鄺梅

（清華大學 經(jīng)濟學研究所/政治經(jīng)濟學研究中心，北京 100084）

2008年爆發(fā)的美國金融危機，不僅對美國經(jīng)濟產(chǎn)生了嚴重影響，而且迅速向全球擴散并演變?yōu)閲H金融和經(jīng)濟危機。危機后的IMF改革并沒有取得實質性進展，發(fā)達國家繼續(xù)擁有對IMF重大決策的主導權，美國仍將在較長時期內保持一票否決權，從而將進一步制約IMF維護國際貨幣體系穩(wěn)定功能的有效發(fā)揮。

一、IMF的制度缺陷

在2008年美國金融危機爆發(fā)前，IMF的權力結構仍基本保持了1944年創(chuàng)立初期的基本狀況，主要表現(xiàn)在以下五方面。

（一）IMF的組織機構由美國及其他發(fā)達國家控制

在這方面最突出的問題是IMF執(zhí)行董事會成員的構成和最高領導人的選拔。IMF的執(zhí)行董事經(jīng)指定或選舉產(chǎn)生。作為美國等發(fā)達國家的前五大基金份額所有國可以各自指定1名執(zhí)行董事。中國、俄羅斯和沙特阿拉伯為單獨選區(qū)，各自選派1名，其余176個國家分為16個選區(qū)，各選派1名。其他發(fā)達國家平均約2個國家就可以指派1名執(zhí)行董事，而新興市場和發(fā)展中國家平均每13個國家才能指派1名執(zhí)行董事。①IMF的總裁由執(zhí)行董事會選舉產(chǎn)生，但長期以來，IMF和世界銀行的總裁與行長一直分別由歐洲人和美國人擔當。

（二）IMF的基金份額和投票權分配不合理，在IMF的重大決策上，美國擁有一票否決權

IMF進行決策的基礎是成員國擁有的投票權，投票權取決于成員國被分配的基金份額，基金份額基于各國在國際經(jīng)濟中的相對地位。但IMF基金份額的分配并未反映各國在國際經(jīng)濟中的地位變化。在美國金融危機爆發(fā)前，發(fā)達國家的投票權占60.6%，其中美國占17%，G7占45%，新興市場和發(fā)展中國家占39.4%。

根據(jù)《IMF協(xié)定》，不同類事項通過要求的票數(shù)比例各不相同。一般事項由簡單多數(shù)票決定，重大事項由70%～85%特別多數(shù)票決定。特別多數(shù)票決定的事項涵蓋的領域十分廣泛，包括修改IMF協(xié)定、任命總裁、新設機構、成員國的接納與退出、匯率安排的修改、基金資產(chǎn)的出售、修改執(zhí)行董事數(shù)量、進行基金資產(chǎn)的處置等。②IMF成立之初，規(guī)定需要特別多數(shù)票做出決策的條款共有9項；1969年《IMF協(xié)定》第一次修訂后，這類條款增加到18項；1976年第二次修訂后，達到39項之多。由于發(fā)達國家在IMF中擁有半數(shù)以上的投票權，對重大事項具有否決權。而美國擁有17%的投票權，是IMF中唯一擁有單國否決權的國家。③新興市場和發(fā)展中國家要求增加簡單多數(shù)票決定事項，減少特別多數(shù)票決定的事項，以縮小美國及其他發(fā)達國家否決權的范圍，但一直遭到美國等發(fā)達國家的反對。

IMF在成立之初確立的基本宗旨是：在各國之間就國際貨幣問題進行磋商，以促進國際貨幣合作；促進國際貿(mào)易的擴大和平衡發(fā)展，以提高各國的就業(yè)和實際收入水平；穩(wěn)定匯率，維持各國間有秩序的外匯安排，避免競爭性的通貨貶值；協(xié)助建立成員國間經(jīng)常性交易的多邊支付體系，消除阻礙國際貿(mào)易發(fā)展的外匯管制；向成員國提供貸款，調整國際收支的不平衡；縮短各成員國國際收支不平衡的時間，縮小其失衡的程度。但由于IMF在很大程度上由以美國為首的發(fā)達國家掌控，美國被賦予了獨一無二的否決權，這就意味著，凡是不符合發(fā)達國家尤其是美國利益的事項，就不可能獲得通過，這無疑限制了IMF在維護國際貨幣體系穩(wěn)定、防范和化解金融危機方面的重要作用。

（三）IMF竭力維護美元作為主要國際儲備貨幣的霸權地位，忽視超主權儲備貨幣的作用

美國金融危機的爆發(fā)及其在全球范圍內的迅速傳導，充分暴露了美元作為主權貨幣和國際儲備貨幣雙重身份的局限性。在牙買加體系下，美元仍然面臨著無法兼顧幣值穩(wěn)定與保證全球流動性這兩個不同目標的“特里芬兩難”（Triffin’s Dilemma）。IMF于1969年創(chuàng)設的特別提款權（Special Drawing Right，SDR）具有成為超主權儲備貨幣的特征和潛力，但IMF對SDR的發(fā)行和使用范圍進行了諸多限制。1978—1983年，SDR由610億美元增加到900億美元，1990年為1 352億美元，1998年為2 120億美元，但增加的幅度遠遠低于同期國際經(jīng)濟增長的速度。在使用范圍上，雖然SDR作為儲備資產(chǎn)和支付工具被官方所接受，卻沒有以SDR為計價基礎發(fā)行的金融資產(chǎn)，也沒有私人或企業(yè)能夠對其進行投資，從而導致SDR的作用一直未能得到充分發(fā)揮。

（四）IMF調節(jié)國際收支平衡的能力不足，導致全球國際收支嚴重失衡

全球國際收支的嚴重失衡——美國國際收支巨額逆差，而新興市場和發(fā)展中國家國際收支巨額順差，是牙買加體系下“特里芬兩難”的顯著特征。④由于美元是最重要的國際儲備貨幣，美國則具有維持不受限的國際收支逆差的特權，可以毫無節(jié)制地向全世界舉債。致使美國國內流動性過剩，房地產(chǎn)泡沫膨脹，為美國金融危機的生成創(chuàng)造了條件。

IMF對逆差國國際收支的調節(jié)沒有任何約束力，卻將全球國際收支失衡歸咎于新興市場和發(fā)展中國家，認為新興市場和發(fā)展中國家采取本幣低估等政策，是造成全球國際收支失衡的主要原因。⑤IMF執(zhí)行董事會在2007年6月通過了《2007年雙邊監(jiān)督?jīng)Q議》，這是三十多年后IMF首次對《IMF協(xié)定》中有關匯率監(jiān)督條款（即ArticleⅣ或第四條款）進行的重大修訂。決議對匯率監(jiān)督的重點進行了較大的調整，不再僅僅監(jiān)督逆差國及其可能存在的貨幣高估現(xiàn)象，而明顯增強了對順差國和貨幣低估現(xiàn)象的監(jiān)督。⑥顯然，2007年的決議反映了美國等發(fā)達國家的利益，其修訂條款主要針對新興市場和發(fā)展中國家，甚至是為中國等亞洲國家“量身定做”。

IMF的貸款能力有限，雖然近年來新增了一些貸款項目，以幫助成員國尤其是新興市場和發(fā)展中國家糾正國際收支失衡和在發(fā)生金融危機時提供資金援助，但IMF實行的“（貸款）條件性”（conditionality）要求十分苛刻。20世紀90年代末，IMF貸款附加條件達到近20條，要求貸款接受國實行緊縮性政策，進行經(jīng)濟結構性調整，限制進口，或是實行加快推行經(jīng)濟自由化乃至政治改革。2008年美國金融危機期間，烏克蘭的經(jīng)濟遭受了嚴重沖擊，匯率大幅貶值，銀行系統(tǒng)出現(xiàn)巨大風險。同年11月，IMF為烏克蘭提供了為期兩年的164億美元備用信貸安排（Stand-by Arrangements，SBA）。按照IMF緊急援助貸款的慣例，烏克蘭必須接受實施緊縮性貨幣政策以抑制通脹、大幅削減財政支出、逐步取消外匯管制并在2009年實現(xiàn)本幣匯率自由浮動等條件。IMF的這一要求受到了廣泛的批評。

（五）IMF忽視了對發(fā)達國家尤其是美國貨幣政策和金融部門的監(jiān)督

美國貨幣政策的失誤和金融監(jiān)管的缺位直接引發(fā)了金融危機。蓋特納（Timothy F Geithner）承認，IMF在勸導發(fā)達國家避免采取有可能造成在金融市場突發(fā)變化風險的政策方面，從來不是果斷的。⑦事實上，IMF對于不需要從IMF得到援助的美國等發(fā)達國家缺乏足夠的影響力來促使其政策調整。美國等發(fā)達國家并不認同其國內政策造成的國際性負面影響，或者即使認同，也由于國內政治原因而無法采取任何的措施。⑧

IMF在1999年實施了“金融部門評估項目”（Financial Sector Assessment Program，F(xiàn)SAP），以對各國金融部門的風險進行評估，識別金融系統(tǒng)中的薄弱環(huán)節(jié)并提出針對性的政策建議。⑨由于美國沒有加入FSAP項目，其他主要發(fā)達國家也對該項目持保留意見。FSAP監(jiān)督的力度不足，效率低下，未能對作為國際金融中心的美國進行必要的金融部門評估，就其系統(tǒng)性風險進行預先的分析并發(fā)出警告。而美國金融危機迅速向歐洲等發(fā)達國家以及新興市場和發(fā)展中國家的擴散，表明FSAP也未能對這些國家進行有效的風險監(jiān)測，對跨國、跨行業(yè)傳導的風險估計不足。IMF還提出了用于評估各國是否遵守國際性公認標準和準則的“標準和準則實施報告”⑩（Reports on the Observance of Standards and Codes，ROSC）。但作為公開監(jiān)督的一種方式，ROSC結果的公布是自愿性的，相當部分參與ROSC項目的國家不允許公開其結果，使ROSC的監(jiān)督效果也受到了影響。?

二、IMF的改革

美國金融危機爆發(fā)后，國際社會對IMF改革的呼聲增強。針對IMF權力結構存在的主要問題，IMF在組織機構、基金份額和投票權分配方面進行了改革。在組織機構改革方面，關于執(zhí)行董事會的構成，美國財長蓋特納曾在2009年4月IMF會議上建議，在2010年之前，將IMF執(zhí)行董事會的24個席位減少至22個，此后在2012年前將之減少到20個。?IMF執(zhí)行董事會于2010年11月商定，歐洲國家將在IMF執(zhí)行董事會讓出兩個席位，降低其在執(zhí)行董事會的集體代表性，增加發(fā)展中國家在執(zhí)行董事會中的席位。在對《IMF協(xié)定》的修訂生效后，執(zhí)行董事會將完全由經(jīng)選舉產(chǎn)生的執(zhí)行董事構成，結束“指定董事”的做法。同時，放寬任命第二副執(zhí)行董事的條件，以增強多國選區(qū)的代表性。?在IMF最高領導人選拔方面，新興市場和發(fā)展中國家提出，應遵循公開、透明、競爭和擇優(yōu)原則，高級管理層的選聘應更好地反映國際經(jīng)濟格局的變化以及新興市場和發(fā)展中國家的代表性。2011年7月，中國人民銀行副行長朱民被任命為IMF第四副總裁。雖然IMF執(zhí)行董事會的所有席位全部由選舉產(chǎn)生，但事實上美國和發(fā)達國家仍操縱選舉過程，IMF也并未改變一直以來由歐洲人和美國人分別擔當IMF領導人的狀況。

IMF的基金份額作為各國投票權的基礎，其改革對于提高IMF的合法性和有效性至關重要。?IMF自2008年啟動了基金份額的改革。2010年12月，IMF理事會正式批準了關于2008年基金份額的改革方案并完成了第14次份額總檢查，對成員國的基金份額比重進行了較大的調整，超過6%的份額將從代表性過高的國家轉移到代表性不足的國家，超過6%的份額將轉移到新興市場和發(fā)展中國家。?IMF決定采取新的公式計算各國份額，即以下變量的加權平均值：GDP（權重為50%）、開放度（30%）、經(jīng)濟波動性（15%）以及國際儲備（5%）。?在新公式中，GDP被賦予了更大的權重，有利于增加新興市場和發(fā)展中國家的基金份額權重。對第14 次基金份額檢查所依據(jù)的新公式的全面檢查將于2013年1月前完成。發(fā)達國家的份額由金融危機前（2006年）的61.6%下降到改革后的57.7%，投票權從60.6%下降到55.3%。同期，新興市場和發(fā)展中國家的份額從38.4%上升到42.3%，投票權從39.4%上升到44.7%。

IMF領導人表示，第14次份額總檢查是一次最大規(guī)模的權力改革。?然而，盡管IMF降低了美國和其他發(fā)達國家的份額比重，但發(fā)達國家在IMF中仍占有55%以上的投票權，其中美國占有16%以上的投票權。這意味著發(fā)達國家仍對IMF重大事項擁有否決權，尤其是美國仍擁有一票否決權。

新興市場和發(fā)展中國家要求減少特別多數(shù)票決定的事項，并將特別多數(shù)票85%的要求下降至70%～75%。斯蒂格利茨領導的專家委員會發(fā)表的報告也提出，IMF應改變美國擁有一票否決權的狀況，擴大雙多數(shù)表決的范圍，如IMF總裁和國際貨幣與金融委員會主席的選舉都可采取雙多數(shù)表決。?但根據(jù)IMF的規(guī)定，對投票規(guī)則的改革尚需按照現(xiàn)有的表決方式來通過，即需要進行雙多數(shù)表決和美國的通過。美國金融危機爆發(fā)后，IMF對其功能進行了調整，進一步發(fā)揮超主權儲備貨幣的作用，采取相關措施糾正國際收支失衡，對儲備貨幣發(fā)行國貨幣政策和金融部門的監(jiān)督有所加強。為克服美元作為主權貨幣和國際儲備貨幣雙重身份的局限性，從根本上解決儲備貨幣發(fā)行國的國內政策與全球范圍對儲備貨幣需求之間的矛盾，中國在2009年4月提出了將SDR作為超主權儲備貨幣的主張，要求IMF擴大SDR的發(fā)行份額，拓寬SDR的使用范圍，為SDR過渡成為真正意義上的超主權國際儲備貨幣創(chuàng)造條件。一些學者也提出了其他建立超主權儲備貨幣的主張。譬如，建立一個全新的國際儲備體系（這被視為一種擴展后的SDR），加大每年SDR的發(fā)行，在不需要儲備貨幣國國際收支逆差的情況下滿足全球儲備貨幣需求，使新興市場和發(fā)展中國家得到更多長期穩(wěn)定的資金來源；建立一種新的特別提款權（New Special Drawing Rights，NSDR），除了現(xiàn)有SDR的四種主要貨幣（美元、歐元、日元和英鎊）之外，還將包括人民幣在內的其他主要國家的貨幣；在IMF建立替代賬戶（Substitution Account）；等等。?然而，美國已明確表示反對以超主權儲備貨幣取代美元的地位。

在國際收支調節(jié)方面，以美國為代表的發(fā)達國家仍對持有大量經(jīng)常項目順差的新興市場和發(fā)展中國家施壓，強調這些國家對國際收支調整負有主要責任。在新興市場和發(fā)展中國家的強烈要求和批評下，IMF在改善貸款條件、加強對各國尤其是新興市場和發(fā)展中國家的國際收支調節(jié)能力及金融危機的資金援助方面作了一些改進，實施了一些新的貸款項目，并將貸款與限制性條件脫鉤。2008年10月，IMF啟動了緊急融資機制（Emergency Financing Mechanism，EFM）。該機制使得貸款可在48～72小時內得到批復。同時，推出了沒有附加條件的短期流動性貸款（Short－Term Liquidity Facility，SLF）。2009年3月，IMF通過新增靈活信貸額度（Flexible Credit Line，F(xiàn)CL）貸款項目、提高備用信貸安排（Stand－by Arrangements，SBA）的靈活度和可獲得性、將非優(yōu)惠貸款上限提高1倍、放松對低收入國家優(yōu)惠貸款的審批條件等措施提供了新的融資渠道，同時改善了貸款條件。IMF領導人指出，IMF提供貸款的方式將由事后附加條件轉為事前激勵。“這是IMF對其可以幫助成員國的方式進行的一次重大改動……。簡化后的貸款條件將提高貸款靈活性，有助于IMF切實有效地滿足成員國的各種需要，進而幫助它們經(jīng)受危機和恢復可持續(xù)的增長”。?

美國不當?shù)呢泿耪吆蛯捤傻慕鹑诒O(jiān)管是引發(fā)美國金融危機的直接因素。IMF擴展了其宏觀監(jiān)督職能以加強對IMF成員國貨幣政策及其他宏觀經(jīng)濟政策的監(jiān)督，力圖建立一個宏觀審慎監(jiān)督框架，將衡量金融風險的范圍涵蓋系統(tǒng)性金融風險，并進一步加強了對全球宏觀經(jīng)濟和金融市場的多邊監(jiān)督。與此同時，IMF在2010年對“金融部門評估項目”（FSAP）進行了改革，根據(jù)金融部門的規(guī)模及其與其他國家（地區(qū)）金融部門聯(lián)系的狀況，選取了對全球金融穩(wěn)定影響最大的金融部門所在的25個經(jīng)濟體，?IMF每五年就對這些國家（地區(qū)）的金融部門進行一次強制性監(jiān)督。監(jiān)督涵蓋風險、政策、解決危機三個核心要素。（1）風險：金融穩(wěn)定主要風險的來源、概率和潛在影響；（2）政策：一國金融穩(wěn)定的政策框架；（3）解決危機：當局管理和化解金融危機的能力。具體監(jiān)督內容主要包括審查銀行和其他金融部門的穩(wěn)健性；進行壓力測試；比照公認的國際標準對銀行、保險和金融市場監(jiān)督進行評估；評估監(jiān)管架構、政策制定者和金融安全網(wǎng)有效應對系統(tǒng)性壓力的能力。?IMF雖然調整了其功能，但在權力結構沒有發(fā)生實質性改變的情況下，IMF維護國際貨幣體系穩(wěn)定的作用仍將受到較大限制。

三、結語

IMF作為維護國際貨幣體系穩(wěn)定最重要的制度安排，其權力結構主要反映了發(fā)達國家尤其是美國的利益，阻礙了超主權儲備貨幣的創(chuàng)造和發(fā)展，缺乏糾正全球國際收支平衡的有效手段，政策監(jiān)督重點失當、方向偏離，不僅未能對2008年發(fā)生的美國金融危機起到良好的風險防范作用，在危機爆發(fā)后，治理危機的能力也明顯不足。

雖然IMF對權力結構進行了一系列改革，但IMF的組織機構和最高領導人的遴選仍由美國及其他發(fā)達國家控制。發(fā)達國家在IMF中仍擁有最大的基金份額和投票權，尤其是美國擁有一票否決權。對于降低特別多數(shù)票通過的百分比和減少特別多數(shù)票決定事項的改革，仍將面臨重重阻力。即使超多數(shù)表決制的起點由85%降低至80%，美國仍能夠很容易地爭取其他發(fā)達國家的支持來實行否決。?因此，在相當長時間內，難以從根本上糾正IMF的制度缺陷，美國和其他發(fā)達國家在國際貨幣體系中仍將居主導地位，尤其是美國作為霸權國家，仍將極力維護既有的權力結構。在這一權力結構下，有關超主權儲備貨幣的方案缺乏實施的可能性，國際收支調節(jié)機制不易取得明顯的改善，對發(fā)達國家尤其是主要儲備貨幣發(fā)行國——美國的貨幣政策和金融部門的監(jiān)督仍無硬約束力。

為了從長遠和根本上防范金融危機，重建后危機時代的國際金融新秩序，需要建立多元化的全球金融治理架構。目前，除IMF外，涉及金融治理的國際組織還有世界銀行（World Bank，WB）、G8、OECD以及囊括了新興市場和發(fā)展中國家的G20等。尤其是G20已成為美國金融危機后應對全球重大金融和經(jīng)濟挑戰(zhàn)的重要平臺，是推動建設全球新型發(fā)展伙伴關系的有益嘗試，體現(xiàn)了國際經(jīng)濟格局已經(jīng)發(fā)生的重大變化。與此同時，以行業(yè)劃分的有關機構，如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）、國際證券委員會組織（International Or－ganization of Securities Commissions，IOSCO）、國際保險監(jiān)管官協(xié)會（International Association of Insurance Supervision，IAIS）、國際掉期交易協(xié)會（International Swaps and Derivatives Association，ISDA）等，在國際金融治理方面也發(fā)揮著積極的作用。此外，私人部門的全球金融治理組織迅速增加，如國際證券協(xié)會理事會（ICSA）、國際證券交易所聯(lián)合會（FIBV）、國際一級市場協(xié)會（IPMA）、國際證券市場協(xié)會（ISMA），衍生品政策小組（DPG）、“國際三十人團”（G30），等等。在多元化的全球金融治理架構中，有關各方共同參與、共同受益，最終將建立起一個公平、有序的國際金融新秩序。但要實現(xiàn)這一目標，將是一個相當長期的過程。

注釋：

①IMF，“IMF Executive Directors and Voting Power”，http：//www.im f.org/external/np/sec/memdir/eds.aspx.

②IMF，“IMF Quotas”，November 5，2010.http：//www.imf.org/external/np/exr/facts/quotas.htm.

③IMF，“IMF Quotas”，http：//www.IMF.org/external/np/exr/ facts/quotas.htm.

④ Thierry Bracke，Matthieu Bussière，Michael Fidora and Roland Straub，“A Framework for Accessing Global Imbalances”，European Central Bank Occasional Paper Series，No.78，January 2008.

⑤Camdessus，Michel，Jacques de Larosière，and Horst K?hler，2004，“How Should the IMF be Reshaped：Three Points of View on the IMF in the 21st Century”，F(xiàn)inance and Development，41.3：27-29.

⑥張禮卿：《評IMF“新決定”及其對人民幣匯率政策的影響》，載《國際金融研究》，2008年第1期。

⑦Geithner，Timothy F，2004，“ The Bretton Woods Institutions and the 21st Century，”Remarks before the Bretton Woods Committee，http：//www.bis.org/review/r040618c.pdf.

⑧Peretz，David，2005，“Assessment of IMF as a Principal Institution for Promoting the Global Public Good of Financial Stability”，Paper prepared for the International TaskForce on Global Public Goods.

⑨http：//www.im f.org/external/NP/fsap/fsap.asp.

⑩http：//www.im f.org/external/np/rosc/rosc.asp.

? Edwin M.Truman.，2005，“International Monetary Fund Reform：An Overview of Issues”，Background paper prepared for the IIE Conference on IMF Reform，p.27.

?http：//news.xinhuanet.com/fortune/2009-04/27/content_11263230.htm.

?IMF，2010，“Executive Board Approves Major Overhaul of Quotas and Governance”，http：//www.im f.org/external/ np/sec/pr/2010/pr10418.htm.

?國際貨幣與金融委員會公報，http：//www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.htm.

?IMF，對外關系部新聞發(fā)布稿，第11/64號，2011年3月3日。

?IMF，2010，“IMF Quotas”，http：//www.im f.org/external/ np/exr/facts/quotas.htm.

?IMF，2010，“Executive Board Approves Major Overhaul of Quotas and Governance”，http：//www.imf.org/external/ np/sec/pr/2010/pr10418.htm.

?Joseph Stiglitz，2009，“Report of the Commission of Experts of the President of the United Nations General Assembly on Reforms of the International Monetary and Financial System”，New York，http：//www.un.org/ga/president/63/ commission/financial_commission.shtm l.

?http：//www.ftchinese.com/story.php?storyid=001025792 &lang=en.

?IMF，http：//www.im f.org.

?這25個經(jīng)濟體包括發(fā)達國家的美國、日本、德國、英國、法國、加拿大、意大利等，新興市場和發(fā)展中國家的中國、中國香港、巴西、印度、俄羅斯等。

?基金組織概覽：《最重要的25個金融部門將接受基金組織的強制性檢查》，2010年9月，http：//www.docin.com/p-98908414.htm l.

?Barry Eichengreen，2009，“Out of the Box Thoughts about the International Financial Architecture”，IMF Working Papers No.09/116.