的轉(zhuǎn)化，會給國家主權(quán)帶來更大的影響。

(二)個人的國際人權(quán)法上的地位

傳統(tǒng)理論認為，國際人權(quán)法是國際法的一個分支，其主體應當與國際法主體一致。作為國際法主體只能是國家、政府間的國際組織和爭取民族獨立所形成的政治性組織，所以，個人不能作為國際人權(quán)法的主體。在有關(guān)的國際人權(quán)文件中也有所體現(xiàn)，如《國際法院規(guī)約》第34條1款規(guī)定:在法院得為訴訟當事國者，僅限于國家?！睹乐奕藱?quán)公約》第61條規(guī)定:只有各締約國和人權(quán)委員會才有權(quán)向法院提交案件。〔10〕而且，即使某些個人權(quán)利是條約本身產(chǎn)生的，但并不普遍。其實并不創(chuàng)設個人權(quán)利，而只是使各締約國負有義務，以國內(nèi)法產(chǎn)生這些權(quán)利?！?1〕我國著名學者王鐵崖也有相同的看法，認為國際人權(quán)公約是國家間的協(xié)議，由此產(chǎn)生的國際權(quán)利和義務的承受者是作為締約國的國家。締約國承擔的主要義務是尊重和促進個人權(quán)利和自由。個人作為人權(quán)主體而成為國際人權(quán)的直接受益者。說他們是受益者，并不是說國際人權(quán)公約為他們創(chuàng)造了權(quán)利和自由。因此，個人作為國際人權(quán)法的主體值得懷疑?！?2〕但在國際人權(quán)法中的來文審查機制中，大多賦予了個人直接申訴的權(quán)利。歐洲人權(quán)公約賦予了個人訴訟權(quán)利?？梢哉J為在歐洲來文機制上基本上確立了個人的主體性法律地位。如前所述，在有關(guān)國際公約中，也規(guī)定了來文接受的條件，直接賦予了個人的權(quán)利和義務。當權(quán)利受到侵害時，確實能得到停止侵害、賠償和救濟。因此，我們認為，從個人來文這點上可以看出個人作為國際人權(quán)法的地位已經(jīng)初步確立，這將推動個人作為國際人權(quán)法獨立主體的確立，對個人在國際法上的獨立地位也會產(chǎn)生積極的影響。

〔1〕〔加〕約翰.漢弗.國際人權(quán)法〔M〕.龐森等譯，世界知識出版社，1992.103.

〔2〕See Thomas JBuergantial，International Human Rights Law，West Group，2003，3rd.ed.p.121-122.

〔3〕王家福.人權(quán)與21世紀〔M〕.中國法治出版社，2000.119.

〔4〕Thomas Buergenthal，International Human Rights in a Nutshell(3rd ed)，Minnestota West Group，2002，p.143.

〔5〕〔8〕李步云.人權(quán)法學〔M〕.高等教育出版社，2005.362，385.

〔6〕Tardu，United NationsResponse to GrossViolation of Human Right;the1503 Procedure，20 Santa Clara.L.Rev.1980，p. 559.

〔7〕南京大學法學院教材編寫組.人權(quán)法學〔M〕.科學出版社，2005.415.

〔9〕龐森.當代人權(quán)ABC〔M〕.成都:四川人民出版社，1992.3.

〔10〕富學哲.從國際法看人權(quán)〔M〕.新華出版社，1998.54-56.

〔11〕〔英〕詹寧斯瓦茨.奧本海國際法:第1卷第2分冊〔M〕.王鐵崖，等譯，北京:中國大百科全書出版社，1998. 292.

〔12〕王鐵崖.國際法〔M〕.北京:法律出版社，1995.77-78.

【責任編輯:劉 偉】

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1008-9187-(2013)02-0102-08

任學強，上海政法學院法律系副教授，博士，上海 201701。