王慧娟

（中山大學(xué) 社會學(xué)與社會工作系，廣東廣州 510275）

個人發(fā)展賬戶是有效的政策工具，教育資產(chǎn)個人賬戶更是對抗貧困、增進人力資本的重要手段。改革開放以來，我國在養(yǎng)老、醫(yī)療等諸多方面開展了建立個人發(fā)展賬戶的嘗試，并取得一定成效。但是，筆者通過總結(jié)發(fā)現(xiàn)，迄今為止，我國根據(jù)資產(chǎn)社會政策設(shè)立的個人發(fā)展賬戶，都沒有充分涵蓋流動兒童這一龐大的群體，尤其對于流動兒童教育的個人發(fā)展賬戶更是處于空白狀態(tài)。在當(dāng)前人口流動趨勢明顯、流動兒童教育問題突出的情況下，建立一個面向流動兒童的教育資產(chǎn)個人賬戶，探索更加有效的方式來促進流動兒童教育政策的創(chuàng)新和發(fā)展，成為保障流動兒童個體自立和長遠發(fā)展的最迫切的事情。為更加充分保障流動兒童的教育需求和受教育權(quán)利，本研究擬提出流動兒童教育個人資產(chǎn)賬戶的模式構(gòu)想，以便為流動兒童教育問題的解決提供一種可能的途徑。

一、個人發(fā)展賬戶

個人發(fā)展賬戶（IDAs）是美國華盛頓大學(xué)社會發(fā)展中心的邁克爾·謝爾登教授（Sherraden, M.）在研究資產(chǎn)建設(shè)理論時提出的一個概念，同時，它也是一個十分具有創(chuàng)新意義的政策工具。謝爾登教授認為，個人發(fā)展賬戶應(yīng)該是可以選擇的、可增值的和可有稅收優(yōu)惠的賬戶，立在個人名下，從一出生便開始啟動，但是限于指定用途。①[美]邁克爾·謝爾登：《資產(chǎn)與窮人——一項新的美國福利政策》，商務(wù)印書館2007年版，第265 頁。不論福利政策的類型（住房、教育、自雇、退休等）如何，資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)在這個賬戶中進行長期的限制性的積累而不管其來源于哪種勞動報酬或哪項福利政策，在使用時，只要符合限定的目的，政府就給予資金匹配。此外，企業(yè)單位、事業(yè)單位、社會團體、個人以及賬戶持有者本人都可以成為賬戶資產(chǎn)的來源，由此可以多方面形成創(chuàng)造性金融的潛力。個人發(fā)展賬戶被用于促進未來取向、長遠計劃、儲蓄和投資、個人創(chuàng)新、個人選擇和實現(xiàn)生活目標(biāo)。

由于個人發(fā)展賬戶強調(diào)了個人發(fā)展，并將社會供應(yīng)與個人責(zé)任以及個人控制相結(jié)合。②同上，第277 頁。所以，該賬戶不僅能夠在相當(dāng)程度上避免社會浪費、促進社會節(jié)約，還能夠避免政府和個人之間的對立，促進政府和個人在目標(biāo)一致的理念下實現(xiàn)社會融合。因此，該政策工具成為社會政策領(lǐng)域和社會福利領(lǐng)域中的一個有益的制度創(chuàng)新。由于其所具備的自主性、靈活性等特征，個人發(fā)展賬戶不僅被廣泛地應(yīng)用在住房、養(yǎng)老、高等教育等領(lǐng)域，還在美國、英國、新加坡、韓國等世界多個國家(地區(qū))進行試點。如美國在1998年開展了被稱為“美國之夢”的個人發(fā)展賬戶示范工程，該工程在聯(lián)邦政府和40 多個州推行。③同上，第2 頁。新加坡設(shè)立了兒童資產(chǎn)賬戶，分門別類地對兒童教育實施資助政策，如它對0-6 歲的兒童的學(xué)前教育和醫(yī)療支出制定生育獎勵政策，對所有0-16 歲的青少年的教育支出制定教育儲蓄賬戶政策，對7-20 歲青少年的高等教育費用制定高等教育賬戶。④Loke，Vernon ＆ Sherraden，M，“Building assets from birth：a global comparison of Child Development Account policies”，International Journal of Social Welfare，Vol.18，2009，PP.119-129（11）.韓國則通過兒童發(fā)展賬戶（Korean child development account），面向0-17 歲的福利機構(gòu)的兒童，以便打破貧困的代際循環(huán)以及促進人力資本發(fā)展，促進弱勢兒童的金融知識教育，創(chuàng)造讓兒童獲得資產(chǎn)實現(xiàn)自立的機會。⑤Kim，Y.，Zou，L，Joo，Y.S.，＆ Sherraden，M，“Assetbased policy in South Korea”，CSD Policy Brief 11-22.St.Louis， MO： Washington University， Center for Social Development.2011，http://csd.wustl.edu/Publications/Documents/PB11-22.pdf.我國香港則從2008年開始實施為期三年的兒童發(fā)展基金項目，致力于為低收入家庭的兒童提供更多的個人發(fā)展機會，并通過制定和實踐個人發(fā)展方案，鼓勵兒童養(yǎng)成建立資產(chǎn)的習(xí)慣，并同時積累金融儲蓄和非金融儲蓄。⑥香港勞工及福利局：《兒童發(fā)展基金簡介》，http://www.cdf.gov.hk/textonly/sc_chi/introcdf/introcdf.html.

此外，加拿大、澳大利亞、烏干達、秘魯?shù)葒?，也都進行相關(guān)試點并取得一定成效。初步的研究和試驗表明，使人們尤其是窮人擁有資產(chǎn)具有多種積極的社會和經(jīng)濟效應(yīng)，特別是由于持有資產(chǎn)增進人們尤其是窮人的自信，培養(yǎng)個人、家庭和社區(qū)自力更生的精神和能力，加之資產(chǎn)賬戶由于有更大的控制力、更多的個人選擇尤其是更方便的攜帶，更適應(yīng)全球一體化背景下的經(jīng)濟和勞動市場，從而有望成為21世紀地區(qū)和全球社會政策的主要工具。⑦楊團：《資產(chǎn)社會政策與中國社會保障體系重構(gòu)》，《江蘇社會科學(xué)》2005年第2 期。

二、流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶的模式構(gòu)想

從許多方面來講，兒童是以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的福利政策的最好目標(biāo)，因為資產(chǎn)積累是一個長期的過程，應(yīng)當(dāng)盡早開始。而且，教育兼具個人自立與發(fā)展和社會穩(wěn)定與整合的雙重屬性，這使得世界各國普遍重視教育的作用。兒童教育，不僅成為兒童福利的最重要方面，還成為一項基本的國家策略和國家投資。

流動兒童教育問題，自20世紀90年代中期引起關(guān)注以來，雖得到一定程度的緩解，但仍存在較多問題，具體表現(xiàn)為：因家庭貧困，流動兒童的教育發(fā)展受限，他們受教育的機會被削減乃至被剝奪。據(jù)2003年發(fā)布的“中國流動兒童狀況調(diào)查研究報告”顯示，當(dāng)時我國流動兒童失學(xué)率高達9.3%，并隨著年齡的增大，流動兒童失學(xué)者的比例逐漸升高；從8 歲到14 歲，流動兒童未上學(xué)比例由0.8%增長到15.4%，在15-18 歲的流動未成年人中，僅有不到一半（47.1%）的人還在上學(xué)。

有鑒于此，如何通過設(shè)立一個有效的政策工具，保障此類兒童的受教育權(quán)利，為這類兒童提供受教育的保護屏障，成為值得深思的一個問題。我們擬借鑒個人發(fā)展賬戶這一政策工具，提出流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶這一概念。在筆者看來，流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶主要是通過給每一名流動兒童設(shè)立較長期的教育資產(chǎn)賬戶來保障其教育權(quán)利和相應(yīng)教育福利的獲得，并促進其能力提升及未來發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。這一賬戶通常由政府機構(gòu)或兒童家長在金融機構(gòu)（如銀行和其他金融理財機構(gòu)）開設(shè)，兒童本人或其家長及其他資助者為賬戶共同存入資金以應(yīng)對兒童長期發(fā)展的要求。賬戶內(nèi)的資金不可以用于日常消費，而只能用于與個人長期發(fā)展相關(guān)的教育相關(guān)項目支出。而政府可以通過提供各種制度性的激勵措施來鼓勵兒童和家庭存儲和積累資產(chǎn)，如政府可以提供出示的儲蓄金或一定的配對供款等。①鄧鎖：《資產(chǎn)建設(shè)與兒童福利：兼論兒童發(fā)展賬戶在中國的可行性》，載《中國社會工作研究》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版。一般來講，流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶具備如下幾個方面的要素：

其一，主體要素。該賬戶開設(shè)的主體可以是政府機構(gòu)，也可以是流動兒童家長。該賬戶內(nèi)的資金投資主體包括中央政府、地方政府以及流動兒童家長。需要注意的是，我們需要在這三者之間合理分配流動兒童教育的資金，以免造成部分主體積極性受挫的局面。我們認為，在目前中央和地方財權(quán)分布不均衡的情況下，中央政府需要在此事中起到關(guān)鍵的作用，它應(yīng)該是投資的主體，并擔(dān)負主要責(zé)任。地方政府也是一個重要的主體，但是由于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，部分省份是流動兒童極為集中的地區(qū)。在這樣的情況下，若讓地方政府承擔(dān)投資的最主要部分，勢必會增加地方政府的負擔(dān)，并進而影響其積極性的發(fā)揮。家庭也應(yīng)該是其中一個投資主體。把家庭作為一個投資主體，旨在培養(yǎng)和強調(diào)家庭的教育意識和投資觀念。其中，對于中央政府和地方政府的投資責(zé)任，需要強制。

其二，資產(chǎn)用途。流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶中的資金用途具有限定性，也就是說其資金必須用于特定用途，只能用于與流動兒童教育這個發(fā)展性目標(biāo)相關(guān)的事宜，不可以用于日常消費。這一點在所有的個人資產(chǎn)賬戶中都有明確規(guī)定。

其三，教育資產(chǎn)個人賬戶設(shè)立的起始時間。一般來說，個人發(fā)展賬戶是從出生開始就建立的。鑒于本設(shè)計是一項專門針對流動兒童教育的個人發(fā)展賬戶，其建立時間不同于一般的賬戶，并不是從出生開始建立的，而是從流動兒童的父母遷移之時開始的。從流動兒童父母遷移之時開始建立流動兒童的發(fā)展賬戶，有如下幾點合理性：其一，這有利于其父母在流入地為子女建立起相應(yīng)的教育資產(chǎn)，為隨遷子女在流入地接受教育做準備；其次，有利于穩(wěn)定流動兒童家長的就業(yè)，建立其對流入地的歸屬感和社區(qū)融入意識；最后，有利于惠及不同類型的流動者的子女，具有更大的彈性和更廣泛的適用性，更加契合他們的實際情況和實際需要。

其四，資產(chǎn)來源。流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶可以有多個資產(chǎn)來源，其中最基本的資產(chǎn)來源包括如下三個方面：中央政府、地方政府、流動兒童家庭，他們?nèi)呤琴Y金的固定來源形式。此外，企業(yè)捐贈、事業(yè)單位捐贈、個人捐贈等社會捐贈及賬戶持有者本人都可以作為賬戶資產(chǎn)的來源形式，并由此形成多方面金融資產(chǎn)的合力。

其五，資金的控制。在筆者看來，對流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶中的資金進行控制將保證資金用于流動兒童的教育相關(guān)事項，而非挪為他用。而管理這些資金的應(yīng)該是教育機構(gòu)內(nèi)的相關(guān)主管部門。這些機構(gòu)可以和銀行合作，在法律的框架下，對賬戶內(nèi)的資金進行管理，保證其增值和使用經(jīng)費的合理劃撥以及隨流動兒童的遷移進行順暢流轉(zhuǎn)等。

其六，資金的層次。筆者認為，可以把流動兒童教育資產(chǎn)分成兩個部分，一個是基礎(chǔ)部分，另一個是補充部分。在基礎(chǔ)部分里，需要強化政府責(zé)任，突出流動兒童受教育的基本權(quán)利特性；而在補充部分里，則可以強調(diào)資產(chǎn)建設(shè)為本的思路。在基礎(chǔ)部分，投資主體是政府，旨在確保流動兒童教育的基本教育福利；而在補充部分里，則可以強化家庭的教育責(zé)任和投資未來的意識，同時也有利于幫助那些求學(xué)愿望較為強烈需要更多教育資源的流動兒童獲得更好的教育福利。這樣的雙重資產(chǎn)設(shè)計思路，一方面保證了所有流動兒童的基本受教育權(quán)利，另一方面，還提升了那些有意愿有能力求學(xué)的流動兒童及其家庭的教育能力。

由此來看，流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶是一項融合了國家、政府和家庭等多元政策主體的政策工具。它面向流動兒童這一邊緣群體，通過配額形式來提供資助，旨在滿足流動兒童教育這一發(fā)展性目標(biāo)的實現(xiàn)，確保流動兒童教育權(quán)利的獲得。

三、流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶的意義

流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶的建立具有重要的意義。大致來說，其意義可以分為如下幾個方面：

首先，流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶順應(yīng)了人口流動的趨勢。在經(jīng)濟全球化、人口流動漸趨明顯的形勢下，設(shè)立流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶有助于打破教育福利政策的分隔局面，有助于探索人口流動背景下新的社會服務(wù)模式，實現(xiàn)社會治理的創(chuàng)新。流動兒童教育發(fā)展賬戶是一種靈活的社會政策，它不受參與者的區(qū)域或職業(yè)等身份的限制，賬戶的使用和管理可以跨地區(qū)來進行。流動兒童教育發(fā)展賬戶還可以與其他社會保障賬戶或政策相對接。流動兒童教育發(fā)展賬戶的實施對于現(xiàn)有的兒童福利政策項目來說是一個很好的補充，也是一個突破傳統(tǒng)政策的制度創(chuàng)新，無論從國家政策的發(fā)展方向還是財政的可持續(xù)性來看，都具有較好的可行性。其所具有的靈活、便攜、有彈性的特征，適應(yīng)了人口流動的趨勢，便于為邊緣的流動群體建立保障。所有這些都有助于改善流動兒童的教育處境，增強其教育福利的獲得，從而為其個人實現(xiàn)自立和長遠發(fā)展打下基礎(chǔ)。

其次，流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶促進了多層面的發(fā)展。流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶是以資產(chǎn)為本的政策理念為基礎(chǔ)的政策工具，是流動兒童社會福利政策領(lǐng)域中的一個有益的制度創(chuàng)新和模式探索。流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶的建立，其意義不僅在于保障流動兒童教育發(fā)展所需的經(jīng)濟基礎(chǔ)，更重要的在于培養(yǎng)流動兒童及其家長投資未來和個人發(fā)展的意識，改變急功近利的思想觀念，從多方面營造一個有利于流動兒童教育的制度環(huán)境和社會環(huán)境，促進流動兒童個人長遠發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。從實踐上看，該賬戶具有經(jīng)濟保障、責(zé)任意識建立、社會融合、心理建設(shè)等多重功能，是一項融合了經(jīng)濟政策的社會政策，與新時期政府所倡導(dǎo)的和諧社會建設(shè)、科學(xué)發(fā)展觀等不謀而合，是新時期社會建設(shè)的一項有效的政策工具，有助于創(chuàng)新社會管理、加強社會建設(shè)，從個體、家庭、社會和制度等多個層面促進發(fā)展。

再次，流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶的設(shè)立體現(xiàn)了資產(chǎn)為本的社會政策，為促進兒童福利政策的創(chuàng)新和完善提供了一個有意義的理論和實踐取向。作為現(xiàn)有兒童福利政策的一個補充，流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶為流動兒童福利政策的制定和實施也提供了一個嶄新的政策工具，可成為目前政府加強兒童福利救助政策的一個有效的制度延伸。流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶的推行有助于進一步發(fā)展和完善中國兒童社會福利服務(wù)體系，為流動兒童的現(xiàn)實生存和未來發(fā)展提供更好的制度保障。同時，過往的研究多局限在貧困方面，而本研究則把資產(chǎn)建設(shè)理論適用的范圍擴展到對教育的研究當(dāng)中，由此看來，本研究豐富了資產(chǎn)建設(shè)理論。