陳玉忠，李坤軒

（山東行政學(xué)院，山東 濟(jì)南250014）

我國(guó)官員問責(zé)始于重大安全事故，確切地說，2003年“非典事件”導(dǎo)致兩位省部級(jí)官員被免職開啟了領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)實(shí)踐的先河。從制度上看，1997年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》就規(guī)定了主要領(lǐng)導(dǎo)和重要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本地區(qū)、本部門、本單位出現(xiàn)問題負(fù)責(zé)任，在2001年《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》和2002年《安全生產(chǎn)法》更加明確了正職負(fù)責(zé)人對(duì)特大安全事故負(fù)責(zé)。后來發(fā)生的一系列官員問責(zé)事例大多與安全生產(chǎn)事故相關(guān)聯(lián)，以至于2009年兩辦發(fā)布《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》規(guī)定了問責(zé)的七類情形，也是以事故的嚴(yán)重程度（用“特別重大事件”、“重大損失”、“惡劣影響”等詞匯來表述）作為確定問責(zé)行政層級(jí)和問責(zé)種類的主要標(biāo)準(zhǔn)。所以，我國(guó)目前的官員問責(zé)是以事故嚴(yán)重程度為導(dǎo)向的，換言之，事故嚴(yán)重程度決定著官員問責(zé)與否、問責(zé)的行政層級(jí)、問責(zé)的形式等，這種問責(zé)對(duì)于推動(dòng)我國(guó)政府管理體制改革曾經(jīng)起到了重要的作用，尤其是以法規(guī)的形式規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是一種突破、一種創(chuàng)新。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的問責(zé)是一種政治問責(zé)，其功能在于釋放執(zhí)政黨的政治壓力、為政府體制改革的健康發(fā)展提供制度推動(dòng)力。

一、問責(zé)與責(zé)任追究的關(guān)系理清

在西方國(guó)家，無論是總統(tǒng)制還是議會(huì)制政體，問責(zé)從來就不是一種責(zé)任追究形式。追究政府官員的法律責(zé)任屬于司法系統(tǒng)的使命與職責(zé)，問責(zé)的內(nèi)容是政黨的政治責(zé)任、道德責(zé)任，針對(duì)的對(duì)象是政治官員，不使用“追究”這一詞匯，以丟掉政治職位為最大的代價(jià)來承擔(dān)責(zé)任。換句話說，它是通過公共職位人選的更迭來釋放執(zhí)政黨的政治壓力，達(dá)到社會(huì)有序、政權(quán)穩(wěn)定的目的。我國(guó)實(shí)行的是有中國(guó)特色的社會(huì)主義，絕不適用西方的政治活動(dòng)規(guī)則。但并不表明我們自身沒有政治壓力，當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重的社會(huì)事件時(shí)，我們也是通過處理一批領(lǐng)導(dǎo)干部來釋放政治壓力，不同方式達(dá)到了同樣的目的。這就是實(shí)行官員問責(zé)的初衷所在。我國(guó)有些地區(qū)的做法也是如此，例如香港地區(qū)實(shí)行的高官問責(zé)制，針對(duì)的就是政治委任官員。

當(dāng)前，一些學(xué)者把問責(zé)歸屬于一種“責(zé)任追究”形式：“即由有關(guān)方面依照有關(guān)規(guī)定，通過一定的程序，追究那些不履行或者不正確履行職責(zé)義務(wù)的相關(guān)人員的責(zé)任，與黨紀(jì)政紀(jì)追究、法律追究構(gòu)成三位一體、依次推進(jìn)的責(zé)任追究體系”［1］。這種觀點(diǎn)值得商榷，難以理清問責(zé)與責(zé)任追究的區(qū)別，前者有時(shí)并沒有違反法律或其他強(qiáng)制規(guī)定，但也要被問責(zé)，就是為了釋放政治壓力；而后者更注重對(duì)違反了法律上強(qiáng)制性義務(wù)的責(zé)任追究，從程度上而言更為嚴(yán)厲些。實(shí)踐中，我國(guó)官員問責(zé)的某些做法用“責(zé)任追究”解釋不了，例如問責(zé)官員的后續(xù)工作安排不能用責(zé)任追究理論來解釋，已經(jīng)進(jìn)行責(zé)任追究了為何還要保持原來的級(jí)別、待遇？另一方面，有些官員的某些行為已經(jīng)夠得上責(zé)任追究了，卻因“問責(zé)”被輕輕地一筆帶過，無形之中降低了責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)。把問責(zé)視為一種責(zé)任追究形式，最大的缺陷是忽略了社會(huì)公眾意見。換句話說，在“責(zé)任追究說”中，問責(zé)官員中的“社會(huì)公眾意見”也必須以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或權(quán)力部門的形式表現(xiàn)出來。一旦中間信息傳遞渠道出現(xiàn)干擾，由社會(huì)事件導(dǎo)致的政治壓力得不到有效緩解或者說社會(huì)民意沒有一個(gè)有效的泄壓閥，極易造成不必要的社會(huì)穩(wěn)定事件。所以，事故發(fā)生后，某一層次的官員即使被問責(zé)了，深層次矛盾還沒有解決，社會(huì)質(zhì)疑、批評(píng)不斷，政黨、政府的公信力并不因此得以提高。

二、以事故嚴(yán)重程度為導(dǎo)向的行政問責(zé)的弊端

我國(guó)目前的行政問責(zé)主要集中在安全生產(chǎn)事故、群體性事件領(lǐng)域，行政問責(zé)的諸要素均與事故的嚴(yán)重程度有關(guān)，包括是否進(jìn)行問責(zé)、問責(zé)的啟動(dòng)程序、問責(zé)的情形、問責(zé)官員的級(jí)別、問責(zé)的形式以及問責(zé)官員的后續(xù)安排等等都與發(fā)生事故的嚴(yán)重程度具有密切的正相關(guān)聯(lián)系。有學(xué)者對(duì)改革開放以來發(fā)生的不同級(jí)別的官員問責(zé)案件加以梳理［2］，問責(zé)官員的行政層級(jí)（以去職形式為例，包括辭職、免職等）與事故嚴(yán)重程度存在明顯的相一致的關(guān)系，如圖1所示。我們把這種與事故嚴(yán)重程度呈現(xiàn)密切的正相關(guān)關(guān)系的行政問責(zé)稱之為以事故嚴(yán)重程度為導(dǎo)向的問責(zé)。

圖1 事故的嚴(yán)重程度與問責(zé)官員的行政層級(jí)

（一）以事故嚴(yán)重程度為導(dǎo)向的問責(zé)是行政權(quán)力主導(dǎo)的問責(zé)

1.問責(zé)的情形主要以事故的嚴(yán)重程度為導(dǎo)向，對(duì)民意關(guān)注程度不夠。目前問責(zé)的情形主要按照2009年中辦、國(guó)辦發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），主要包括導(dǎo)致了重大損失或惡劣影響的領(lǐng)導(dǎo)行為，其中以安全生產(chǎn)事故、群體性事件為主?！稌盒幸?guī)定》的出臺(tái)可以說適應(yīng)了我國(guó)行政管理體制改革的需要，既對(duì)2003年非典以來的官員問責(zé)實(shí)踐進(jìn)行了清晰梳理，又以國(guó)家法規(guī)的形式對(duì)黨政問責(zé)這一新生事物予以立法確定。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)對(duì)安全生產(chǎn)事故、群體性事件中政府管理責(zé)任密切關(guān)注，或者每一個(gè)安全生產(chǎn)事故背后都有政府監(jiān)督不力、官員貪腐的原因所在，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任進(jìn)行問責(zé)順乎民意、合乎人心。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)呈現(xiàn)四處開花的特點(diǎn)，凡是公權(quán)力管理缺位、越位、濫權(quán)的地方往往會(huì)激起民憤，如果不能及時(shí)予以化解，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展無疑會(huì)帶來負(fù)面影響。例如，跨省追捕發(fā)帖網(wǎng)民［3］、佘祥林“殺妻”被冤案［4］等等，以有限的國(guó)家賠償、追究直接責(zé)任人的法律責(zé)任等方式處理，個(gè)體的生命、十幾年牢獄之災(zāi)并不能構(gòu)成問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法定情形?？梢哉f，問責(zé)的情形主要以事故的嚴(yán)重程度作為參考，制度對(duì)民意關(guān)涉的其它情形并沒有給予足夠的重視，民憤導(dǎo)致的政治壓力得不到有效釋放，這對(duì)我國(guó)執(zhí)政黨的長(zhǎng)期執(zhí)政、和諧執(zhí)政、有序執(zhí)政可能會(huì)造成不利的影響。

2.問責(zé)官員主要以事故嚴(yán)重程度為導(dǎo)向，問責(zé)實(shí)踐依賴行政權(quán)力。雖然以國(guó)家法規(guī)的形式規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的情形，問責(zé)程序啟動(dòng)在很大程度上仍依賴于行政權(quán)力的自覺或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治考量，實(shí)踐中是否啟動(dòng)官員問責(zé)、問責(zé)到什么層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部還存在一定的不確定性。按照《暫行規(guī)定》要求，一方面黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)依賴于行政權(quán)力推動(dòng)、發(fā)展，另一方面行政權(quán)力在一定程度上又成了問責(zé)的阻礙石，這是一枚硬幣的兩面。例如，《暫行規(guī)定》第五條規(guī)定發(fā)生了特別重大事故必須問責(zé)黨政首長(zhǎng)，按照2007年6月1日施行的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，特別重大事故標(biāo)準(zhǔn)是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷，或者1億元以上直接經(jīng)濟(jì)損失的事故①文中為闡述方便，主要參考死亡人數(shù)。，假如發(fā)生了死亡100人的安全生產(chǎn)事故，按照規(guī)定的要求，該問責(zé)到哪一個(gè)層級(jí)的黨政首長(zhǎng)呢？問責(zé)到縣、地級(jí)市、省級(jí)或者中央部委？實(shí)踐中，有問責(zé)到中央部委的，有問責(zé)到中央國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的，有問責(zé)到省級(jí)政府首長(zhǎng)的，有問責(zé)到副省長(zhǎng)的，還有其他做法的。具體操作中，對(duì)于嚴(yán)重程度相近的責(zé)任事故問責(zé)對(duì)象級(jí)別不統(tǒng)一、問責(zé)形式不一致的現(xiàn)象并不鮮見，直接導(dǎo)致了問責(zé)制度的不嚴(yán)肅性，這與行政問責(zé)依賴于行政權(quán)力的模式是分不開的。

3.問責(zé)情形主要以事故嚴(yán)重程度為參考，導(dǎo)致問責(zé)與紀(jì)律處分區(qū)別模糊。問責(zé)與紀(jì)律處分是否有必要的區(qū)分，這在當(dāng)前還存在模糊的認(rèn)識(shí)?！稌盒幸?guī)定》第四條規(guī)定得很清楚，二者不同。但是，實(shí)際操作中，由于問責(zé)的實(shí)施機(jī)關(guān)與紀(jì)律處分機(jī)關(guān)存在重合，程序類同紀(jì)律處分，致使問責(zé)與紀(jì)律處分很難區(qū)分。從西方國(guó)家看，問責(zé)功能在于釋放政治壓力，適應(yīng)民意對(duì)政府管理的要求，所以問責(zé)官員并沒有法定的標(biāo)準(zhǔn)，政治官員更迭主要看民意的支持率，甚至議會(huì)投信任票都省略了。其實(shí)，我國(guó)實(shí)行問責(zé)的初衷也是如此，例如2003年非典時(shí)期，中央對(duì)衛(wèi)生部長(zhǎng)、北京市長(zhǎng)免職處理就是為了表明我國(guó)處置非典疫情的決心和態(tài)度，適應(yīng)社會(huì)對(duì)政府應(yīng)對(duì)非典疫情不力的指責(zé)，緩解政治壓力，從而為最后戰(zhàn)勝非典創(chuàng)造有利的社會(huì)環(huán)境。2009年出臺(tái)《暫行規(guī)定》的立意也是如此。該規(guī)定第20條規(guī)定了問責(zé)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，這是區(qū)別于紀(jì)律處分、干部管理制度的重要內(nèi)容，問責(zé)的內(nèi)容側(cè)重于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治（領(lǐng)導(dǎo)）責(zé)任，不是直接的法定責(zé)任。實(shí)踐中，關(guān)于問責(zé)的情形主要以事故嚴(yán)重程度為參考，導(dǎo)致在實(shí)際操作中與紀(jì)律處分難以區(qū)別，對(duì)于問責(zé)的健康、深度發(fā)展是極其不利的。

4.以事故嚴(yán)重程度為導(dǎo)向的問責(zé)對(duì)量化規(guī)定要求高，致使其功能不能有效發(fā)揮?！豆珓?wù)員法》規(guī)定，我國(guó)公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為十個(gè)層級(jí)：國(guó)家級(jí)正職、國(guó)家級(jí)副職、省部級(jí)正職、省部級(jí)副職、廳局級(jí)正職、廳局級(jí)副職、縣處級(jí)正職、縣處級(jí)副職、鄉(xiāng)科級(jí)正職、鄉(xiāng)科級(jí)副職。按照有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)相一致的原則，以事故嚴(yán)重程度為導(dǎo)向的問責(zé)必然要求按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)事故嚴(yán)重程度加以分類，以此對(duì)相應(yīng)級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國(guó)家公務(wù)員承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。先不說以事故的嚴(yán)重程度對(duì)應(yīng)哪一級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部合不合理，單單就按照數(shù)量遞加的方式確定問責(zé)官員的相應(yīng)級(jí)別，這種模式并不適合現(xiàn)代國(guó)家官員問責(zé)的目的。以事故嚴(yán)重程度為導(dǎo)向的問責(zé)制度注重問責(zé)形式的法定化，對(duì)問責(zé)的情形盡可能以量化的方式加以規(guī)定，不利于問責(zé)釋放政治壓力、回應(yīng)社會(huì)需求的功能發(fā)揮。

（二）以事故嚴(yán)重程度為導(dǎo)向的問責(zé)存在自身不可克服的制度缺陷

1.以事故嚴(yán)重程度為導(dǎo)向的問責(zé)，上下瞞報(bào)是常態(tài)。以事故嚴(yán)重程度為導(dǎo)向的官員問責(zé)，意味著事故被發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重程度越大，受到問責(zé)的官員級(jí)別就越高，如果關(guān)于事故發(fā)生的信息傳遞也依賴于行政一級(jí)一級(jí)上報(bào)，上下瞞報(bào)是必然的。發(fā)生在2001年的廣西南丹礦難瞞報(bào)就是典型，透水事故造成81名礦工遇難，縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)與礦主合伙瞞報(bào)，采取非法手段，隱瞞事故、封鎖消息達(dá)半月之久，河池地區(qū)書記、專員向自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)時(shí)也不講實(shí)話。要不是受難家屬倍感冤屈、記者百屈不撓、中央高層震怒，這個(gè)“當(dāng)時(shí)被遮瞞得密不透風(fēng)的南丹礦難，或許要?dú)v經(jīng)更長(zhǎng)時(shí)間才能捅開，甚至不能完全捅開”。［5］瞞報(bào)事件發(fā)生后，瞞報(bào)方礦主（私營(yíng)者）利欲熏心作祟，基層干部參與瞞報(bào)也是其行賄拉攏的結(jié)果。事實(shí)上，在行政權(quán)力主導(dǎo)的官員問責(zé)體制下，瞞報(bào)不分私企國(guó)企，近日發(fā)生在山西省隧道施工造成8死8傷的事故，暴露了某些中央企業(yè)也瞞報(bào)事故真實(shí)情況。［6］可見，國(guó)有企業(yè)瞞報(bào)安全事故一樣不分上下左右、輕重緩急，這是以事故嚴(yán)重程度為導(dǎo)向的行政問責(zé)制本身固有的制度缺陷使然。

2.行政問責(zé)的法定化傾向與制度功能不協(xié)調(diào)。行政問責(zé)是因?yàn)槌霈F(xiàn)社會(huì)事件而受到關(guān)注，例如2003年“非典”、三鹿奶粉、各種礦難等，刮過幾次問責(zé)風(fēng)暴，但是對(duì)官員問責(zé)的制度化、規(guī)范性、制度效果還有不同的認(rèn)識(shí)。如何克服行政問責(zé)的缺點(diǎn)，有不少學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面上就行政問責(zé)制定《行政問責(zé)法》，以此規(guī)范行政問責(zé)。就行政問責(zé)的程序來說，包括啟動(dòng)程序、審核程序、救濟(jì)程序、回應(yīng)社會(huì)程序等，進(jìn)行完善立法是毫無疑問的，但是不改變問責(zé)的導(dǎo)向緯度、不對(duì)行政問責(zé)的實(shí)施路徑進(jìn)行制度創(chuàng)新，行政問責(zé)的制度功能就不能充分發(fā)揮出來。例如，立法規(guī)定不了問責(zé)高級(jí)別黨政首長(zhǎng)中事故嚴(yán)重程度的標(biāo)準(zhǔn)，很難進(jìn)行數(shù)字上的量化規(guī)定，但是如果不規(guī)定的話，問責(zé)很難說能夠?qū)嵤┑轿?。再者，立法?guī)定上的標(biāo)準(zhǔn)都是最低標(biāo)準(zhǔn)，以最低標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定問責(zé)黨政首長(zhǎng)的政治責(zé)任的內(nèi)容總有些南轅北轍。法律規(guī)定對(duì)直接責(zé)任易于把握、細(xì)化、具體，而對(duì)政治責(zé)任或者說民意的標(biāo)準(zhǔn)不太好具體或量化規(guī)定，如果單就民意的滿意加以硬性規(guī)定，易導(dǎo)致問責(zé)僵化而失靈。例如，2013年年初，云南省鎮(zhèn)雄政府官員在地震災(zāi)難后未經(jīng)家屬同意擅自火化受難群眾尸體，從尊重逝者家屬意愿上來說，絲毫體現(xiàn)不出以人為本的行政意識(shí)，但卻無法追究法律責(zé)任，容易陷入治理困境。

三、建設(shè)以民意為導(dǎo)向的責(zé)任政府

責(zé)任政府往往被看作民主政體的核心特征和合法性的來源。黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》已經(jīng)確定按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求，積極推進(jìn)我國(guó)政府行政體制改革。建設(shè)責(zé)任政府的重要路徑就是健全問責(zé)制。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出要健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。這為進(jìn)一步健全問責(zé)制提供了明確的要求和清晰的方向，權(quán)力運(yùn)行公開化首先就要落實(shí)政府信息公開制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力就要落實(shí)公民參與制度，這些都是以民意為導(dǎo)向的問責(zé)制度的重要內(nèi)容。

（一）讓人民代表大會(huì)成為整合民意的制度平臺(tái)

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的重要制度載體，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。黨的十八大報(bào)告指出，“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”。這為發(fā)展人民代表大會(huì)制度指明了發(fā)展方向。人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力目標(biāo)在于成為整合民意的制度平臺(tái)。十七大報(bào)告提出“逐步實(shí)行按相同人口比例選舉人大代表”、十八大報(bào)告提出“提高基層人大代表比例、降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部比例”莫不針對(duì)此而設(shè)。當(dāng)然要達(dá)到這個(gè)目的，關(guān)鍵是協(xié)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者的關(guān)系，過分強(qiáng)調(diào)某一方面都不利于國(guó)家制度的健康有序發(fā)展。近幾年，一些地方的信訪數(shù)量居高不下，公眾抗議、群體性事件頻頻發(fā)生，都說明人民代表大會(huì)制度還未真正成為整合民意的平臺(tái)，導(dǎo)致本應(yīng)該納入秩序、和平軌道上的群眾只能通過不斷上訪來表達(dá)民意，地方領(lǐng)導(dǎo)干部疲于應(yīng)對(duì)、不得已動(dòng)用警察力量維持秩序，造成地方黨政、民眾兩者全輸?shù)慕逃?xùn)不可謂不深刻。人大要整合民意必須以其功能的有效性為前提，橡皮章蓋戳民意行不通。國(guó)家政治制度的根本必須落實(shí)到具體的實(shí)踐活動(dòng)中去，唯有如此，真實(shí)、具體的民眾意見才可匯集到國(guó)家最高權(quán)力中來，政府順從民意才能獲得協(xié)商、談判的基礎(chǔ)。

人民代表大會(huì)整合民意還須建立健全代表與群眾聯(lián)系制度。十八大報(bào)告提出“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”，切中問題的要害。首先，代表的間接選舉做法設(shè)置了人大聯(lián)系群眾的體制鴻溝?；鶎尤舜蟠硇枰x民直接選舉產(chǎn)生，上級(jí)人大代表需要下級(jí)人大選舉產(chǎn)生，全國(guó)人大代表與選區(qū)選民中間隔了四五個(gè)層級(jí)，即使只隔著一個(gè)層級(jí)，信息都會(huì)被過濾掉大部分，何況四五個(gè)層級(jí)？基層群眾對(duì)全國(guó)人大代表的陌生感依然存在，陌生人不代表、也代表不了民意是必然的結(jié)果。其次，人大代表的工作兼職擠兌了必不可少的時(shí)間和精力。匯集民意、代表民意一定是個(gè)耗時(shí)費(fèi)力的工作，僅僅憑借一時(shí)的加班加點(diǎn)是無法完成人民代表這一神圣職責(zé)的。再次，人大整合民意的過程可能是自上而下的，也有可能是自下而上的，完全沒有必要為了“整齊劃一”而人為地給民意上達(dá)設(shè)置障礙。最后，人大會(huì)議也是公開的，民眾也可以旁聽，避免把人大會(huì)議開成封閉會(huì)、宣傳會(huì)、指示會(huì)，這樣既可以監(jiān)督人大代表行使代議權(quán)，也為人大代表履職創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

（二）讓問責(zé)成為人大議程的重要內(nèi)容

合法產(chǎn)生政府是現(xiàn)代國(guó)家代議機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職能，監(jiān)督政府亦是重要的職責(zé)。按照我國(guó)憲法的規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這就從根本上規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)和工作人員對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的政治法律原則。實(shí)踐中，由于政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重任而凸顯其重要性，相反，人大監(jiān)督則顯得虛化，不僅法律規(guī)定的監(jiān)督手段乏力，而且現(xiàn)實(shí)生活中較少運(yùn)用。法定途徑監(jiān)督不夠阻礙了民意在人民代表大會(huì)上的形成與表達(dá)。阻擋不住的民意洪流總要在薄弱的地方?jīng)_垮堤壩，所以轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)矛盾燃點(diǎn)低、易成為社會(huì)不穩(wěn)定的導(dǎo)火索。堵還是疏，古代的大禹治水已得到了證明，治理國(guó)家同理，疏導(dǎo)民意和順應(yīng)民意亦是我們不斷強(qiáng)調(diào)和重申的政治承諾。

問責(zé)是代議機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的重要手段。西方國(guó)家的官員問責(zé)是通過議會(huì)對(duì)政府的不信任投票實(shí)現(xiàn)的，這雖然不適合中國(guó)國(guó)情，但有些有益的做法可以借鑒。例如，問責(zé)應(yīng)當(dāng)更加重視民意而不是與人大無關(guān)，以此實(shí)現(xiàn)釋放政治壓力的目的。通過問責(zé)這一途徑實(shí)現(xiàn)正人清黨沒有什么不好。關(guān)鍵是從制度上設(shè)計(jì)人大問責(zé)政府的具體做法，這也是嚴(yán)格貫徹憲法規(guī)定的人大監(jiān)督政府所必須要求的。首先要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督之間的關(guān)系。發(fā)揮好人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，這是我國(guó)長(zhǎng)治久安所必須堅(jiān)持的；同時(shí)，也必須貫徹憲法原則，即黨的意志必須通過人民代表大會(huì)的程序才能成為人民的意志，突出國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的政治地位。政府及部門的行政首長(zhǎng)是由黨委提名，經(jīng)過人大選舉、決定產(chǎn)生，這是毫無疑問的。需要改進(jìn)的是，同一位置人選至少應(yīng)提名兩人，并且不分先后順序，允許被提名人以適當(dāng)?shù)姆绞接枰浴案?jìng)選”，增加人大代表直接選舉政府官員的機(jī)會(huì)，履行人大代表的神圣職責(zé)。其次，要處理好黨委與政府之間的關(guān)系。如果黨政不分，實(shí)踐中很難真正讓政府及部門向代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。權(quán)責(zé)一致，誰決策誰負(fù)責(zé)，這是建立責(zé)任政府的基本原則。再次，規(guī)范和簡(jiǎn)化人大代表的提案程序，鼓勵(lì)和提倡人大代表聯(lián)名提案，賦予人大代表提案的職責(zé)，及時(shí)無礙地形成民意。

（三）人大問責(zé)黨政首長(zhǎng)是健全問責(zé)的突破口

人民代表大會(huì)成為民意匯集的制度平臺(tái)，“上問下責(zé)”所帶來的問題自然迎刃而解。人民代表大會(huì)質(zhì)詢政府及法院、檢察院是憲法規(guī)定的權(quán)力，只是實(shí)踐中少有運(yùn)用。以往人大監(jiān)督政府的主要形式是審議政府年度工作報(bào)告，形式意義大于實(shí)踐意義，發(fā)揮人大的權(quán)力機(jī)關(guān)的作用就必須探索監(jiān)督的新途徑、新辦法。人民代表大會(huì)在審議政府工作報(bào)告時(shí)可以就政府的整體工作進(jìn)行考核，如果得票率低，政府自己都有民意壓力。人大審議的對(duì)象并不只是政府工作報(bào)告——工作文本，這種文本與政府實(shí)際形象并不完全一致，重點(diǎn)在于政府的工作經(jīng)過民意的考核。每年度一考核，既考慮政府工作的連續(xù)性，也避免了一屆一考核或離職考核的隨意性。

問責(zé)的對(duì)象是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部而不是一般公務(wù)員，這是2009年兩辦發(fā)布《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的重要內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部也可以成為人大問責(zé)的對(duì)象，這是貫徹“人民代表大會(huì)是我國(guó)根本政治制度”的需要，也是履行權(quán)責(zé)一致、有什么樣的權(quán)力就要負(fù)什么樣的責(zé)任的需要。地方黨委書記一般兼任人大主任，這是貫徹黨委領(lǐng)導(dǎo)的重要原則，如果有可能把黨委工作放在人大來考核也是不矛盾的，至少在形式上是尊重人民代表大會(huì)政治地位的實(shí)踐表現(xiàn)，同時(shí)也是為人大監(jiān)督政府、質(zhì)詢政府、問責(zé)政府提供了很好的表率作用。

（四）以民意推動(dòng)吏治改革是問責(zé)的制度功能

人民群眾的聲音能夠通過人民代表大會(huì)表達(dá)出來，并以此主導(dǎo)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)，可以及時(shí)順暢地釋放由轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)矛盾積聚導(dǎo)致的執(zhí)政壓力，為進(jìn)一步出臺(tái)改革措施創(chuàng)造條件和爭(zhēng)取時(shí)間。同時(shí)，公民只有通過參與政治才能提高自己的能力和素質(zhì)，為積極推進(jìn)我國(guó)全方位的改革開放創(chuàng)造氛圍和條件。人民代表大會(huì)問責(zé)黨政首長(zhǎng)的制度價(jià)值并不僅限于此，按照政府內(nèi)部權(quán)力委托的原則，自然會(huì)把政治壓力傳遞到一般公務(wù)人員，而且政府還設(shè)有內(nèi)部監(jiān)督組織如行政監(jiān)察部門（黨的紀(jì)律檢查組織）、審計(jì)部門等，完全可以按照權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督的方式完成監(jiān)督。所以，人大問責(zé)黨政首長(zhǎng)為推動(dòng)吏治改革提供了政治動(dòng)力，并且給這種動(dòng)力裝備了民意的合法性。

總之，以民意匯集人大，由人大問責(zé)黨政首長(zhǎng)，由問責(zé)釋放執(zhí)政壓力、推動(dòng)政府管理體制改革，有利于建立責(zé)任政府，并進(jìn)一步提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)水平，達(dá)到長(zhǎng)治久安的目的。

［1］《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》學(xué)習(xí)問答［M］.北京：中共中央黨校出版社，2009.

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［3］發(fā)帖遭跨省追捕男子求職屢碰壁 稱再不反映問題［EB/OL］.（2009-12-28）.http://news.qq.com/a/20091228/000537.htm.

［4］最高法：冤假錯(cuò)案難以避免 中國(guó)再審制度最嚴(yán)格［EB/OL］.（2012-11-13）.http://news.sohu.com/20121113/n357496939.shtml.

［5］杜卓軒.朱镕基批示2001年人民日?qǐng)?bào)南丹礦難報(bào)道首次曝光［EB/OL］.（2011-11-08）.http://www.art child.com/Article/ls/ywmd/201111/206665.html.

［6］岳旭輝，李楠.李小鵬譴責(zé)山西隧道事故瞞報(bào) 嚴(yán)處瀆職共同作弊［EB/OL］.（2013-01-05）.http://cpc.people.com.cn/n/2013/0105/c64396 20095174.html.