張 巖

教育政策是 “黨和政府在一定歷史時(shí)期為教育工作制定的基本要求和行為準(zhǔn)則”［1］，其本質(zhì)即政策主體對(duì)教育資源和教育利益進(jìn)行主動(dòng)選擇的權(quán)威性分配活動(dòng)。因此教育政策具有目的性、權(quán)威性、規(guī)范性、可操作性、價(jià)值傾向性等特征。教育政策具體分為宏觀教育政策和微觀教育政策。宏觀教育政策是指“國(guó)家在一定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)、完成教育任務(wù)而協(xié)調(diào)教育內(nèi)外關(guān)系所作出的戰(zhàn)略性、準(zhǔn)則性規(guī)定”［2］?？梢哉f(shuō)宏觀教育政策的正確與否直接左右著國(guó)家教育的發(fā)展和命運(yùn)，進(jìn)而影響到整個(gè)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定。“我從大量歷史經(jīng)驗(yàn)的體悟中，深感宏觀決策的正確是教育事業(yè)發(fā)展和成功最重要的因素，而宏觀決策的失誤則是最大的失誤，這也是我把全部精力投入教育宏觀決策研究的根本動(dòng)因。”［3］8這是郝克明先生一再?gòu)?qiáng)調(diào)的。郝克明研究員是中國(guó)教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)，國(guó)家教育發(fā)展研究中心專(zhuān)家咨詢委員會(huì)主任、研究員，北京大學(xué)、北京師范大學(xué)等校兼職教授。她曾參與研究和起草 《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》、《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》以及《中國(guó)教育發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》等國(guó)家重要教育文獻(xiàn)，為國(guó)家教育重大決策的科學(xué)化做出了貢獻(xiàn)。為了適應(yīng)教育事業(yè)發(fā)展和改革的需要，經(jīng)教育部、民政部批準(zhǔn)2005年正式成立了中國(guó)教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)，郝克明研究員任會(huì)長(zhǎng)。該學(xué)會(huì)的宗旨就是為了“推動(dòng)和組織國(guó)家和地區(qū)教育發(fā)展戰(zhàn)略、教育規(guī)劃和教育領(lǐng)域中具有戰(zhàn)略性、全局性、綜合性的問(wèn)題研究與交流，為國(guó)家教育發(fā)展和決策服務(wù)，為地方和學(xué)校教育改革服務(wù)?！保?］本文基于郝克明先生教育發(fā)展戰(zhàn)略的研究成果，不斷追問(wèn)中國(guó)宏觀教育政策的制定應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)并超越有限理性，即在有限理性范圍內(nèi)追求最佳理性，進(jìn)而更好地闡釋宏觀教育政策的意義和價(jià)值。

一、指導(dǎo)思想的統(tǒng)整性、戰(zhàn)略性

馬克思的唯物主義即辯證唯物主義。其主要觀點(diǎn)為物質(zhì)和意識(shí)的辯證關(guān)系，即物質(zhì)是獨(dú)立于人的意識(shí)，并能為人的意識(shí)所反映的客觀實(shí)在，物質(zhì)決定意識(shí)；意識(shí)則是物質(zhì)的反映，并對(duì)物質(zhì)具有能動(dòng)的反作用，正確的意識(shí)能夠促進(jìn)物質(zhì)的發(fā)展，錯(cuò)誤的意識(shí)則能阻礙物質(zhì)的發(fā)展。因此思想、觀念的性質(zhì)會(huì)影響具體的行為表現(xiàn)。宏觀教育政策是我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展、教育活動(dòng)展開(kāi)的總的綱領(lǐng)性的文件，在制定宏觀教育過(guò)程中必須用統(tǒng)整性、戰(zhàn)略性的思想作為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)思維方式的戰(zhàn)略性、全局性。

郝克明先生的教育發(fā)展戰(zhàn)略研究的全局、統(tǒng)整視野滲透于其成果的字里行間。強(qiáng)調(diào)跨越界限，包括學(xué)科的界限、部門(mén)的界限、領(lǐng)域的界限、地區(qū)的界限。在社會(huì)發(fā)展的歷史背景和國(guó)家發(fā)展的大格局中對(duì)教育發(fā)展的重大問(wèn)題進(jìn)行梳理、歸并和研究，“把理論分析和實(shí)證研究、改革實(shí)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，把現(xiàn)狀研究和歷史比較、國(guó)際比較結(jié)合起來(lái)，把定性分析與定量分析結(jié)合起來(lái)，深入分析社會(huì)發(fā)展各種因素與教育發(fā)展之間的相互關(guān)系”。［3］468強(qiáng)調(diào)跳出教育領(lǐng)域，探討政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等因素對(duì)教育發(fā)展的影響，這為我們開(kāi)展研究創(chuàng)造了典范。宏觀教育政策著眼于全國(guó)教育的發(fā)展，在制定過(guò)程中必須放眼于全國(guó)的教育，從整體上協(xié)調(diào)、促進(jìn)、帶動(dòng)教育的整體發(fā)展。

二、政策依據(jù)的現(xiàn)實(shí)性

“物質(zhì)決定意識(shí)”，“社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)”，這是馬克思主義哲學(xué)的首要觀點(diǎn)和基本要求，這就決定我國(guó)在制定宏觀教育政策時(shí)必須從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從客觀存在出發(fā)。所謂政策依據(jù)的現(xiàn)實(shí)性主要是指我國(guó)的國(guó)情和教育發(fā)展的現(xiàn)狀。

（一）國(guó)情的現(xiàn)實(shí)性。我國(guó)現(xiàn)在處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，地區(qū)之間、不同發(fā)展階段之間存在巨大差異，宏觀教育政策的制定必須正視這一基本國(guó)情。正如郝克明先生所說(shuō)“在教育發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題上，要從我國(guó)現(xiàn)在和相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期還處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情出發(fā)，從不同地區(qū)、不同發(fā)展階段的實(shí)際出發(fā)，研究、確定教育發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)”。［3］397這樣的國(guó)情決定我國(guó)教育的發(fā)展必須首先強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)教育，采取低重心的發(fā)展戰(zhàn)略，這是整個(gè)教育系統(tǒng)教育質(zhì)量的保證，更適合發(fā)展中的人口大國(guó)的國(guó)情。

（二）教育現(xiàn)狀的現(xiàn)實(shí)性。目前，我國(guó)不同地區(qū)，不同經(jīng)濟(jì)條件下教育狀況存在巨大差異，教育需求亦不盡相同，即存在區(qū)域教育發(fā)展的情況，這是我國(guó)教育的現(xiàn)狀，也是我國(guó)教育現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。全國(guó)雖是一盤(pán)棋，但區(qū)域教育發(fā)展是客觀存在的，有其合理性和必然性。宏觀教育政策追求公平和效率的統(tǒng)一，因此在制定宏觀教育政策時(shí)必須基于并超越區(qū)域教育。所謂基于區(qū)域教育，即必須充分尊重區(qū)域教育的現(xiàn)狀，并考慮到區(qū)域教育的差異和需要，使宏觀教育政策有差異性、針對(duì)性，而不是全國(guó)一刀切。而超越區(qū)域教育，即調(diào)整區(qū)域之間教育的發(fā)展程度，適當(dāng)縮小差距，并保持在合理的范圍內(nèi)，既緩解區(qū)域教育利益的沖突，又不影響宏觀教育政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。同時(shí)，緩解各區(qū)域間封鎖、閉塞的狀況，增加教育的開(kāi)放性、融合性，提高區(qū)域之間教育合作交流的程度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育的超越。

另外，現(xiàn)實(shí)性另一個(gè)重要的方面是教育投入。教育投入的多少直接影響宏觀教育政策的深度和廣度。郝克明先生認(rèn)為，“教育發(fā)展戰(zhàn)略選擇必然著眼于擴(kuò)大教育資源供給，優(yōu)化教育資源配給和深化教育改革。”［5］教育投入的規(guī)模直接決定著教育資源的供給，影響著教育資源的優(yōu)化配置程度。宏觀教育政策的制定必須考慮教育投入的因素，基于教育投入確定教育資源如何分配，如何實(shí)現(xiàn)效率與公平的兼顧統(tǒng)一。

三、價(jià)值追求的倫理性

教育應(yīng)凸顯人的主體性、本質(zhì)性，這種觀念和意識(shí)的載體正是宏觀教育政策。倫理性可以說(shuō)是宏觀教育政策的首要特性。正如丹尼爾·貝爾所言：“一切社會(huì)制度若要得到廣大民眾的最大支持，必須擁有為全社會(huì)所接受的、行使社會(huì)權(quán)威的道德的正當(dāng)性?！保?］這就意味著只有政策所蘊(yùn)含、體現(xiàn)的倫理規(guī)范符合社會(huì)的價(jià)值取向，具有倫理上的正當(dāng)性和合理性，才可以稱(chēng)得上是政策，也才有發(fā)揮作用的可能和余地。

一項(xiàng)政策要得到社會(huì)的認(rèn)可和接受，要得到充分貫徹執(zhí)行，首先就必須是合倫理的，必須符合社會(huì)主流倫理觀念的價(jià)值取向，必須體現(xiàn)對(duì)人性的充分尊重和積極的向善性。缺乏倫理性的宏觀教育政策只能是工具性的，異化的，物化的。

四、程序方式的理性化、公平化

宏觀教育政策的制定程序公平與否直接影響到宏觀教育政策的公平性，進(jìn)而影響教育的公平。理性化、公平化的制定程序有利于宏觀教育政策的理性化、公平化。

所謂理性化，即在制定宏觀教育政策過(guò)程中按照一定的理性化的程序、模式，包括：“提出發(fā)現(xiàn)教育政策問(wèn)題、確定教育政策目標(biāo)、擬定教育政策方案、科學(xué)論證教育政策方案、進(jìn)行教育政策決策等幾個(gè)連續(xù)的過(guò)程，將宏觀教育政策由理念模式轉(zhuǎn)化為可操作性、有針對(duì)性的現(xiàn)實(shí)文本的過(guò)程?！保?］理性化的制定過(guò)程是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹⒖茖W(xué)的，經(jīng)過(guò)反復(fù)的論證、探討，有利于保證政策內(nèi)部合理的張力。

公平化主要指政策主體參與的公平性、多元化，制定程序的公開(kāi)化、透明化。宏觀教育政策是對(duì)教育利益和權(quán)益的分配，利益相關(guān)者都有權(quán)利參與政策的制定，規(guī)約自身以及其他利益者的權(quán)益。政策主體主要包括立法者、行政官員、專(zhuān)家與智囊、司法人員、利益團(tuán)體的代言人等。在制定過(guò)程中，利益相關(guān)者充分參與，相互協(xié)商，最終各利益集團(tuán)“相互妥協(xié)”，使大部分利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)自己部分要求、利益?！叭绻逃咧贫〞r(shí)利益相關(guān)者缺席，則有可能少數(shù)人利用國(guó)家政權(quán)，借助制定教育政策的機(jī)會(huì)，實(shí)行行政內(nèi)部的 ‘單邊主義’，以 ‘公共’名義 ‘秘密地’剝奪弱小團(tuán)體和弱勢(shì)群體教育利益。”［8］在多元化參與的基礎(chǔ)上，公開(kāi)制定程序，保持制定過(guò)程的透明、開(kāi)放，增加公眾的監(jiān)督力度，可以有效防止偏私，增加公眾對(duì)政策的信任度，從而有利于政策的貫徹執(zhí)行。

五、具體內(nèi)容合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一

唯物辯證法是理論研究的根本方法，其三大觀點(diǎn)為：聯(lián)系的觀點(diǎn)、發(fā)展的觀點(diǎn)和一分為二的觀點(diǎn)。在宏觀教育政策制定過(guò)程中，保證宏觀教育具體內(nèi)容合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一就必須強(qiáng)調(diào)唯物辯證法，具體來(lái)說(shuō)需要注意以下幾點(diǎn)：

（一）政策內(nèi)容的歷時(shí)性演變和共時(shí)性配套。首先，政策內(nèi)容不是一成不變的，隨著客觀現(xiàn)實(shí)的變化政策內(nèi)容需及時(shí)作出調(diào)整。其次，所謂共時(shí)性的配套指不同政策內(nèi)容間理論依據(jù)的統(tǒng)一指向性，教育政策與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等其他政策的互補(bǔ)性、合時(shí)代性。宏觀教育政策的內(nèi)容要符合時(shí)代背景關(guān)于研究范式、理論依據(jù)的要求，與社會(huì)其他子系統(tǒng)的政策相互促進(jìn)，協(xié)調(diào)整和，共同發(fā)揮作用。

（二）具體政策關(guān)系的協(xié)調(diào)性。郝克明先生強(qiáng)調(diào)，在教育改革和發(fā)展中要正確處理好以下幾個(gè)關(guān)系：普及和提高的關(guān)系；數(shù)量、質(zhì)量和效益的關(guān)系；繼承、借鑒和創(chuàng)新以及教育科研與發(fā)展的關(guān)系。教育發(fā)展的過(guò)程不是顧此失彼的過(guò)程，宏觀教育政策正是從宏觀上協(xié)調(diào)教育過(guò)程中的各種關(guān)系，加強(qiáng)教育發(fā)展的統(tǒng)一性。

（三）合理的度的厘定和超越。要探討教育發(fā)展和社會(huì)發(fā)展相互作用的機(jī)理問(wèn)題，就必須首先“探討教育發(fā)展和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的‘度’，即教育發(fā)展程度同社會(huì)發(fā)展程度的關(guān)系，也可以說(shuō)如何界定教育發(fā)展是滿足了社會(huì)需要，還是落后于社會(huì)的需要”［9］。此處“度”的厘定具有可操作性，也是宏觀教育政策評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。厘定了“度”，郝克明先生又提出“有限度的超前發(fā)展”的理念，即教育的發(fā)展要同其他子系統(tǒng)的發(fā)展相協(xié)調(diào)，并在良性循環(huán)的基礎(chǔ)上超前，特別強(qiáng)調(diào)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)，從而為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展提供人才和人力資源。

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