史 意

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州215006）

一、研究緣起與樣本說明

每一個政府都是兼有法治和人治的，行政裁量權無疑是兩者的結合體。其作為法治國家的特性，已經完全滲透到行政法領域的每一個角落。作為政府創(chuàng)造性和能動性的來源之地，裁量權扭轉了傳統(tǒng)行政的“傳送帶”定位。然而“每有謳歌裁量的事實，就會伴有裁量危險的事實：只有當正確運用的時候，裁量方才是工具，就像一把斧子，裁量也可能成為傷害或者謀殺的器具。”［1］27面對浩浩蕩蕩的裁量之勢，如何規(guī)制其使用已經成為行政法的核心問題。

“法無授權即禁止”，從這個角度看，通過立法授權的限縮似乎能夠從本源上控制行政裁量的空間。然而，從行政實踐活動來看，之所以存在自由裁量權，正是因為立法者不知道如何針對各種具體情況制定相應的規(guī)則?！傲⒎C關看到問題之所在但卻不知道如何解決則屢見不鮮，于是，就授權他人解決這個問題，告訴被授權人其希望的是真、善、美，公正合理的結果或者促進公共利益。然后被授權人通過逐案的考量，逐漸啃噬該問題，并且為大問題的每一小部分找到有限的解決方案，在這種情形下，人類思維往往處于最佳狀態(tài)。”［1］21這種立法本意與我們希冀的立法控制相沖突，因此，將裁量控制的主力置于立法機關似乎顯得力有不逮。而近年來興起的行政裁量基準則受到了實務界和學術界的大力追捧，這種“自我斷臂”式的控制模式無疑對處于迷茫途徑中的裁量行為提供了明確的指引。通過細化和量化規(guī)則，裁量基準將大量的散漫裁量收歸囊中。但是，近年來，學者對此也提出一些反思，比如，“關于同一個事項，存在著數量眾多的裁量標準；這些裁量標準，設定主體與發(fā)布時間各異，各裁量標準之間的關系錯綜復雜等等?！保?］“實踐中試圖大規(guī)模地制定裁量基準并通過基準的普遍適用來控制自由裁量的做法，除了可能帶來裁量的格式化甚至僵化，也存在著合法性方面的問題?！保?］這些異議，無疑對“飛蛾撲火”式的裁量基準控制方式潑了一盆冷水。受制于權利競爭的本位意識，我們認為，行政裁量基準只能過濾部分裁量濫用，其他溢于基準范圍之外的裁量行為卻不能受到任何有效規(guī)制。因此，為了最大化個案正義的實現，從而契合行政裁量的本位功能，行政裁量的司法控制就顯得格外重要。這不僅是依法行政的要求，也是我國《行政訴訟法》的立法目的所在。傳統(tǒng)的行政法理論將合法性原則和合理性原則作為行政法的基本原則，然而有的學者卻認為“如果只是在一般意義上泛泛地談合理問題，尤其是在違背了合理性要求的時候，卻不能夠在訴訟上追究行政機關的法律責任，那么，這樣的合理性要求與其說是法律上的，倒不如說更像是道德上的要求?！保?］77而將合理性原則和合法性原則放在一個層面上，就使得“不合理”構成合法性審查的一個標準集合體。這種理解與我國《行政訴訟法》第54條的“濫用職權”標準相契合，也為行政裁量的司法控制提供了理論基礎及法律依據。

然而將行政裁量控制放置于司法審查的角度，也并非無可爭議。其受到了司法有限性觀點的詬病，后者認為前者會導致司法權對行政權的僭越以及司法權的極度膨脹。這種擔心不是毫無可取之處，值得我們深思。審查強度由此也成為行政裁量司法控制的問題所在。正如日本學者鹽野宏所言：“行政行為中的裁量，是法律作為專屬于行政權的判斷的事項予以委任的領域是否存在以及其范圍的問題，即法院在何種程度上必須以作出行政行為的行政廳的判斷為前提來審理的問題。于是，裁量在實務上成為問題的，是以法院對行政行為的審查范圍的形式出現的?！保?］81在此問題上，有的學者引進了日本的“判斷過程審判方式”，即法院根據行政機關的陳述，對行政機關以何種方式考慮何種事項作出行政行為進行重構，并在此基礎上對裁量過程的妥當性進行評價。［6］有的學者則認為“審查標準日漸抽象化，將能逐漸推動行政裁量的‘原則之治’，從而實現‘規(guī)則中心主義’到‘原則中心主義’的轉換”［7］這些學說對于豐富行政裁量司法控制理論、指導人民法院的行政審判活動都有一定的現實意義。不過，中國本土化的行政裁量司法控制理論的建構更需要對本土司法經驗與智慧的總結和提煉。

本文以行政裁量為觀察對象，主要通過對《人民法院案例選》和《中國行政審判指導案例》以及《最高人民法院指導案例》所刊載的典型行政裁量案件的閱讀整理，試圖展現行政裁量的多樣性以及司法控制的靈活方法，進而提煉行政裁量審查對象及標準的本土司法經驗。通過檢讀我們發(fā)現，截止到2011年底，《人民法院案例選》上公布的近900個典型行政案例中，涉及行政裁量的有74個；《中國行政審判指導案例》上公布的典型行政案例中，涉及行政裁量的有3個；《最高人民法院指導案例》中涉及行政裁量的有2個。這79個典型行政裁量案例涉及政府、交通、公安、環(huán)境、人事、勞動和社會保障、計劃生育、社會保險、工商、國土資源、規(guī)劃建設、林業(yè)、發(fā)展計劃委員會、財政、海事、水產、衛(wèi)生、稅務、醫(yī)藥等24類國家行政機關和法律法規(guī)授權組織，包含行政處罰、行政強制、行政確認、行政公開、行政征收、行政賠償、行政合同等13類行政行為，比較全面地反映了目前司法實踐中行政裁量案件的現狀，構成了本文的基礎性研究資料。

在構成本文基礎性分析樣本的79個案件中，人民法院與行政機關在行政裁量觀上意見一致、行政機關最終勝訴的案件有29個，占所有案件的36.7%，且其中包括大量由用人單位提起的訴訟案件；人民法院與行政機關在行政裁量觀上意見相左、行政機關最終敗訴的案件有48個，占所有案件的60.8%。這些行政裁量案件具體的判決形式及比例如表1所示。

表1 行政裁量案件結案形式和比例表

這一結果不僅顯示出行政裁量不合理運用的情形大有存在，也反映出行政相對人的合法權益在典型案件中得到了充分維護，從側面展現出司法能動主義的現實圖景。在下文的研究中，筆者將通過對這79起典型行政裁量案件的解讀，試圖剖析出進入司法審查視野的行政裁量種類以及法院審查行政裁量所動用的智識資源，從而提煉出行政裁量司法審查的本土經驗，為行政裁量理論提供司法治理的窗口。

二、行政裁量司法審查的對象

傳統(tǒng)的二元論認為，法律領域和裁量領域是相區(qū)分的，在裁量領域，行政機關是絕對自由的，因此法院只能審查行政機關在法律領域的活動。但是20世紀后期以來，裁量一元論大有取代二元論之勢，其認為：裁量問題與法律問題并非各自獨立的二元，裁量問題不過是法律問題中的那些不重要的問題；所有的行政裁量都是法律授權的結果，根本不存在不受法律拘束的自由裁量。［8］本文即是根據一元論的學說，從司法審查的角度來探析行政裁量。通過分析，我們發(fā)現司法文本中的行政裁量權包括行政主體在法定職權范圍內就事實認定、不確定法律概念的解釋、法律適用、行為與否、做出何種行為以及程序選擇上的權力。

（一）事實認定裁量

從證據的種類到取證的方法，從證據的收集到證據的認定，從行政程序中的舉證責任的分配到證據量的充分性，從行政推動和行政認知到證據與待證事實間的關系，從根據已有證據自由心證獲得事實結論到對事實的定性，行政主體享有廣泛的裁量權。［9］這種通過證據還原事實的過程中存在的裁量即是事實裁量。關于事實裁量是否屬于裁量范圍，理論上一直存在爭議。在日本，傳統(tǒng)學說和司法實踐對于事實裁量一般不予承認，但是近年來隨著行政裁量領域的擴張，司法實踐中也呈現出承認在要件認定上存在裁量的趨勢，“裁量問題在與法院審查的關系上采取這樣的形式，使裁量和羈束的范疇區(qū)分已經有困難了，而在具體案件中法院審查密度的程度如何成為問題?！保?］85-86我們認為，如果行政機關可以任意地認定其偏好的事實，那么行政機關就可能改變法律目的的運作，事實認定也極有可能成為裁量濫用的庇護所。因此，法治國家必然要求將事實裁量納入司法審查范圍。例如，在“何希光不服汕尾市工商局查扣其隨身攜帶外幣的行政處罰決定案”［10］中對于何希光主張其所攜帶的外幣是其母經向海關登記申報攜帶入境的事實到底由誰來承擔舉證責任成為案件審理的焦點。又如在“費列羅有限公司訴國家工商行政管理總局商標評審委員會商標確認案”［11］中關于原告提供的證據能不能證明申請商標經長期和大量的使用在消費者中具有很高的知名度和認知度成為“顯著性”事實認定的關鍵。

（二）法律適用裁量

行政機關必須以適用法律的方式活動，因此在龐雜的法律體系中如何進行法律篩選成為行政裁量的應有范圍之一。不同的法律適用往往對利益衡量的取舍起著關鍵作用，法院在案件審理的過程中無疑是對法律的“二次適用”。例如在“慈溪市掌起鎮(zhèn)經緯汽車配件廠訴慈溪市環(huán)境保護局環(huán)保行政處罰案”［12］307中，在上位法對未報批環(huán)評文件但項目已經投入生產的情況下使用者所應承擔的法律責任無任何規(guī)定，而下位《寧波市環(huán)境污染防治規(guī)定》卻對此責任明確時，該不該適用此地方性規(guī)章成為當事人爭議的核心所在。在“樊秀芝等63名退休教師不服南寧市人民政府不予接收隨校歸口教委管理案”［13］418中，“國家經貿委等五部委184號文”并未確定企業(yè)自辦學校的移交時間以及人員范圍，而南寧市政府通過147號文件以“企業(yè)提交分離申請前三個月正式在崗職工名單為基礎”限定了移交時間及人員范圍，在審理案件時，能不能適用147號文件成為當事人的主要爭點。在最高人民法院第5號指導案例中，《行政處罰法》對鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經營鹽的批發(fā)業(yè)務沒有設定行政處罰，而蘇州鹽務局根據國務院《鹽業(yè)管理條例》第四條和《江蘇鹽業(yè)實施辦法》第四條的規(guī)定實施了處罰，這種處罰依據是否合法成為案件審理的關鍵。

（三）不確定法律概念解釋

對于不確定法律概念與行政裁量的關系，理論上一直存有爭議。在德國和臺灣，將不確定法律概念和行政裁量嚴格區(qū)分，認為“裁量的客體是法律后果，而不確定的法律概念和判斷余地的客體是法定事實要件”［14］132-133“行政機關通過裁量授權獲得活動空間，通過不確定的法律概念獲得判斷余地?！保?4］124但是近年來反對之聲越來越強烈，認為“二者雖非毫無差別，惟不構成本質上之截然不同。在從事概念運作之際，尤其難作理性類形式之區(qū)分。”［15］我們認為，由于法律語言本身的缺陷和事物的復雜性，不確定法律概念也存在濫用職權的空間，因此有必要納入司法控制的領域。比如在“佛山市永發(fā)貿易有限公司訴佛山市人民政府、佛山市國土資源局收回國有土地使用權案”［16］中，佛山科學技術學院為設立國際交流學院而申請劃撥土地，政府由此批準因而征收了永發(fā)貿易有限公司的土地，此征收行為到底合法與否就涉及到對“公共利益”這一不確定法律概念的解釋。在“南通顧藝印染有限公司訴南通市勞動和社會保障局工傷認定行政復議案”［17］中，職工王云海未沿最短線路回家，而是繞道稍遠的路線陪同妻子一起下班，期間出現車禍，在工傷認定時就涉及到對“下班途中”這一不確定法律概念的理解。又如“王齊雙訴廈門市社會保險管理中心履行法定職責案”［18］中，對于“6個月”到底指的是以“日”為標準的180天還是跨度達到6個“月”即可，成為本案原告領取醫(yī)療保險金數額的爭點。

（四）決定裁量

決定裁量指的是行政機關在可能的作為和不作為中所做的合理選擇的權利。一般立法常常用“可以”“得”等模糊的詞語，這就使得行政機關在是否做出行政決定的問題上具有一定的裁量權。比如，在“張志發(fā)申請上海市公安局普陀分局行政賠償案”［19］475中，行政機關在發(fā)現張朱明醉酒后并未將其帶到派出所救治而是打電話通知其家屬，其是否盡到救助義務成為本案的爭點。相反，在“陳小青不服隔川鄉(xiāng)人民政府撤銷離婚證案”［19］469中，行政機關在確認陳小青和李桂明離婚協(xié)議合法的基礎上，僅給陳小青一方離婚證書，后又以“當事人在申請離婚登記時未能及時地提供法定的離婚材料，造成工作人員失誤”為由做出撤銷離婚證書的決定。在此案中，行政機關撤銷離婚證的此種行為是否合理成為案件的焦點所在。

（五）選擇裁量

選擇裁量包括法定方式的裁量和法定幅度的裁量。如《中華人民共和國環(huán)境保護法》第三十六條規(guī)定：“建設項目的防治污染設施沒有建成或者沒有達到國家規(guī)定的要求，投入生產或者使用的，由批準該建設項目的環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以并處罰款?！比绻襁`反此規(guī)定，那么行政主管部門就可以在“責令停止生產或使用”或“責令停止生產或使用并處以罰款”之間擇一決定，若選擇并處罰款，那么罰款的數額就屬于行政機關的幅度裁量。如在“石六少不服瀘州市公安局納溪分局治安行政拘留決定案”［20］316中，在石六少與工商所工作人員發(fā)生沖突并彼此造成輕傷的情況下，行政機關給予石六少7日拘留的處罰決定是否合理成為當事人爭議的焦點，法院最后判決將其變更為200元的罰款。這就是行政機關在處罰方式上的裁量。又如，“顧維訴天津市公安交通管理局紅橋支隊放行事故車輛行為違法并行政賠償案”［21］中，交管局在收取35000元擔保金后就放行了肇事車輛，顧維以其擔保金收取過少遠達不到其應得的民事賠償金為由請求行政賠償。此案中，交管局收取擔保金的數額大小就屬于行政機關的幅度裁量。

（六）程序裁量

行政程序指的就是行政行為的步驟、順序、時限、方式共同構成的過程。在我國，“重實體，輕程序”觀念的沿襲加之法律規(guī)定的缺失，致使行政機關在行政程序方面擁有較大的裁量權。但是，隨著程序觀念的興起，程序公正和實體公正儼然已經成為行政法前進的兩個車輪，缺一不可，程序由此也取得了自身的獨立價值。而站在司法機關的角度，“考慮到法院審查行政行為的實體內容具有一定的困難性，法院轉而試圖審查行政機關所履行的程序或者其判斷過程的適當性及合理性?！保?2］例如在“陽山縣灰沙磚廠訴陽山縣勞動和社會保障局行政認定糾紛案”［23］269中，被告在給原告發(fā)出工傷認定舉證通知書時，只給予其一天的舉證時間，此時間裁量的確定合理與否成為本案爭議的焦點。在“代學平等訴宜昌市公安局西陵區(qū)分局公安行政確認案”［12］284中，公安機關為了控制代鵬跳樓自殺，向其面部噴灑了辣椒水，此行為合理與否即成為本案審理的關鍵。又如，在最高人民法院第6號指導案例中，工商局在沒收何伯瓊33臺電腦主機時是否應告知當事人享有聽證的權利成為案件的爭點。

三、行政裁量司法控制的標準

人民法院在對行政裁量進行審查時，既要堅守司法的底線，避免對行政權的僭越，又要充分發(fā)揮能動性。那么，人民法院在夾縫中究竟動用了哪些智識資源呢？換言之，人民法院在審理行政裁量案件中究竟采用了哪些審查標準？仔細研讀這79起典型案例，在有限的“審判”主文和相對詳盡的“評析”的字里行間中，大體上能夠管窺到司法機關的審判智慧：其不僅沿襲了行政裁量規(guī)范主義治理模式，即結合“濫用職權”的明文規(guī)則標準來控制行政裁量，還通過行政法原則的闡釋實現行政裁量的功能主義治理模式。總體而言，法院的治理模式主要體現在以下幾個方面：

（一）“濫用職權”標準的運用

1.符合相關法律目的和政策。如前所述，立法者將裁量權授予行政機關，就是希望行政機關能夠真正地將裁量權用在刀刃上，從而達到“真、善、美，公正合理的結果或者促進公共利益”。因此，實踐中，立法目的和政策也就像磁鐵一樣，強烈地吸引著裁量選擇的方向和途徑，以保證個案正義的最終實現。例如在“劉慶、呂維峰訴四川省古藺縣公安局行政處罰案”［24］中雖然一審和二審法院都只用了隱晦的“不符合法律規(guī)定”來表明行政機關的程序違法，但是在評析中明確指出“如果行政機關在作出行政處罰前只告知當事人違法事實，準備作出行政處罰的理由和依據，而并不告知準備作出一個什么樣的具體處罰，這將是一個不完全的公開，當事人的知情權和申辯權將得不到完全實現，這是不符合立法目的的。”在“介付超訴舞陽縣林業(yè)局行政處罰決定案”［25］450中，就是否給予當事人聽證權利的問題，法院即是將立法目的作為評判行政行為合理與否的依據。該案評析中明確指出“舞陽縣法院在解決這一步遇到的問題時，把聽證目的放在第一位，從而使聽證首先是為了查清案情，在此基礎上才適用處罰，而案情的查清直接關系到介付超八人的處罰結果”，從而保障了當事人的聽證權利。上述兩案，法院都是通過立法目的來尋求審判標準。而在“廣州貝氏藥業(yè)有限公司訴國家發(fā)展計劃委員會濫用職權案”［26］的評析中則引入了政策因素，其行文中指出“對列入國家基本醫(yī)療保險目錄的藥品開展政府定價工作，是藥品價格管理的重大改革措施，與國家宏觀調控政策、生產政策及醫(yī)療衛(wèi)生政策有密切聯系，是應該從全局角度綜合考慮的問題?！币虼?，行政機關未舉行價格聽證會并不屬于程序違法行為。在上述“樊秀芝等63名退休教師不服南寧市人民政府不予接收隨校歸口教委管理案”［13］418中，法院同樣是引入了政策依據來彌補法律的空缺。該案中，一二審法院都認為在沒有法律規(guī)定的情況下，南寧市人民政府確定企業(yè)自辦學校的移交時間和人員范圍并不違反184號文的政策性規(guī)定。評析更是直截了當地指出“本案中，由于在我國國有企業(yè)的改革過程中，我國的法律、法規(guī)對企業(yè)自辦學校的分離事項未作出明確規(guī)定，國家關于企業(yè)改革方面的有關規(guī)定都是政策性規(guī)定。因此，人民法院在對南寧市人民政府對樊秀芝等60名老師不予接收行為的合法性進行審查時，只能以政策為依據?！蔽覀冋J為，通過立法目的和政策來對行政裁量進行司法控制能夠更好地實現社會效果、政治效果和法律效果的統(tǒng)一。

2.考慮相關因素。相關因素是從行政裁量決定之間的內在關系而言的，指行政裁量各環(huán)節(jié)和要素之間有著某種合理的關聯性。相關因素對作出行政決定的推理質量會產生一定的影響，能夠保證行政行為基本上按照法律設定的目標方向做出有助于推進和實現法律所體現的特定的目的和政策。［4］102在司法實踐中，一般運用兩種標準對行政裁量進行司法控制：一為“未考慮相關因素”，二為“考慮了不相關的因素”。例如在“肖子勇訴濮陽市公安局治安處罰案”［27］466的評析中，明確指出“從危害后果看，原告只拔了兩棵樹，事后又主動將拔掉的樹栽到第三人的杏園中，且存活一棵，故原告具有主動消除危害后果和情節(jié)輕微的法定從輕處罰情節(jié)。被告在實施行政處罰時，不充分考慮這些因素，不分責任大小，不論情節(jié)輕重，對三名違法行為人一律裁決治安拘留5日的處罰，違背了公平公正原則有關‘合理考慮相關因素，不專斷’的要求?！贝税讣词沁\用的“不考慮相關因素”標準。相反，在“上海東兆化工有限公司訴上海市工商行政管理局靜安分局行政處罰案”［28］中，一審法院明確指出“本案東兆公司無違法所得卻被罰款40萬元，靜安工商分局對此辯稱，該處罰還考慮到東兆公司成立之前的違法經營，靜安工商分局對法律上不同經營主體的違法行為，采取合并處罰的方法，顯屬不當，不符合過罰相當原則。”該案中，法院即運用了“考慮了不相關因素”來作為判斷選擇裁量合理與否的標準。上述兩個案例，從正反兩個方面揭示了“相關因素”的適當性要求，也對行政機關合理行政提供了指引。

3.“顯失公正”標準?！帮@失公正”標準是《行政訴訟法》明確賦予司法機關的裁判標準。在此，行政機關不合理的選擇裁量會變成實質違法，司法機關也可以變更顯失公正的行政處罰。例如在“覃仕瓊不服長陽土家族自治縣工商局行政處罰決定案”［29］中，二審法院認為“上訴人稱其所購28套‘南極人’保暖內衣一套也未售出，未給社會造成危害，被上訴人處罰款數額過大顯失公正的理由基本成立”，因此作出了變更判決，將5000 元罰款變更為200 元罰款。又如在“郭佳訴洛陽市公安局西工分局治安管理處罰案”［25］461中，法院判決明顯指出“被告洛陽市公安局西工分局給予其治安拘留15日之最重處罰顯失公正，應予變更?！辈?5日的拘留改為200元的罰款。再如上述“石六少不服瀘州市公安局納溪分局治安行政拘留決定案”［20］316中，評析認為“本案原告因第三人違法行政而與之發(fā)生爭執(zhí)，進而互毆，互致對方輕微傷，都是違反治安管理的行為，都應承擔相應的治安行政責任，受到相應的治安處罰。被告單處原告，且給予最重的一種治安處罰，即限制人身自由的治安行政拘留處罰，從形式上看是合法的，沒有超過法定幅度，但該處罰明顯不符合理性、公正、客觀、適度的原則，應屬顯失公正的行政處罰?！睆亩鴮⑿姓辛?日改為治安處罰200元罰款。

（二）比例原則的援用

比例原則要求行政主體的裁量行為與所要達到的目的之間要合乎相當的比例關系。這其中又包括三個方面的要求，即妥當性、必要性和法益相稱性。行政機關在進行行政裁量的時候必須要兼顧行政目標的實現和考慮行政相對人的利益，若采取的行政行為將對行政相對人產生不利影響，應該將其控制在最小損害的范圍內，并且在行政手段與行政目標的追求之間也要合乎一定的比例關系。法院也正是通過比例原則來審查行政機關的裁量行為。例如在上述“慈溪市掌起鎮(zhèn)經緯汽車配件廠訴慈溪市環(huán)境保護局環(huán)保行政處罰案”［12］307中，被告在作出行政處罰之前是否要告知原告限期補辦環(huán)境影響評價文件成為本案的實質焦點，一審法院對于告知程序只是一筆帶過，認為“被告在接到群眾舉報后，經立案調查，并履行行政處罰告知義務后……該行政行為并不違法”，而評析則一針見血地指出“本案原告與慈溪市掌起鎮(zhèn)五金廠位于同一經營場所，從事同樣的五金加工生產，雖掛著兩塊牌子，實際是在統(tǒng)一從事生產經營。在執(zhí)法過程中，被告已向慈溪市掌起鎮(zhèn)五金廠發(fā)出環(huán)境違法行為限期改正通知書，責令補辦環(huán)保審批手續(xù)，并告知了逾期不補辦的法律責任。原告負責人在被責令改正簽收欄簽字。故被告事實上已經告知原告限期補辦手續(xù)，原告對其行為的違法性及補辦環(huán)評手續(xù)的法律后果是明知的。在此情況下，原告拒不辦理補辦手續(xù)，被告作出涉案處罰決定，不存在違反比例原則的障礙?！痹摪讣词欠ㄔ红`活運用“妥當性”要求的例證，雖然責令通知書的對象是五金廠，但是汽車配件廠與其處于同一經營場所，且由汽車配件廠的負責人簽字同樣能達到告知的效果，在該行政手段能夠達到行政目的時候，法院充分尊重了行政機關的裁量決定。而在“王麗萍訴河南省中牟縣交通局交通行政賠償案”［30］89中，評析明確指出“中牟縣交通局扣押車輛行為違反比例原則，屬于濫用職權，對相對人造成的損失應予以賠償?！薄斑@種片面追求單純執(zhí)法效果，無視由此給相對人帶來的嚴重不利影響，在相對人提出合理預防措施請求時仍置之不理，是一種嚴重違反行政合理性原則的行為?！痹摪钢?，人民法院即是從“必要性”的角度來審查裁量行為的，雖然該執(zhí)法手段能夠達到懲罰違法行為的目的，但是仍然存在其他使相對人受損更小且同樣能達到行政目的的手段，在此基礎上，法院最終確認該行政行為違法。又如，在“陳寧訴遼寧省莊河市公安局不予行政賠償決定案”［30］94中，人民法院認為“氣焊切割車門的方法雖然會導致車門破損，甚至造成轎車的全部毀損，但及時搶救韓勇的生命比破損車門或者造成轎車毀損更為重要。相對于人的生命而言破損車門或者造成轎車毀損對他人利益的損害明顯較小，交通警察在緊急情況下采取氣焊切割的方法強行打開車門救韓勇的行為，具有充分的合理性。”該案則將重心放在“法益相稱性”的合理性闡釋中，將相對人的生命權和財產權相較衡，認為雖然行政行為造成了當事人的財產毀損，但卻維護了價值位階更高的生命權，符合“法益相稱性”的意旨，法院也最終維持了行政機關的決定。

（三）維護行政相對人利益原則的援用

《行政訴訟法》第一條規(guī)定明確了行政訴訟的價值所在，而維護公民、法人和其他組織的合法權益無疑即是該價值的題中之義。在行政裁量案件中，法院也始終貫穿了該項基本價值，其表現如下：

1.憲法基本權利至上——基于公民角度。憲法基本權利是自然權利的法定化，是公民自我生活、參與社會和國家管理的必需品，因此在基本權利行使期間，公民享有較大的豁免權。人民法院在進行司法審判時也要充分考慮當事人的基本權利。例如，在“邵宏升不服廈門市公安局集美分局治安管理處罰決定案”［19］23中，法院在審理中認為“檢舉權是憲法賦予公民的基本權利，為了保障公民充分地行使這一民主權利，公民在行使檢舉權時，對其行為應享有充分的豁免權。因此，并不應強求其所檢舉的情況一定屬實，國家機關亦不能僅因檢舉人所反映的情況與事實有所出入便對其科以處罰，否則，民眾對政府的信任將會喪失殆盡，亦與我國的民主法治建設背道而馳?！痹摾碛沙浞仲x予公民檢舉權以對抗性，維護了公民的基本權利。同樣，在“成都蜀漢園林有限公司訴成都市勞動和社會保障局勞動爭議糾紛案”［23］262中，對于超過法定退休年齡但未享受養(yǎng)老保險待遇的農民工再就業(yè)應否屬于《勞動法》規(guī)定的“勞動者”這一爭點，案件評析從休息權和勞動權這兩個基本權利的關系著手，認為“國家實行退休制度，勞動者達到一定的年齡可以離開工作崗位而回家休息。由國家或企業(yè)給予一定的生活費，或者享受養(yǎng)老保險待遇。這是國家依照法律給予勞動者的一項權利，而并非直接規(guī)定為勞動者達到退休年齡后必須終止勞動的義務，既然是一項權利而非義務，那么，勞動者則可以放棄這種權利的享受而繼續(xù)為用人單位提供勞動服務，《勞動法》沒有禁止的即為可為。”該案從側面展現了休息權和勞動權的互相兼容性，在超齡農民工放棄休息權而繼續(xù)從事勞動時，其仍享有勞動權并屬于《勞動法》中“勞動者”的范疇。

2.信賴利益保護——基于利害關系人角度。我國法律雖然沒有明確規(guī)定信賴利益保護原則，但是其內容卻顯現在法條內容之間?；诜ò捕ㄐ缘幕纠砟睿刨嚴姹Ｗo原則要求行政機關受到自身行政行為的約束，即使做出了不合法的行為也不能隨意撤銷，而要考慮行政相對人的利益，予以維持行政行為或者撤銷后給予一定的補償。例如在上述“陳小青不服隔川鄉(xiāng)人民政府撤銷離婚證案”［19］469中，評析認為“本案中，陳小青取得離婚證后即已取得了重新與他人結婚的資格，隔川市人民政府認定原離婚登記機關行為違法而予以撤銷，并未考慮人民因信賴離婚登記的合法性并因此而產生的諸多的社會關系?！庇秩缭凇皬堈邸⑼踅ㄈ涸V瀘州市納溪區(qū)人口和計劃生育局征收社會撫養(yǎng)費案”［27］494中，評析認為“本案被告確定的社會撫養(yǎng)費計征基數，雖然略低于當地統(tǒng)計部門公布的數據，但是該基數的確定是經過當地政府討論決定的，是經過上級主管部門認可的，同時也說明當地統(tǒng)計部門公布的數據與農民實際人均收入有一定的差距，如果無正當理由再來提高原確定的計征基數，是違反信賴保護原則的。”該案超越了規(guī)范主義路徑，從司法角度明確提出信賴利益保護原則，充分展現了司法能動性及靈活性。

3.維護弱者群體利益——基于弱者角度。法律的生命離不開適用，而法律的適用更離不開社會。維護弱者利益體現了法律的社會關懷。如在一些工傷認定案件中，法院判決普遍偏向于勞動者，這就是法院對弱勢群體特殊關照的體現。“北京易美易家家具有限公司訴北京市朝陽區(qū)勞動和社會保障局工傷行政確認案”［31］即是典型，針對勞動者超出本人工作崗位主動從事單位的其他工作而受傷是否應屬于工傷的爭點，該案評析并沒有直接從事實認定角度出發(fā)，而是將工傷案件類型化分析，認為“對于單位和職工這兩個主體而言，顯然職工屬于弱勢群體，很多單位為了自己的利益不給職工上工傷保險，不簽訂勞動合同，出事以后出于人道主義精神給點看病的錢就想不再承擔責任，對于這種情況，我們認為，在不違反工傷認定的禁止性規(guī)定的情況下，要盡可能地保護職工的利益”。同樣，在“楊慶峰訴無錫市勞動和社會保障局不予受理工傷申請案”［32］中，對于工傷認定的申請日期以“事故傷害發(fā)生之日”為準還是“事故發(fā)生之日”起算，法院認為“據醫(yī)生介紹，鐵銹沉著綜合性具有特殊性，應根據傷害部位決定患者平時有無不適感覺及病變時間，若不及時治療會導致失明。由于本案中楊慶峰從發(fā)生事故到傷害發(fā)生病變間隔兩年多時間，無錫市勞動局以2004年6月來確定‘事故傷害發(fā)生之日’是不科學和不合理的，不利于保護受傷害職工弱勢群體的合法利益?！倍谏鲜觥俺啥际駶h園林有限公司訴成都市勞動和社會保障局勞動爭議糾紛案”［23］262中，法院則將農民工列入了弱勢群體的范疇，該案評析認為“我國農村人口占很大的比例，其人均純收入低，生活不富裕，且大量家庭中還有需要供養(yǎng)的學生、醫(yī)治的病人。因此每家的富足勞動力通常都會選擇到城市通過勞力掙錢補貼家用，其中不乏有超過法定退休年齡的老人。而大多數省市將超過法定年齡的農民工的工傷安排排斥在《工傷保險條例》之外，這直接影響對超齡農民工在再就業(yè)時對受損權利的救濟”。

（四）程序正當原則的援用

囿于司法機關的憲政定位，法院在對行政裁量進行審查時必須小心翼翼，盡量不觸及行政機關的主觀判斷問題。如果說行政機關在裁量時“戴著鐐銬起舞”，那么法院在進行裁量控制時即是在“針尖上起舞”。從這個角度看，法院繞過實體問題，對行政機關的程序進行審查無疑為明智的選擇，既尊重了行政機關的實體裁量，又促進了行政程序理念的深入發(fā)展。如在“彭淑華訴浙江省寧波市北侖區(qū)人民政府工傷行政復議案”［30］99中，在法律無規(guī)定的情況下，行政復議時行政機關是否應通知利害關系人參加復議程序成為本案的爭點，二審法院認為“行政復議原則上采取書面審查辦法，在書面審查辦法不足以保護行政相對人的合法權益時，應當聽取行政相對人的意見。行政復議機關擬作出對利害關系人產生不利影響的行政復議決定，應當通知利害關系人參加行政復議，行使復議權利。行政機關未履行通知義務，屬于程序違法?！庇秩缭凇昂瓮P不服瀘州市公安局江陽區(qū)分局治安處罰決定案”［33］中，在《行政處罰法》只規(guī)定作出行政處罰前必須告知處罰事實、理由及依據的前提下，還是否應告知處罰的種類和幅度成為本案爭議的焦點所在，二審法院認為“未告知上訴人將受何種、何幅度范圍內的行政處罰，其行政處罰程序不符合《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條的規(guī)定，該具體行政行為程序違法?！痹u析中也指出“本案被告對原告作出治安行政拘留5日處罰決定前，只履行了告知原告違法行為、處罰依據的義務，未履行告知原告作出行政處罰的種類和幅度即行政處罰決定的法定義務，且未對原告的陳述和申辯進行復核，違反了行政處罰的法定程序。”在“北京創(chuàng)基物業(yè)管理有限公司訴北京市海淀區(qū)人民防空辦公室行政處罰案”［34］中，法院認為“海淀區(qū)人防辦向創(chuàng)基物業(yè)公司送達了聽證告知書，明確告知當事人可以在三日內提出聽證申請，意味著自行選擇適用聽證程序，是其行使自由裁量權的結果。海淀區(qū)人防辦對其自行選擇適用的行政處罰程序，負有嚴格按照法律規(guī)定予以履行的義務。海淀區(qū)人防辦在告知創(chuàng)基物業(yè)公司聽證權的當日，在沒有證據證明創(chuàng)基物業(yè)公司表示放棄聽證權利的情況下，即向其送達了處罰決定，違反了《中華人民共和國行政處罰法》第四條規(guī)定的公正原則，本院不予支持。”從以上案例我們可以看出，在司法判決中法院或通過“法定程序”或通過“公平公正原則”的用語來表達“正當程序原則”的觀念，這種“中國特有的語言方式”成為審判理由的一大亮點，也需要我們在進行案例研究時仔細甄別。

四、結 語

行政裁量的泛化要求政府具有戰(zhàn)略性的眼光和靈活處事的方式，這就必然與依法行政之間產生一定的張力，裁量的邊界由此也成為學界關注的焦點。而受制于權力制約的理念，法院無疑成為行政裁量控制的最后一道防線。通過對79個典型行政裁量案件的分析，可以為中國法院面對行政裁量時的立場和功能提供一個窗口。我們認為，在行政裁量合理與否的判斷基準上，法院展現出難得的司法能動主義姿態(tài)以及巧妙的司法審查技術，為行政裁量的控制提供了可鑒之材。

第一，審查標準的多樣性和靈活性。法院在對行政裁量案件進行審判過程中，并沒有生搬硬套法律規(guī)定，而是不斷拉伸“法”的菜單，在有限的制度空間內能動地擴大了行政裁量案件的判斷標準，有效克服了現行法律規(guī)范滯后性的負面影響。從上述分析中，我們可以看出，法院不僅僅從立法目的、政策方面尋找審判理由，也將程序元素、基本權利元素、社會元素等等都置于法院判決中，豐富了裁量規(guī)制的素材。

第二，法院否棄機械式合法性審查的同時，并沒有僭越行政權，而是在獨立判斷的同時，對行政機關的裁量自由表現出充分的理解與尊重。比如在上述“王麗萍訴河南省中牟縣交通局交通行政賠償案”中法院判決行政機關敗訴，而在“陳寧訴遼寧省莊河市公安局不予行政賠償決定案”中法院判決行政機關勝訴。雖然審判結果不同，但法院都運用了程序正當原則作為行政裁量司法控制的依據，這充分說明了司法機關在行政裁量控制中的公正獨立性，而非一味的受制于權利競爭意識乃至代替行政機關作出決定。

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