周銀菊，龐淑萍

(北京信息科技大學(xué) 政治理論教育學(xué)院， 北京 100192)

從1985年的《旅行社管理暫行條例》、1988年的《旅行社管理暫行條例實施細(xì)則》到1996年的《旅行社管理條例》，再到2009年的《旅行社條例》及《旅行社條例實施細(xì)則》，我國對旅游市場的管制可謂發(fā)生飛躍式的改變。無論是旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可制度還是質(zhì)量保證金制度，新條例比舊條例內(nèi)容要豐富許多，旅行社所承擔(dān)的法律責(zé)任的內(nèi)容與以往相比更是有天壤之別?？梢钥闯觯ㄟ^重拳出擊，著力整頓旅游市場，促使旅游市場健康發(fā)展。

一、現(xiàn)行《旅行社條例》法律制度評析

1.旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可制度評析

我國1985年5月11日出臺了《旅行社管理暫行條例》，1988年6月1日國家旅游局頒布了《旅行社管理暫行條例實施細(xì)則》，兩部法規(guī)確立了我國對旅行社實行經(jīng)營許可制度。1996年10月15日國務(wù)院發(fā)布了《旅行社管理條例》，進(jìn)一步確立了我國旅行社要進(jìn)行經(jīng)營必須取得許可證。同時《管理條例》把我國旅行社分為兩類:國際旅行社和國內(nèi)旅行社。因此，旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證也有兩類:國際旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證和國內(nèi)旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。2009年1月21日，國務(wù)院第47次常務(wù)會議通過《旅行社條例》，該條例自2009年5月1日起施行，該《條例》不再根據(jù)經(jīng)營業(yè)務(wù)把旅行社分為國際和國內(nèi)旅行社，對旅行社的準(zhǔn)入條件也做了適當(dāng)?shù)姆艑捄椭卮蟾淖儭?/p>

根據(jù)1996年的《旅行社管理條例》，國際旅行社和國內(nèi)旅行社的準(zhǔn)入條件是相當(dāng)懸殊的。如國際旅行社的注冊資金不少于150萬元，入境業(yè)務(wù)的質(zhì)量保證金為60萬元，出境業(yè)務(wù)的質(zhì)量保證金為100萬元;國內(nèi)旅行社的注冊資金不少于30萬元，質(zhì)量保證金為10萬元。該《條例》“取消了沿用22年的國際旅行社和國內(nèi)旅行社的類別劃分，取消了國內(nèi)旅行社經(jīng)營入境旅游業(yè)務(wù)的限制，不再以業(yè)務(wù)范圍對企業(yè)進(jìn)行分類，對旅行社實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入條件、統(tǒng)一的經(jīng)營行為規(guī)范要求、統(tǒng)一的監(jiān)管措施?！保?］91根據(jù)新《條例》規(guī)定，旅行社不論經(jīng)營國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)還是入境旅游業(yè)務(wù)，注冊資本均不少于30萬元。經(jīng)營國內(nèi)和入境旅游業(yè)務(wù)的旅行社，應(yīng)當(dāng)存入質(zhì)量保證金20萬元;經(jīng)營出境業(yè)務(wù)的旅行社，應(yīng)當(dāng)增存質(zhì)量保證金120萬元。

其一，從旅行社經(jīng)營許可制度的諸多改變，可以看出新《條例》降低了市場準(zhǔn)入的門檻。由過去條件苛刻、嚴(yán)格分類、層層審批變?yōu)榻y(tǒng)一規(guī)定、公平競爭。過去經(jīng)營入境游、出境游的通常是國有大型旅行社，因為只有這種旅行社資金充足，民營和中小旅游企業(yè)面對高額注冊資金、質(zhì)量保證金以及層層審批望而卻步，去經(jīng)營盈利較少的國內(nèi)游。中小旅游企業(yè)為了生存，多數(shù)選擇價格戰(zhàn)，使利潤空間進(jìn)一步壓縮，最終導(dǎo)致了“零團(tuán)費”、“負(fù)團(tuán)費”等欺詐旅游者的惡性競爭。2009年12月1日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》文件精神指出，新《條例》“完全打破了行業(yè)、地區(qū)壁壘，簡化審批手續(xù)，鼓勵社會資本公平參與旅游業(yè)發(fā)展，鼓勵各種所有制企業(yè)依法投資旅游產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)國有旅游企業(yè)改組改制，支持民營和中小旅游企業(yè)發(fā)展，支持各類企業(yè)跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制兼并重組，培育出一批具有競爭力的大型旅游企業(yè)集團(tuán)，積極引進(jìn)外資旅游企業(yè)”。

其二，過去由于層層審批，一則給大多數(shù)非國有旅游企業(yè)設(shè)置了壁壘，二來賦予了旅游主管部門無限的行政權(quán)力，“招租”、“買租”及腐敗現(xiàn)象應(yīng)運而生，完全不利于旅游業(yè)的公平競爭和健康發(fā)展。新《條例》在這一塊進(jìn)行了大刀闊斧的改革，不但降低了資本要求，而且在審批程序上也大大簡化，旅游主管部門的行政權(quán)力在逐步下放。在此情形下，必然會帶動旅游企業(yè)向健康、有序的方向發(fā)展。

其三，過去我國旅游業(yè)只準(zhǔn)外國旅行社在我國境內(nèi)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，而且對外商投資旅行社的準(zhǔn)入條件也設(shè)定了很高的標(biāo)準(zhǔn)。如外商投資旅行社的注冊資本最低限額為400萬元，同時投資者也受到嚴(yán)格限制。新《條例》根據(jù)我國入世承諾，刪除了以上規(guī)定，規(guī)定外商投資旅行社可以設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，外國投資者還可以設(shè)立外資旅行社。從此以后，大型國有旅行企業(yè)、民營旅游企業(yè)、外商旅游企業(yè)在旅游市場上三足鼎立、公平競爭、取長補(bǔ)短，共同促進(jìn)我國旅游業(yè)的健康發(fā)展。

2.旅行社質(zhì)量保證金制度評析

質(zhì)量保證金制度最早源于日本。我國在舊條例中就采用了這一制度，旨在保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，加強(qiáng)對旅行社的服務(wù)質(zhì)量管理。旅行社質(zhì)量保證金，是指由旅行社在取得業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證后3個工作日內(nèi)，向旅游行政管理部門繳納用于保障旅游者權(quán)益的專項款項，繳納的方式為在指定的銀行開設(shè)專門賬戶或提供銀行擔(dān)保。［2］62

按照新《條例》規(guī)定，旅行社在違反約定侵害旅游者合法權(quán)益或因解散、破產(chǎn)等原因造成旅游者費用損失時，旅游行政管理部門可以使用質(zhì)量保證金，人民法院也可以根據(jù)判決、裁定等生效文書直接從旅行社的質(zhì)量保證金賬戶上劃撥賠償款。旅行社如果三年內(nèi)未受處罰，則可降低數(shù)額的50%;反之，若因賠償造成保證金減少，則應(yīng)在通知5日內(nèi)補(bǔ)足。另外，旅游局分級設(shè)立旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所，負(fù)責(zé)旅行社質(zhì)量保證金賠償案件的審理。我國《旅行社質(zhì)量保證金賠償試行標(biāo)準(zhǔn)》具體規(guī)定了旅行社的賠償責(zé)任以及如何應(yīng)用質(zhì)量保證金。

在我國對旅行社實行質(zhì)量保證金制度，根本目的在于制約旅行社。旅行社和旅游消費者之間的權(quán)利不對等，按照行業(yè)慣例，旅游者在訂立合同之初即會全額交付旅費，而把旅行中的一切事物全權(quán)委托給旅行社來安排。若旅行社出爾反爾、不守誠信，旅游者將束手無策，只能任其宰割。國家要求旅行社交納質(zhì)量保證金，在旅行社侵害旅游者合法權(quán)益時用于賠償，大大降低了旅行社收取旅費之后為所欲為的可能性，為旅游者的合法權(quán)益提供了有力保障。這項制度實施以來，的確很有成效地保證了旅行社的服務(wù)質(zhì)量、保障了旅游者的合法權(quán)益。例如，筆者多次報團(tuán)旅游，返回之后，旅行社多會電話回訪，詢問途中導(dǎo)游的表現(xiàn)或在旅行結(jié)束之時要求旅游者提供反饋意見?？梢?，旅行社較以往更為關(guān)注旅游者的需求和感受，力求把旅行安排得盡善盡美。

3.旅行社責(zé)任保險制度評析

2008年8月國家旅游局發(fā)布了《旅行社責(zé)任保險管理辦法》、《關(guān)于完善旅行社責(zé)任保險的若干意見》?！掇k法》規(guī)定，“旅行社責(zé)任險的保險責(zé)任應(yīng)包括旅行社在組織旅游活動中依法對旅游者的人身損害、財產(chǎn)損失承擔(dān)的賠償責(zé)任和對受旅行社委派、為旅游者提供服務(wù)的人員的人身損害承擔(dān)的賠償責(zé)任”。另外，該《辦法》和2001年的《規(guī)定》(即《旅行社投保旅行社責(zé)任保險規(guī)定》)相比，取消了人身傷亡責(zé)任的最低保額20萬元人民幣?！掇k法》規(guī)定，由保險監(jiān)管部門對保險公司旅行社責(zé)任險業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，新《條例》第四十九條規(guī)定，旅行社不按照規(guī)定投保責(zé)任險的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，拒不改正的吊銷經(jīng)營許可證。

可見，無論是舊《規(guī)定》還是新《辦法》或新《條例》，無一不是采取強(qiáng)制性手段要求旅行社投保責(zé)任險，目的仍是保護(hù)旅游消費者的合法權(quán)益，以便在旅游者受到侵害、旅行社出險時由保險公司進(jìn)行理賠。這樣做既降低了旅行社的賠償風(fēng)險，又保證了旅游者的合法求償，可謂一舉兩得。另外，由保險監(jiān)督部門和旅游行政管理部門共同對此項制度的落實進(jìn)行監(jiān)管，實際效果顯著。

但是，往往由于旅游者保險知識匱乏，通常誤以為旅行社責(zé)任險包含了人身意外險，加之旅行社、保險公司在這一塊基本無利可圖，所以不會主動積極向旅游者詳細(xì)介紹險別，導(dǎo)致大多數(shù)旅游者出險后才明白旅行社責(zé)任險和人身意外險沒有任何關(guān)系而甚感后悔。因此，筆者認(rèn)為，在旅行社責(zé)任保險制度中應(yīng)當(dāng)增加旅行社對關(guān)系旅行者切身利益險種的介紹及輔助投保義務(wù)這樣的內(nèi)容，這樣才能全方位地保證旅游者一旦出險能夠最大限度地彌補(bǔ)損失。

二、現(xiàn)行《旅行社條例》經(jīng)營原則評析

新《條例》第四條規(guī)定:“旅行社在經(jīng)營活動中應(yīng)當(dāng)遵循自愿、平等、公平、誠信的原則，提高服務(wù)質(zhì)量，維護(hù)旅游者的合法權(quán)益。”筆者將對這四個經(jīng)營原則分別進(jìn)行分析:

其一，自愿原則。學(xué)者王澤鑒認(rèn)為“契約因當(dāng)事人互相表示意思一致而成立，一方當(dāng)事人自己受該契約拘束，并同時因此而拘束他方當(dāng)事人。此種互受拘束乃建立在契約自由原則之上，即當(dāng)事人得依其自主決定，經(jīng)由意思合致而規(guī)范彼此間的法律關(guān)系。契約自由乃私法自治最重要的內(nèi)容，為私法的基本原則?！保?］57筆者認(rèn)為，旅行社和旅游者之間是合同關(guān)系，而這種合同關(guān)系產(chǎn)生的基礎(chǔ)和內(nèi)容必須基于自愿原則。旅行社不能以欺詐、脅迫等手段使旅游者在違背其真實意愿的前提下訂立和履行合同。自愿是旅行社和旅游者合作的基礎(chǔ)，也是雙方在履行合同過程中自始至終應(yīng)當(dāng)遵循的原則。只有這樣，才能真正維護(hù)旅游者的合法權(quán)益。筆者曾經(jīng)報團(tuán)去杭州旅游，導(dǎo)游推薦價格昂貴的“宋城”項目(260元)，筆者和多數(shù)游客不愿參加，司機(jī)就威脅說不參加的游客不許留在車上享受空調(diào)，自己去外面游蕩三個小時。時值盛夏，室外溫度高達(dá)39.6度，不少老人擔(dān)心中暑被迫選擇參觀。這種遭遇在旅途中比比皆是，多數(shù)旅游者都會采取忍氣吞聲、息事寧人的態(tài)度。另外，媒體也多次曝光黑導(dǎo)游把游客關(guān)在店里不買東西不讓出門的惡劣行為。其實，在旅途中游客最易受到侵害的恰恰就是自主選擇權(quán)，有關(guān)政府部門在這個方面應(yīng)當(dāng)多多關(guān)注，加大監(jiān)管處罰力度。

其二，平等原則。我國《合同法》第三條規(guī)定:“合同當(dāng)事人的法律地位平等?！睂W(xué)者江平認(rèn)為，之所以要求合同當(dāng)事人的地位平等，是由兩方面原因決定的:“其一，地位平等是由商品經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律決定的;其二，地位平等也是由合同自身的性質(zhì)決定的?！保?］3筆者認(rèn)為，旅行社在業(yè)務(wù)經(jīng)營活動中，必須與旅游者平等協(xié)商雙方的權(quán)利與義務(wù)，才能建立良好的主客關(guān)系。過去多年來，我國旅游者和旅行社的地位一直存在著不平等，從一開始訂立旅游合同，旅行社拿出的就是格式合同，里面有很多削弱旅游者合法權(quán)利、減輕或免除旅行社法定義務(wù)的不平等條款。后經(jīng)旅游者多次投訴、媒體頻頻曝光，政府先后發(fā)布了很多合同示范文本。如2007年3月20日國家旅游局和國家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布的《中國公民出境旅游合同》(示范文本)、2008年7月1日使用的《北京市一日游合同》(示范文本)、2008年7月8日發(fā)布的《大陸居民赴臺灣地區(qū)旅游合同》(示范文本)、2009年7月1日正式啟用的《北京市國內(nèi)旅游合同》(示范文本)等。無疑，這些合同示范文本在保護(hù)旅游者合法權(quán)益方面起到了很大的作用。當(dāng)然，不少旅行社會通過增加補(bǔ)充條款的方式來規(guī)避法律、逃避責(zé)任。但新《條例》在這方面也有嚴(yán)格規(guī)定，今后旅行社想以優(yōu)勢地位欺詐、脅迫旅游者恐怕難以實現(xiàn)，旅游市場將越來越規(guī)范。

其三，公平原則。我國《合同法》第五條規(guī)定:“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)。”學(xué)者江平認(rèn)為“公平的本意是公正合理，公平原則是進(jìn)步和正義的道德觀念在法律上的體現(xiàn)，是民法的一項基本原則”［4］6。公平原則要求旅行社、旅游者在訂立、履行、解釋旅游合同時，根據(jù)公平的觀念確定各自的合同權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容。學(xué)者王澤鑒認(rèn)為“契約正義系屬平均正義，以雙務(wù)契約為主要適用對象，強(qiáng)調(diào)一方的給付與他方的對待給付之間，應(yīng)具等值原則”［3］58;“契約正義的另一重要內(nèi)容，是契約上負(fù)擔(dān)及危險的合理分配”［3］59。王澤鑒所謂的正義，即我國《合同法》所規(guī)定的公平。

其四，誠實信用原則。所謂誠實信用原則，指民事主體在從事民事活動中應(yīng)該誠實、守信用?！罢\實信用原則在大陸法系常被稱為債法中的最高指導(dǎo)原則或者被稱為‘帝王條款’，是一項極為重要的民法和合同法的基本原則?！保?］61900年的《德國民法典》第242條規(guī)定:“債務(wù)人有義務(wù)依誠實和信用，并參照交易習(xí)慣，履行給付?！蓖鯘设b認(rèn)為“契約關(guān)系消滅后，當(dāng)事人尚負(fù)有某種作為或不作為義務(wù)，以維護(hù)給付效果，或協(xié)助相對人處理契約終了的善后事物。學(xué)說上稱為后契約義務(wù)”［3］35。筆者認(rèn)為，誠實信用原則貫穿著合同從訂立到履行直至履行后的所有環(huán)節(jié)。誠實信用原則是市場經(jīng)濟(jì)中公認(rèn)的商業(yè)道德，也是旅游市場中最為重要的基本原則。旅行社應(yīng)當(dāng)以善意、誠實、公正為基礎(chǔ)，自覺履行對旅游消費者和對國家所承擔(dān)的基本責(zé)任。

三、現(xiàn)行《旅行社條例》法律責(zé)任評析

1.旅行社民事責(zé)任形式及其歸責(zé)原則

新《條例》明確旅行社和旅游者之間為合同關(guān)系，這在2010年11月1日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理旅游糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》以及國家旅游局監(jiān)督管理司蔡家成副司長“關(guān)于《旅行社條例》的通信”中均有體現(xiàn)。新《條例》、《細(xì)則》在旅行社和旅游業(yè)務(wù)定義上，重點是團(tuán)隊包價旅游，即旅行社與旅游者訂立旅游合同(多為標(biāo)準(zhǔn)合同)，將其他業(yè)務(wù)作為委托代理業(yè)務(wù)，即將組團(tuán)社以外的旅游經(jīng)營服務(wù)者都作為服務(wù)的輔助提供者。當(dāng)然，旅游者作為消費者，其權(quán)利自然受《消費者權(quán)益保護(hù)法》和《侵權(quán)責(zé)任法》保護(hù)，但首先旅游者受到的是《合同法》的保護(hù)。

筆者認(rèn)為，旅行社作為旅游合同的當(dāng)事人，對旅游者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是合同責(zé)任，只有當(dāng)其行為不僅違約而且侵權(quán)時，才會發(fā)生違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任的競合。因此，對于旅行社而言，在大多數(shù)情況下，其主要責(zé)任形式為合同責(zé)任形式，如支付違約金、賠償損失等，而歸責(zé)原則則為合同責(zé)任的歸責(zé)原則。

學(xué)者王立新認(rèn)為，“歸責(zé)，是指債務(wù)人的行為違反約定或法定義務(wù)，致使合同債務(wù)不能履行，或者造成債權(quán)人在損害事實發(fā)生以后，應(yīng)以何種根據(jù)使其負(fù)責(zé)，此種根據(jù)體現(xiàn)了法律的價值判斷，即法律應(yīng)以行為人的過錯還是應(yīng)以已發(fā)生的損害結(jié)果為價值標(biāo)準(zhǔn)，而使債務(wù)人承擔(dān)合同責(zé)任的過程”［5］292。合同責(zé)任的認(rèn)定要依據(jù)一定的歸責(zé)原則。所謂歸責(zé)，并不是指“責(zé)任的歸屬”，它表達(dá)的是合同一方當(dāng)事人對其違約行為所造成的不利后果是否應(yīng)承擔(dān)合同責(zé)任的判斷過程，而“原則”通常指具有指導(dǎo)意義的抽象化標(biāo)準(zhǔn)，是責(zé)任判斷過程中應(yīng)遵循的根據(jù)。

在合同責(zé)任的歸責(zé)原則問題上，不同的國家采取了不同態(tài)度。其中大多數(shù)國家主要采取兩大類:過錯責(zé)任原則和嚴(yán)格責(zé)任原則。法國民法典和德國民法典就采用了過錯歸責(zé)原則?！斗▏穹ǖ洹返?147條規(guī)定:“債務(wù)人應(yīng)對其不履行或延遲履行債務(wù)負(fù)責(zé)。”《德國民法典》第93條規(guī)定:“非由于債務(wù)人的過失而未為給付者，債務(wù)人不負(fù)遲延責(zé)任?！毕喾矗⒚婪ㄏ祰叶嗖捎脟?yán)格責(zé)任原則?！睹绹贤ㄖ厥觥返?60.2條規(guī)定:“如果合同的履行義務(wù)已經(jīng)到期，任何不履行都構(gòu)成違約?！庇⒚婪ㄏ祰以谧肪慨?dāng)事人合同責(zé)任時，無論當(dāng)事人主觀上是否有過錯，只要違約，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

筆者認(rèn)為，我國合同法在違約責(zé)任的歸責(zé)原則上采用了嚴(yán)格責(zé)任原則和過錯責(zé)任原則相結(jié)合的制度。其中采用嚴(yán)格責(zé)任原則的違約責(zé)任為一般情況，而采用過錯責(zé)任原則的違約責(zé)任為特殊情況。嚴(yán)格來講，過錯責(zé)任原則適用于違反合同義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的損害賠償責(zé)任，而嚴(yán)格責(zé)任原則則適用于違約責(zé)任。

2.旅行社行政法律責(zé)任評析

根據(jù)新《條例》規(guī)定，旅行社的行政法律責(zé)任主要有兩大類:一方面，旅行社在經(jīng)營許可、質(zhì)量保證金、旅行社責(zé)任險、經(jīng)營業(yè)務(wù)等政府管制的各個方面違反條例規(guī)定，通常會由有關(guān)主管部門責(zé)令改正，并處以10萬以上50萬以下的罰款。另一方面，旅行社違反條例規(guī)定，在履行旅游合同過程中侵犯旅游者合法權(quán)益，將會由有關(guān)部門責(zé)令改正，并處以1萬以上5萬以下、2萬以上10萬以下、10萬以上50萬以下不等的罰款。

筆者認(rèn)為，新《條例》和舊《條例》相比，在旅游市場準(zhǔn)入條件、保護(hù)旅游者合法權(quán)益方面都有了重大突破。新《條例》大大降低了旅行社準(zhǔn)入門檻，放寬了旅行社經(jīng)營入境游、出境游的條件。同時，對旅行社的違法經(jīng)營行為規(guī)定了更為嚴(yán)厲的法律責(zé)任。這樣旅行社在符合市場規(guī)律的自由競爭中仍要受到政府的管理與監(jiān)督。這些規(guī)定對促進(jìn)旅行社的長足發(fā)展大有裨益，杜絕了以往為了旅游業(yè)的發(fā)展飲鴆止渴的做法。其次，新《條例》在保障旅游者的合法權(quán)益方面，作了細(xì)致的規(guī)定，把每一個有可能侵權(quán)的環(huán)節(jié)都考慮在內(nèi)，如第二十九條關(guān)于“旅行社改變行程(實為加點購物)”的規(guī)定、第六十二條關(guān)于“低于成本價(實為零團(tuán)費、負(fù)團(tuán)費)”的規(guī)定、第五十五條關(guān)于“轉(zhuǎn)團(tuán)(實為賣團(tuán))”的規(guī)定等等。這些規(guī)定無疑是釜底抽薪，從源頭上解決了這些年來旅游業(yè)敗德、欺詐、損害旅游消費者等頑疾。雖然，筆者認(rèn)為新《條例》在旅行社行政法律責(zé)任中規(guī)定的處罰力度還不夠，似乎還達(dá)不到讓旅行社望而生畏、不致鋌而走險的效果，但相比舊的《旅行社管理條例》已經(jīng)是個了不起的進(jìn)步，將淘汰一大批渾水摸魚、不法經(jīng)營的旅行社。

3.政府部門法律責(zé)任評析

新《條例》在第六章第六十六條規(guī)定了政府法律責(zé)任。其中包括對于旅行社違法行為未及時處理、未及時公告監(jiān)督情況、未及時處理投訴、受賄、利用職權(quán)牟取暴利等情形政府部門應(yīng)當(dāng)受到處分。

一般來說，任何一部公法都要在設(shè)定某一項公權(quán)力的同時，為該公權(quán)力的行使提供行為模式，還要規(guī)定任何國家機(jī)關(guān)“越權(quán)”以及“不行使”或“違法行使”該權(quán)力的法律后果——法律責(zé)任。否則，這部法律就會“由于缺少一種保障機(jī)制，而很有可能得不到‘遵守’，無異于就是一部‘控權(quán)不能’的法律”［6］159。

筆者認(rèn)為，新《條例》對政府管理進(jìn)行了詳盡闡述與規(guī)范，而對政府責(zé)任則輕描淡寫?！疤幏帧币辉~很含糊不清。什么樣的處分、怎樣處分、如何具體操作均未作規(guī)定，而整個新《條例》的貫徹執(zhí)行、落到實處關(guān)鍵在于政府。法律規(guī)定得再天衣無縫，也需要有人來具體應(yīng)用。如果旅游行政管理部門或其他有關(guān)部門遇到問題互相推諉、消極怠工，旅游者又將如何維權(quán)呢?這種情況在過去司空見慣。有關(guān)部門無所作為，面對媒體曝光也無動于衷、穩(wěn)如泰山。旅游者投訴要么石沉大海，要么被告知不在對方職權(quán)范圍之內(nèi)。在投訴無門的情況下，只能訴諸法庭。但小小糾紛又牽扯了大量人力、物力，實在是資源浪費、得不償失。

因此，筆者認(rèn)為，新《條例》應(yīng)當(dāng)明確各個政府部門的職責(zé)所在，并詳細(xì)規(guī)定未盡職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。只有這樣才能督促有關(guān)部門管理人員去正確行使自己手中的行政權(quán)力，實實在在地解決旅行社和旅游者之間發(fā)生的實際問題。

綜上所述，從新出臺的《旅行社條例》可以看出我國政府在旅游業(yè)中的政府管制法律制度，在旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可方面實行放松管制，在旅游業(yè)監(jiān)督管理方面實行加強(qiáng)管制。在旅行社法律責(zé)任方面也做出了比以往更為嚴(yán)厲的規(guī)定，美中不足的是有關(guān)政府部門法律責(zé)任的規(guī)定尚需明確和完善。

［1］ 童俊.旅游道德與法規(guī)［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2010.

［2］ 李強(qiáng).旅游政策法規(guī)［M］.北京:北京師范大學(xué)出版社，2010.

［3］ 王澤鑒.債法原理［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2009.

［4］ 江平.中華人民共和國合同法精解［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1999.

［5］ 楊立新.合同法專論［M］.北京:高等教育出版社，2006.

［6］ 張輝.宏觀調(diào)控權(quán)法律控制研究［M］.北京:法律出版社，2010.