張曉慧

（中共福建省委黨校，福州350001）

1 導(dǎo)言:政府信息公開(kāi)評(píng)價(jià)體系之構(gòu)建

在當(dāng)今信息時(shí)代，及時(shí)獲取和充分利用信息已經(jīng)成為公民個(gè)人、社會(huì)組織參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的重要方式。政府信息作為最重要的信息資源，涵蓋全社會(huì)信息的80%，不僅僅是公民、社會(huì)組織行使知情權(quán)的直接對(duì)象，也是公民、社會(huì)組織參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、發(fā)展權(quán)等諸多公私權(quán)利獲得實(shí)際保障的重要前提。2008年5月1日，《政府信息公開(kāi)條例》正式施行，就政府信息公開(kāi)的原則、公開(kāi)范圍、公開(kāi)的程序與方式以及監(jiān)督與保障等基本內(nèi)容加以規(guī)范，為我國(guó)政府信息公開(kāi)工作提供了基本依據(jù)?！稐l例》實(shí)施4年多來(lái)，政府是否充分履行了法定的信息公開(kāi)義務(wù)、履行義務(wù)的效果如何、政府信息公開(kāi)還存在哪些問(wèn)題等等，始終是理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。經(jīng)過(guò)研究可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前關(guān)于政府信息公開(kāi)效果與評(píng)價(jià)的研究，定性分析多，定量分析少;宏觀觀察多，微觀研究少;經(jīng)驗(yàn)結(jié)論多，邏輯判斷少;對(duì)策建議多，原因剖析少。從表面上看，當(dāng)前政府信息公開(kāi)工作存在的主要問(wèn)題是:有些地方和部門思想上還不夠重視;相關(guān)制度還不夠健全，各地各部門工作進(jìn)展也不平衡;一些涉及政府管理運(yùn)行的信息公開(kāi)事項(xiàng)，如行政經(jīng)費(fèi)及“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)等，還需要深入推進(jìn);一些涉及群眾切身利益、社會(huì)關(guān)注度高的領(lǐng)域，如食品安全監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、征地拆遷等信息公開(kāi)，與人民群眾的期望還有較大距離等。但是，作為一項(xiàng)實(shí)務(wù)性很強(qiáng)的課題，政府信息公開(kāi)的研究更需要關(guān)注微觀層面的問(wèn)題，更應(yīng)該注重采用實(shí)證的研究方法，從實(shí)效出發(fā)尋求問(wèn)題的根源與解決之道。比如公眾最為關(guān)心的是哪些信息，政府是否充分公開(kāi)了這些信息，公眾是否能夠方便地獲取此類信息，政府公開(kāi)的信息是否有效地起到了促進(jìn)依法行政、服務(wù)人民群眾的生產(chǎn)與生活的作用，等等。這些問(wèn)題的回答，都涉及對(duì)政府信息公開(kāi)的客觀、準(zhǔn)確、科學(xué)的評(píng)價(jià)。筆者以為，政府信息公開(kāi)評(píng)價(jià)體系研究，是制約政府信息公開(kāi)問(wèn)題整體研究水平的一個(gè)重要因素，直接決定了研究結(jié)論的信度和對(duì)策建議的效度，應(yīng)該引起更進(jìn)一步的關(guān)注。

2 比較:兩種政府信息公開(kāi)評(píng)價(jià)體系的評(píng)測(cè)指標(biāo)與結(jié)論分析

當(dāng)前，對(duì)政府信息公開(kāi)的評(píng)價(jià)尚無(wú)專門的法定指標(biāo)體系，但是有兩種民間評(píng)價(jià)體系因其全面性、專業(yè)性和客觀性獲得廣泛應(yīng)用，并得到有關(guān)政府部門的認(rèn)可，從而呈現(xiàn)出半官方和標(biāo)準(zhǔn)化的趨勢(shì)。一是北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心和耶魯大學(xué)法學(xué)院中國(guó)法律中心合作開(kāi)發(fā)的中國(guó)政府信息公開(kāi)評(píng)測(cè)指標(biāo)體系（China OGI Index Assessment System）（以下簡(jiǎn)稱評(píng)測(cè)指標(biāo)體系）。二是中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心開(kāi)發(fā)，并在廣泛征求中央有關(guān)部委、省區(qū)市、新聞媒體和社會(huì)公眾意見(jiàn)基礎(chǔ)上加以修訂的《2012年中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系》（以下簡(jiǎn)稱網(wǎng)站績(jī)效體系），信息公開(kāi)是該指標(biāo)體系中一個(gè)獨(dú)立的分支系統(tǒng)。本文試圖通過(guò)選取這兩個(gè)指標(biāo)體系對(duì)省級(jí)政府的評(píng)估結(jié)果，進(jìn)行比較分析和研究，進(jìn)而對(duì)政府信息公開(kāi)評(píng)價(jià)體系的建立與完善做一初步探討。

評(píng)測(cè)指標(biāo)體系是以《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的要求為主線，專門針對(duì)政府信息公開(kāi)工作進(jìn)行評(píng)估，得出行政透明度的結(jié)論。其指標(biāo)體系的設(shè)置完全根據(jù)《條例》對(duì)政府信息公開(kāi)所設(shè)定的義務(wù)，采用指標(biāo)式和百分制，其中適用于地方政府（包括省市兩級(jí)）的指標(biāo)體系分為三級(jí)指標(biāo):一級(jí)指標(biāo)5個(gè)、二級(jí)指標(biāo)15個(gè)、三級(jí)指標(biāo)40個(gè);全部指標(biāo)滿分為100分。其中，一級(jí)指標(biāo)為“組織配套”、“制度配套”、“主動(dòng)公開(kāi)”、“依申請(qǐng)公開(kāi)”和“監(jiān)督和救濟(jì)”，與《條例》的結(jié)構(gòu)基本相同。2012年北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《中國(guó)行政透明度年度報(bào)告2011-2012》顯示，根據(jù)該評(píng)測(cè)指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)，30個(gè)省級(jí)評(píng)測(cè)對(duì)象平均得分為61.2分，分?jǐn)?shù)中位數(shù)為61.5分，及格率為56.7%。見(jiàn)表1。

表1 30個(gè)省級(jí)行政單位評(píng)測(cè)得分及排名

主動(dòng)公開(kāi) 依申請(qǐng)公開(kāi) 監(jiān)督救濟(jì) 總分27.5 9 19 61.5 29.5 4.5 17.5 60 31.5 1 17 58 35 5 12.5 57.5 33 2 14.5 57.5 24.5 9 17.5 57 31 2 17 56.5 27 9 11.5 54.5 21 2.5 19.5 54 30 4.5 13.5 53.5 31.5 6 8 53 28 4.5 12.5 53 24.5 7 10 52.5 29.5 2 11.5 50.5 30 甘肅省2826.5 2.5 6.5 45.5

網(wǎng)站績(jī)效體系是一個(gè)對(duì)政府門戶網(wǎng)站績(jī)效進(jìn)行綜合考評(píng)的復(fù)雜指標(biāo)系統(tǒng)，其指標(biāo)設(shè)置的導(dǎo)向可以說(shuō)是服務(wù)導(dǎo)向而非法定義務(wù)導(dǎo)向的。根據(jù)中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心提出的“政府網(wǎng)站服務(wù)能力評(píng)估模型”，提出了政府網(wǎng)站的考評(píng)應(yīng)該涉及六個(gè)方面，即服務(wù)內(nèi)容的覆蓋度和可用度，服務(wù)質(zhì)量的時(shí)效性、準(zhǔn)確性和規(guī)范性，以及服務(wù)體驗(yàn)的親和度。其中信息公開(kāi)評(píng)估指標(biāo)共分七個(gè)一級(jí)指標(biāo)，包括行政決策公開(kāi)、行政權(quán)力公開(kāi)、基層政務(wù)公開(kāi)、年度重點(diǎn)信息公開(kāi)、其他信息公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)和公開(kāi)保障，分解為21個(gè)二級(jí)指標(biāo)和若干評(píng)估要點(diǎn)。見(jiàn)表2:

表2 政府門戶網(wǎng)站信息公開(kāi)指標(biāo)體系

評(píng)估內(nèi)容 內(nèi)容分解評(píng)估要點(diǎn)其他信息公開(kāi)概況信息 政府網(wǎng)站對(duì)地區(qū)介紹、機(jī)構(gòu)職能、領(lǐng)導(dǎo)班子等信息的提供情況。人事信息 政府網(wǎng)站對(duì)人事任免、任前公示、公務(wù)員招考信息的提供情況。規(guī)劃計(jì)劃 政府網(wǎng)站對(duì)“十二五”規(guī)劃的制定解讀信息，以及年度計(jì)劃、專項(xiàng)計(jì)劃和實(shí)施進(jìn)展信息的提供情況。統(tǒng)計(jì)信息 政府網(wǎng)站對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、公報(bào)以及解讀信息的提供情況。應(yīng)急管理 政府網(wǎng)站對(duì)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急常識(shí)、預(yù)警公告等信息的提供情況。依申請(qǐng)公開(kāi)渠道建設(shè) 政府網(wǎng)站對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)的渠道開(kāi)通及渠道功能建設(shè)情況。答復(fù)情況 政府網(wǎng)站對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)的答復(fù)情況。公開(kāi)保障公開(kāi)指南 政府網(wǎng)站對(duì)信息公開(kāi)指南的提供情況。公開(kāi)目錄 政府網(wǎng)站對(duì)信息目錄的建設(shè)和維護(hù)情況。年度報(bào)告 政府網(wǎng)站對(duì)2011年政府信息公開(kāi)年報(bào)的提供情況。公開(kāi)舉報(bào)投訴 政府網(wǎng)站對(duì)信息公開(kāi)舉報(bào)投訴渠道開(kāi)通及渠道功能建設(shè)情況。

根據(jù)這一指標(biāo)體系，2012年省級(jí)政府網(wǎng)站信息公開(kāi)指數(shù)排名情況見(jiàn)表三:

表三 2012年省級(jí)政府網(wǎng)站信息公開(kāi)指數(shù)及排名

排名 省級(jí)行政單位 信息公開(kāi)指數(shù)25 內(nèi)蒙古0.62 26 貴州 0.61 27 甘肅西藏 0.57 29 新疆 0.56 30 河南 0.51 31 新疆兵團(tuán) 0.50 32 寧夏0.33

對(duì)比兩個(gè)指標(biāo)體系的評(píng)測(cè)結(jié)果，應(yīng)該說(shuō)政府信息公開(kāi)評(píng)價(jià)體系還存在比較突出的一致性的問(wèn)題。比如，根據(jù)評(píng)測(cè)指標(biāo)體系排名倒數(shù)第3、第4位的海南和福建，在網(wǎng)站績(jī)效體系中排名則分列第7、第3位。而網(wǎng)站績(jī)效體系排名第一的四川，根據(jù)評(píng)測(cè)指標(biāo)則僅僅排在第12位。以福建為例，福建省政府門戶網(wǎng)站信息公開(kāi)指數(shù)為0.84，績(jī)效總分為72.1，總排名第6位。其信息公開(kāi)的覆蓋度、可用度、準(zhǔn)確性和規(guī)范性相對(duì)較好。但是按照評(píng)測(cè)指標(biāo)體系的要求，福建省信息公開(kāi)工作主要的失分點(diǎn)在于依申請(qǐng)公開(kāi)和監(jiān)督救濟(jì)方面，得分分別是4.5和12.5，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，也就是在信息公開(kāi)的制度化和處于被動(dòng)地位應(yīng)對(duì)申請(qǐng)人的公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)表現(xiàn)欠佳。再以山西為例，山西按評(píng)測(cè)指標(biāo)體系排名第3，按網(wǎng)站績(jī)效體系則僅排在第20位。山西的信息公開(kāi)雖然在組織配套、制度建設(shè)、主動(dòng)公開(kāi)等方面表現(xiàn)較好，但其公開(kāi)內(nèi)容比較粗放，年度重點(diǎn)信息公開(kāi)深度有限，服務(wù)資源的日常運(yùn)行維護(hù)情況較差等，使其信息服務(wù)的質(zhì)量大打折扣。如前文筆者所說(shuō)，評(píng)價(jià)結(jié)果的偏差，主要源于兩種指標(biāo)體系的偏好不同，評(píng)測(cè)指標(biāo)體系是圍繞《條例》的要求，可稱為是“法定義務(wù)導(dǎo)向”的指標(biāo)體系，注重信息公開(kāi)的規(guī)范性，側(cè)重衡量政府信息公開(kāi)的行為是否達(dá)到法定的要求;而網(wǎng)站績(jī)效體系則主要是從瀏覽、檢索信息的信息用戶角度出發(fā)，可以稱之為“用戶需求導(dǎo)向”的指標(biāo)體系，注重信息公開(kāi)的功能性，側(cè)重衡量政府信息服務(wù)的質(zhì)量和效果。同時(shí)使用兩種偏好不同的指標(biāo)體系來(lái)對(duì)政府信息公開(kāi)工作進(jìn)行衡量，當(dāng)前我國(guó)政府信息公開(kāi)工作的不足及下一步努力的方向就一目了然了。

3 思路:服務(wù)型政府目標(biāo)下的政府信息公開(kāi)評(píng)價(jià)體系

2008年政府工作報(bào)告明確提出，要“大力推行政務(wù)公開(kāi)，健全政府信息發(fā)布制度，提高政府工作透明度，創(chuàng)造條件讓人民更有效地監(jiān)督政府”。今年黨的十八大報(bào)告明確提出，要全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)服務(wù)型政府，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。[4]當(dāng)前，在建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的大背景下，筆者以為，政府信息公開(kāi)的基本原則和基本要求，應(yīng)該同時(shí)兼顧規(guī)范性和功能性，以規(guī)范為基礎(chǔ)，以服務(wù)為理念，不斷完善信息公開(kāi)評(píng)價(jià)體系，并在此基礎(chǔ)上倒逼政府信息公開(kāi)工作不斷進(jìn)步。

在強(qiáng)化政府信息公開(kāi)評(píng)價(jià)體系的規(guī)范性方面，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)貫徹落實(shí)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，促進(jìn)依法公開(kāi)預(yù)算決算信息等法定政府信息，積極回應(yīng)社會(huì)政府信息公開(kāi)需求。進(jìn)一步明確公開(kāi)的主體、實(shí)現(xiàn)和要求，根據(jù)審批和管理權(quán)限，以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外，加強(qiáng)對(duì)拒絕公開(kāi)理由的考察評(píng)價(jià)，加強(qiáng)政府信息公開(kāi)司法監(jiān)督和暢通政府信息公開(kāi)司法救濟(jì)渠道，切實(shí)保障申請(qǐng)人依法申請(qǐng)信息公開(kāi)的權(quán)利。

在強(qiáng)化政府信息公開(kāi)評(píng)價(jià)體系的功能性方面，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府信息服務(wù)的及時(shí)性、有效性、便利性，結(jié)合各個(gè)民生領(lǐng)域的服務(wù)需求，不斷拓展服務(wù)的范圍和服務(wù)的深度。應(yīng)突出政府信息的查詢服務(wù)功能，提供政策文件的解讀服務(wù)，及時(shí)公開(kāi)政府招投標(biāo)活動(dòng)及從業(yè)單位和人員信息、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督檢查和違法行為的查處等信息。應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)政府信息資源的日常運(yùn)行維護(hù)，促進(jìn)政府信息服務(wù)分類、服務(wù)導(dǎo)航的人性化設(shè)計(jì)水平不斷提高。

[1]邵景均.把政府信息公開(kāi)研究引向深入[J].中國(guó)行政管理，2012，（11）:1.

[2]中國(guó)行政透明度報(bào)告·2011-2012新聞發(fā)布會(huì)暨首屆“陽(yáng)光政府獎(jiǎng)”頒獎(jiǎng)典禮，http://tfr256088.china263.cn/.

[3]第十一屆（2012年）中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估結(jié)果發(fā)布會(huì)暨 經(jīng) 驗(yàn) 交 流 會(huì).http://www.cstc.org.cn/zhuanti/fbh2012/fbh2012.html.

[4]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告.

[5]馬 亮.政府信息公開(kāi)的影響因素:中國(guó)地級(jí)市的實(shí)證研究[J].情報(bào)雜志，2012，31（9）.

[6]蔣紅珍.從“知的需要”到“知的權(quán)利”:政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)制度的困境及其超越[J].政法論壇，2012，30（6）.

[7]魏 陸.基于政府門戶網(wǎng)站視角的中美預(yù)算公開(kāi)信息比較與評(píng)價(jià)[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2012，（1）.