王 林
(許昌學(xué)院 法政學(xué)院,河南 許昌461000)
行政規(guī)范,也稱為行政規(guī)范性文件,是指行政主體為執(zhí)行法律、法規(guī)或規(guī)章,加強(qiáng)對(duì)社會(huì)事務(wù)的行政管理,而依法制定的規(guī)范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的法律文件(不包含行政法規(guī)、行政規(guī)章)。行政規(guī)范屬于抽象性行政行為的一種,具有適用范圍廣、能夠反復(fù)適用、制定主體廣等特點(diǎn)?,F(xiàn)代社會(huì),行政管理中新現(xiàn)象不斷出現(xiàn),加之行政管理領(lǐng)域幾乎涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面,而行政立法卻相對(duì)滯后,這就需要行政機(jī)關(guān)制定大量的行政規(guī)范來(lái)彌補(bǔ),幾乎所有領(lǐng)域都可見(jiàn)行政規(guī)范的蹤影。行政規(guī)范性文件對(duì)于促進(jìn)政治和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn),發(fā)揮了其他行政手段不可替代的作用。我國(guó)對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督制度經(jīng)歷了從無(wú)到有,逐漸發(fā)展的過(guò)程,現(xiàn)在我國(guó)的行政復(fù)議法已經(jīng)規(guī)定了相應(yīng)的審查監(jiān)督制度,但較為概括,且在行政復(fù)議法及其實(shí)施條例中也沒(méi)有對(duì)具體的審查進(jìn)行明確規(guī)定。
行政法是行政主體實(shí)現(xiàn)行政管理的依據(jù),更是控制行政權(quán)力,保障公民權(quán)利與自由的法律。行政法中不乏制定程序嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容科學(xué)、層次較高的行政法規(guī)、規(guī)章,更有數(shù)量眾多、內(nèi)容具體的規(guī)章以下的規(guī)范性文件。社會(huì)迅速發(fā)展,立法相對(duì)滯后,行政規(guī)范性文件正是在這種背景下而出現(xiàn)的。行政規(guī)范,一方面對(duì)立法內(nèi)容作出了具體規(guī)定,使得法律具有了可操作性,另一方面,也填補(bǔ)了立法空白,使得一部分行為有“法”可依,在一定程度上滿足了社會(huì)的需要。
但是,不可否認(rèn)的是,行政規(guī)范在實(shí)際的運(yùn)作中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題,主要表現(xiàn)為:一是行政規(guī)范的制定主體混亂。行政規(guī)范的制定主體應(yīng)該是依現(xiàn)行法律的規(guī)定,但實(shí)際上各個(gè)不同種類、不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān),甚至一些具有行政管理職權(quán)企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體,也紛紛出臺(tái)具有行政管理內(nèi)容的規(guī)范性文件。二是越權(quán)違法現(xiàn)象嚴(yán)重。有些行政主體片面追求本部門利益,隨意擴(kuò)大部門的權(quán)限,出現(xiàn)了上下級(jí)行政主體之間行政規(guī)范性文件越權(quán),同級(jí)行政主體之間的越權(quán)。三是缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的制定程序。行政規(guī)范基本無(wú)制定計(jì)劃可言,有的機(jī)關(guān)甚至根據(jù)某領(lǐng)導(dǎo)的一句話、一個(gè)批示、便“炮制”一個(gè)規(guī)范性文件,沒(méi)有進(jìn)行充分的論證,沒(méi)有廣泛征求意見(jiàn),便草草出臺(tái)規(guī)范性文件。通常是哪方面出了問(wèn)題就加強(qiáng)哪方面管理,就出臺(tái)哪方面的文件,疲于應(yīng)付、被動(dòng)制定,統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)決策成為一句空話。像這樣制定程序有瑕疵的規(guī)范性文件,缺乏科學(xué)性,質(zhì)量不高,有的出臺(tái)不久就被多次修改甚至“夭折”。四是規(guī)范內(nèi)容違法的情況比較常見(jiàn)。行政法本應(yīng)是一部控權(quán)法、服務(wù)法,但受封建文化傳統(tǒng)、“官本位”和“義務(wù)本位”等文化的影響,有些行政規(guī)范性文件隨意性比較大,濫設(shè)行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政收費(fèi)權(quán),限制公民的權(quán)利、增加公民的義務(wù)的情況時(shí)有發(fā)生。另外對(duì)自身利益最大化的追求在制定行政規(guī)范性文件過(guò)程中廣泛存在,這些現(xiàn)象損害了政府機(jī)關(guān)的形象、公民權(quán)益和公共利益。
縱觀對(duì)行政規(guī)范合法性審查的幾種監(jiān)督方式,公民只有立法監(jiān)督建議權(quán),司法監(jiān)督中排除了對(duì)抽象性行政行為的可訴性,社會(huì)監(jiān)督的效果不明顯,實(shí)踐中,運(yùn)用相對(duì)較多的當(dāng)屬行政復(fù)議中提起的對(duì)行政規(guī)范的附帶審查。加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督,主要是基于以下幾個(gè)方面的需要:
首先,維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的需要。在社會(huì)生活中,法律、行政法規(guī)往往規(guī)定得比較原則,行政規(guī)范往往是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出具體行政行為的依據(jù),也就是說(shuō),行政規(guī)范往往對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生直接的現(xiàn)實(shí)影響,加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范的審查,有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
其次,促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展離不開(kāi)法律的保障。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行,要求參與者誠(chéng)實(shí)信用,維護(hù)良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序;要求政府提供公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,對(duì)違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)順利運(yùn)行的行為作出制裁。行政規(guī)范由于制定主體混亂,存在著部門越權(quán)制定行政規(guī)范、違法設(shè)定行政許可、保護(hù)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的現(xiàn)象,因此,有必要加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范的合法性審查。
再次,限制被濫用的自由裁量權(quán)的需要。這主要是針對(duì)行政規(guī)范存在的諸多問(wèn)題,加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范的審查,限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán),使得行政機(jī)關(guān)規(guī)范自己的行政行為,也使行政規(guī)范能夠得到公眾認(rèn)同,并得到自覺(jué)遵守。
最后,依法行政,建設(shè)和諧社會(huì)的需要。實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù),促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán),促使行政機(jī)關(guān)依法行政,這是建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求。
由于行政規(guī)范在社會(huì)中存在著種種異化現(xiàn)象,存在著侵犯行政相對(duì)人利益、破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,行政自由裁量權(quán)濫用、破壞和諧社會(huì)建設(shè)等種種可能性與現(xiàn)實(shí)性現(xiàn)象,加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范的合法審查是必要且迫切的。
我國(guó)行政復(fù)議法第7條明確規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為進(jìn)行復(fù)議時(shí),可以一并對(duì)公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)不合法的規(guī)定進(jìn)行合法性審查,其中的規(guī)定是指國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定、地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。同時(shí),將部門規(guī)章和地方政府規(guī)章排除在了復(fù)議合法性審查的范圍外。該條明確將行政規(guī)范納入行政復(fù)議審查的范圍。
我國(guó)行政復(fù)議法規(guī)定,當(dāng)事人提出對(duì)行政規(guī)范性文件審查申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)具備以下條件:第一,只能由行政復(fù)議的申請(qǐng)人提出。被申請(qǐng)人、第三人及案外人等都沒(méi)有提出審查申請(qǐng)的權(quán)利,不能成為申請(qǐng)主體。第二,前提必須是對(duì)具體行政行為的合法性申請(qǐng)復(fù)議時(shí)一并提出,申請(qǐng)人不能只對(duì)規(guī)范性文件單獨(dú)提出復(fù)議審查,復(fù)議機(jī)關(guān)也無(wú)權(quán)單獨(dú)以“規(guī)定”為對(duì)象進(jìn)行審查??梢?jiàn)對(duì)“規(guī)定”的審查具有附帶審查的性質(zhì)。第三,必須是公開(kāi)頒布的規(guī)定。作為具體行政行為的依據(jù)必須經(jīng)過(guò)規(guī)定程序向社會(huì)公開(kāi),告知行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)??梢?jiàn)我國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范的審查是一種附帶審查。
行政復(fù)議法同時(shí)規(guī)定了規(guī)范性文件的轉(zhuǎn)送程序,對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處理的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的機(jī)關(guān)依法處理,有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。需要注意的是,復(fù)議機(jī)關(guān)在轉(zhuǎn)送時(shí),應(yīng)該轉(zhuǎn)送到行政機(jī)關(guān)而不能是權(quán)力機(jī)關(guān)。有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)包括制定“規(guī)定”的行政機(jī)關(guān)本身和“規(guī)定”制定機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)。
行政復(fù)議法賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范合法性的審查權(quán),使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范合法性審查有了法定依據(jù),相對(duì)人不能對(duì)侵犯其權(quán)益的抽象行政行為提起訴訟,在行政復(fù)議程序中找到了救濟(jì)權(quán)利的途徑,維護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益,使得對(duì)抽象行政行為的審查成為可能(盡管只是對(duì)部分抽象行政行為能夠附帶提起審查申請(qǐng)),具有積極的作用。對(duì)于此規(guī)定我們應(yīng)當(dāng)給予充分的肯定,但不可否認(rèn)的是,這一規(guī)定在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中,也暴露出其理論上與實(shí)踐中的局限性,其主要表現(xiàn)有:
行政復(fù)議法中規(guī)定可以附帶提起審查申請(qǐng)的行政規(guī)范性文件僅限于三種,不包含對(duì)部門規(guī)章和地方性規(guī)章的審查,也排除了對(duì)法律法規(guī)授權(quán)組織制定的行政規(guī)范性文件的審查。然而,這些規(guī)范性文件涉及的范圍廣,影響范圍大,并不排除這部分行政規(guī)范性文件違法的可能,但行政復(fù)議法卻未將它們納入審查監(jiān)督范圍之內(nèi)。
此外,行政復(fù)議法中規(guī)定的是附帶審查,即只有對(duì)具體行政行為不服時(shí)才可以附帶提起對(duì)行政規(guī)范性文件的審查申請(qǐng),相對(duì)人并沒(méi)有單獨(dú)提起審查申請(qǐng)的權(quán)利,這樣,離開(kāi)了先前具體行政行為,公民、法人或者其他組織就無(wú)法對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性提出審查要求,就造成那些違法的行政規(guī)范性文件得不到行政復(fù)議審查。
除去上文中我們提到的附帶審查可能導(dǎo)致行政規(guī)范性文件的審查范圍狹窄這一弊端之外,或者,是否可以設(shè)想,對(duì)那些可能違法的卻不能得到行政復(fù)議審查的行政規(guī)范性文件,這樣的規(guī)范有時(shí)會(huì)鼓勵(lì)行政相對(duì)人去實(shí)施法律所禁止的行為,以此來(lái)使行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出具體行政行為,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)范性文件提起復(fù)議的審查請(qǐng)求。但是,如果一個(gè)規(guī)范鼓勵(lì)人們通過(guò)違法的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)其監(jiān)督,這就違背了行政復(fù)議法的立法宗旨。
再者,按照現(xiàn)行法律的規(guī)定,如果行政相對(duì)人沒(méi)有對(duì)具體行政行為提出復(fù)議申請(qǐng),那就無(wú)法啟動(dòng)對(duì)行政規(guī)范性文件合法性的審查程序,或者,雖然對(duì)具體行政行為提出了復(fù)議申請(qǐng),但沒(méi)有對(duì)所依據(jù)的相關(guān)行政規(guī)范性文件提出合法性審查申請(qǐng),復(fù)議機(jī)關(guān)就不會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查,這樣就會(huì)使復(fù)議監(jiān)督力度大大降低。同時(shí),行政相對(duì)人對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督,在行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為之后,而不能在行政機(jī)關(guān)尚未實(shí)施行政行為之前提出審查,這使得行政復(fù)議對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)具有明顯的滯后性[1]。
在行政復(fù)議中,對(duì)于行政規(guī)范的審查是一種合法性審查,即審查其內(nèi)容是否合法、制定程序是否合法、是否與上位法相抵觸、制定主體是否合法、是否擁有相應(yīng)的權(quán)限,但對(duì)行政規(guī)范性文件內(nèi)容的合理性是否能進(jìn)行審查卻未作規(guī)定,這就降低了行政監(jiān)督審查的力度,抑制了行政復(fù)議的糾錯(cuò)功能,不符合法的一般精神[2]。作為行政主體內(nèi)部自我糾錯(cuò)制度,行政復(fù)議必須最大限度地救濟(jì)和維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,深化行政監(jiān)督,充分發(fā)揮行政監(jiān)督及時(shí)、高效解決行政糾紛的優(yōu)勢(shì)[3]。
行政復(fù)議法對(duì)于行政規(guī)范審查的結(jié)果、形式和效力沒(méi)有作出規(guī)定,法律效果僅僅針對(duì)具體行政行為。在行政復(fù)議中,如果有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)為作為具體行政行為依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法時(shí),僅僅是以適用依據(jù)錯(cuò)誤為由,決定撤銷、變更具體行政行為,或者確認(rèn)具體行政行為違法,但卻很少對(duì)被復(fù)議的不合法的行政規(guī)范性文件進(jìn)行處理。這種做法造成的后果就是不合法的行政規(guī)范性文件仍在合法地侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)制度,行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審查,實(shí)則是讓文件制定機(jī)關(guān)來(lái)審查自己或者其下屬機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件是否合法。雖然我國(guó)實(shí)行規(guī)范性文件備案審查制度,但通常由各級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政規(guī)范性文件的備案審查和管理工作,而復(fù)議事項(xiàng)一般由各級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。不難發(fā)現(xiàn),備案機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)則為一個(gè)機(jī)關(guān)兩塊牌子,復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)已經(jīng)自己備案的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí),不免想當(dāng)然地認(rèn)為經(jīng)過(guò)自己審查備案的行政規(guī)范是沒(méi)有問(wèn)題的,最終往往會(huì)維持被復(fù)議的具體行政行為和所依據(jù)的行政規(guī)范性文件,從而使對(duì)行政規(guī)范的復(fù)議審查流于形式。
上述程序規(guī)定的缺失,“使得行政復(fù)議法所規(guī)定的這項(xiàng)美好的制度形同虛設(shè),甚至偏離立法本意”[4]。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范的合法性審查,其立法本意是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督,為行政相對(duì)人提供權(quán)利救濟(jì)的途徑,更好地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,然而,這一制度在實(shí)施過(guò)程中存在種種異化現(xiàn)象。為了使這一制度能夠充分發(fā)揮其應(yīng)有的功用,我們必須對(duì)其予以完善。
從上文的分析中我們可以看出,目前行政復(fù)議對(duì)行政規(guī)范性文件的審查范圍過(guò)于狹窄,數(shù)量多、影響大的國(guó)務(wù)院有關(guān)行政決定命令、地方政府規(guī)章、法律法規(guī)授權(quán)組織制定的行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)納入到行政復(fù)議的范圍。同時(shí),對(duì)于附帶審查導(dǎo)致的對(duì)可能違法的行政規(guī)范性文件不能納入到復(fù)議范圍的問(wèn)題,最終應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)行政復(fù)議審查方式的改革來(lái)實(shí)現(xiàn)完善。
附帶審查方式導(dǎo)致的問(wèn)題主要有兩個(gè),其一是相對(duì)人對(duì)可能違法的行政規(guī)范性文件不能單獨(dú)提出復(fù)議審查申請(qǐng),導(dǎo)致行政復(fù)議的審查范圍狹窄;其二是以具體行政行為的存在為前提,會(huì)出現(xiàn)鼓勵(lì)相對(duì)人故意違法以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)范性文件提出審查申請(qǐng)的目的。因而,完善行政復(fù)議的審查方式,學(xué)者們提出了相應(yīng)的解決方案,具體論述如下:
首先,不以具體行政行為的存在為對(duì)行政規(guī)范性文件申請(qǐng)復(fù)議的前提,應(yīng)當(dāng)賦予行政相對(duì)人對(duì)行政規(guī)范性文件的單獨(dú)復(fù)議申請(qǐng)權(quán),并且存在事前救濟(jì)的可能。
應(yīng)當(dāng)明確:行政復(fù)議作為一種行政監(jiān)督和行政救濟(jì)程序,基本任務(wù)是保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。只要行政主體的違法或不當(dāng)行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,都理應(yīng)納入行政復(fù)議的范圍。并且,從行政法治的基本原則出發(fā),行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為都應(yīng)當(dāng)在法律的明確授權(quán)和約束之下,受到有效控制與監(jiān)督,減少行政違法與不當(dāng)行政行為,保證行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政規(guī)范性文件作為一種抽象行政行為,雖然作出之后不是立即對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生直接的法律效力,但會(huì)在將來(lái)某一時(shí)間直接影響公民、法人和其他組織的權(quán)益,而且對(duì)社會(huì)的影響范圍又遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一次具體的行政行為;所以如果等到具體行政行為作出后,或者對(duì)行政相對(duì)人已經(jīng)產(chǎn)生了實(shí)際損失,才能付諸復(fù)議制度實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì),這無(wú)疑是與行政復(fù)議的目的要求相違背的。
其次,對(duì)行政規(guī)范的復(fù)議制度最終應(yīng)當(dāng)形成直接的附帶審查制度、直接的獨(dú)立審查制度和主動(dòng)的職權(quán)審查制度。對(duì)于前兩種,即改變目前的間接的附帶審查方式,規(guī)定無(wú)論行政相對(duì)人附帶還是單獨(dú)就行政規(guī)范提出復(fù)議審查的申請(qǐng),復(fù)議機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)直接適用行政復(fù)議法所規(guī)定的受理、審理和決定程序。對(duì)于第三種,其依據(jù)主要是行政復(fù)議法第27條,即復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中,如果發(fā)現(xiàn)被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范違法或不當(dāng),即使申請(qǐng)人沒(méi)有對(duì)該行政規(guī)范提出申請(qǐng),也應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)地予以撤銷或變更,或者提請(qǐng)有權(quán)的行政主體依法予以撤銷或變更,而不能借口相對(duì)人沒(méi)有提出申請(qǐng)而拒絕對(duì)行政規(guī)范合法性進(jìn)行審查、處理。鑒于行政復(fù)議機(jī)關(guān)與備案機(jī)關(guān)實(shí)為一個(gè)機(jī)構(gòu)兩種職能的現(xiàn)狀,以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)下屬機(jī)關(guān)的官官相護(hù),行政復(fù)議機(jī)關(guān)主動(dòng)審查的現(xiàn)象少之又少,我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化這一制度的實(shí)施。
現(xiàn)行法律只規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范的合法性審查權(quán),而未規(guī)定對(duì)行政復(fù)議規(guī)范的合理性審查,然而,從上文的分析中,我們看到其實(shí)施效果并不理想,當(dāng)務(wù)之急,我們應(yīng)當(dāng)完善行政復(fù)議的審查標(biāo)準(zhǔn),既要進(jìn)行合法性審查,也要進(jìn)行合理性審查。
對(duì)行政規(guī)范的合法性審查,主要審查行政規(guī)范性文件的制定主體、制定程序、內(nèi)容是否合法,是否與上位法相抵觸等。對(duì)行政規(guī)范性文件的合理性審查,主要考察其制定目的、動(dòng)機(jī)是否合乎公益和正常人的一般判斷,其設(shè)定的具體措施是否與實(shí)際情況相適應(yīng)以及是否符合(即工具合理性,注重于判斷條文規(guī)定對(duì)公民經(jīng)濟(jì)損益所造成的影響是否公平以及可以承受)和效率(即經(jīng)濟(jì)合理性),平衡了不同方面的利益。此外,還應(yīng)當(dāng)衡量是否符合價(jià)值合理性,即規(guī)范性文件違背上位法的立法精神的情形以及規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容與政府的職能定位或政治角色不相稱而產(chǎn)生的價(jià)值合理性問(wèn)題,概括之,即為形式合理標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)合理標(biāo)準(zhǔn)。
規(guī)范性文件經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)審查后,處理結(jié)果一般分為兩種:第一,對(duì)于適用法律正確,且制定程序合法、內(nèi)容適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件,作出予以維持的審查結(jié)果;第二,對(duì)于行政規(guī)范性文件存在違法或不當(dāng)?shù)那闆r的,作出予以改變或撤銷認(rèn)定,而對(duì)于其審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)采取決定的形式作出。
對(duì)于行政復(fù)議中對(duì)行政規(guī)范的合法審查中出現(xiàn)的其他問(wèn)題,例如“自己做自己的法官”有失公正之嫌,我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善相關(guān)制度設(shè)計(jì),發(fā)揮行政監(jiān)督中上級(jí)行政機(jī)關(guān)更熟悉某一專業(yè)領(lǐng)域行政管理的情況,對(duì)行政規(guī)范性文件是否違法更容易鑒別這一優(yōu)勢(shì)。另外,對(duì)于行政規(guī)范性文件復(fù)議過(guò)程事實(shí)上的遲延問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)落實(shí)第26條對(duì)行政規(guī)范性文件處理期限的規(guī)定;應(yīng)當(dāng)建立當(dāng)事人的參與制度,為當(dāng)事人提供表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì),加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查過(guò)程的監(jiān)督,并明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的處理措施。
行政復(fù)議法的立法宗旨是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,促使行政機(jī)關(guān)依法行政,維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,然而,立法者不是萬(wàn)能的,其在立法時(shí),必然要受到當(dāng)時(shí)的立法條件的制約,要考慮當(dāng)時(shí)的社會(huì)的法治環(huán)境,要衡量當(dāng)時(shí)的學(xué)術(shù)研究的程度,某一制度是否已經(jīng)在理論上成熟,在實(shí)踐中具有實(shí)施的可能性與必要性等諸多問(wèn)題,立法者自身的局限性以及社會(huì)環(huán)境等諸多的限制因素,加之某一規(guī)定的出臺(tái)必然要接受實(shí)踐的檢驗(yàn),在實(shí)踐中暴露不足,以此來(lái)促進(jìn)理論上的進(jìn)一步成熟,促使在立法上的進(jìn)一步完善。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范的合法性審查權(quán)也正是在實(shí)踐中得到切實(shí)的檢驗(yàn)后,根據(jù)其實(shí)施的效果,使我們得出了制度是好的,但是必須完善這一中肯的結(jié)論。當(dāng)前理論研究的任務(wù),是如何改進(jìn),使其充分發(fā)揮功效。
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