何舒穎

摘要：教師輪崗制是特定領(lǐng)域里的師資交流制度，其初衷是希望通過均衡城鄉(xiāng)學(xué)校的教師資源實現(xiàn)教師校際交流的良性互動。然而由于教育資源分配、教育政策信息監(jiān)督、教育資源分配城鄉(xiāng)二元化、利益主體之間博弈以及相關(guān)職能部門支持力度等制度本身的缺陷，導(dǎo)致教師輪崗制在實施過程中頻頻陷入困境。通過政策支持、提高并規(guī)范教師工資待遇、扶助山區(qū)教師輪崗以及為輪崗教師提供支持服務(wù)等，是順利實施并完善教師輪崗制的有效途徑。

關(guān)鍵詞：教師輪崗制；教育公平；教育資源

中圖分類號：G658 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-4156（2013）06-046-03

教師輪崗制度的初衷是希望通過均衡城鄉(xiāng)學(xué)校的教師資源，實現(xiàn)教師校際交流的良性互動，抑制擇校熱，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、校校之間教育均衡發(fā)展，最終實現(xiàn)義務(wù)教育相對公平。從2006年沈陽市1977名城市教師前往農(nóng)村薄弱學(xué)校支教進行大輪崗至今，教師輪崗制度已經(jīng)實施了8個年頭，產(chǎn)生了一定的成效，在一定程度上抑制了擇校熱，均衡了教師資源，為農(nóng)村薄弱學(xué)校送去了優(yōu)質(zhì)師資。當(dāng)然，該制度在實施中仍然存在著不少問題，值得我們?nèi)フJ真審視。

一、教師輪崗制是特定領(lǐng)域的師資交流制度

教師輪崗制主要存在于義務(wù)教育階段，它與教師流動有著一定的區(qū)別。教師流動通常有兩方面的含義：一是指教師進入或流出教師勞動力市場；二是指教師在該領(lǐng)域內(nèi)部的流動。這里討論的教師輪崗主要取第二方面的意思。

現(xiàn)階段我國對教師輪崗制還沒有明確的定義，不同的學(xué)者有不同的解釋。有學(xué)者認為，中小學(xué)教師輪崗制度是指由縣（市、區(qū)）級教育行政部門組織開展的，旨在以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)校際師資的均衡配置為目標(biāo)而推進義務(wù)教育階段教師在城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村（山區(qū)）學(xué)校、中心學(xué)校和周邊學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校之間合理、有序流動的一種制度設(shè)計與制度安排。也有的學(xué)者認為，教師輪崗制度是指在新的歷史時期，為了教師的成長和學(xué)校的發(fā)展，縣級及以上教育行政部門對所屬行政區(qū)域內(nèi)的教師有計劃的、有組織的，在不同學(xué)校間進行定期或不定期的交流任教的制度。筆者認為，教師輪崗制是指在義務(wù)教育階段這一特定領(lǐng)域里的一種師資交流制度。其目的是實現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展及公平公正，它由縣級教育行政部門組織實施，力求從形式上體現(xiàn)教育資源相對均衡分配。

教師輪崗制為師資交流提供了良好的契機，為部分學(xué)校注入了新鮮、有活力的血液，加強了教師與教師之間的交流，使每位教師的能力得到了充分的發(fā)揮與展示，加強了學(xué)校與學(xué)校之間的相互合作，有效地促進了地區(qū)教育之間的均衡發(fā)展。但同時也存在著很多弊端，如從認知上造成了單純的“支教”和“名師輪”等狹隘的“單向流”觀念，在實施過程中造成國家政策不能完全落實到位、地方政府將土政策替代執(zhí)行等政策失真現(xiàn)象，在社會上存在著大多數(shù)人認為只有不出色的教師才會被交流出去的偏頗認識，只注重過程而不重視結(jié)果的評價與反饋機制等。

二、教師輪崗制的困境之源

（一）不能體現(xiàn)制度本身的教育資源相對公平分配

中小學(xué)教師輪崗制度本來的目的是為了均衡城鄉(xiāng)學(xué)校的教師資源，但是由于現(xiàn)行教師人事管理體制的局限，其實行的仍是“校管校用”的傳統(tǒng)模式，即派出教師的人事關(guān)系仍屬原學(xué)校，且其工資、獎金、福利和醫(yī)療保險仍由原學(xué)校支付，以致在制度上就沒有體現(xiàn)教育資源的相對公平分配。在傳統(tǒng)的“校管校用”模式下，被交流出去的教師由于人事關(guān)系仍屬于原學(xué)校，對于輪崗的學(xué)校很難產(chǎn)生一種歸屬感。有些教師甚至認為自己遲早都要回到原學(xué)校的，沒有必要把全部心思都花在這里，以致教學(xué)效果大打折扣。

（二）不能及時了解教育政策的信息監(jiān)督

教育政策信息的監(jiān)督主體應(yīng)是社會大眾，政府有義務(wù)向這些普通民眾公布教育政策的執(zhí)行情況及其義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等及時的教育信息。但是并不是所有的民眾都有機會和條件去對這些教育政策信息進行及時的監(jiān)督，例如，我國有些農(nóng)村地區(qū)地處偏遠、交通閉塞，村中的民眾很難有機會去接觸到一些大眾媒介，他們中的有些人甚至還不知道電視為何物，就更別奢談對信息進行及時的監(jiān)督了。

（三）不能從源頭消除教育資源分配的城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)象

由于歷史積弊等諸多原因，我國城鄉(xiāng)之間的教育環(huán)境差別甚大。城市學(xué)校不管是從軟件設(shè)施還是硬件設(shè)施等方面來看，都比農(nóng)村學(xué)校要優(yōu)越得多。在師資方面，高學(xué)歷和教學(xué)經(jīng)驗豐富的教師往往都傾向于流向發(fā)達城市，而農(nóng)村學(xué)校所接收的往往都是學(xué)歷層次偏低、教學(xué)經(jīng)驗欠缺的教師。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，城市學(xué)校一般都配備齊全，有電腦、投影儀、電視等多媒體教學(xué)設(shè)備。而農(nóng)村學(xué)校不但基本沒有這些多媒體教學(xué)設(shè)備，連最基本的學(xué)習(xí)場所——教室往往都是極其簡陋的。如果不能從源頭上去改善這種由于明顯的教育資源分配不均所造成的城鄉(xiāng)二元化的教育環(huán)境，那么，指望由教師輪崗所引發(fā)的暫時的優(yōu)秀師資流動去縮小城鄉(xiāng)之間的教育差距只會成為一種奢望。

（四）不能平衡利益主體之間的博弈

教師輪崗制度的本質(zhì)是想通過再分配和調(diào)整各學(xué)校問的教師資源，以實現(xiàn)教育均衡發(fā)展。然而既得利益者為了保全自己的利益，總會想方設(shè)法在保全自己利益和不抵觸國家政策之間找到一個平衡的方法。一言以蔽之，就是“上有政策，下有對策”。從城市學(xué)校的角度來說，他們當(dāng)然不愿意把自己優(yōu)秀的教師派到下面的農(nóng)村學(xué)校，因為優(yōu)秀教師的數(shù)量多少往往是衡量一個學(xué)校品質(zhì)的重要因素。如果因為將自己學(xué)校的優(yōu)秀教師下派到農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校而影響到了自己學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，那簡直就是得不償失。從教師個體來說，他們也大多不愿意去農(nóng)村學(xué)校支教，畢竟大多數(shù)人都存在著“人往高處走，水往低處流”的思想，在舒適的環(huán)境中待慣了，顯然誰都不會愿意去一個環(huán)境差、待遇低的地方任教。結(jié)果就造成了學(xué)校在派遣教師的時候，往往派遣的都是一些資歷尚淺的年輕教師。

（五）不能得到相關(guān)職能部門的鼎力支持

任何一項教育政策在實施過程中總會遇到一些阻力，使該項教育政策偏離原來方向執(zhí)行。因而政府方面在具體地執(zhí)行方針政策時必須要有自己的一整套完善的配套措施及監(jiān)督體系，這樣才能使得有關(guān)教育政策在相應(yīng)的實施過程中能夠得到有效和及時的執(zhí)行。然而，近些年來一直被我國所推崇的教師輪崗政策卻并未真正能夠獲得相關(guān)執(zhí)行部門的實質(zhì)性上的支持。如城鎮(zhèn)教師被下派到農(nóng)村學(xué)校教學(xué)，由于新教學(xué)單位離家遠了，教師們回家的交通成本無疑會比先前有所增加，再加之如果這些新增加的交通成本都由輪崗教師一力承擔(dān)而財政部門卻不能給予這些輪崗教師們一定的財政支持和補貼的話，長此以往，勢必會削弱這些教師的教學(xué)積極性，以致影響應(yīng)有的教學(xué)質(zhì)量。

（六）不能得到執(zhí)行政策部門的高度重視

對于教師輪崗制度，有些地方教育行政部門往往存在著認識不足的狀況，到了具體的操作階段，總是“雷聲大，雨點小”，對具體措施落實不到位。如南京市教委早在2000年就計劃在五縣及市區(qū)部分重點學(xué)校、實驗學(xué)校試行教師輪崗制度，但是直到2006年9月，鼓樓區(qū)真正到位的人員只有一人。足可見教育輪崗制度所帶來的潛在效益還沒有得到這些教育政策部門的高度重視，以致在具體執(zhí)行政策階段大多敷衍塞責(zé)，流于形式，草草向上面交差。

三、通過政策強化是推進教師輪崗制的節(jié)點

（一）政策支持是教師輪崗順利實施的前提

對于教師輪崗制在實施過程中所存在的人為認識上的偏差，可以通過加強宣傳和教育得到提高，但要真正順利推進這項制度的實施，就必須突破實施過程中所遇到的重重瓶頸，還需要相關(guān)部門提供配套支持和政策保障。

要有效地實施教師輪崗制，必須改變教師與學(xué)校、教師與政府之間的傳統(tǒng)關(guān)系。這就需要變“學(xué)校招聘教師”為“教育行政部門招聘教師”，變“教師學(xué)校所有”為“教師教育行政部門所有”。即變原有“校管校用”的人事管理制度為“縣管校用”的由教育行政部門統(tǒng)一管理的新的人事管理制度。新修訂的《義務(wù)教育法》也規(guī)定：縣級人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量，組織校長、教師的培訓(xùn)和流動，加強對薄弱學(xué)校的建設(shè)。在此新規(guī)定下，教育行政部門將會對參與輪崗的教師們實行“無校籍管理”，這也是對以往中小學(xué)具有自主招聘教師、自主管理教師權(quán)利模式的一種全新突破。自此，教師編制的“終身制”格局被打破。

為了進一步均衡城鄉(xiāng)之間的師資力量，加快城鄉(xiāng)之間教師的靈活流動，僅僅只靠突破傳統(tǒng)的教師人事管理模式還是遠遠不夠的。還應(yīng)從法律層面對中小學(xué)教師的法律地位進行重新的界定，并賦予中小學(xué)教師以公務(wù)員的法律地位。在此前提之下，教師的合法權(quán)益和地位也就有了法律的依托和保障，教師輪崗制也隨之成為一項具有強制性的公務(wù)員的人事流動制度，輪崗教師也不必擔(dān)心輪崗結(jié)束回到原學(xué)校后遭到排擠甚至被無故解聘了。

（二）提高并規(guī)范教師工資待遇是教師輪崗順利實施的關(guān)鍵

就現(xiàn)階段來說，城鄉(xiāng)之間教師工資待遇差別過大，無疑是阻礙我國教師輪崗制度順利推行的一個重要因素。

城鄉(xiāng)之間教學(xué)環(huán)境的巨大差距是一個不爭的事實。農(nóng)村教師與城市教師相比，不但工作環(huán)境差，教學(xué)任務(wù)重，就連工資待遇都要比同級別的城市教師低了不少。如果讓本來收入待遇就比農(nóng)村教師要高上一截的城市教師到環(huán)境更差、任務(wù)更重的農(nóng)村學(xué)校去任教，那么，肯定沒有哪位教師會自愿被交流出去。即使被交流出去，他們也肯定不會像在原學(xué)校教學(xué)那樣兢兢業(yè)業(yè)、勤勤懇懇，就更別提將自己豐富的教學(xué)經(jīng)驗傳授給輪崗學(xué)校的教師們了。

為此，政府還必須繼續(xù)加大教育經(jīng)費的投入，并統(tǒng)一同一區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教師的工資標(biāo)準，建立起城鄉(xiāng)教師收入平衡機制。除此之外，還可借鑒日本的做法，依據(jù)學(xué)校教學(xué)的環(huán)境及交通等狀況來適當(dāng)?shù)亟o予一些農(nóng)村教師以補貼，并適當(dāng)?shù)匾种聘呤杖虢處煹谋壤?，爭取最大范圍地實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師的收入平衡，進而為教師輪崗制度的順利推進鋪平道路。

（三）扶助山區(qū)是教師輪崗順利實施的突破口

我國幅員遼闊，地形類型多樣，且總體來說山地地形多于平地地形，約占全國總面積的2/3以上。我國的一些中小學(xué)校分布在了這些條件艱苦的山區(qū)之中，有些學(xué)校甚至是散落在了大山的最深處。不便利的交通、艱苦的工作環(huán)境加之險惡的自然條件，無疑都會給這些在山區(qū)工作的教師們帶來巨大的困難。在輪崗交流中，這些學(xué)校往往是最缺乏吸引力的，沒有教師愿意踏足這里。

因此，為了保證這些條件艱苦的山區(qū)學(xué)校也能夠有優(yōu)秀教師被交流進來，國家除了要采取一定的強制措施，還必須給予自愿來山區(qū)學(xué)校教書的教師以一定的優(yōu)惠補貼，同時還可規(guī)定具有山區(qū)學(xué)校輪崗經(jīng)歷的教師可以在晉升及評優(yōu)評先中享有一定的優(yōu)先權(quán)。

（四）為輪崗教師提供支持服務(wù)是教師輪崗順利實施的后盾

學(xué)者周繼堅說：“推動教師流動知易行難，如果不考慮教師個人職業(yè)和生活訴求，不明確教師流動的權(quán)益保障，有可能產(chǎn)生對教師的不公平?！痹诂F(xiàn)階段的輪崗交流中，往往存在著教育行政部門不顧輪崗教師實際困難的種種情況，對于輪崗教師們?nèi)鄙僮罨镜娜宋年P(guān)懷。如某些城市教師去到條件最艱苦的地方任教，艱苦的生活環(huán)境和教學(xué)環(huán)境可能一時間會讓他們難以適應(yīng)，也可能會給他們帶來一連串的生活不便利的困難。但是如果上面的教育行政部門仍抱著不管不問的心態(tài)，對于這些輪崗教師缺乏最基本的關(guān)懷，那么，這些輪崗教師們的工作熱情勢必會遭到極大的削弱。

為此，在教師輪崗交流的實施過程中，政府應(yīng)本著以人為本的基本原則，努力地完善教師輪崗制的相關(guān)配套服務(wù)體系和做好教師們的權(quán)益保障工作。并積極地實施關(guān)愛教師工程，從而從根本上去改善這些輪崗教師的物質(zhì)和精神生活條件，為他們真正地解決后顧之憂。