侯繼虎

(淮陰工學院思想政治理論課教學部，江蘇淮安223003)

隨著我國依法行政的不斷推進，行政機關的行政執(zhí)法水平與過去相比進步很大，但從總體上看，它的上升空間還很大，行政執(zhí)法狀況存在的問題依然較多，破壞了政府的形象、侵害了相對人的合法權益、踐踏了法律的尊嚴，最終影響到實現(xiàn)我國依法治國的法制化進程。提高依法行政的水平，應從基層政府入手?；鶎诱菄曳煞ㄒ?guī)和政策的重要執(zhí)行者，直接面對廣大人民群眾。其依法行政狀況的好壞，對人民群眾和國家政權機關之間的關系有非常重大的影響，也是我國實施依法治國的基礎和核心?？h(區(qū))、鄉(xiāng)級政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。我國依法行政重點在基層，難點也在基層。本研究課題選擇洪澤縣作為研究淮安市縣級政府依法行政的動力與開發(fā)的研究對象，同時結合其他縣區(qū)的情況對淮安市轄的各縣區(qū)依法行政情況進行系統(tǒng)研究，最終對淮安市的依法行政的發(fā)展提供決策依據(jù)。

一、行政機關依法行政的案例

案例:淮安市某公司訴該市社會保險費征繳管理中心、第三人劉某催繳醫(yī)保費一案。

基本案情:原告公司成立于2004年3月，第三人劉某原系該單位員工。2011年4月，劉某因自身疾病喪失勞動能力。經(jīng)原告單位申請，勞動保障部門于2011年6月準許劉某因病退職，并自2011年7月起按月領取養(yǎng)老基金發(fā)放的生活費。后原告與第三人之間就退休后醫(yī)保費用繳納問題引發(fā)爭議，并先后經(jīng)過勞動仲裁、民事訴訟、民事執(zhí)行等程序，均未能予以實際解決。被告于2012年11月15日，作出了淮社險征管函《關于對淮安市某公司催繳醫(yī)療保險費的函》，認定原告單位應為第三人劉某繳納社會保險人員類別變更醫(yī)保費用，并于同日將該征繳計劃發(fā)送地稅部門征收，并希望原告接函后10日內(nèi)到市地稅局第一分局辦稅服務廳繳納。若原告公司拒不繳納，被告將上報市人社局申請人民法院強制征繳。原告單位接函后對此不服，向淮安市人力資源和社會保障局申請行政復議，復議決定維持了該催繳函。原告仍不服，遂訴至法院。

法院判決:被告作為社會保險經(jīng)辦機構雖具有核定社會保險費數(shù)額的職權，但并不具有依據(jù)此核定標準進行催繳的法定職權，故被告以該催繳函形式作出具體行政行為沒有法律依據(jù)，依法應予撤銷。

筆者還到洪澤縣法院調(diào)研了依法行政的案例。其中行政機關敗訴的兩個案件，分別是房屋權屬登記領域和招投標管理領域。最后法院判決都是撤銷被告行政機關的具體行政行為并與判決書生效后一個月內(nèi)針對原告申請重新作出處理。

經(jīng)過調(diào)研，2012年，洪澤縣法院共受理各類行政案件135件。其中行政訴訟案件11件，行政相對人自愿撤回起訴9件，一審案件撤訴率達81.8%，判決行政機關敗訴2件，行政機關敗訴率為18.2%;受理行政非訴審查案件80件，結案80件，結案率100%;非訴執(zhí)行案件44件，結案44件，執(zhí)結率及標的到位率均為100%，在全市行政條線涉訴矛盾化解考評中排名第二。

二、行政機關敗訴的原因分析及其存在的問題

近年來，淮安市行政機關的整體執(zhí)法水平有了明顯提高，行政執(zhí)法能力有了明顯增強。但是，通過司法審查也反映出一些問題。

(一)行政機關敗訴的主要原因

1、審查程序把握不夠嚴格。主要表現(xiàn)為少數(shù)行政機關工作人員重實體、輕程序。對程序的正當性關注較少。如原告洪澤縣某旅游開發(fā)有限公司不服被告該縣住房和城鄉(xiāng)建設局房屋權屬登記一案中，住建局在作出房屋權屬登記時審查程序不嚴，對當事人提供虛假土地證等虛假材料未盡合理注意義務，導致房屋權屬登記錯誤等。

2、證據(jù)收集提交不夠到位。主要表現(xiàn)為在執(zhí)法時，在沒有充分掌握行政相對人違法事實的情況下，即對行政相對人作出具體行政行為;或者雖然掌握了充分的證據(jù)，但在作出行政行為時沒有嚴格按照法定的程序做好證據(jù)保存和證據(jù)記錄，以致在行政復議和行政訴訟時不能提供合法充分的證據(jù);或者未在法定期限內(nèi)及時向法院提交證據(jù)等。

3、法律適用存在偏差。主要表現(xiàn)為部分行政機關在作出具體行政行為時所依據(jù)的法律法規(guī)不適當、不全面;或者作出具體行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)及規(guī)章未生效或已失效等。上述案例中，行政機關對于自己的法定職權不清和做出具體行政行為的法律依據(jù)缺乏是導致敗訴的直接原因。較為典型的還有:勞動和社會保障類案件中，行政機關作出的工傷待遇認定行為在法律適用問題上存在差錯等。

4、履行職責還不及時到位。主要表現(xiàn)為部分行政機關對當事人要求履行法定職責的申請超過法定期限不予答復和處理;或者超過法定期限才進行答復和處理;或者僅部分履行了法定職責等。較為典型的如:在招投標行政執(zhí)法領域，被告雖對當事人要求查處招投標中的違法違規(guī)行為的舉報進行了答復，但未能對違法違規(guī)行為進行處理，導致因構成行政不作為被判敗訴。

(二)行政執(zhí)法中存在的其他問題

1、案件協(xié)調(diào)配合度仍有待于進一步提高。當前，雖然行政機關依法行政意識、和諧執(zhí)法意識在逐步增強，但部分行政機關工作人員特別是某些領導干部的協(xié)調(diào)配合度依然不高，表現(xiàn)較為明顯的是在涉及行政機關具體行政行為程序不合法、行為有瑕疵的案件中，堅持認為其具體行政行為結果“公正、合法”，雖程序存在瑕疵但不至于被撤銷，所以協(xié)調(diào)和解意識不強，消極協(xié)調(diào)甚至抵制協(xié)調(diào)的情形仍有發(fā)生。

2、負責人應訴實效仍有待于進一步提升。洪澤縣自實行行政機關負責人出庭應訴制度以來，行政負責人出庭應訴機制雖已初顯成效，但數(shù)量和質量都尚有提升空間。個別行政機關負責人出庭應訴流于形式、存在“出庭不出聲”的現(xiàn)象。

3、出庭應訴能力仍有待于進一步加強。部分行政機關缺乏專門處理具體行政行為和參與訴訟的執(zhí)法機構和執(zhí)法人員，應訴能力需要提高，較為突出的是舉證義務履行不到位，有的甚至拖延向法院提供證據(jù)及法律依據(jù)。部分行政機關往往指派僅具有一般代理權限的律師參加訴訟活動，庭審中對案件事實不太清楚、協(xié)調(diào)時對關鍵事項無權表態(tài)，既不利于事實的查明，也不利于矛盾的及時解決。

三、縣級政府依法行政動力的優(yōu)化與開發(fā)

(一)強化領導，轉變政府職能，完善政府行政決策機制

強化組織機構力量。縣區(qū)政府根據(jù)領導崗位變動實際及人員變化，及時調(diào)整充實依法行政工作領導小組，負責領導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督全縣依法行政工作。由縣區(qū)政府主要負責人任組長負總責，分管負責人任副組長具體抓，明確具體責任人。各鎮(zhèn)、各部門均按要求調(diào)整了相應的依法行政工作領導小組，配備了政治強、業(yè)務精、作風正的專(兼)職依法行政工作聯(lián)絡員，可以有效保障全縣依法行政工作層層落實和順利開展。如洪澤縣政府2012年年初出臺了《洪澤縣2012年依法行政和政府法制工作要點》，明確了依法行政的目標和任務，繼續(xù)把依法行政工作納入了全縣大目標管理考核范圍，落實到各鎮(zhèn)、各部門的各個工作環(huán)節(jié)，有計劃、有步驟地推進依法行政，嚴格考核獎懲。

轉變政府職能。1、優(yōu)化行政管理體制。2、深化行政審批制度改革。一是繼續(xù)提高市場開放度。深化企業(yè)準入告知承諾改革，如有的縣區(qū)率先將信用監(jiān)管納入審批制度改革的試點范圍。二是加快產(chǎn)業(yè)項目落地。推進專項評估評審事項改革。三是促進審批規(guī)范透明。推行標準化管理，統(tǒng)一規(guī)范審批事項的各項要素，梳理并向社會公開審批事項的辦事流程和審批條件等要素。推行信息化操作，在有條件的縣區(qū)開發(fā)“一庫兩系統(tǒng)”(行政審批事項數(shù)據(jù)庫、行政審批事項管理系統(tǒng)、辦事導航服務系統(tǒng))。四是提高審批效率和服務水平。3、推進政府信息公開。加強制度建設，深化公開內(nèi)容，優(yōu)化服務質量，夯實基礎工作。

完善政府行政決策機制。一是完善縣區(qū)政府議事決策規(guī)則。通過干部學法制度的推廣與落實，行政機關工作人員特別是各級領導干部依法行政意識明顯增強，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛圍基本形成。二是建立健全決策監(jiān)督機制。支持人大、政協(xié)依法行使重大事項決定權和民主監(jiān)督權，促進政府依法決策、依法行政。三是積極發(fā)揮政府法律顧問職能作用。政府在日常行政過程中，難免遇到各種法律問題，政府需要及時咨詢法律顧問對政府重大投資項目的法律可行性進行論證，設計法律框架，協(xié)調(diào)相關各方的法律關系，參與談判及決策過程。如2012年以來，洪澤縣政府法律顧問參與東區(qū)項目協(xié)議、縣自來水廠改制協(xié)議等經(jīng)濟合同討論5次，協(xié)調(diào)處理高良澗鎮(zhèn)、黃集村組土地糾紛等法律事務2起，從法律角度建言獻策，確保政府行政決策科學性、合法性。

(二)加強規(guī)范性文件監(jiān)督管理

1、進一步改進規(guī)范性文件制定工作方法和立規(guī)觀念。做好立規(guī)的公正性、科學性、統(tǒng)一性和可行性工作，注重立規(guī)觀念的轉變，從偏重文件制度數(shù)量向注重質量轉變，規(guī)范性文件數(shù)量在逐年遞減。從偏重強化行政管理向注重規(guī)范依法行政保障公民合法權益轉變。進一步提高對制定規(guī)范性文件的認識，注意防止和克服地方保護主義和部門權益傾向，把好規(guī)范性文件審查關。完善制定規(guī)范性文件聽證、公示、征求意見等公眾參與制度。

2、切實加強規(guī)范性文件監(jiān)督管理。制定規(guī)范性文件制定計劃并上報職能部門。圍繞縣區(qū)政府促進經(jīng)濟發(fā)展的決策部署，制定解決涉及群眾利益熱點難點問題以及突出促進經(jīng)濟良好發(fā)展、改善民生和維護社會穩(wěn)定等方面的規(guī)范性文件制定項目，建立健全有利于促進經(jīng)濟科學發(fā)展的制度。對關系到廣大人民群眾切身利益的規(guī)范性文件聽取民意、集中民智引入聽證程度，讓人民群眾充分表達自己的意愿，廣泛參與規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督。規(guī)范各類規(guī)范性文件的起草、審核、確認、公布、歸檔、報備制度。

3、推進規(guī)范性文件信息化管理工作。加強對規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫的日常維護，不斷優(yōu)化相關功能。新增數(shù)據(jù)庫文件變更情況鏈接功能，實現(xiàn)建庫以來規(guī)范性文件有效期變動情況的查詢。同時，制作規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫操作手冊，為數(shù)據(jù)庫的推廣運用奠定基礎。

(三)加強業(yè)務培訓，提高行政機關工作人員依法行政的意識和能力

1、堅持領導干部學法制度?？h區(qū)各級行政機關要積極貫徹落實領導干部學法制度，通過法制講座、集體學法等形式，使領導干部掌握了解有關法律法規(guī)，提高領導干部對依法行政工作重要性的認識。如洪澤縣政府嚴格執(zhí)行《縣政府領導干部法律知識學習制度》等領導干部學法用法制度，定期組織政府班子成員和各部門一把手開展學習活動，健全新任領導干部法律知識考試制度，不斷提高依法行政和運用法律手段解決實際問題的能力。

2、實行行政執(zhí)法人員培訓考核機制?？梢詫⑿姓?zhí)法人員培訓納入目標考核體系，通過集中培訓、分散自學等多種方式，舉辦行政執(zhí)法人員黨的十八大精神、依法行政基本理論、《行政強制法》等系列培訓，強化執(zhí)法人員依法行政意識。還比如政府法制辦可以組織開展行政執(zhí)法單位新上崗人員基礎法律知識培訓和考試;衛(wèi)生、城管執(zhí)法、工商等部門對本系統(tǒng)行政執(zhí)法人員進行執(zhí)法崗位專業(yè)培訓等。通過各項培訓學習，不斷提高行政執(zhí)法人員依法行政的能力和水平。

(四)規(guī)范執(zhí)法行為，提升行政執(zhí)法效能

嚴格執(zhí)行證件申領制度，堅持持證、亮證執(zhí)法。全面規(guī)范行政處罰自由裁量權，落實行政執(zhí)法責任制，嚴格規(guī)范行政執(zhí)法行為。組織各行政執(zhí)法單位積極申報市級依法行政示范點。根據(jù)江蘇省行政權力網(wǎng)上運行系統(tǒng)的要求，積極推動系統(tǒng)的運用。為了大力提升行政執(zhí)法效能，可以開展行政執(zhí)法專項檢查和行政執(zhí)法案卷評查活動。行政執(zhí)法專項檢查主要是針對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法、食品藥品安全監(jiān)督、環(huán)境保護、勞動監(jiān)察等領域的熱點問題，行政執(zhí)法案卷評查主要應集中在各行政執(zhí)法單位的行政處罰、行政許可、行政征收等案卷。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，說理式行政執(zhí)法活動效果較好?？梢蕴岣咝姓?zhí)法的說服力和公信力，通過執(zhí)法過程融入說理，更易得到行政相對人的諒解。最后應積極開展依法行政考核制度。如2012年7月份，根據(jù)淮安市法制辦《關于開展行政執(zhí)法案卷評查活動的通知》的要求，洪澤縣及時下發(fā)傳真電報，對全縣行政執(zhí)法案卷評查工作進行了全面部署，各單位積極開展案卷自查自糾，取得了較好的效果。

(五)強化行政行為的監(jiān)督，提高政務服務水平

行政行為應自覺接受人大、政協(xié)監(jiān)督，有序推進各項辦理工作。接受司法監(jiān)督，規(guī)范各項行政應訴工作，重視法院就行政訴訟案件作出的情況通報，認真落實法院提出的司法建議，采取有力措施進一步加強和推進依法行政工作。圍繞中心經(jīng)濟開展政府行政執(zhí)法監(jiān)察和認真開展專項效能監(jiān)察。加大政府審計、財政監(jiān)督力度。抓好行政權力運行，開展行政執(zhí)法測評，努力優(yōu)化政務服務水平。

(六)健全機制，積極預防化解各類社會矛盾糾紛

提升行政復議水平。健全行政復議辦案機制，完善行政機關主要負責人參加行政復議制度，規(guī)范行政復議應訴行為，提高行政復議效率。通過完善行政應訴程序，落實行政首長出庭應訴制度，督促行政機關及時履行法院生效的裁定和判決，融洽了干群關系，主動化解了社會矛盾。2012年以來，洪澤縣共受理行政復議申請2件，其中撤回申請1件，維持決定1件;受理行政訴訟案件11件，結案10件，行政機關負責人出庭應訴率為100%。

健全行政調(diào)解機制。構建多元調(diào)解格局，健全調(diào)解機制，做到行政調(diào)解與勞動爭議仲裁、人民調(diào)解、司法調(diào)解相銜接，通過建立健全行政調(diào)解責任制，將行政調(diào)解工作納入依法行政目標考核內(nèi)容，嚴格獎懲制度和責任倒查制度，從制度上促進各項工作任務的落實。各鎮(zhèn)、各部門配備具有法律知識、經(jīng)驗豐富的調(diào)解人員，對職權范圍內(nèi)的矛盾糾紛進行調(diào)解，及時解決問題，就地化解矛盾。同時積極引導群眾依法依規(guī)解決問題，促進信訪問題解決。

發(fā)揮仲裁機構作用。進一步加強對仲裁法律法規(guī)、制度的宣傳推廣，發(fā)放宣傳資料。房地產(chǎn)開發(fā)單位、建筑施工單位及園區(qū)企業(yè)中，在這些以推行標準(格式)合同和示范合同文本為重點的單位中，即將推行引導仲裁方式解決矛盾糾紛，如洪澤縣商品房合同全部選擇了仲裁方式處理爭議。

［1］柯陽友，劉志剛.依法行政的難點探討［J］.河北法學，1999(01).

［2］鄭仲炎.論依法行政［M］.北京:法治出版社，2006.

［3］劉麗敏.縣級人民政府依法行政問題探析［J］.中共石家莊市委黨校學報，2010(12).