劉正全，刑林

2011年6月，中國海洋石油公司和美國康菲石油中國公司合作開發(fā)項(xiàng)目，在渤海灣發(fā)生漏油事故，對(duì)環(huán)渤海灣沿海養(yǎng)殖業(yè)造成了重大損失。這是一起影響巨大的海洋水體污染事件，然而事發(fā)后卻不能及時(shí)對(duì)責(zé)任方進(jìn)行懲處，也無從對(duì)受害者做出補(bǔ)償，因此引起國人對(duì)于實(shí)施司法救濟(jì)的熱烈討論。

在法律適用上，司法正義的實(shí)現(xiàn)包括裁判和執(zhí)行。涉及跨國公司的案件處理，裁判相對(duì)容易，但執(zhí)行卻未必順利。我國的司法裁判是否會(huì)被國際社會(huì)所認(rèn)可，是否會(huì)招致國際社會(huì)的非議，對(duì)跨國公司的財(cái)產(chǎn)追繳是否會(huì)引起國際糾紛，這些問題關(guān)系到我國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作，執(zhí)法者不得不慎之又慎，深怕簡單的法律問題演變成為復(fù)雜的國際政治和外交事件。

近幾年來，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門對(duì)環(huán)保問題都更加重視，民間對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注也在不斷加強(qiáng)，因?yàn)椴粩喑霈F(xiàn)的環(huán)境污染問題已嚴(yán)重影響到民生。松花江水體污染事件導(dǎo)致城中百姓斷水，而政府有關(guān)部門卻欺上瞞下，不告知民眾事實(shí)的真相，公權(quán)力部門的公信力因此下降。政府公信力的下降，緣自程序的不公開。英國有句古老的格言：“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，還要以人們要看得見的方式實(shí)現(xiàn)”。程序之正義在于程序公開。關(guān)于康菲事件的調(diào)查成為民眾議論的焦點(diǎn)，人們希望知道調(diào)查的細(xì)節(jié)和處理結(jié)果。日益發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)為民眾迅速了解事實(shí)真相提供了方便，專家學(xué)者和普通民眾都通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)表自己的觀點(diǎn)，其中談到面對(duì)跨國公司取證困難、賠償艱難和現(xiàn)行立法缺位，等等。如何規(guī)制跨國油污事件，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法內(nèi)外平等？現(xiàn)行法律制度正經(jīng)受著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

一、現(xiàn)行立法之規(guī)制途徑

關(guān)注環(huán)境保護(hù)的廣大民眾都在質(zhì)問，難道我國現(xiàn)有的法律制度對(duì)跨國油污事件真的就束手無策？長期以來，我們對(duì)環(huán)境污染事件都是通過行政手段來解決，法律往往被政策所替代，法律本身卻沒有威懾力?？捣剖录芊裨谥袊F(xiàn)行法律制度的框架內(nèi)解決，解決的水準(zhǔn)如何，不僅關(guān)系到國內(nèi)法治的公信力，更會(huì)影響國際上對(duì)我國十幾年來“依法治國”政策的評(píng)價(jià)。因此考慮到國際影響，往往就更加謹(jǐn)小慎微。在處理比較大的跨國油污案件時(shí)，我們首先需要思考的不是責(zé)難法律的無能和解決立法層面的不完善，而是如何有效地適用現(xiàn)有法制，堅(jiān)持用法律思維來解決問題，妥善處理已發(fā)生的油污事件，并體現(xiàn)法的預(yù)防作用。

我國現(xiàn)行的法律制度中與海洋污染相關(guān)的立法顯得比較陳舊，然而從環(huán)保法律到地方法規(guī)都有相應(yīng)的規(guī)定［1］。不過，法律的權(quán)威與違法成本的高低正相關(guān)。在我國，對(duì)企業(yè)的環(huán)保違法處罰力度不強(qiáng)，企業(yè)的違法成本比較低。長期以來，各級(jí)政府部門出于對(duì)本地區(qū)短期利益的考量，往往使環(huán)保問題給經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓步。在政績考察方面過分注重GDP的增長，而不夠注重環(huán)保質(zhì)量問題?？捣乒井?dāng)初正是在充分了解中國國情與司法現(xiàn)狀后，才充滿底氣地對(duì)外宣稱“將根據(jù)中國法律進(jìn)行討論”。我國環(huán)境保護(hù)方面的立法缺乏操作性，沒有確立賠償標(biāo)準(zhǔn)，我國司法部門在處理國際污染事件中也屢不得力。我們有環(huán)境保護(hù)法，刑法、民法和行政管理法規(guī)等也對(duì)環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行了規(guī)制，但是運(yùn)作效果并不好。重要的原因是從政府到民眾對(duì)環(huán)保問題都不夠重視。所以妥善處理康菲事件，實(shí)現(xiàn)法的預(yù)防作用就顯得極為重要。

在環(huán)境方面的立法，我國現(xiàn)有的主要法律制度是《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》。兩部法律都對(duì)違法后果做出了民事的、行政的或刑事的規(guī)定。如《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。”第43條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成重大環(huán)境污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，對(duì)直接責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任?！薄逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第85條規(guī)定：“違反本法規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開發(fā)活動(dòng)，造成海洋環(huán)境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款?！钡?1條規(guī)定：“對(duì)違反本法規(guī)定造成海洋環(huán)境污染事故的單位，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門根據(jù)所造成的危害和損失處以罰款；負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員屬于國家工作人員的，依法給予行政處分?！薄扒翱钜?guī)定的罰款數(shù)額按照直接損失的百分之三十計(jì)算，但最高不得超過三十萬元。”“對(duì)造成重大海洋環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任?！薄董h(huán)境保護(hù)法》第19條規(guī)定：“開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”該條規(guī)定中沒有明確相應(yīng)的制裁措施，但是按照民法原理，造成污染的責(zé)任方要承擔(dān)清除污染物并恢復(fù)環(huán)境原狀的責(zé)任。

按照上述法律規(guī)定，在康菲事件中，造成污染的責(zé)任方就必須承擔(dān)清除海洋水體殘油、恢復(fù)渤海灣環(huán)境原狀，同時(shí)賠償有關(guān)各方的損失。在短期內(nèi)恢復(fù)渤海灣水質(zhì)的原狀，幾乎不具可能性；那么，在賠償方面就需要加大度，除了已造成的損失，還要考慮環(huán)境遭破壞所帶來的未來可預(yù)期損失。在跨國油污事件的法律適用上，我們可以基于國家主權(quán)的原則適用國內(nèi)法律規(guī)定，包括環(huán)境保護(hù)方面的專門法律規(guī)定，還有民法和刑事法律規(guī)定，也可以參照國際通行的做法。

（一）適用民事侵權(quán)法律制度

康菲公司曾單方面對(duì)外宣稱，沒有證據(jù)顯示溢油事故對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了影響。到底有沒有證據(jù)證明溢油對(duì)沿海養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生影響或產(chǎn)生多大的影響，暫且不論，作為造成環(huán)境油污事件的責(zé)任方，是否可以做出“沒有證據(jù)顯示”的結(jié)論呢？理論界普遍認(rèn)為，環(huán)境污染屬特殊侵權(quán)行為，適用舉證責(zé)任倒置的舉證原則［2］。我國的有關(guān)法律也規(guī)定，環(huán)境侵權(quán)方面的因果關(guān)系是舉證責(zé)任倒置的。因此，康菲公司需要證明的是其造成的污染事件與沿海養(yǎng)殖業(yè)的損失沒有因果關(guān)系。我國《侵權(quán)責(zé)任法》明確規(guī)定，因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。2002年《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。據(jù)此，在因環(huán)境污染侵權(quán)而發(fā)生的訴訟中，如果加害人不能證明加害行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系，法院則可以推定該種因果關(guān)系的存在。

（二）適用刑事法律制度

1984年12月3日，印度發(fā)生博帕爾毒氣事件，當(dāng)時(shí)印度就啟動(dòng)了刑事拘捕程序。在泄漏事件發(fā)生幾天后，時(shí)任聯(lián)合碳化物公司首席執(zhí)行官的安德森作為主要責(zé)任人被印度警方拘捕。2010年5月，美國發(fā)生墨西哥灣原油泄漏事件，美國政府也對(duì)此進(jìn)行了刑事調(diào)查。我國《環(huán)境保護(hù)法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》都規(guī)定了重大環(huán)境污染事故的刑事責(zé)任。這次渤海油污事件，損失額早已超過我國刑法關(guān)于“公私重大損失”的標(biāo)準(zhǔn)，我們完全可以根據(jù)事態(tài)的發(fā)展及時(shí)啟動(dòng)刑事偵查程序，宣布由警方介入調(diào)查。如果屬于重大責(zé)任事故，那就由檢察院代表國家對(duì)相關(guān)的責(zé)任主體及其直接責(zé)任人員提起公訴。渤海是我國的內(nèi)海，完全符合我國刑法關(guān)于屬地方面的刑法管轄權(quán)。在處理的程序上，這同溫州動(dòng)車事故、河南礦難事件應(yīng)該沒有太大的區(qū)別。

（三）參照國際通行做法

我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第97條規(guī)定，凡中華人民共和國締結(jié)或者參加的與海洋環(huán)境保護(hù)有關(guān)的國際條約與本法有不同規(guī)定的，可以優(yōu)先適用國際條約的規(guī)定。這一規(guī)定為我們參照國際通行做法處理康菲事件提供了原則性的法律依據(jù)。在我國發(fā)生的環(huán)境案件，并不是只能適用我國自己的環(huán)保法律?？捣乒颈硎就庠谥袊F(xiàn)行法律規(guī)定的框架內(nèi)解決，并不代表其只能接受30萬的行政處罰。中國的法律有自己的規(guī)定，同時(shí)也規(guī)定了可以適用國際上的條約。我們可以從我們締結(jié)的或者參加的國際條約中尋求更加公平正義的規(guī)定或原則來實(shí)現(xiàn)正義。

另外，我們可以以國家名義提起賠償訴訟。印度處理博帕爾毒氣事件時(shí)，就是由印度政府方面的代表——中央調(diào)查局對(duì)有關(guān)責(zé)任主體提起訴訟的。在康菲油污案件中，國家是內(nèi)海海域的權(quán)利主體，國家是全體中國人的代表。國家可以指定國家海洋局或有關(guān)部門代表國家向“方便法院”提起訴訟。由第三國的評(píng)估機(jī)構(gòu)或由相關(guān)國際組織對(duì)損害賠償數(shù)額進(jìn)行核算，或由我國提出賠償數(shù)額，然后由相關(guān)的國際組織或第三國機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定。如果責(zé)任方罪名成立，則由檢察院依法提起公訴，并可同時(shí)提起刑事附帶民事訴訟［3］。

二、完善現(xiàn)有法制之建議

（一）修改完善環(huán)保法律

我國的《環(huán)境保護(hù)法》是1989年頒布的，《海洋環(huán)境保護(hù)法》是1999年通過的，目前看來都有修改完善的必要?？捣剖录?，由于我國的法律規(guī)制相對(duì)落后，對(duì)違法行為打擊不夠嚴(yán)厲，導(dǎo)致違法成本較低，康菲后期的補(bǔ)救措施都不到位，污染一直在擴(kuò)散。加大對(duì)環(huán)境違法行為的懲罰力度，已成為新形勢(shì)下保護(hù)環(huán)境之必需。

印度博帕爾毒氣泄露事件，可以說是發(fā)展中國家因立法技術(shù)、司法實(shí)踐措施與環(huán)境保護(hù)技術(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，而在慘重的生命與財(cái)產(chǎn)損失面前無從救濟(jì)的先例。墨西哥灣漏油事件中，責(zé)任主體能夠很快賠償?shù)轿?，主要是由于美國治污法?guī)的嚴(yán)厲。美國1980年《廣泛環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》不僅規(guī)定了“誰污染誰負(fù)擔(dān)”的基本原則，而且實(shí)行“可追溯的、嚴(yán)格的和連帶多方”的責(zé)任。不但污染者當(dāng)事人要負(fù)責(zé)，而且污染項(xiàng)目的所有者、經(jīng)營者和承租人都要擔(dān)責(zé)，甚至母公司都難逃責(zé)任。1990年《石油污染法》擴(kuò)大了石油污染的賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)，包括修復(fù)、恢復(fù)、替代或獲取受損自然資源的類似等價(jià)物的成本和自然資源在修復(fù)期間減少的價(jià)值，還要包括評(píng)估費(fèi)用。自然資源損失不是以市場價(jià)值計(jì)量，而是以“修復(fù)費(fèi)用”計(jì)量。對(duì)漏油事件，不是計(jì)算石油污染造成多少魚類損失，而是計(jì)算補(bǔ)救措施所花費(fèi)用，計(jì)算需要花費(fèi)多少錢才能把魚類資源恢復(fù)到污染前的水平。

對(duì)于康菲事件，我們面臨著因立法不完善而存在公平正義得不到伸張的尷尬局面，這應(yīng)該引起立法部門的足夠重視。應(yīng)該加快立法進(jìn)程，出臺(tái)相關(guān)環(huán)境法典，統(tǒng)一規(guī)制環(huán)保問題，明確各部門責(zé)任與分工，從而真正做到“有法可依”和“違法必究”。

（二）司法實(shí)踐需不斷豐富

長期以來政府部門對(duì)環(huán)保政策上不夠重視，環(huán)保問題也很少由司法介入。對(duì)于跨國公司的污染事件，因立法中的規(guī)定不夠具體，又無成熟的判例可參考，司法部門也感到難辦。出現(xiàn)水體污染后，損失數(shù)額不好計(jì)算，損失范圍不好認(rèn)定。有關(guān)生態(tài)損害索賠方面的法律也沒有規(guī)定相應(yīng)的制裁辦法。《海洋環(huán)境保護(hù)法》授權(quán)“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”代表國家對(duì)責(zé)任者提出生態(tài)損害賠償要求，但生態(tài)損害的具體范圍、生態(tài)損害索賠的程序等問題卻沒有明確的法律規(guī)定。環(huán)保法律可操作性不強(qiáng)，也是使我們?cè)谔幚砜捣剖录刑幱诒粍?dòng)地位的一個(gè)重要原因。

法律制度中的一些原則化規(guī)定，本來是為了克服法律的僵硬性而設(shè)的。為了維護(hù)公平正義，根據(jù)具體情況，法官是可以舍規(guī)則而適用相關(guān)原則的。造成環(huán)境污染的責(zé)任主體，有義務(wù)恢復(fù)原狀。這是民法的一般原理。處理康菲事件，該原理同樣適用。有關(guān)司法解釋有待進(jìn)一步細(xì)化，同時(shí)應(yīng)該積極推行案例指導(dǎo)制度。在制度創(chuàng)設(shè)上，可以讓環(huán)保部門獨(dú)立于地方政府，實(shí)行中央到地方的垂直管理，并且財(cái)政上獨(dú)立，無須依托地方政府。同時(shí)，建立獨(dú)立的問責(zé)與考核制度，這有利于環(huán)保法律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）執(zhí)法力度要不斷加強(qiáng)

1979年以來我國已經(jīng)頒布了20多部環(huán)境、資源保護(hù)方面的法律，然而我國的環(huán)境質(zhì)量總體惡化的趨勢(shì)尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。長期以來，我們國家堅(jiān)持“保護(hù)環(huán)境、防治污染”的環(huán)保政策，然而實(shí)際重視程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。事先的預(yù)防不夠嚴(yán)謹(jǐn)，事后的治理不夠到位，受地方利益或地方保護(hù)主義的影響，往往是以事后的罰款了事，而處罰的款項(xiàng)也沒有用來改善環(huán)境。由于傳統(tǒng)法制文化的影響，對(duì)環(huán)境保護(hù)根本不重視，未形成環(huán)境權(quán)的法律思維［6］，罰款以后的高污染企業(yè)往往仍然繼續(xù)生產(chǎn)。

按我國現(xiàn)行法律規(guī)定，環(huán)保部門的職權(quán)小，且受制于地方政府。地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的考慮，對(duì)一些納稅大戶或者能夠?yàn)楫?dāng)?shù)亟鉀Q就業(yè)的規(guī)模較大的企業(yè)，在環(huán)保方面要么放任不管，要么做做表面文章，最多也就是以罰款了事。對(duì)企業(yè)進(jìn)行“關(guān)、停、整頓”處理的權(quán)力在地方政府，而對(duì)于中央駐地方企業(yè)，如果要關(guān)閉還要上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。一般的環(huán)保問題，環(huán)保部門的權(quán)力最多也就是調(diào)解，而且也沒有規(guī)定行政問責(zé)制度及相應(yīng)的監(jiān)督措施。環(huán)保部門沒有關(guān)閉企業(yè)使其停產(chǎn)的權(quán)力。地方政府的做法往往是發(fā)展優(yōu)先，兼顧環(huán)保，甚至不顧環(huán)保。建設(shè)和諧社會(huì)，要使人與自然和諧相處，必須重視環(huán)保執(zhí)法，強(qiáng)化政府的環(huán)保責(zé)任。

為了加強(qiáng)監(jiān)管，執(zhí)法部門可以要求企業(yè)披露環(huán)保措施細(xì)則。監(jiān)管需要信息對(duì)稱，否則便無法監(jiān)管?？鐕就鞘前l(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，掌握著先進(jìn)的技術(shù)，而且常以商業(yè)秘密為由對(duì)信息不公開，這往往使得外界無法進(jìn)行有效的監(jiān)管。墨西哥灣漏油事件善后處理中，英國石油公司及時(shí)在其網(wǎng)站上開辟專欄發(fā)布相關(guān)的信息，美國政府也設(shè)立了官方網(wǎng)站及時(shí)向公眾說明政府采取的各項(xiàng)措施。而在康菲事件中，無論是康菲公司，還是中方的中海油，還是國家海洋局，都沒有及時(shí)公布相關(guān)信息。

三、結(jié)語

美國著名法學(xué)家哈羅·伯爾曼有句名言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。要實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)，就要樹立法律的絕對(duì)權(quán)威，把法律作為處理和解決問題的依據(jù)。我國現(xiàn)在正處于社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型期，立法的速度與進(jìn)程很難與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展環(huán)境下的社會(huì)變革保持步調(diào)一致，更何況環(huán)境保護(hù)在我國長期未曾受到重視。立法本身具有滯后性，需要在現(xiàn)行法律框架內(nèi)通過對(duì)法律原則、規(guī)則與法律概念的闡釋，來解決不斷出現(xiàn)的新事件、新問題，對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)生的法律現(xiàn)象進(jìn)行公平公正的有效規(guī)制。樹立法律的權(quán)威，不能以現(xiàn)行法律不完善為由而把法律手段擱置一邊，去探究法律之外的解決模式。

[1]趙馨.我國海洋污染賠償法律制度探析[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2011（7）.

[2]袁有華.環(huán)境污染賠償訴訟的舉證問題[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008（10）.

[3]曹明德，王琬璐.渤海油田漏油事故法律問題分析[J].法學(xué)雜志，2012（3）.