華 健

（蘇州市職業(yè)大學(xué) 教育與人文學(xué)院，江蘇 蘇州215104）

一、引 言

百年大計(jì)，教育為本。自改革開放以來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國高等教育事業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。一方面，高校的數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，人才培養(yǎng)的質(zhì)量不斷提升；另一方面，高校的辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大，依法治校的水平不斷提升。特別是1999年1月1日起《高等教育法》的正式施行，對(duì)于促進(jìn)大學(xué)的依法治理發(fā)揮了重要作用。根據(jù)《高等教育法》第27條的規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交包括“章程”在內(nèi)的相關(guān)書面材料；根據(jù)該法第28條的規(guī)定，“章程”的具體事項(xiàng)則包括辦學(xué)宗旨、內(nèi)部管理事項(xiàng)等。按照上述規(guī)定，大學(xué)章程應(yīng)該是大學(xué)成立的基本要素，大學(xué)章程實(shí)際上是先于大學(xué)而存在的。然而，環(huán)顧國內(nèi)千余所高等學(xué)校，只有極少數(shù)大學(xué)才擁有自己的章程。盡管國內(nèi)諸多高校都是1999年之前設(shè)立的，《高等教育法》中有關(guān)“章程”的規(guī)定并不溯及既往，但這種“有大學(xué)無章程”的狀況卻明顯有違依法治校的精神。于是，加快大學(xué)章程的補(bǔ)定和核準(zhǔn)工作便成為教育主管部門的一項(xiàng)重要工作。

2010年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）。其中，第四十項(xiàng)“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”部分明確提出要“加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！痹凇毒V要》的指引下，教育部加快了規(guī)范大學(xué)章程制定活動(dòng)的步伐，于2011年11月28日正式發(fā)布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），具體指導(dǎo)和規(guī)范高校的章程建設(shè)。在教育部的強(qiáng)力推動(dòng)下，自2012年以來，全國各地興起了一股制定大學(xué)章程的高潮。在這場(chǎng)已經(jīng)拉開大幕的大學(xué)章程制定運(yùn)動(dòng)中，我們看到了“教育主管部門力推、高校一轟而上”、“行政主導(dǎo)、高校新一輪政績(jī)工程”的怪現(xiàn)狀。有的學(xué)校短短數(shù)日就可以制定出本校的章程，完全將大學(xué)章程的制定當(dāng)作上級(jí)布置的工作任務(wù)去應(yīng)付；有的學(xué)校完全是領(lǐng)導(dǎo)掛帥，將教師和學(xué)生排除在大學(xué)章程制定的過程之外。

仔細(xì)翻閱一些高校已經(jīng)制定的章程或章程征求意見稿，不難發(fā)現(xiàn)各校章程的內(nèi)容呈現(xiàn)高度的同質(zhì)化傾向，鮮有在關(guān)鍵問題上的突破，沒有充分運(yùn)用好《高等教育法》所授予的權(quán)力。不同高校之間本來就存在功能定位、辦學(xué)理念等諸多方面的差異，本應(yīng)制定出更具個(gè)性化色彩的大學(xué)章程。但是，目前形形色色的章程無論形式還是內(nèi)容都給人“千校一面”的印象，除掉學(xué)校名稱、地址、?；盏忍囟ㄐ畔⒅猓渌?guī)定幾乎完全一致，且多數(shù)內(nèi)容都是簡(jiǎn)單重復(fù)《教育法》《高等教育法》《教師法》《辦法》的相關(guān)規(guī)定。從某種意義上說，大學(xué)章程制定本身卻成了一件可有可無的事情。如此轟轟烈烈的大學(xué)章程制定運(yùn)動(dòng)，除了彰顯高校領(lǐng)導(dǎo)者的政績(jī)、加劇高等教育行政化、無端耗費(fèi)社會(huì)資源外，對(duì)依法治校精神的落實(shí)似乎并無助益。

冷觀近年來國內(nèi)興起的大學(xué)章程制定運(yùn)動(dòng)，在其庸俗化、空洞化的背后實(shí)則隱藏著高校對(duì)大學(xué)章程法律屬性的誤解。在很多高校管理者看來，身處行政主導(dǎo)的體制之內(nèi)，高校的發(fā)展不應(yīng)該也不可能離開政府的支持和領(lǐng)導(dǎo)，大學(xué)章程制定只不過是高校完成教育主管部門新一輪的任務(wù)要求而已。筆者認(rèn)為，大學(xué)章程制定熱的“降溫”必須回到原點(diǎn)，即大學(xué)章程究竟是什么性質(zhì)的文件？它的制定與大學(xué)治理之間究竟存在什么樣的關(guān)系？在當(dāng)代中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，高等教育事業(yè)的發(fā)展可謂機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。筆者不揣冒昧，試圖提出并論證大學(xué)章程的三重法律屬性——大學(xué)自主的合約書、大學(xué)自治的元規(guī)范、大學(xué)自立的宣言書，希冀通過這一學(xué)術(shù)努力促使大學(xué)章程制定工作的健康發(fā)展，進(jìn)而為中國高等教育事業(yè)的騰飛提供堅(jiān)實(shí)的保障。正如有的學(xué)者所言：“通過章程進(jìn)行的現(xiàn)代大學(xué)治理是踐行高教客觀規(guī)律的治理，是浸潤(rùn)行政法治理念的治理，是規(guī)范化的治理，是法治化的治理?！保?］可以說，對(duì)大學(xué)章程法律屬性的準(zhǔn)確把握是這項(xiàng)工作能否取得實(shí)效的關(guān)鍵。

二、大學(xué)章程是實(shí)現(xiàn)大學(xué)自主的合約書

目前，我國絕大多數(shù)高校都是由政府出資舉辦的公立大學(xué)，高校當(dāng)然需要接受舉辦者的監(jiān)督，但這并不意味著高校只能唯舉辦者馬首是瞻。相反地，不斷擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)卻是我國相關(guān)法律、法規(guī)和政策文件始終堅(jiān)持的一貫立場(chǎng)。繼《高等教育法》規(guī)定大學(xué)享有諸項(xiàng)自主權(quán)之后，《綱要》進(jìn)一步重申并擴(kuò)展了大學(xué)的自主權(quán)?！毒V要》第三十九項(xiàng)“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”部分明確規(guī)定：“政府及其部門要樹立服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機(jī)制，減少和規(guī)范對(duì)學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。高等學(xué)校按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實(shí)施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機(jī)構(gòu)，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學(xué)校財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)?！蓖瑫r(shí)，《綱要》第三十八項(xiàng)還提出了“政校分開”和“管辦分離”的基本要求，試圖進(jìn)一步厘清政府和高校之間的關(guān)系，形成政府和學(xué)校分開、管理和辦學(xué)分離的新型關(guān)系格局。

檢視我國高等教育事業(yè)的發(fā)展歷程，可以看出，教育主管部門的“行政化”、“官僚化”始終是其中的主要阻礙。總的來說，政府管得過多過死仍然是當(dāng)前高等教育事業(yè)發(fā)展所面臨的突出難題。作為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)的基地，高校自應(yīng)遵循高等教育本身的規(guī)律，真正實(shí)現(xiàn)依法自主辦學(xué)。近年來，社會(huì)各界圍繞教育部本科教學(xué)評(píng)估、學(xué)科發(fā)展評(píng)估、博士點(diǎn)申報(bào)等提出了很多質(zhì)疑，類似“西北政法大學(xué)申博事件”、“本科評(píng)估造假事件”等熱點(diǎn)事件更是發(fā)人深思?？梢?，準(zhǔn)確界定大學(xué)與政府之間的關(guān)系、認(rèn)真落實(shí)高校所享有的辦學(xué)自主權(quán)已經(jīng)成為中國高等教育事業(yè)發(fā)展突破瓶頸的關(guān)鍵。既然《綱要》已經(jīng)將章程建設(shè)提升到完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度重要抓手的地位，那么高校就應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，通過與舉辦者之間的密切交流和充分溝通，以章程形式明確載明高校與其舉辦者之間的權(quán)利和義務(wù)，將高校的辦學(xué)自主權(quán)以契約形式明確規(guī)定下來，構(gòu)筑起大學(xué)抵御外部權(quán)力干預(yù)的防護(hù)網(wǎng)。

在當(dāng)下有關(guān)大學(xué)章程性質(zhì)的議論中，有種較為悲觀的觀點(diǎn)認(rèn)為：“企圖通過制定與實(shí)施大學(xué)章程來實(shí)現(xiàn)規(guī)范學(xué)校與政府間的權(quán)力分配并約束政府之理想，既與大學(xué)章程之本質(zhì)相違，也與中國現(xiàn)實(shí)的管理體制相違，更與教育作為公益事業(yè)的發(fā)展規(guī)律相違，很難實(shí)現(xiàn)‘去行政化’的理想目標(biāo)?！保?］筆者認(rèn)為，總體來說，當(dāng)前中國的高等教育事業(yè)發(fā)展正處于機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的關(guān)鍵時(shí)期，隨著依法行政、建設(shè)法治政府觀念的深入人心，“依法治校”已逐漸成為教育主管部門的共識(shí)，以章程形式確定高校與舉辦者之間的權(quán)利義務(wù)并非完全沒有可能。事實(shí)上，這已是教育法律、法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)在要求。首先，《高等教育法》在“總則”第11條明確高等學(xué)?！皯?yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”，第28條高等學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的事項(xiàng)就包括“（八）舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利與義務(wù)”，運(yùn)用文義解釋方法可知《高等教育法》不僅已經(jīng)授權(quán)高校制定章程，而且也直接授權(quán)高校可以在其制定的章程中約定其與舉辦者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。其次，《綱要》第三十八項(xiàng)規(guī)定：“適應(yīng)中國國情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系?！弊詈?，《辦法》第5條也規(guī)定：“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實(shí)舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)?！笨紤]到《高等教育法》本身就是《辦法》直接的立法依據(jù)，因而《辦法》可視為對(duì)《高等教育法》有關(guān)章程內(nèi)容的具體化。

綜上所述，大學(xué)章程不僅能夠而且也應(yīng)該根據(jù)“政校分開”和“管辦分離”的原則重新界定舉辦者與學(xué)校之間的關(guān)系，進(jìn)而有效抗衡隨時(shí)可能出現(xiàn)的政府不當(dāng)干預(yù)，營造大學(xué)自治的外部環(huán)境。從這個(gè)意義上來說，大學(xué)章程的制定過程既是一個(gè)重新思考大學(xué)地位的過程，也是一個(gè)大學(xué)與其舉辦者之間相互協(xié)商、調(diào)適彼此關(guān)系的過程。作為不以營利為目的的公法人，大學(xué)具有相對(duì)獨(dú)立的法律地位，理應(yīng)享有充分的辦學(xué)自主權(quán)。同時(shí)，作為納稅人供養(yǎng)的組織，大學(xué)也必須自覺接受其舉辦者的監(jiān)督，努力提升高等教育的質(zhì)量。當(dāng)然，就目前大學(xué)與其舉辦者的實(shí)際關(guān)系而言，在財(cái)權(quán)配置方面，更應(yīng)突出舉辦者的資金保障義務(wù)和大學(xué)接受經(jīng)費(fèi)使用審計(jì)的義務(wù)；在人事權(quán)配置方面，更應(yīng)突出大學(xué)內(nèi)部的協(xié)商提名權(quán)和舉辦者的盡力采納義務(wù)，從而使得大學(xué)校長(zhǎng)的任命兼顧大學(xué)的實(shí)際需要和舉辦者的意愿?？梢?，在沒有《大學(xué)法》的情況下，同樣可以通過大學(xué)章程的制定來解決大學(xué)的外部治理問題。只要政府加大資金投入并加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，同時(shí)與大學(xué)一起協(xié)商產(chǎn)生雙方滿意的校長(zhǎng)，大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)就能夠得到充分保障，大學(xué)的活力就能夠被充分釋放，中國高等教育的面貌也必將煥然一新。作為厘清高校舉辦者與高校權(quán)力邊界、實(shí)現(xiàn)大學(xué)自主的合約書，大學(xué)章程必將在中國高等教育的發(fā)展史上抒寫濃墨重彩的一筆。

三、大學(xué)章程是實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治的元規(guī)范

《高等教育法》第31條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以培養(yǎng)人才為中心，開展教學(xué)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)，保證教育教學(xué)質(zhì)量達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！睘榱藢?shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，在優(yōu)化大學(xué)治理的外部環(huán)境之外，健全大學(xué)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮大學(xué)內(nèi)部各類組織機(jī)構(gòu)的作用就成為實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治的關(guān)鍵。目前，我國大學(xué)奉行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。實(shí)踐表明，一個(gè)大學(xué)的校長(zhǎng)是否具備民主意識(shí)、是否切實(shí)遵循“校長(zhǎng)治校、教授治學(xué)”的基本理念，往往直接決定著大學(xué)各項(xiàng)事業(yè)的興衰成敗。由于目前大學(xué)的校長(zhǎng)都是按照國家干部任免的規(guī)定產(chǎn)生的，因而本著對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的旨意，大學(xué)校長(zhǎng)往往都根據(jù)體制的需要著手學(xué)校管理，日益造就了大學(xué)內(nèi)部“行政化”和“官僚化”的氣象，校長(zhǎng)專權(quán)、行政獨(dú)大幾乎成為當(dāng)下高校的普遍現(xiàn)象。為了迎合上級(jí)各種名目的評(píng)比、考核和評(píng)估，同時(shí)也為了爭(zhēng)取各種官方資源，高校常年處于折騰之中。在這種殘酷的學(xué)術(shù)生態(tài)下，高校教師群體也隨之發(fā)生了激烈的分化：一些教師常年忙于爭(zhēng)取項(xiàng)目獎(jiǎng)項(xiàng)或外出兼職，無心從事教學(xué)和人才培養(yǎng)的本職工作；一些教師則直接擠入學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)崗位，順利撈取各類資源，更無心也無力從事學(xué)術(shù)研究等本職工作；一些教師則放棄學(xué)術(shù)追求并且消極應(yīng)付教學(xué)及人才培養(yǎng)工作，過早地“享受”生活；少數(shù)教師雖默默堅(jiān)守教學(xué)科研本職工作，但也因各種現(xiàn)實(shí)問題而逐漸麻木?？梢哉f，不合理的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是當(dāng)前高校人才培養(yǎng)質(zhì)量下滑的又一“罪魁禍?zhǔn)住薄?/p>

正是基于對(duì)當(dāng)下中國大學(xué)內(nèi)部治理生態(tài)的深切體認(rèn)，《綱要》要求“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)?！?。依法治校的首要課題在于完成大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)。其中，限制校長(zhǎng)的權(quán)力、充分發(fā)揮校內(nèi)各類學(xué)術(shù)組織的作用是實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部自治的前提?！毒V要》第四十項(xiàng)明確規(guī)定：“完善大學(xué)校長(zhǎng)選拔任用辦法。充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用。探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用。加強(qiáng)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用?！币簿褪钦f，高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)該分開運(yùn)行。行政的歸行政，學(xué)術(shù)的歸學(xué)術(shù)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“校長(zhǎng)治校、教授治學(xué)”。目前，高校校長(zhǎng)“空降”現(xiàn)象較為普遍，這種方式不利于推進(jìn)大學(xué)民主管理的進(jìn)程，也難以實(shí)現(xiàn)真正的大學(xué)自治。在前文有關(guān)落實(shí)大學(xué)自主權(quán)的論述中，筆者就提出要以章程制定為契機(jī)，完善大學(xué)校長(zhǎng)的遴選模式，保障大學(xué)自身在校長(zhǎng)產(chǎn)生中應(yīng)有的話語權(quán)。今后，大學(xué)校長(zhǎng)的角色應(yīng)逐漸過渡到職業(yè)教育家上來，其權(quán)力行使范圍主要局限于學(xué)校的行政事務(wù)，不能同時(shí)兼理學(xué)校內(nèi)部的學(xué)術(shù)事務(wù)。應(yīng)當(dāng)充分激活大學(xué)的學(xué)術(shù)委員會(huì)，使其真正成為大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的載體。同時(shí)，發(fā)揮大學(xué)職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大學(xué)、工會(huì)等其他組織的參與監(jiān)督作用，對(duì)校長(zhǎng)行政權(quán)力的行使進(jìn)行必要的監(jiān)督。只有這樣，高校內(nèi)部才有可能具備生成學(xué)術(shù)自由的土壤，高校教師才有可能真正回歸到人才培養(yǎng)的中心工作上來。遺憾的是，目前一些高校的章程仍然規(guī)定大學(xué)校長(zhǎng)同時(shí)兼任高校學(xué)術(shù)委員會(huì)的主任委員，這種制度安排沿襲行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力不分的傳統(tǒng)，其結(jié)果實(shí)在令人堪憂。正如有的學(xué)者所指出的那樣：“衡量大學(xué)章程是否體現(xiàn)法治原則的一個(gè)重要尺度，就是看章程是否能夠規(guī)范和約束權(quán)力，是否能夠把權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是否能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)權(quán)力的優(yōu)化配置和有效約束。倘若權(quán)力的行使者對(duì)章程的內(nèi)容不以為然，章程對(duì)權(quán)力的行使和制約并不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，那么，章程制度的實(shí)際意義勢(shì)必大打折扣而流于形式，甚至成為‘無用之物’”。［3］

除了合理的內(nèi)部權(quán)力配置外，依法治校的實(shí)現(xiàn)還必須依賴一系列行之有效的校規(guī)，使學(xué)校治理“有法可依”。象牙塔內(nèi)的高校實(shí)則一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的小社會(huì)，其間人數(shù)眾多、機(jī)構(gòu)林立，要想實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須建立起一個(gè)完備的校規(guī)體系，使大學(xué)內(nèi)部的各項(xiàng)事務(wù)都能按照既定的規(guī)章得到妥善處理。在一個(gè)大學(xué)，舉凡教師學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)生課程設(shè)置、學(xué)校后勤資產(chǎn)、校內(nèi)收入分配、校友資源利用、校企合作辦學(xué)等諸多具體事務(wù)，都必須依靠相應(yīng)的規(guī)章制度進(jìn)行處理。這些規(guī)章制度往往是由高校內(nèi)部不同的主體制定的，其內(nèi)容都比較單一且修改程序相對(duì)靈活。相比之下，大學(xué)章程的內(nèi)容則比較原則，都是按照特別嚴(yán)格的程序由特定權(quán)威的主體（如教職工代表大會(huì)、黨員代表大會(huì)等）制定出來的。大學(xué)章程習(xí)慣上被譽(yù)為大學(xué)內(nèi)部治理的“憲章”，是大學(xué)其他一切校規(guī)制定的“元規(guī)范”。這一屬性實(shí)際上已經(jīng)為《辦法》所確認(rèn)。例如，《辦法》第3條就開宗明義地規(guī)定：“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開展社會(huì)合作。”“基本準(zhǔn)則”的定位宣示了章程“最高法”和“綱領(lǐng)法”的崇高地位，預(yù)示著所有的校規(guī)都必須根據(jù)章程的基本精神來制定。換言之，校規(guī)是章程的具體化，是對(duì)章程所確定的大學(xué)自治精神的貫徹和落實(shí)。從這個(gè)意義上來說，章程的篇幅不宜過長(zhǎng)，其內(nèi)容也應(yīng)具有總括性、綱領(lǐng)性特點(diǎn)。不過，新近一些高校公布的大學(xué)章程或征求意見稿條文總體偏多，有的甚至接近二百條，實(shí)有累贅之嫌。

綜上所述，大學(xué)章程是實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部良性治理的大憲章。在形式上，章程是所有校規(guī)的元規(guī)范，指引著所有校規(guī)的制定和修改；在內(nèi)容上，章程是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的組織法，指引著高校內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的行使。從這個(gè)意義上來說，大學(xué)章程的制定過程既是一個(gè)重新梳理大學(xué)內(nèi)部校規(guī)的過程，也是一個(gè)重新劃定高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的過程。就目前高校內(nèi)部的權(quán)力生態(tài)而言，章程制定的重要任務(wù)之一就是嚴(yán)格限定校長(zhǎng)（包括校內(nèi)二級(jí)學(xué)院院長(zhǎng)）的權(quán)力，讓學(xué)校（包括學(xué)院）的學(xué)術(shù)權(quán)力回歸到學(xué)者手中，完成“校長(zhǎng)治校、教授治學(xué)”的頂層權(quán)力設(shè)計(jì)。當(dāng)高校的校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)及其他機(jī)構(gòu)都能夠稟承“行政的歸行政，學(xué)術(shù)的歸學(xué)術(shù)”的治理理念時(shí)，大學(xué)內(nèi)部的一切積極因素才有可能被激活，大學(xué)內(nèi)部才有可能形成有序運(yùn)轉(zhuǎn)的局面。如果說通過大學(xué)章程界定大學(xué)與政府的外部關(guān)系多少還有些理想主義的話，那么大學(xué)通過制定自己的章程完成內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化則完全能夠做到。只要嚴(yán)格按照《辦法》所規(guī)定的“依法完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)”、“著重完善學(xué)校自主管理、自我約束的體制、機(jī)制”要求從事章程制定活動(dòng)，大學(xué)暮氣沉沉的景象就有望得到改觀。作為促進(jìn)大學(xué)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力分野、實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治的元規(guī)范，大學(xué)章程必將在中國大學(xué)發(fā)展史上留下應(yīng)有的印跡。

四、大學(xué)章程是實(shí)現(xiàn)大學(xué)自立的宣言書

大學(xué)的基本組織元素是學(xué)生和教師，大學(xué)自立的前提是廣大師生的權(quán)益能夠得到有效保障，全體師生都能夠心情愉悅地生活在高校群落之中。相比較居于法律法規(guī)授權(quán)管理者地位的高校而言，作為被管理者的教師和學(xué)生往往處于不利地位，其權(quán)利也容易遭受來自校方的侵害。在行政法學(xué)理論上，公立高校與其師生之間是一種“特別權(quán)力關(guān)系”，作為行政相對(duì)人一方的師生義務(wù)存在明顯的不確定性，而作為行政主體的高校則享有自訂特別規(guī)則和實(shí)施相應(yīng)懲戒的權(quán)力。［4］正是基于高校與其師生之間這種不對(duì)等的法律關(guān)系，更應(yīng)在規(guī)范層面對(duì)高校師生的基本權(quán)益作出明確宣示和特殊保護(hù)。例如，《高等教育法》就分別辟專章專門規(guī)定“高等學(xué)校教師”和“高等學(xué)校的學(xué)生”，對(duì)師生的基本權(quán)益作出了明確規(guī)定。此外，《教師法》以及教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》《高等學(xué)校學(xué)生行為準(zhǔn)則》等有關(guān)規(guī)章也對(duì)教師、學(xué)生的權(quán)益及其保護(hù)作出了更為具體的規(guī)定。從某種意義上來說，在大學(xué)內(nèi)部，自治是手段，以師生權(quán)益的有效維護(hù)和人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升為標(biāo)志的自立才是目的。

然而，就當(dāng)下中國高校的實(shí)際生態(tài)而言，師生地位低下、師生權(quán)益受損的現(xiàn)象卻普遍存在。以作為高校教師核心利益的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)權(quán)為例，近年來國內(nèi)高校教師職稱評(píng)審糾紛日益增多，除了2003年發(fā)生的“華中科技大學(xué)教師王曉華訴教育部案”（被媒體廣泛稱為“全國高校教師職稱評(píng)審第一案”）外，類似職稱評(píng)審受挫后“網(wǎng)絡(luò)爆料”甚至“大打出手”的報(bào)道引發(fā)了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。［5］與此同時(shí)，近年來高校青年教師生存環(huán)境惡化、英年早逝的現(xiàn)象也為中國大學(xué)的發(fā)展和出路敲響了警鐘。如果廣大教師的基本權(quán)益得不到切實(shí)保護(hù)，如果廣大教師不能體面地生活在大學(xué)校園之中，那么大學(xué)人才培養(yǎng)的中心任務(wù)又豈能實(shí)現(xiàn)？相比之下，高校管理者侵害學(xué)生權(quán)益的現(xiàn)象則更為明顯。從招生錄取、學(xué)籍管理到學(xué)位授予、文憑發(fā)放，高校內(nèi)部管理的諸多環(huán)節(jié)都事關(guān)學(xué)生的切身利益，也是學(xué)生與高校之間發(fā)生糾紛的源泉。事實(shí)上，從上個(gè)世紀(jì)90年代末期開始，學(xué)生狀告高校侵權(quán)的行政案件就一直不斷。從“田永訴北京科技大學(xué)案”到“劉燕文訴北京大學(xué)案”，從“何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)案”到“甘露訴暨南大學(xué)案”，高校與學(xué)生之間因管理而產(chǎn)生的糾紛備受矚目。如果廣大學(xué)生的基本權(quán)益得不到切實(shí)保護(hù)，如果廣大學(xué)生面對(duì)高校不合理的校規(guī)都只能選擇接受，那么大學(xué)育人的價(jià)值又怎能得以體現(xiàn)？因此，無論是大學(xué)的自主辦學(xué)還是自治，無論是章程的制定還是校規(guī)的完善，都必須始終服務(wù)于人才培養(yǎng)質(zhì)量提升的國家標(biāo)準(zhǔn)，都必須始終以維護(hù)廣大師生的基本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

值得關(guān)注的是，無論是《綱要》還是《辦法》，都將限制權(quán)力、保障權(quán)利作為制定大學(xué)章程、推進(jìn)依法治校的精神內(nèi)核?！毒V要》在第六十四項(xiàng)明確規(guī)定：“學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴(yán)治校，認(rèn)真履行教育教學(xué)和管理職責(zé)。尊重教師權(quán)利，加強(qiáng)教師管理。保障學(xué)生的受教育權(quán)，對(duì)學(xué)生實(shí)施的獎(jiǎng)勵(lì)與處分要符合公平、公正原則。健全符合法治原則的教育救濟(jì)制度?！边@一規(guī)定指明了今后大學(xué)依法治校的方向，體現(xiàn)了大學(xué)向師生本位的回歸。《辦法》第15條則規(guī)定：“章程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以人為本的辦學(xué)理念，健全教師、學(xué)生權(quán)益的救濟(jì)機(jī)制，突出對(duì)教師、學(xué)生權(quán)益、地位的確認(rèn)與保護(hù)，明確其權(quán)利義務(wù)；明確學(xué)校受理教師、學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)與程序?！边@一規(guī)定宣示了大學(xué)章程“以人為本”的精神實(shí)質(zhì)，無疑有助于實(shí)踐的糾偏。與《高等教育法》的規(guī)定相比，《綱要》和《辦法》的規(guī)定更為具體和全面，對(duì)師生權(quán)利的動(dòng)態(tài)保護(hù)更為有利。從這個(gè)意義上來說，大學(xué)章程就是師生權(quán)利的守護(hù)者，是實(shí)現(xiàn)大學(xué)由管理本位向服務(wù)本位、由校長(zhǎng)本位向師生本位轉(zhuǎn)變的見證者。

綜上所述，大學(xué)章程是實(shí)現(xiàn)大學(xué)自立的宣言書。一方面，大學(xué)章程通過限制校長(zhǎng)權(quán)力、賦予師生權(quán)利為師生的發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境和充足的空間；另一方面，大學(xué)章程通過對(duì)師生權(quán)益救濟(jì)機(jī)制暢通性的強(qiáng)調(diào)，引領(lǐng)大學(xué)事業(yè)發(fā)展和師生權(quán)益保護(hù)朝著法治化的方向邁進(jìn)。從這個(gè)意義上來說，大學(xué)章程的制定過程既是一個(gè)呼喚大學(xué)管理者關(guān)懷師生基本權(quán)益保障的過程，也是一個(gè)引領(lǐng)大學(xué)以法治思維和法治方式處理內(nèi)部矛盾糾紛的過程。就目前師生權(quán)益保護(hù)的實(shí)際生態(tài)而言，章程制定的重要任務(wù)之一就是對(duì)大學(xué)內(nèi)部糾紛的申訴處理機(jī)制作出更為明確的規(guī)定，使高校與師生之間的糾紛能夠通過公正的制度裝置得以快速化解，從而保障大學(xué)糾紛內(nèi)外處理機(jī)制之間的有效銜接。只要堅(jiān)持《辦法》所規(guī)定的“以人為本的辦學(xué)理念”，大學(xué)章程的制定過程、文本內(nèi)容乃至貫徹實(shí)施就有望實(shí)現(xiàn)回歸師生本位的基本立場(chǎng)。如此一來，廣大師生“以校為家”的熱情就能夠被激發(fā)出來，大學(xué)內(nèi)部人心渙散的局面必定能夠得到扭轉(zhuǎn)。作為保障師生權(quán)益、促進(jìn)大學(xué)自立的宣言書，大學(xué)章程必將在依法治校的征途上發(fā)揮更為重要的作用。

五、結(jié) 語

本文的研究旨在撥開當(dāng)下中國大學(xué)章程制定的重重迷霧，通過對(duì)大學(xué)章程三重法律屬性——“大學(xué)自主的合約書”、“大學(xué)自治的元規(guī)范”和“大學(xué)自立的宣言書”的分析，論述大學(xué)章程制定活動(dòng)的真正使命。當(dāng)然，鑒于高等教育改革的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和系統(tǒng)性，大學(xué)章程的制定注定將是一個(gè)時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)的過程，運(yùn)動(dòng)化的大干快干未必就是一件好事。為了實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程的神圣使命，在今后的章程制定過程中，尚需把握三點(diǎn)原則：第一，大學(xué)章程的科學(xué)制定是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法實(shí)施、循序漸進(jìn)、彰顯個(gè)性的基本原則；第二，大學(xué)章程的制定關(guān)涉多方利益群體的博弈，處于大學(xué)群落邊緣的學(xué)生和教師應(yīng)當(dāng)有序參與制定的全過程；第三，大學(xué)章程是一類特殊的行政規(guī)范，行政法學(xué)界和教育學(xué)界應(yīng)當(dāng)掀起大學(xué)章程的研究高潮，促進(jìn)大學(xué)章程的民主化、科學(xué)化和理性化。

［1］湛中樂，徐靖.通過章程的現(xiàn)代大學(xué)治理［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2010（3）：123.

［2］李華.大學(xué)章程的性質(zhì)與效力審視［J］.四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（4）：111.

［3］秦惠民.有關(guān)大學(xué)章程認(rèn)識(shí)的若干問題［J］.教育研究，2013（2）：87.

［4］楊海坤，章志遠(yuǎn).中國行政法基本理論研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004：167.

［5］那日蘇.職稱評(píng)審未通過，走上公堂討說法［N］.法制日?qǐng)?bào)，2003-06-19（6）.