王春業(yè)

（淮北師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 淮北235000）

國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕17號(hào)），為調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，提出要“充分發(fā)揮稅收政策的調(diào)節(jié)作用”，并要求對(duì)出售自有住房……應(yīng)依法嚴(yán)格按轉(zhuǎn)讓所得的20%計(jì)征?！边@對(duì)于做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展起到了積極作用，但其中也暴露了授權(quán)立法中存在的問題，有必要加以探討，并對(duì)授權(quán)立法采取有效的控制和監(jiān)督措施。

一、國務(wù)院稅收立法及其獲得授權(quán)過程的檢視

（一）稅收立法權(quán)屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的權(quán)力

建國后，稅收立法權(quán)的歸屬問題并沒有得到明確解決，一度在中央與地方、國家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間頻繁變動(dòng)。就后者而言，稅收立法權(quán)在國家權(quán)力機(jī)關(guān)與國務(wù)院之間的劃分，經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過程。起初，稅收立法權(quán)歸國務(wù)院，如1977年11月國務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定》第1條明確規(guī)定“凡屬國家稅收政策的改變，稅法的頒布和實(shí)施，稅種的開征和停征，稅目的增減和稅率的調(diào)整，都由國務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定”，由此形成了國務(wù)院行使稅收立法權(quán)的局面。但伴隨我國法制的進(jìn)步以及對(duì)稅收本質(zhì)問題認(rèn)識(shí)的提高，人們逐漸認(rèn)識(shí)到稅收立法權(quán)力屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的固有權(quán)力，應(yīng)當(dāng)由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使。在這種認(rèn)識(shí)的指導(dǎo)下，全國人大及其常委會(huì)開始履行稅收立法職能，此時(shí)，國務(wù)院雖然仍享有較大的稅收立法權(quán)，但該權(quán)力已不再是其固有權(quán)力了，而是屬于被授之權(quán)；1992年《稅收征管法》第3條①1992年《稅收征管法》第3條規(guī)定，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。再一次明確了稅收立法的法律規(guī)定與被授權(quán)之間的關(guān)系。

實(shí)際上，真正對(duì)稅收立法權(quán)歸屬作出明確規(guī)定的是《立法法》?！读⒎ǚā返?條規(guī)定了“只能制定法律”的事項(xiàng)有十項(xiàng)，其中第八項(xiàng)是“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”，也就是說，稅收立法權(quán)屬于法律保留的事項(xiàng)，只能制定法律，應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委會(huì)通過法律來規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定。當(dāng)然，法律保留又分為絕對(duì)保留和相對(duì)保留事項(xiàng)，絕對(duì)保留的事項(xiàng)只能以法律的形式規(guī)定，而不能授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使立法權(quán)；而相對(duì)保留的事項(xiàng)則可以授權(quán)立法。按照《立法法》第9條的規(guī)定，對(duì)于法律保留的事項(xiàng)“尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！庇纱丝梢?，稅收立法權(quán)屬于法律相對(duì)保留的事項(xiàng)，全國人大及其常委員會(huì)在尚未制定法律的情況下，可以授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要制定行政法規(guī)。

如果說，在《立法法》頒布之前，稅收立法權(quán)在國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國務(wù)院之間的劃分尚處于不明確、不穩(wěn)定狀態(tài)，那么，《立法法》頒布實(shí)施后，這種局面得到改變，以憲法性法律的形式明確了稅收立法權(quán)專屬國家權(quán)力機(jī)關(guān)，并明確規(guī)定國務(wù)院只有在得到授權(quán)的情況下才能行使稅收立法權(quán)。

（二）國務(wù)院獲得稅收立法授權(quán)過程的檢視

全國人大及其常委會(huì)對(duì)國務(wù)院在稅收立法授權(quán)中存在的弊端，是我國整個(gè)授權(quán)立法領(lǐng)域中問題的一個(gè)縮影，因此，對(duì)其進(jìn)行研究可以折射出我國授權(quán)立法中的問題。

全國人大常委會(huì)曾在稅收立法上對(duì)國務(wù)院進(jìn)行過三次授權(quán)：①關(guān)于立法授權(quán)有特別授權(quán)與法條授權(quán)之說。特別授權(quán)是指立法機(jī)關(guān)以明確的專門決議或者決定的形式，授予有關(guān)國家機(jī)關(guān)行使某些立法的權(quán)力；法條授權(quán)通常是由擁有固有立法權(quán)的主體通過在法律、法規(guī)中設(shè)定一個(gè)或者多個(gè)授權(quán)條款，將某一具體立法事項(xiàng)授予有關(guān)國家機(jī)關(guān)。本文的立法授權(quán)是指特別授權(quán)。第一次授權(quán)是1984年的《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，“授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行”，是全國人大常委會(huì)對(duì)國務(wù)院關(guān)于工商稅制改革與國有企業(yè)方面的稅收立法授權(quán)。第二次授權(quán)是1985年全國人大《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，“授權(quán)國務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的問題，……制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施”。根據(jù)這一授權(quán)，國務(wù)院可以制定一系列稅收暫行條例。這次授權(quán)范圍更大，實(shí)際上涵蓋了1984年的授權(quán)。第三次授權(quán)是1993年的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例的決定》，規(guī)定“除增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅外，其他稅種對(duì)外商投資企業(yè)和外國企業(yè)的適用，……法律未作規(guī)定的，依照國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。”

反觀這三次授權(quán)，其不足之處很多，其最大的問題是三次授權(quán)皆屬于空白授權(quán)，即國家權(quán)力機(jī)關(guān)將一定事項(xiàng)的稅收立法權(quán)授予國務(wù)院，但對(duì)授權(quán)范圍、期限不明確，而且對(duì)授權(quán)立法也缺乏有效的監(jiān)督等。筆者認(rèn)為，這不是最重要的原因，也不是稅收立法授權(quán)的根本性不足。

從理論上講，在立法授權(quán)時(shí)就應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)立法的范圍，并督促被授權(quán)機(jī)關(guān)在授權(quán)范圍內(nèi)行使立法授權(quán)。然而，在授權(quán)立法實(shí)踐中實(shí)際上往往是很難辦到的。上述所謂的空白授權(quán)，是當(dāng)時(shí)歷史條件下的產(chǎn)物，是改革過程中摸著石頭過河的無奈選擇，在那種需要稅收立法而國家權(quán)力機(jī)關(guān)又無力進(jìn)行立法的情況下，對(duì)國務(wù)院不進(jìn)行空白立法又能怎樣呢？正如鄧世豹教授所講，“一方面，就那些對(duì)于授權(quán)者來講還是陌生的領(lǐng)域，要求授權(quán)者為授權(quán)設(shè)定一個(gè)具體的、明確的、容易操作的界限，實(shí)在勉為其難；另一方面，授權(quán)者設(shè)定不適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，就會(huì)使得被授權(quán)者無法實(shí)施授權(quán)，事實(shí)上就使得授權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，這又無異于取消授權(quán)。”［1］91而且，隨著《立法法》的頒布，已經(jīng)要求授權(quán)立法的決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍等，已經(jīng)在一定程度上認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題并開始逐步得到扭轉(zhuǎn)。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)在更需要追問的是：目前，由全國人大及其常委會(huì)制定的稅收立法只有《個(gè)人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》《車船稅法》及《稅收征收管理法》等，而其他領(lǐng)域的稅收實(shí)體或程序性事項(xiàng)仍由國務(wù)院制定行政法規(guī)及財(cái)稅行政主管部門制定行政規(guī)章，稅收的立法授權(quán)行使到現(xiàn)在，全國人大及其常委會(huì)到底有沒有去考察過其實(shí)施的情況？國務(wù)院依據(jù)1985年的授權(quán)，行使稅收立法權(quán)的局面延續(xù)了近30年沒有改變，稅收的立法授權(quán)還要無限期地實(shí)施到多久？該不該考慮設(shè)置一個(gè)便于考查和監(jiān)督的機(jī)制，以及這個(gè)機(jī)制應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置等。

稅收立法權(quán)原本是全國人大及其常委會(huì)的權(quán)力，由于實(shí)際需要，授予國務(wù)院行使，“授予權(quán)力是任何政府的一個(gè)不可避免和必要的做法。任何關(guān)于代議制政府的理論，如果沒有它就是不完善的。對(duì)授權(quán)持絕對(duì)的反對(duì)立場(chǎng)將是十分愚蠢的”［2］，立法授權(quán)是一種無奈的選擇，也是社會(huì)發(fā)展的一種趨勢(shì)，但是，授權(quán)機(jī)關(guān)必須監(jiān)督授權(quán)是否在授權(quán)范圍內(nèi)，必須控制被授出的權(quán)力合乎授權(quán)目的，合乎授權(quán)的宗旨，最關(guān)鍵是要通過良好的機(jī)制對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與控制。

二、稅收授權(quán)立法暴露了我國授權(quán)立法監(jiān)督方式的缺陷

立法法和相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)授權(quán)立法也規(guī)定了監(jiān)督方式，主要包括備案制度、撤銷制度、裁決制度等。表面上看，對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督制度似乎比較健全，但細(xì)致分析這些監(jiān)督方式，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，大多形同虛設(shè)，達(dá)不到對(duì)授權(quán)立法的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督與控制。

（一）備案制度缺乏真正的審查而使其監(jiān)督功能非常有限

對(duì)授權(quán)立法控制與監(jiān)督的主要手段之一是備案。《立法法》第89條第五項(xiàng)規(guī)定：“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案?！钡珡睦碚撋现v，我國的備案審查制度自建立以來，只是一項(xiàng)登記、存檔、以備審查的制度，實(shí)踐中普遍存在著備而不查現(xiàn)象，而且目前尚無關(guān)于備案后的審查程序、審查內(nèi)容的具體規(guī)定，難以達(dá)到監(jiān)督的目的。就稅收的授權(quán)立法而言，自稅收立法權(quán)授予國務(wù)院行使后，國務(wù)院依據(jù)授權(quán)所制定的行政法規(guī)都要報(bào)給全國人大常委會(huì)進(jìn)行備案，后者是否進(jìn)行了審查則不得而知。實(shí)際上，全國人大常委會(huì)接受備案的法律文件數(shù)量很多，以備案機(jī)關(guān)現(xiàn)有的人力和資源來講，要求備案機(jī)關(guān)對(duì)備案的法律文件進(jìn)行全面的、逐字逐句地審查是不切實(shí)際，是難以做到的。“對(duì)所有報(bào)送的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，不僅會(huì)深陷入卷帙浩繁、茫無邊際的審查工作之中，與實(shí)際難符，而且更為重要的是，會(huì)相當(dāng)程度影響立法機(jī)關(guān)立法審議工作，而后者，恰恰是權(quán)力機(jī)關(guān)存在的首要意義”。［3］有鑒于此，目前的備案制度無法達(dá)到審查的目的，使授權(quán)立法備案審查監(jiān)督流于形式。

（二）撤銷制度因缺乏有效評(píng)估機(jī)制而使其停留于理論

《立法法》第88條第七項(xiàng)明確規(guī)定，“授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時(shí)可以撤銷授權(quán)”。撤銷制度既是立法的重要環(huán)節(jié)，也是立法監(jiān)督的重要形式，它側(cè)重于對(duì)立法結(jié)果實(shí)施監(jiān)督，該項(xiàng)制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，能夠保證立法監(jiān)督的有效性。但關(guān)鍵是，如果授權(quán)機(jī)關(guān)不去審查、不進(jìn)行評(píng)估又怎能知道授權(quán)立法的哪些條款是超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的？為此，必須有一套促使授權(quán)機(jī)關(guān)能夠詳細(xì)掌握授權(quán)立法具體情況的機(jī)制，而目前缺乏的恰恰是這樣的機(jī)制，致使當(dāng)下存在不少超越授權(quán)立法權(quán)限的行政法規(guī)卻至今沒發(fā)生過一件國家權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷授權(quán)立法的矛盾形象，使得這項(xiàng)看起來很有力的監(jiān)督方式，只是停留在字面上，在現(xiàn)實(shí)中很少被使用。

（三）裁決制度沒有觸動(dòng)授權(quán)立法的實(shí)質(zhì)

《立法法》第86條第2款規(guī)定，“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決”。裁決制度一般是執(zhí)法或司法部門在法律適用過程中遇到法律沖突且不能確定如何適用時(shí)而建立的程序性制度。在適用原則無法解決法律文件沖突問題時(shí)，《立法法》采用的裁決規(guī)則，應(yīng)當(dāng)具有很好的現(xiàn)實(shí)意義。但裁決制度只是解決了法律適用中的問題，當(dāng)法律適用的問題解決后，其任務(wù)便告結(jié)束，沒有后續(xù)的進(jìn)一步處理程序，與法律相抵觸的經(jīng)授權(quán)制定的授權(quán)立法仍然存在，并在之后的較長時(shí)間里還會(huì)通過各種方式在各種場(chǎng)合發(fā)生作用。從這個(gè)角度上講，裁決制度只是解決法律適用問題的權(quán)宜之策，而非對(duì)包括授權(quán)立法在內(nèi)的立法監(jiān)督的應(yīng)對(duì)之略，對(duì)授權(quán)立法沒有達(dá)到實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督與控制。更值得關(guān)注的是，裁決制度適用的前提必須有執(zhí)法或司法部門啟動(dòng)，將其認(rèn)為存在法律沖突且不能確定如何適用的法律規(guī)范提交給全國人大常委會(huì)。但由于啟動(dòng)程序的復(fù)雜性，“一旦動(dòng)用這種程序，那么，案件的審理期間就會(huì)無限拉長，最終帶來司法的低效率，乃至無效率?！保?］為此，現(xiàn)實(shí)中執(zhí)法和司法部門很少發(fā)生過啟動(dòng)的情況，一般是司法機(jī)關(guān)自己做出判斷，較少提請(qǐng)。到目前為止還沒有出現(xiàn)這種裁決授權(quán)立法與法律相沖突的案例，實(shí)際上也表明該監(jiān)督制度對(duì)授權(quán)立法而言實(shí)際上處于休眠狀態(tài)。

（四）授權(quán)事項(xiàng)上升為法律的時(shí)機(jī)缺乏有效監(jiān)督

《立法法》第11條規(guī)定，“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止?！备鶕?jù)該條的規(guī)定，將授權(quán)事項(xiàng)上升為法律的主動(dòng)權(quán)似乎掌握在全國人大及其常委會(huì)手中，但目前由于缺乏必要的評(píng)估機(jī)制，使得該監(jiān)督條款形同虛設(shè)。而根據(jù)《立法法》第56條第2款的規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律?！备鶕?jù)該條的規(guī)定，在制定法律條件成熟的情況下，國務(wù)院也負(fù)有及時(shí)提請(qǐng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律的責(zé)任。但作為被授權(quán)一方，主動(dòng)提出要上升為法律，實(shí)際上就是放棄了所授予的立法權(quán)，因此，讓被授權(quán)者主動(dòng)提出，實(shí)際上是比較困難的，且目前也缺乏一種促使其主動(dòng)提出的機(jī)制。正是由于缺乏相應(yīng)的有效監(jiān)督機(jī)制，使得1985年的稅收立法授權(quán)一直行使到現(xiàn)在，并有繼續(xù)下去的趨勢(shì)。

三、改進(jìn)授權(quán)立法監(jiān)督方式的新思路

對(duì)授權(quán)立法監(jiān)督方式的改進(jìn)，其核心是促使授權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)真及時(shí)地履行監(jiān)督職責(zé)，同時(shí)促使被授權(quán)機(jī)關(guān)及時(shí)接受監(jiān)督。

（一）設(shè)立立法授權(quán)的自動(dòng)失效制度

自動(dòng)失效制度類似于日落條款，是指法律在生效之后，經(jīng)歷了世事變遷與實(shí)踐檢驗(yàn)，必然會(huì)在一定期限后失去效力，猶如日落西沉。［5］日落條款最早出現(xiàn)在商品經(jīng)濟(jì)和商業(yè)合同中，尤其是保險(xiǎn)合同。上個(gè)世紀(jì)70年代，日落條款進(jìn)入法律領(lǐng)域。1978年10月26日，美國國會(huì)通過了《從政道德法》，該法規(guī)定：授權(quán)聯(lián)邦政府道德規(guī)范辦公室制定法律文件的條款屬于“日落”條款，即必須在“一定時(shí)間后廢止”。為此，美國國會(huì)分別在1983年、1988年、1994年、1999年和2006年五次修訂和重新頒布《政府道德辦公室再授權(quán)法案》。不僅美國如此，其他國家法律和國際法中也經(jīng)常使用日落條款。例如，在世界貿(mào)易組織《關(guān)于實(shí)施1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第6條的協(xié)議》第11條中，就有關(guān)于“反傾銷稅和價(jià)格承諾的期限和復(fù)審”的規(guī)定。我國在法律層面上，沒有這種制度，但在地方立法中出現(xiàn)了“有效期制度”，①例如，2006年1月1日實(shí)施的《廣州市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》，2006年7月29日鄭州市政府下發(fā)的《關(guān)于建立規(guī)范性文件有效期制度的通知》和2006年12月1日施行的《石家莊市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》都明確規(guī)定：規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定有效期，有效期屆滿，規(guī)范性文件的效力自動(dòng)終止。除了地級(jí)市發(fā)布相關(guān)的文件外，市轄區(qū)也發(fā)布了相關(guān)的規(guī)定。而《湖南省行政程序規(guī)定》的頒布和實(shí)施，使得這一制度得到了更好地推行。實(shí)際上與日落條款具有異曲同工的效用。目前，應(yīng)當(dāng)將這一做法引入到對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督之中，解決授權(quán)立法一直存在期限不確定，以及授權(quán)期限不好確定的問題。

可在授權(quán)決定中明確規(guī)定授權(quán)立法的自動(dòng)失效期限，這個(gè)期限一般為1～3年，具體要根據(jù)授權(quán)內(nèi)容的實(shí)施需要來確定。并同時(shí)規(guī)定，該期限一到，授權(quán)將自動(dòng)終止，若有繼續(xù)保留必要的，則需進(jìn)行再次重新授權(quán)，重新作出授權(quán)決定后才有效。也就是說，當(dāng)期限屆滿時(shí)，“自動(dòng)”失效是當(dāng)然的后果，而效力的延長屬于例外情況，這個(gè)例外必須通過授權(quán)機(jī)關(guān)的審查評(píng)估程序后決定。

自動(dòng)失效制度對(duì)授權(quán)立法監(jiān)督的意義在于：

第一，促使授權(quán)機(jī)關(guān)及時(shí)履行監(jiān)督職責(zé)。我國相關(guān)法律要求授權(quán)機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督，并賦予了授權(quán)機(jī)關(guān)較多的監(jiān)督權(quán)，但并沒有規(guī)定授權(quán)機(jī)關(guān)在何時(shí)行使這些監(jiān)督權(quán)力，以及不行使這些監(jiān)督權(quán)力將產(chǎn)生何種法律后果，致使在實(shí)踐中這些監(jiān)督權(quán)力沒有得到有效行使，形同虛設(shè)，也造成了對(duì)授權(quán)立法監(jiān)督的異常虛弱。而自動(dòng)失效制度是一種內(nèi)生的調(diào)整動(dòng)力，恰好解決了這樣的困境。授權(quán)決定所規(guī)定的期限一到就促使授權(quán)機(jī)關(guān)必須重新檢討其立法授權(quán)的存廢，否則就要承擔(dān)失職的法律后果。從這個(gè)意義上來說，自動(dòng)失效制度更有利于督促授權(quán)機(jī)關(guān)及時(shí)行使對(duì)授權(quán)情況進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，對(duì)所授之權(quán)進(jìn)行審查。

第二，促使被授權(quán)機(jī)關(guān)主動(dòng)接受授權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。《立法法》雖然有“被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)”（《立法法》第10條）、“制定法律的條件成熟時(shí)，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律”（《立法法》第56條）的規(guī)定，但獲得授權(quán)的機(jī)關(guān)一般很少會(huì)自我約束自己立法權(quán)力的，①例如，1984年授權(quán)內(nèi)容中的“工商稅收”特指“主要納稅人是工商企業(yè)，由工商企業(yè)向稅務(wù)機(jī)關(guān)繳納的諸稅種總稱”但國務(wù)院1985年制定的《中華人民共和國進(jìn)出口關(guān)稅條例》、1986年制定的《中華人民共和國個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》以及1987年修訂的《中華人民共和國進(jìn)出口關(guān)稅條例》，其內(nèi)容都明顯超出了“工商稅制”的范圍。參見：金鑫，劉志城，王紹飛.中國稅務(wù)百科全書［M］.北京：經(jīng)濟(jì)與管理出版社，1991：258.也不會(huì)輕易放棄所授之權(quán)的，以至于“在授權(quán)立法實(shí)踐中……，造成被授權(quán)機(jī)關(guān)無限期占用該項(xiàng)授權(quán)，能夠無限期地制定法規(guī)?！保?］221而通過一種自動(dòng)失效的制度，促請(qǐng)被授權(quán)機(jī)關(guān)主動(dòng)接受授權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，因?yàn)槿绻荒艿玫绞跈?quán)機(jī)關(guān)的繼續(xù)授權(quán)，其所得到的授權(quán)就如落日西沉般失效。而且，自動(dòng)失效制度對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督，比起撤銷立法授權(quán)的方式而言，更容易實(shí)施。因?yàn)槌蜂N制度畢竟具有很強(qiáng)的否定性，往往會(huì)使授權(quán)機(jī)關(guān)和被授權(quán)機(jī)關(guān)都處于尷尬狀態(tài)。而自動(dòng)失效制度，只是表明了不再授權(quán)，不授權(quán)屬于正常狀態(tài)，而授權(quán)則屬于賦權(quán)狀態(tài)?！百x權(quán)”比“奪權(quán)”在感覺的功效上是不同的。

第三，使授權(quán)立法的監(jiān)督進(jìn)入常態(tài)。稅收立法的一次授權(quán)竟行使了近30年，不但期限很長，而且對(duì)立法授權(quán)使用情況沒有進(jìn)行有效的考查。2009年廢止1984年的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，原因是全國人大1985年授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行規(guī)定或者條例，該授權(quán)決定已被1985年授權(quán)決定所覆蓋。［6］這樣，本來在1985年就可以廢止的1984年授權(quán)，但卻拖延到2009年才做出廢止決定，再次表明了授權(quán)立法監(jiān)督還沒有進(jìn)入常態(tài)化。而自動(dòng)失效制度的設(shè)立，一到期限，無論是授權(quán)機(jī)關(guān)還是被授權(quán)機(jī)關(guān)，都必須正視授權(quán)立法將結(jié)束這個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。對(duì)授權(quán)機(jī)關(guān)而言，進(jìn)入了監(jiān)督的時(shí)間，必須加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估；對(duì)被監(jiān)督機(jī)關(guān)而言，則必須接受監(jiān)督，這是一種正常的授權(quán)立法的監(jiān)督與被監(jiān)督狀態(tài)。

（二）設(shè)立授權(quán)立法的評(píng)估制度

評(píng)估制度是定期對(duì)授權(quán)立法的實(shí)施情況進(jìn)行檢查、評(píng)價(jià)并做出結(jié)論的制度。有了評(píng)估，授權(quán)機(jī)關(guān)才能掌握第一手資料，才能做出科學(xué)的判斷，才能做出科學(xué)的決策，是對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行監(jiān)督和控制的更有效手段。

評(píng)估分為定期評(píng)估與期限屆滿前的評(píng)估。定期評(píng)估是在立法授權(quán)的有效期內(nèi)定期對(duì)所授之權(quán)進(jìn)行評(píng)估，考察立法授權(quán)行使的情況，并予以指導(dǎo)；期限屆滿前的評(píng)估是自動(dòng)失效制度中所規(guī)定的期限即將屆滿之前的評(píng)估，不僅考察立法授權(quán)行使情況，而且決定是否繼續(xù)授權(quán)的問題。

可作如斯設(shè)定：如果授權(quán)期限為1年，則只進(jìn)行一次屆滿前的評(píng)估；如果授權(quán)期限為2年以上的期限，則每年進(jìn)行一次定期評(píng)估。

1.評(píng)估的對(duì)象。對(duì)定期評(píng)估而言，評(píng)估的對(duì)象包括：被授權(quán)機(jī)關(guān)是否已經(jīng)實(shí)施了授權(quán)立法；所制定的授權(quán)立法是否符合授權(quán)的目的；授權(quán)立法中是否存在超越授權(quán)的問題；是否存在再授權(quán)問題；②稅收立法權(quán)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)授予國務(wù)院的，但《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕17號(hào)），卻是國務(wù)院辦公廳發(fā)布的，盡管稱是“經(jīng)國務(wù)院同意”，但畢竟不同于國務(wù)院的行政法規(guī)，因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“再授權(quán)行為”，顯然是違反了《立法法》關(guān)于“被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)”的規(guī)定。是否違反了“不溯及既往”原則；③《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》只應(yīng)對(duì)該通知發(fā)布之后再購買的自有住房。但按照該通知的精神，即使以前購買的自有住房，符合通知規(guī)定的，也要按轉(zhuǎn)讓所得的20%計(jì)征，顯然有違反“不溯及既往”原則的嫌疑。授權(quán)立法行使是否存在不合法與不合理的行為；④授權(quán)立法授予了被授權(quán)機(jī)關(guān)廣泛的自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)的行使不僅合法，而且還要合理。將授權(quán)立法上升為法律的時(shí)機(jī)是否成熟等。對(duì)期限屆滿前的評(píng)估，主要評(píng)估將授權(quán)立法上升為法律的時(shí)機(jī)是否成熟；決定是否要繼續(xù)授權(quán)；再授權(quán)時(shí)是否能夠?qū)κ跈?quán)范圍進(jìn)行明確以及如何明確等。

2.評(píng)估的程序。評(píng)估的程序包括普通程序與簡易程序。普通程序可以包括評(píng)估準(zhǔn)備階段、評(píng)估實(shí)施階段以及評(píng)估結(jié)果制成階段。準(zhǔn)備階段的工作主要有：授權(quán)機(jī)關(guān)制定詳盡的評(píng)估計(jì)劃，確定具體的評(píng)估目標(biāo)；選擇評(píng)估對(duì)象；挑選評(píng)估人員等。實(shí)施階段的主要工作是授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)評(píng)估方案具體開展評(píng)估活動(dòng)，組織評(píng)估人員進(jìn)行數(shù)據(jù)采集和開展評(píng)估調(diào)查，同時(shí)召開由有關(guān)專家、執(zhí)法機(jī)關(guān)、公民代表參加的座談會(huì)、研討會(huì)，對(duì)評(píng)估中遇到的相關(guān)問題以及公民所關(guān)心的問題進(jìn)行討論。評(píng)估結(jié)果制成階段的主要工作是授權(quán)機(jī)關(guān)制作評(píng)估報(bào)告，為向被授權(quán)機(jī)關(guān)提出建議或決定做好準(zhǔn)備。而簡易程序則可以根據(jù)評(píng)估對(duì)象的情況，適當(dāng)減少某個(gè)環(huán)節(jié)，提供評(píng)估效率。

3.評(píng)估后的決定。在定期評(píng)估中，授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)評(píng)估的情況，及時(shí)糾正授權(quán)立法過程中存在的不足，督促被授權(quán)機(jī)關(guān)及時(shí)、合法地行使所授之權(quán)。而期限屆滿前的評(píng)估則通過評(píng)估，作出是否需要繼續(xù)授權(quán)的決定。

可見，通過評(píng)估制度，促使授權(quán)機(jī)關(guān)必須定期對(duì)所授的立法權(quán)進(jìn)行徹底的檢查，更好地掌握所授立法權(quán)的行使情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的問題，并做出相應(yīng)的處理，比起現(xiàn)行備案中的備而不查等，要更務(wù)實(shí)有效；通過評(píng)估，也促使授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行定期反思，考慮制定法律的時(shí)機(jī)是否到來，并及時(shí)將已經(jīng)成熟的內(nèi)容上升為法律，使得《立法法》中的相關(guān)條款得到切實(shí)兌現(xiàn)；通過評(píng)估制度，就可以在授權(quán)一段時(shí)間后對(duì)授權(quán)的行使情況進(jìn)行考量，考查當(dāng)初授權(quán)在范圍上是否合適，有效彌補(bǔ)了當(dāng)初授權(quán)時(shí)因授權(quán)范圍難以確定的不足，也可以為此后的授權(quán)確定了一個(gè)更為清晰明確的授權(quán)范圍，使授權(quán)立法進(jìn)入法制化軌道。

（三）加強(qiáng)對(duì)授權(quán)立法審查的公民啟動(dòng)制度

《立法法》第90條第2款規(guī)定，“……前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議”。這是我國法律文件監(jiān)督的公民啟動(dòng)審查制度。目前，可對(duì)該條款的規(guī)定進(jìn)行充分激活，作為對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行監(jiān)督的重要制度。

這里，要對(duì)啟動(dòng)審查、公民啟動(dòng)審查的相關(guān)概念作一解釋。

啟動(dòng)審查是與授權(quán)機(jī)關(guān)的主動(dòng)審查相對(duì)而言的一種制度，其中的主動(dòng)審查是授權(quán)機(jī)關(guān)在沒有任何主體請(qǐng)求的情況下，運(yùn)用自己的職權(quán)對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行審查，審查其是否合乎授權(quán)目的和授權(quán)范圍等。但由于主動(dòng)審查制度沒有把個(gè)人、團(tuán)體的切身利益與對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，致使授權(quán)機(jī)關(guān)往往疏于或怠于發(fā)動(dòng)審查程序。因此，依靠授權(quán)機(jī)關(guān)主動(dòng)審查，其效果并不樂觀。而啟動(dòng)審查是一種被動(dòng)審查模式，是監(jiān)督機(jī)關(guān)依相關(guān)組織、個(gè)人的申請(qǐng)而對(duì)法律文件進(jìn)行審查的方式。目前“盡管被動(dòng)審查的次數(shù)有限，但是比起似乎從未啟動(dòng)的主動(dòng)審查模式，實(shí)用性也要好上一些”。［7］這種審查模式有利于授權(quán)機(jī)關(guān)集中精力來審查被認(rèn)為有問題的授權(quán)立法。而在啟動(dòng)審查中，筆者更看好公民啟動(dòng)審查。按照啟動(dòng)主體的不同，啟動(dòng)審查可分為國家機(jī)關(guān)的啟動(dòng)與公民啟動(dòng)。所謂國家機(jī)關(guān)的啟動(dòng)，就是《立法法》第90條第1款中所列舉的“國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”等主體的審查“要求”。國家機(jī)關(guān)在啟動(dòng)方面有其優(yōu)勢(shì)，但其劣勢(shì)也是顯而易見的，即國家機(jī)關(guān)往往因其不是執(zhí)法中利益受損的主體而缺乏啟動(dòng)的積極性，遇到授權(quán)立法違法等問題，往往采取選擇適用的規(guī)則繞開了有問題的法律文件。但公民就不同了，無論是立法、執(zhí)法還是司法活動(dòng)，公民都是利益的直接關(guān)系人，當(dāng)他們利益受到損害，最有啟動(dòng)的積極性。［8］比如，國務(wù)院關(guān)于二套房征收20%的轉(zhuǎn)賣稅，“表面看是打擊買房者的投機(jī)行為，實(shí)際傷到的將是那些將要買房的無辜者”，［9］且有違授權(quán)立法的不得再授權(quán)原則。如果充分發(fā)揮公民啟動(dòng)審查機(jī)制，將有助于這類問題的解決。而且公民數(shù)量多，他們的啟動(dòng)將為授權(quán)機(jī)關(guān)提供更多的監(jiān)督審查源泉。由于公民啟動(dòng)制度充分利用利害關(guān)系人對(duì)自身利益的關(guān)注作為啟動(dòng)的動(dòng)力，把公民啟動(dòng)的積極性和授權(quán)機(jī)關(guān)審查的法定職責(zé)有機(jī)結(jié)合起來，就更有利于發(fā)揮現(xiàn)有對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督作用。

［1］鄧世豹.授權(quán)立法的法理思考［M］.北京：中國人民公安大學(xué)，2002：91.

［2］斯蒂芬·L·埃爾金.新憲政論——為美好的社會(huì)設(shè)計(jì)政治制度［J］.周葉謙，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997：181.

［3］盧建華.我國規(guī)范性文件備案審查地方立法的若干缺陷及其完善［J］.行政論壇，2008（4）：67-70.

［4］錢寧峰.法律沖突裁決機(jī)制在法律適用中的有效性分析［J］.學(xué)海，2009（6）：114-117.

［5］王睿.美國、歐盟反傾銷日落復(fù)審制度比較研究［D］.重慶：西南政法大學(xué)，2011：3.

［6］全國人大常委會(huì)擬廢止兩個(gè)涉稅法律規(guī)定［EB/OL］.（2013-07-24）.http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136608/n9947993/n9948014/10047009.html.

［7］汪全勝.制度設(shè)計(jì)和立法公正［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2005：333.

［8］王春業(yè).法律文件審查的公民啟動(dòng)研究［M］.北京：法律出版社，2011：23.

［9］姚樹潔.征20%房產(chǎn)稅只會(huì)傷到無辜買房者 對(duì)富人沒用［EB/OL］.（2013-07-21）.http://news.21cn.com/today/topic/2013/03/02/14752019.shtml.