賀奇兵

（西南大學(xué)法學(xué)院，重慶400715）

在當(dāng)前《行政復(fù)議法》修改及行政復(fù)議制度改革的進(jìn)程中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的建設(shè)與改革無疑是重中之重，因?yàn)樾姓?fù)議工作實(shí)踐中“真正承擔(dān)行政復(fù)議責(zé)任的是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，實(shí)際從事行政復(fù)議的人員在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，切實(shí)與行政復(fù)議事業(yè)榮辱與共的也是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)”。1作為行政復(fù)議制度的核心，復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置和變革受到行政復(fù)議制度定性的直接影響，當(dāng)前行政復(fù)議制度改革過程中關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的任何措施方案，都必須建立在客觀認(rèn)識和反映行政復(fù)議制度本質(zhì)屬性的基礎(chǔ)上，惟此才能獲得理論上的支持和認(rèn)同，也才能實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的制度建構(gòu)與本質(zhì)屬性的和諧統(tǒng)一。

一、行政復(fù)議反司法化定位下復(fù)議機(jī)構(gòu)的存在狀況

在我國，行政復(fù)議制度自誕生之日起，關(guān)于行政復(fù)議制度“司法化”與“反司法化”的爭議就從未停息，而且日漸激烈。但在制定法上，行政復(fù)議制度被一以貫之地定性為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度，不宜也不必“司法化”。在行政復(fù)議反司法化原則的指導(dǎo)下，行政復(fù)議在法制化進(jìn)程中不另設(shè)獨(dú)立的、自成系統(tǒng)的復(fù)議工作機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議工作被安排由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)承辦。2受行政復(fù)議法這一立法指導(dǎo)思想的影響，我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置形成了鮮明的特色。

（一）行政復(fù)議反司法化定位下的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置體制

《行政復(fù)議法》第3條規(guī)定：“依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，履行下列職責(zé)……”這一規(guī)定明確宣告了我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間的一一對應(yīng)關(guān)系。依據(jù)《行政復(fù)議法》第12條至第15條規(guī)定的行政復(fù)議案件管轄體系，可以成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)包括上至國務(wù)院下至縣級人民政府的各級政府及其職能部門，只有未設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的縣級政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及縣級政府的派出機(jī)關(guān)不屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議法關(guān)于復(fù)議管轄體制的這種規(guī)定造就了我國一個數(shù)量極其龐大的行政復(fù)議機(jī)關(guān)組織體。據(jù)國務(wù)院法制辦的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)前我國依法享有行政復(fù)議權(quán)的政府及政府部門有1.8萬多個。3而行政復(fù)議機(jī)構(gòu)就是在這個龐大的行政復(fù)議機(jī)關(guān)組織體內(nèi)一一對應(yīng)設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)。

由于現(xiàn)行行政復(fù)議法沒有對復(fù)議機(jī)關(guān)法制工作部門如何設(shè)置機(jī)構(gòu)或配備人員來承擔(dān)行政復(fù)議工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，在行政復(fù)議實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置大致有以下四種具體形式。一是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立行政復(fù)議處、行政復(fù)議科或行政復(fù)議辦公室等機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作。這是目前地市級以上行政復(fù)議機(jī)關(guān)中最為常見的一種設(shè)置形式。二是不在法制工作機(jī)構(gòu)設(shè)置專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)，而是賦予法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)其他處（科、室）行政復(fù)議職能，或是指定專職人員辦理行政復(fù)議事務(wù)。這種情況在縣級政府及其工作部門法制機(jī)構(gòu)中較為常見。三是在政府或者職能部門之下設(shè)立行政復(fù)議委員會，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在政府法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)。這種情況主要存在于實(shí)行行政復(fù)議委員會設(shè)置試點(diǎn)的單位。四是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置專門進(jìn)行行政復(fù)議而不履行其他職能的復(fù)議機(jī)構(gòu)，它有獨(dú)立的法律地位，能以自己的名義作出復(fù)議決定。目前主要是在國家工商總局下設(shè)立的商標(biāo)評審委員會和在國家專利局下設(shè)立的專利復(fù)審委員會。

（二）反司法化定位下行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的組織特點(diǎn)

從行政復(fù)議法關(guān)于復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)定及復(fù)議實(shí)踐設(shè)置形式來看，我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具有以下幾個特點(diǎn)。

首先，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置分散、形式多樣。我國《行政復(fù)議法》關(guān)于復(fù)議管轄的規(guī)定確立了典型的分散型管轄體制，這種管轄體制決定了我國沒有設(shè)置也沒有必要設(shè)置統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是分散性的。由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政復(fù)議機(jī)關(guān)一一對應(yīng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的分散性決定了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的分散性。在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分散設(shè)置的情況下，由于我國各級人民政府及其職能部門在行政事務(wù)上的差異性，實(shí)務(wù)中它們所承擔(dān)的行政復(fù)議工作任務(wù)也有所不同，這客觀上導(dǎo)致了我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置形式和設(shè)置規(guī)模也各有不同。

其次，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)性質(zhì)上屬于機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主要是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)充當(dāng)。而根據(jù)我國各級政府及政府工作部門法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置體制，國務(wù)院及地方各級人民政府的法制機(jī)構(gòu)屬于本級政府的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)助政府領(lǐng)導(dǎo)辦理專門事項(xiàng)，沒有外部行政管理職能；政府工作部門的法制機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)的辦事機(jī)構(gòu)，也沒有外部行政管理職能。因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來設(shè)置的。作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員由行政復(fù)議機(jī)關(guān)配備和管理，工作經(jīng)費(fèi)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)和支配，工作場所和辦公設(shè)施設(shè)備也由所在行政機(jī)關(guān)提供和配置。

再次，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在對外關(guān)系上具有從屬性。由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在組織關(guān)系上完全從屬于所在的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，行政復(fù)議人員在工作上只對行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政首長負(fù)責(zé)。因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與其他行政機(jī)關(guān)或行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之間沒有組織上的直接隸屬關(guān)系，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)關(guān)系也主要體現(xiàn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。同時，由于我國行政復(fù)議實(shí)行一級復(fù)議制，上下級政府復(fù)議機(jī)構(gòu)之間、政府與其職能部門的復(fù)議機(jī)構(gòu)之間也不存在直接的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或監(jiān)督關(guān)系。由此可見，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在對外關(guān)系上完全從屬于所屬行政復(fù)議機(jī)關(guān)。

最后，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作具有專門性。行政復(fù)議是一項(xiàng)法律性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)專門辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的工作機(jī)構(gòu)，一些程序性事宜及大量的具體事務(wù)，都要由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立完成。盡管復(fù)議機(jī)構(gòu)或復(fù)議人員還可能承擔(dān)其他法制工作，但行政復(fù)議工作已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)專門任務(wù)，相應(yīng)的工作職責(zé)也已經(jīng)為《行政復(fù)議法》第3條和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第3條所明確列舉。

二、行政復(fù)議反司法化定位下復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺陷

在行政復(fù)議反司法化原則指導(dǎo)下，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，具有從屬性、分散性的典型特點(diǎn)，這些特點(diǎn)也反映出當(dāng)前我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在的諸多缺陷和不足。

（一）當(dāng)前我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置不能滿足獨(dú)立公正辦案的需要

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議工作中的人員配置、財(cái)政資金及辦公條件配備都由所在行政復(fù)議機(jī)關(guān)掌控，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在組織關(guān)系上不存在任何獨(dú)立性，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)是一體化的。由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)所承擔(dān)的實(shí)際行政職能都不限于行政復(fù)議事務(wù)，因此實(shí)務(wù)中的行政復(fù)議事務(wù)只能由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理。但行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作出的所有影響行政復(fù)議機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)、產(chǎn)生外部法律效力的決定，都要經(jīng)過行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長的同意，4行政復(fù)議機(jī)構(gòu)就完全只是行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理復(fù)議案件的“參謀”和“助手”，行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意志就成為行政復(fù)議辦案人員的“圣旨”。而在行政復(fù)議法確立的復(fù)議管轄體系中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為實(shí)施具體行政行為主體的上級部門或同級人民政府與被申請人之間有著千絲萬縷的聯(lián)系：在組織關(guān)系上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人之間是直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；在工作關(guān)系上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人之間是指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系；在作出行政行為時，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常與上級機(jī)關(guān)保持溝通聯(lián)系，甚至直接根據(jù)上級機(jī)關(guān)的指示或批準(zhǔn)而行事。行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人之間這種親密關(guān)系使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議案件處理時難以完全割裂與被申請人的利益和情感。出于與被申請人日常工作關(guān)系的維護(hù)，考慮到大量行政事務(wù)需要由被申請人具體執(zhí)行和落實(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議案件處理中，往往更多地愿意為被申請人著想，盡量“大事化小、小事化了”，對被申請具體行政行為能維持的盡可能維持，不能維持的則想方設(shè)法讓申請人撤回申請，甚至還利用威脅利誘的手段，這很難讓當(dāng)事人相信它能保持中立而公正的立場。

（二）當(dāng)前我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置不符合精簡和統(tǒng)一原則

如前所述，我國行政復(fù)議案件管轄體制使得行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置十分分散。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的分散設(shè)置，給我國行政復(fù)議工作的開展帶來了一系列的問題。首先，會造成行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫。當(dāng)前我國依法享有行政復(fù)議權(quán)的政府及政府部門有1.8萬多個，如果行政復(fù)議機(jī)構(gòu)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)各自單獨(dú)設(shè)置，我國承擔(dān)行政復(fù)議職能的機(jī)構(gòu)數(shù)量將極其龐大?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定行政復(fù)議案件應(yīng)當(dāng)由2名以上取得相應(yīng)資格的行政復(fù)議人員參加（第4條和第32條），如果每個行政復(fù)議機(jī)關(guān)都按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)配置行政復(fù)議人員，那么勢必將形成一支龐大的行政復(fù)議人員隊(duì)伍。其次，造成復(fù)議資源分散，影響辦案能力。實(shí)踐中，由于受到編制的限制，我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置及其人員配備都嚴(yán)重不足。5在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分散設(shè)置的情況下，這些有限的資源被分散到各個行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中，使得每個復(fù)議機(jī)關(guān)的辦案力量更加薄弱。而且，由于行政糾紛發(fā)生存在部門差異性，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的分散設(shè)置必然產(chǎn)生的結(jié)果是，在行政糾紛比較集中的職能部門，可能因人員編制的限制而產(chǎn)生辦案人手不足的情況；而在較少發(fā)生行政糾紛的職能部門，由于人員配備的規(guī)范化建設(shè)要求而可能出現(xiàn)辦案工作量不足、人員閑置的情況。6最后，不利于復(fù)議辦案制度的凝煉形成。行政復(fù)議工作人員在辦案過程中會探索形成各有特色的辦案經(jīng)驗(yàn)，但行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分散設(shè)置，行政復(fù)議人員服務(wù)于各自所屬的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，這些辦案經(jīng)驗(yàn)會因缺少規(guī)?；k案的凝煉和調(diào)適而難以形成帶有普適性的制度性建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。同時，行政復(fù)議工作人員在辦案過程中也在從各個方面檢驗(yàn)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)的科學(xué)合理性，但復(fù)議案件的分散辦理使這些被發(fā)現(xiàn)的制度問題難以在更大的范圍內(nèi)形成應(yīng)對共識，容易被忽視。

（三）當(dāng)前我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置不利于復(fù)議人員職業(yè)化建設(shè)

由于行政復(fù)議法規(guī)定以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)代行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)，因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)的完備與否決定著行政復(fù)議制度的興衰成敗。然而，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)法制部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備嚴(yán)重不足，這在縣級政府及其職能部門尤其明顯?！安簧倏h級政府沒有法制機(jī)構(gòu)，有些市級政府的法制機(jī)構(gòu)也在這次機(jī)構(gòu)改革中被撤并。根據(jù)國務(wù)院法制辦行政復(fù)議司最近的統(tǒng)計(jì)，全國縣級政府的專職行政復(fù)議人員平均只有0.8人?！?在復(fù)議機(jī)關(guān)行政編制有限的情況下，行政復(fù)議人員大多數(shù)是兼職的，在縣級政府及其工作部門，甚至連兼職復(fù)議人員也很少。8兼職復(fù)議人員難以保證用于辦理復(fù)議案件的時間和精力。同時，由于我國行政復(fù)議人員沒有實(shí)行單獨(dú)的人事管理，政府法制辦的行政復(fù)議人員經(jīng)常在政府辦、司法局等其他機(jī)關(guān)崗位上交流任職，行政復(fù)議人員隊(duì)伍不能保持相對穩(wěn)定。行政復(fù)議人員兼職化及不穩(wěn)定性使得行政復(fù)議機(jī)構(gòu)很難培養(yǎng)形成高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。由于《行政復(fù)議法》及其相關(guān)法規(guī)沒有規(guī)定行政復(fù)議工作人員的任職資格，很多一般行政公務(wù)員沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)就交流任職到復(fù)議工作崗位，“法盲”辦案現(xiàn)象時有發(fā)生，法制辦成了“分流辦”，老弱病殘都去了法制辦；9身兼多個崗位使復(fù)議人員常年處于緊張、忙碌狀態(tài)，由于缺乏經(jīng)常性的專業(yè)培訓(xùn)和知識更新，法律不熟、業(yè)務(wù)不精；新招錄公務(wù)員由于缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也難以很快進(jìn)入角色，而具備辦案經(jīng)驗(yàn)的復(fù)議人員卻因崗位交流而轉(zhuǎn)崗其他行政職務(wù)。另外，我國復(fù)議人員分散任職于零散的各個復(fù)議機(jī)關(guān)，也就缺少了日常工作的經(jīng)驗(yàn)交流和學(xué)習(xí)平臺。缺少系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)交流，行政復(fù)議人員很難通過相互學(xué)習(xí)分享辦案經(jīng)驗(yàn)，不能形成職業(yè)共同體對復(fù)議工作實(shí)踐開展必要的理論研究，也就難以促進(jìn)復(fù)議人員素質(zhì)的快速提高。沒有穩(wěn)定的高素質(zhì)行政復(fù)議人員隊(duì)伍，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案能力難以保障。

綜上所述，在當(dāng)前行政復(fù)議組織體系中，由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)完全只是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的參謀和助手，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在復(fù)議案件中的意志完全就是復(fù)議機(jī)關(guān)首長的意志。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議案件中難以割裂與被申請人的關(guān)系而秉持中立的立場，致使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦案的公正性難以贏得公眾的信任。因此，如果要增強(qiáng)行政復(fù)議裁決的公信力，必須加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其工作人員的獨(dú)立性建設(shè)。但當(dāng)前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)由于受到行政復(fù)議反司法化原則的影響而采用分散設(shè)置體制，這使得行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物都因分散而難以凝結(jié)成緊密的組織體，流動較強(qiáng)的復(fù)議人員隊(duì)伍也難以開展專業(yè)化建設(shè)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性也就缺少了最基本的組織基礎(chǔ)。

三、對行政復(fù)議反司法化理論的破解與重構(gòu)

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺陷在于行政復(fù)議反司法化定位上的原因表明，當(dāng)前行政復(fù)議制度改革過程中關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的任何措施方案，都必須建立在客觀認(rèn)識和反映行政復(fù)議制度本質(zhì)屬性的基礎(chǔ)上，惟此才能獲得理論上的支持和認(rèn)同，也才能實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的制度構(gòu)建與本質(zhì)屬性的和諧統(tǒng)一。

（一）司法性是行政復(fù)議制度的根本屬性

從學(xué)術(shù)界關(guān)于行政復(fù)議性質(zhì)的爭論來看，不論是“行政說”、“司法說”還是“行政司法說”，爭論的焦點(diǎn)最終集中在兩個方面，一是行政復(fù)議權(quán)的權(quán)力屬性，二是行政復(fù)議的程序特點(diǎn)。10因此，要準(zhǔn)確判斷行政復(fù)議制度的性質(zhì)，也必須從這兩個方面來認(rèn)識。行政復(fù)議程序的司法化特點(diǎn)是眾多學(xué)者論證行政復(fù)議司法性質(zhì)的直接依據(jù)。行政復(fù)議程序具有司法程序的特點(diǎn)，但這些特點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)是司法所獨(dú)有的，也不能說具有司法程序特點(diǎn)的制度都是司法制度。特點(diǎn)是事物的外在形式表現(xiàn)，而性質(zhì)是事物的內(nèi)在本質(zhì)屬性，事物的內(nèi)在本質(zhì)屬性決定其外在表現(xiàn)形式。行政復(fù)議的程序特點(diǎn)只是其內(nèi)在本質(zhì)屬性的外在表現(xiàn)，但不能以行政復(fù)議程序的司法特點(diǎn)來反推其內(nèi)在本質(zhì)屬于司法，只能從行政復(fù)議權(quán)的權(quán)力屬性角度來認(rèn)識行政復(fù)議制度的本質(zhì)屬性。11

從行政復(fù)議權(quán)的權(quán)力屬性方面來看，學(xué)術(shù)界對行政復(fù)議性質(zhì)的爭論都是圍繞行政和司法這兩個要素在進(jìn)行，不同的學(xué)說不過是在不同標(biāo)準(zhǔn)和層面上使用“行政”和“司法”概念的結(jié)果。因此，問題的根本還必須回到行政與司法的劃分標(biāo)準(zhǔn)上去。目前，學(xué)術(shù)界對司法權(quán)與行政權(quán)的判定實(shí)際上有形式層面和實(shí)質(zhì)層面的認(rèn)識差異。有學(xué)者認(rèn)為：“我國的行政與司法的劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要是形式標(biāo)準(zhǔn)，即國家權(quán)力的種類與行使權(quán)力主體標(biāo)準(zhǔn)?！?2從形式標(biāo)準(zhǔn)上來評判行政復(fù)議的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)說“行政說”是完全正確的，因?yàn)槲覈姓?fù)議權(quán)都是由行政機(jī)關(guān)行使的。但如果從行政與司法劃分的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)角度來考察，“司法權(quán)以判斷為本質(zhì)內(nèi)容，是判斷權(quán)，而行政權(quán)以管理為本質(zhì)內(nèi)容，是管理權(quán)”。13行政復(fù)議活動的根本內(nèi)容是在判斷具體行政行為合法性和合理性的基礎(chǔ)上進(jìn)行糾紛裁決的活動，在這個活動中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是作為第三方來享有和行使這種判斷權(quán)的。在這個意義上看，完全可以說行政復(fù)議權(quán)是行政機(jī)關(guān)享有的用以解決行政爭議的糾紛裁決權(quán)。因此，行政復(fù)議權(quán)從行使主體角度上講是行政權(quán)，而從實(shí)質(zhì)內(nèi)容角度上講是司法裁決權(quán)。

按照這樣的結(jié)論，從行政復(fù)議權(quán)屬性的實(shí)質(zhì)角度來看，“司法說”揭示了行政復(fù)議制度的內(nèi)在本質(zhì)，“行政說”注意到了行政復(fù)議制度的存在形式，而“行政司法說”和“司法說”沒有本質(zhì)區(qū)別，“行政司法說”的“行政”屬性無非是因?yàn)檫@種“司法”是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的，但“行政司法說”兼顧表達(dá)了行政復(fù)議制度的內(nèi)在本質(zhì)和外在形式。事物的性質(zhì)取決于其內(nèi)在本質(zhì)而不是外在形式，行政復(fù)議制度的性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)是取決于行政復(fù)議權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容而不是承載主體，行政復(fù)議權(quán)司法裁判性的內(nèi)在本質(zhì)表明了行政復(fù)議制度的根本屬性是司法而不是行政。行政復(fù)議權(quán)的歸屬實(shí)際上只是立法者對不同國家職能及其權(quán)力進(jìn)行配置的政策考量。從職能分配角度看，“司法和行政之間應(yīng)該是平等的，國家可以把這個職能賦予司法，同樣也可以把它賦予行政”。14但問題的根本是，對行政復(fù)議權(quán)的分配本身并不能改變該項(xiàng)權(quán)力的司法裁判屬性。如此看來，行政復(fù)議立法上的反司法化原則是與行政復(fù)議制度的司法裁判屬性相背離的。

（二）司法化是行政復(fù)議回歸實(shí)質(zhì)的必然改革方向

對行政復(fù)議制度根本屬性的客觀認(rèn)識提示我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)來體現(xiàn)和回應(yīng)行政復(fù)議制度的司法裁判本質(zhì)，從而做到行政復(fù)議的外在形式和內(nèi)在實(shí)質(zhì)的和諧統(tǒng)一。長期以來，由于行政復(fù)議立法上刻意回避司法化進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致這些制度在實(shí)踐運(yùn)行中難以體現(xiàn)行政復(fù)議制度相對于行政訴訟在效率、專業(yè)、經(jīng)濟(jì)等方面的優(yōu)勢，反而出現(xiàn)了行政復(fù)議管轄分散、復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)不足、復(fù)議程序不公正等缺陷。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對違法或不當(dāng)行政行為的低糾錯率使行政復(fù)議制度成為了“官官相護(hù)”的代名詞，公信力喪失殆盡。這不僅使得行政復(fù)議制度難以實(shí)現(xiàn)對相對人的權(quán)利救濟(jì)功能，客觀上也沒有實(shí)現(xiàn)大量有效化解行政糾紛的現(xiàn)實(shí)效果，而且還使得由行政復(fù)議制度部分承載的內(nèi)部監(jiān)督功能難以如愿實(shí)現(xiàn)。這是行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)背離制度實(shí)質(zhì)屬性的必然結(jié)果。行政復(fù)議制度優(yōu)勢的發(fā)揮、缺陷的完善以及功能的實(shí)現(xiàn)，都必須順應(yīng)其根本屬性，朝著司法化方向改革和完善。

近年來，為應(yīng)對信訪浪潮給社會帶來的穩(wěn)定問題，黨中央和國務(wù)院先后在《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》系列文件中強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作，努力把行政爭議解決在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政程序中。2011年3月，胡錦濤同志在中央政治局第27次集體學(xué)習(xí)時，更是明確提出“要完善行政復(fù)議制度，加大復(fù)議糾錯力度，完善行政應(yīng)訴制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議作為解決行政爭議主渠道的作用”。中央的政策宣示以及行政糾紛的高發(fā)態(tài)勢客觀上要求我們必須順應(yīng)行政復(fù)議制度的司法本質(zhì)，按照將行政復(fù)議制度建設(shè)成為行政糾紛解決主渠道的改革目標(biāo)來加強(qiáng)行政復(fù)議制度的司法化建設(shè)和改革。

當(dāng)然，行政復(fù)議制度的司法化改革，并不是要將行政復(fù)議制度改革成為完全的司法制度。如果將行政復(fù)議制度完全司法化，不但不能使行政復(fù)議制度擺脫目前所面臨的困境，反而還會使行政復(fù)議制度喪失其相對于行政訴訟制度固有的制度優(yōu)勢，成為另一種行政訴訟制度。因此，筆者贊成將行政復(fù)議制度進(jìn)行有限司法化的改革原則，即“在保持以行政方式解決爭議的效率的同時，盡量引入司法程序所具有的獨(dú)立性和公正性，使行政復(fù)議制度實(shí)現(xiàn)公平效率相結(jié)合，最大限度地保護(hù)公眾的合法權(quán)益”。15而且，筆者認(rèn)為，有限司法化不僅是行政復(fù)議各項(xiàng)具體制度的改革目標(biāo)，更重要的是它可以作為我國推進(jìn)行政復(fù)議制度改革的基本策略，即根據(jù)實(shí)際情況分步驟、分階段逐漸向更加司法化的方向靠近。

按照行政復(fù)議制度有限司法化的改革方向，行政復(fù)議各項(xiàng)制度應(yīng)當(dāng)按照這樣的整體思路實(shí)施全面改革。一是行政復(fù)議職能仍然保留在行政系統(tǒng)內(nèi)部，由專門的行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)職能，但行政復(fù)議機(jī)關(guān)及復(fù)議工作人員應(yīng)該具有相對獨(dú)立性，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)構(gòu)完全根據(jù)事實(shí)和法律做出復(fù)議決定，行政復(fù)議人員完全根據(jù)自己的心證作出裁決并充分享有任職保障。二是行政復(fù)議程序設(shè)計(jì)應(yīng)兼顧效率與公正。行政復(fù)議程序應(yīng)根據(jù)案件類型進(jìn)行多元化設(shè)計(jì)以保證復(fù)議效率，但同時也應(yīng)秉持正當(dāng)法律程序的基本要求以確保程序公正，復(fù)議程序公開進(jìn)行并保護(hù)當(dāng)事人的信息知情權(quán)、程序參與權(quán)、回避請求權(quán)、陳述申辯權(quán)、律師代理權(quán)等項(xiàng)權(quán)利以及對行政復(fù)議決定的司法上訴權(quán)。三是行政復(fù)議決定不限于維持、撤銷、變更等重在體現(xiàn)行政復(fù)議監(jiān)督性質(zhì)的種類形式，應(yīng)當(dāng)增加體現(xiàn)司法中立性的確認(rèn)合法、確認(rèn)違法或無效、駁回復(fù)議請求、駁回復(fù)議申請等種類形式。四是行政復(fù)議決定具有準(zhǔn)司法效力，進(jìn)入訴訟程序后，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對行政復(fù)議決定給予相當(dāng)程度的尊重，特別是對行政復(fù)議決定在案件專業(yè)問題的認(rèn)定結(jié)論以及行政自由裁量權(quán)的合理性判斷結(jié)論的尊重。五是行政復(fù)議行為不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為普通的行政行為，不論行政復(fù)議結(jié)論如何，行政復(fù)議機(jī)關(guān)都不應(yīng)當(dāng)在隨后的訴訟程序中充當(dāng)被告。

四、行政復(fù)議有限司法化定位下復(fù)議機(jī)構(gòu)的模式選擇

行政復(fù)議制度的司法裁判屬性要求行政復(fù)議制度整體上必須按照有限司法化的方向進(jìn)行全面改革和重構(gòu)，作為行政復(fù)議制度改革的核心和關(guān)鍵，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革也必須朝著有限司法化方向改革才能與行政復(fù)議制度的整體改革相適應(yīng)。但行政復(fù)議機(jī)構(gòu)如何按照司法化方向進(jìn)行改革，選擇哪種模式更為科學(xué)，還有深入探討的空間。

（一）行政法院還是行政復(fù)議委員會

在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)組織形式上，學(xué)術(shù)界提出了兩種設(shè)置模式，即行政法院模式和行政復(fù)議委員會模式。行政法院改革模式主張將現(xiàn)行行政復(fù)議制度與行政訴訟制度合并，取消行政機(jī)關(guān)專門行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人民法院行政審判庭的設(shè)置，將二者現(xiàn)有的職能和人員合并組建為獨(dú)立的專門行政法院。16行政復(fù)議委員會改革模式主張行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)組建行政復(fù)議委員會處理行政復(fù)議事項(xiàng)，專門履行行政復(fù)議案件的受理、調(diào)查、審理和裁決職能，行政復(fù)議委員會成員由行政公務(wù)人員及受聘的社會人士、專家學(xué)者和法律界人士擔(dān)任。從新中國行政救濟(jì)制度的發(fā)展來看，將普通法院的行政審判職能分離出來設(shè)立獨(dú)立行政法院的主張?jiān)谛姓V訟法頒布之前就已有之，而且至今仍是不少行政法學(xué)者的主張。但據(jù)筆者所掌握的資料來看，主張將行政復(fù)議制度與行政訴訟制度合并來設(shè)置行政法院制度的學(xué)者卻是極少數(shù)，多數(shù)學(xué)者所主張的是在行政復(fù)議制度與行政訴訟制度并行體制下建立承載司法審查職能的行政法院。

由于主張將行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與法院行政審判庭合并建立行政法院的觀點(diǎn)，不論是對行政復(fù)議制度來說，還是對行政訴訟制度來說，都是最為徹底的改革模式，而對于行政復(fù)議制度來講則是在“自掘墳?zāi)埂保虼斯P者不贊同這種完全司法化的改革模式。首先，構(gòu)建多元化的糾紛解決制度體系是應(yīng)對我國當(dāng)前行政糾紛復(fù)雜多樣態(tài)勢的必然選擇，17這種建立行政法院改革模式與行政糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需求背道而馳。其次，當(dāng)今世界各國多元化行政糾紛解決的制度體系中，行政復(fù)議制度都發(fā)揮著行政糾紛解決主渠道的作用，18這種建立行政法院改革模式脫離國際上的大趨勢。再次，行政復(fù)議制度之所以在世界各國以不同的制度形式普遍存在并發(fā)揮重要作用，是因?yàn)樵撝贫染邆鋵I(yè)、高效、經(jīng)濟(jì)等行政訴訟制度無法比擬的優(yōu)勢，而這種建立行政法院改革模式無異于因噎廢食。最后，中央系列文件已經(jīng)明確要求完善復(fù)議制度以發(fā)揮行政復(fù)議作為行政糾紛解決主渠道作用，這種建立行政法院改革模式不符合中央的政策導(dǎo)向。因此，在行政復(fù)議制度與行政訴訟制度并行體制下，設(shè)立行政復(fù)議委員會專門履行行政復(fù)議職能是符合行政復(fù)議有限司法化改革方向的科學(xué)選擇。

（二）行政復(fù)議委員會能否完全獨(dú)立于政府設(shè)置

在主張建立行政復(fù)議委員會的改革模式中，絕大多數(shù)學(xué)者主張行政復(fù)議委員會在組織關(guān)系上隸屬于政府或政府工作部門。在行政復(fù)議委員會設(shè)置實(shí)踐中，所有的行政復(fù)議委員會也都是設(shè)置在行政復(fù)議機(jī)關(guān)之下。但個別學(xué)者卻提出了另一種設(shè)置方案，主張中央和地方行政復(fù)議委員會由同級人大常委會設(shè)立，行政復(fù)議委員會對人大常委會負(fù)責(zé)并接受人大常委會的監(jiān)督，不再隸屬于任何行政機(jī)關(guān)，更不與政府工作部門合署辦公。19這就產(chǎn)生了行政復(fù)議委員會是設(shè)置為隸屬于行政系統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)還是設(shè)置為隸屬于人大系統(tǒng)的專門機(jī)構(gòu)的問題，涉及到行政復(fù)議委員會的機(jī)構(gòu)性質(zhì)問題。由于該學(xué)者提出這一方案的出發(fā)點(diǎn)是為了保障行政復(fù)議委員會的獨(dú)立性，筆者認(rèn)為，這種改革方案的出發(fā)點(diǎn)是值得肯定的。

然而，這種改革方案可能會面臨制度上的困難并產(chǎn)生新問題。首先，如果行政復(fù)議委員會是由全國或地方人大常委會設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)，實(shí)際上便成為與一府兩院并列的國家機(jī)構(gòu)。由于這一改革涉及國家權(quán)力體制的結(jié)構(gòu)性變動，則必然牽涉到憲法修改問題，這在短期內(nèi)是不太可行的方案。其次，按照這種方案設(shè)置的行政復(fù)議委員會，實(shí)際上是一個專門解決行政糾紛的國家機(jī)構(gòu)，屬于完全司法化的改革模式，存在著與人民法院的行政糾紛解決職能相重合之嫌疑，而且會使我國司法組織體制更加分散和混亂。再次，按照這種方案設(shè)置的行政復(fù)議委員會由于完全割裂了與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，行政復(fù)議委員會在專業(yè)復(fù)議人員配備以及案件審理專業(yè)性知識上難以獲得行政系統(tǒng)的支持，行政復(fù)議委員會的專業(yè)優(yōu)勢將被削弱，而且可能會面臨行政機(jī)關(guān)對法院行政裁判執(zhí)行不力的危險。因此，筆者認(rèn)為在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置行政復(fù)議委員會是現(xiàn)實(shí)可行的且符合有限司法化原則的改革方案，能夠保證和發(fā)揮行政復(fù)議的制度優(yōu)勢。

（三）行政復(fù)議委員會是行政復(fù)議機(jī)關(guān)還是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

盡管在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置行政復(fù)議委員會是大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為最為可行的方向，但在行政復(fù)議委員會的設(shè)置形式上還是存在不同的意見。大多數(shù)學(xué)者主張?jiān)谙碛行姓?fù)議案件管轄權(quán)的各級政府或其工作部門之下設(shè)置相對獨(dú)立的行政復(fù)議委員會。但有學(xué)者提出將行政復(fù)議委員會設(shè)置為獨(dú)立的政府職能部門，專門行使各級政府及其工作部門的行政復(fù)議職能，賦予其獨(dú)立主體地位和法律人格，由其以自己的名義受理、審理和裁判行政復(fù)議案件。20也有學(xué)者提出設(shè)置直接隸屬于國務(wù)院的行政復(fù)議委員會，省以下實(shí)行垂直管理的行政復(fù)議委員會體制。21還有學(xué)者主張，在國務(wù)院設(shè)立行政復(fù)議總署，下設(shè)各級復(fù)議機(jī)構(gòu)，復(fù)議機(jī)構(gòu)與同級行政機(jī)關(guān)之間沒有隸屬關(guān)系，復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置行政復(fù)議委員會具體承擔(dān)行政復(fù)議的職能。22上述四種方案中，后三種與第一種方案存在本質(zhì)上的區(qū)別，即都是將行政復(fù)議委員會設(shè)置為行政復(fù)議機(jī)關(guān)而不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)；后三種方案的差異則在于作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議委員會是由同級政府領(lǐng)導(dǎo)還是實(shí)行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)。

那么，行政復(fù)議委員會到底是定位為行政復(fù)議機(jī)關(guān)還是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)呢？在筆者看來，這實(shí)際上涉及行政復(fù)議管轄體制的改革問題。因?yàn)?，如果行政?fù)議委員會設(shè)置為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，即對行政復(fù)議案件享有完全管轄權(quán)，那么各級政府及其職能部門則不再行使復(fù)議管轄權(quán)；而如果行政復(fù)議委員會僅僅是作為根據(jù)現(xiàn)行復(fù)議管轄體制確定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)復(fù)議機(jī)構(gòu)，那么就不會涉及行政復(fù)議管轄體制的改變問題。對于行政復(fù)議管轄體制的改革問題，目前學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)是取消政府工作部門的復(fù)議管轄權(quán)，由本級政府或者專設(shè)的復(fù)議委員會對行政復(fù)議案件實(shí)行相對集中管轄。由此看來，將行政復(fù)議委員會定位為行政復(fù)議機(jī)關(guān)也不失為行政復(fù)議管轄與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行綜合配套改革時可供選擇的方案之一。但筆者認(rèn)為，在行政復(fù)議集中管轄體制下，地方政府集中管轄比作為職能部門的行政復(fù)議委員會集中管轄具有更強(qiáng)的地位優(yōu)勢；而行政復(fù)議委員會自成體系的垂直管理體制，由于會造成與地方政府及其職能部門關(guān)系的完全割裂，盡管獨(dú)立性得到了保障，但也可能面臨被邊緣化的危險，這不符合逐步推進(jìn)行政復(fù)議司法化的改革策略。

（四）行政復(fù)議委員會是分散設(shè)置還是集中設(shè)置

在主張將行政復(fù)議委員會定位為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)中，也存在分散設(shè)置和相對集中設(shè)置兩種意見。主張分散設(shè)置的學(xué)者提出，以現(xiàn)行行政復(fù)議法所確立的復(fù)議案件“條塊結(jié)合”的管轄體制為基礎(chǔ)，在承擔(dān)行政復(fù)議職能的各級人民政府及其工作部門分別設(shè)置行政復(fù)議委員會。23而主張集中設(shè)置的學(xué)者提出，政府工作部門不單獨(dú)設(shè)置行政復(fù)議委員會，而是由政府統(tǒng)一設(shè)置的行政復(fù)議委員會對政府工作部門的行政復(fù)議案件實(shí)行相對集中受理、調(diào)查、審理并作出初步裁決，部門復(fù)議機(jī)關(guān)則根據(jù)復(fù)議委員會的裁決作出最終行政復(fù)議決定并送達(dá)當(dāng)事人。在當(dāng)前我國行政復(fù)議委員會試點(diǎn)設(shè)置實(shí)踐中，上述兩種設(shè)置形式都有試點(diǎn)開展，而且形成了三種模式；合議委員會模式、全部集中模式和相對集中模式。24合議委員會模式即這里講的分散設(shè)置模式；全部集中模式和相對集中模式的差異在于，政府統(tǒng)一設(shè)置的行政復(fù)議委員會是對所有職能部門的行政復(fù)議權(quán)實(shí)行集中還是只集中部分職能部門的行政復(fù)議權(quán)。

事實(shí)上，設(shè)置統(tǒng)一行政復(fù)議委員會的建議早在20世紀(jì)90年代初就有學(xué)者提出。25近年來，由于行政機(jī)構(gòu)分散設(shè)置導(dǎo)致的復(fù)議機(jī)構(gòu)臃腫、辦案不中立及專業(yè)化建設(shè)不足等諸多缺陷日益影響到行政復(fù)議功能的有效實(shí)現(xiàn)，設(shè)置統(tǒng)一行政復(fù)議委員會對部門復(fù)議案件實(shí)行完全集中或相對集中的學(xué)術(shù)主張逐漸成為學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)。筆者也認(rèn)為行政復(fù)議委員會有必要集中設(shè)置，這至少有以下幾個優(yōu)點(diǎn)。一是有利于精簡機(jī)構(gòu)。如果嚴(yán)格實(shí)行一級政府只設(shè)置一個行政復(fù)議委員會，那么，根據(jù)目前我國的行政區(qū)劃，地方政府行政復(fù)議委員會將減少至3千余個，大約只是現(xiàn)有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)數(shù)的六分之一。二是有利于行政復(fù)議資源的優(yōu)化配置。統(tǒng)一行政復(fù)議委員會的設(shè)置對部門復(fù)議案件的集中，能有效解決分散設(shè)置情況下“有的部門有人無案辦、有的部門有案無人辦”的現(xiàn)實(shí)問題，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議資源的優(yōu)化整合。三是有利于增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。統(tǒng)一設(shè)置的行政復(fù)議委員會割裂了與部門行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間的直接隸屬關(guān)系，能夠在一定程度上消減部門行政機(jī)關(guān)在復(fù)議案件中的不中立角色地位對案件審理造成的不利影響，而具有一定人員規(guī)模的行政復(fù)議委員會更能具備保持獨(dú)立意志的組織基礎(chǔ)。四是有利于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力建設(shè)。統(tǒng)一行政復(fù)議委員會的設(shè)置集中了本地方所有參與行政復(fù)議工作的人員，有利于實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議人員的專職化并穩(wěn)定行政復(fù)議人員隊(duì)伍，有利于對復(fù)議工作人員開展統(tǒng)一的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和交流，促進(jìn)其辦案能力的整體提升。

綜上所述，筆者認(rèn)為，由于當(dāng)前我們所強(qiáng)調(diào)的行政復(fù)議制度司法化是在行政復(fù)議制度與行政訴訟制度二元并存前提下的有限司法化，因此，能保證行政復(fù)議制度獨(dú)立而有價值地存在的科學(xué)選擇是實(shí)行行政復(fù)議委員會模式。同時，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的司法化也應(yīng)當(dāng)是在堅(jiān)持隸屬于政府系統(tǒng)前提下的有限司法化，因此，那種主張由人大常委會設(shè)置完全脫離于政府系統(tǒng)的行政復(fù)議委員會作為專門的履行行政復(fù)議職能的方案也是不符合現(xiàn)實(shí)的。在這樣的前提下，如果行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革是在行政復(fù)議管轄相對集中的整體改革方案中進(jìn)行，那么行政復(fù)議委員會設(shè)置為地方政府的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)比設(shè)置為獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)更符合逐步推進(jìn)行政復(fù)議司法化改革的基本策略。但如果是將行政復(fù)議委員會定位為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，那么，一級政府只設(shè)置一個相對獨(dú)立的行政復(fù)議委員會作為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，集中承擔(dān)本級政府及其職能部門行政復(fù)議工作職責(zé)，則是一種必要的選擇。因此，在行政復(fù)議制度有限司法化的定位下，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的最佳改革模式是在各級政府下集中統(tǒng)一設(shè)置行政復(fù)議委員會。

注：

1、9張?jiān)剑骸缎姓?fù)議法實(shí)施條例適用指南》，群眾出版社2007年版，第180頁，第187頁。

2楊景宇：《關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法（草案）〉的說明》，載趙威、方軍、吉雅杰：《行政復(fù)議法起草問題及條文解釋》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第318頁。

3、17郜風(fēng)濤：《行政復(fù)議法教程》，中國法制出版社2011年版，第357頁，第340頁。

4《行政復(fù)議法》第28條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或集體討論通過后再作出決定?！?/p>

5、8方軍：《我國行政復(fù)議制度的實(shí)施現(xiàn)狀與問題》，載周漢華：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第143-146頁，第145頁。

6 2011年12月19日，國務(wù)院法制辦公室就下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)的實(shí)施意見》（國法復(fù)函〔2011〕628號），其中第26條就對建立健全行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，依法配備行政復(fù)議人員提出了明確的要求。

7郜風(fēng)濤：《認(rèn)真貫徹胡錦濤總書記重要講話精神把行政復(fù)議打造成為化解行政爭議的主渠道》，ht tp://www.chinalaw.gov.cn/ar ticle/xzfy/wj j jh/ldjh/201201/20120100359445.shtml，2012年1月9日訪問。

10相關(guān)學(xué)說的觀點(diǎn)介紹可參見郜風(fēng)濤：《行政復(fù)議法教程》，中國法制出版社2011年版，第58-66頁。

11、12楊小君：《我國行政復(fù)議制度研究》，法律出版社2002年版，第7頁，第3頁。

13孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，《法學(xué)》1998年第8期。

14劉東升：《行政復(fù)議制度重構(gòu)》，中國政法大學(xué)2006年博士學(xué)位論文，第57頁。

15周漢華：《行政復(fù)議制度司法化改革及其作用》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2005年第2期。

16王學(xué)政：《論我國行政訴訟和行政復(fù)議制度之創(chuàng)新》，《中國法學(xué)》2001年第4期。

18賀奇兵：《多元與主導(dǎo)：行政糾紛解決的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《理論與改革》2012年第3期。

19張弘：《行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置之我見》，《行政論壇》2004年第6期。

20石佑啟、王成明：《論我國行政復(fù)議管轄體制的缺陷及其重構(gòu)》，《環(huán)球法律評論》2004年第1期；孟鴻志、王歡：《我國行政復(fù)議制度的功能定位與重構(gòu)——基于法律文本的分析》，《法學(xué)論壇》2008年第3期。

21周婉玲：《我國行政復(fù)議組織與程序的改革》，《法學(xué)研究》2004年第2期。

22莫初明：《論我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的法律獨(dú)立性》，《行政與法》2008年第1期。

23劉飛：《行政復(fù)議體制改革的模式及路徑探析》，《前沿》2007年第9期。

24這三種模式，是2011年11月下旬在南京召開的全國行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作會上，時任國務(wù)院法制辦副主任郜風(fēng)濤在講話中總結(jié)提出的。

25談增良：《建議設(shè)立“行政復(fù)議委員會”》，《法學(xué)》1992年第8期。