王 平，李江宏

(1.新疆師范大學(xué) 少數(shù)民族現(xiàn)代化研究中心，新疆 烏魯木齊 830054;2.新疆新土地城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計院，新疆烏魯木齊 830002)

西方學(xué)者對不同民族分開居住格局的存在很早就十分關(guān)注，“芝加哥學(xué)派”、“人文生態(tài)學(xué)”和“城市社會地理學(xué)派”都對這一居住格局進(jìn)行過分析和研究。他們的研究涉及居住中民族格局形成的原因、居住中民族格局的形態(tài)、種族的居住空間等方面。早期芝加哥學(xué)派研究成果豐碩，提出了一系列的民族居住模型，如同心圓分區(qū)理論模型、軸線發(fā)展理論模型、扇形分區(qū)理論模型、多核心理論模型。在對居住格局的探討中，國外學(xué)者側(cè)重于從靜態(tài)的角度研究造成民族(族群)居住隔離的因素，提出了社會－經(jīng)濟(jì)身份說、政策－外來干預(yù)說、個人行為說、群體行為說等。美國學(xué)者還提出了定量計算的分析體系。指數(shù)的范圍從1—100，其中，0代表沒有分開居住，100表示完全分開居住，分開居住指數(shù)的計算建立在人口普查區(qū)基礎(chǔ)之上。1990年，美國學(xué)者應(yīng)用上述方法，計算了美國所有大都市統(tǒng)計區(qū)域的分開居住程度。研究結(jié)果表明，分開居住現(xiàn)象在全國普遍存在[1]。這些研究成果有些成為政府制定政策時的參考，在為廢除種族隔離以及使各群體具備平等的社會發(fā)展機(jī)會上作出了努力。歐洲的移民社區(qū)問題也是無法回避的社會問題，是過去20多年來歐洲學(xué)術(shù)界受到資助最多的課題之一。

烏魯木齊市因歷史原因，存在著“南維北漢”的民族人口空間分異現(xiàn)象，這本質(zhì)上是一種城市化過程中造成的社會分層在空間上的體現(xiàn)，是空間資源被剝奪和空間權(quán)力被異化的表征，是邊疆少數(shù)民族地區(qū)在城市化過程中伴生的一種非正?，F(xiàn)象，這種民族空間隔離的狀況需要引起高度重視。應(yīng)借鑒西方國家在建設(shè)混合型社區(qū)中的族裔人口控制政策的經(jīng)驗，在邊疆地區(qū)建設(shè)多民族混合型社區(qū)，在城市的建設(shè)改造過程中，需要進(jìn)行民族人口比例的控制，通過社區(qū)重構(gòu)，以期改變。

一、烏魯木齊市民族人口空間分布變遷——社會空間結(jié)構(gòu)的演變

由于歷史原因，少數(shù)民族人口的居住分布形成了以二道橋為核心的空間格局，同時，仍有許多在計劃經(jīng)濟(jì)時期所形成的“大院”式的單位型混合住區(qū)。但是，自20世紀(jì)90年代以來，城市舊區(qū)改造和小區(qū)建設(shè)變成以房地產(chǎn)開發(fā)為主的市場化方式，對于各民族的空間分布沒有政策控制，在購房、拆遷安置、城市外來人口的遷入和遷出過程中沒有針對各民族人口在數(shù)量配置上的專門政策，出于居住習(xí)慣和生活習(xí)俗，更加強(qiáng)化了“南維北漢”的空間格局[2]。

20世紀(jì)50年代初至90年代初，烏魯木齊城市空間格局的變遷以政府行政力量為主要推手，烏魯木齊城市空間主要向西北方向擴(kuò)展，南部的地域空間變化不大。城市南部主要是由于行政、企事業(yè)單位遷入，人口增加，加上單位分房制度，形成了這一時期民族逐步混居、雜居的情況。單位體制下，也還有相對隔離的狀況。20世紀(jì)90年代，烏魯木齊市維吾爾、漢、回三個民族的居住格局特征為:(1)因歷史文化原因形成的聚族而居的特點(diǎn)，在烏魯木齊市中心、老城區(qū)仍然突出，呈現(xiàn)出維吾爾、回族居住相對集中于某一街巷的特色。(2)政治、經(jīng)濟(jì)因素逐漸使單一民族聚居向多民族雜居轉(zhuǎn)變。新設(shè)市區(qū)各民族居住格局呈網(wǎng)狀分布，“單位集體戶”民族雜居為其顯著特點(diǎn)。(3)按“分離指數(shù)”變量指標(biāo)測度，維吾爾、漢、回三個民族居住仍處于相對“隔離”狀態(tài)[3]。

作為新疆維吾爾自治區(qū)的首府，烏魯木齊市2010年城市總?cè)丝?112559人，其中少數(shù)民族人口780905人，維吾爾族人口315017人，約占總?cè)丝诘?0.12%。烏魯木齊市的維吾爾族流動人口中，多數(shù)來自于南疆四地州。據(jù)筆者對烏魯木齊市維吾爾族流動人口來源地所做的調(diào)查，烏魯木齊的維吾爾族流動人口，大部分都來自南疆地區(qū)，其中喀什地區(qū)流出的流動人口最多，占到了總數(shù)的46.92%，其次為阿克蘇地區(qū)，占 21.33%，再次是和田地區(qū)，占15.17%，這三個地區(qū)的流動人口就占了總數(shù)的83.42%[4]。

居住分異是指由于房價的“過濾”和社會經(jīng)濟(jì)差異的“分選”機(jī)制，使不同職業(yè)背景、文化取向、收入狀況的居民住房選擇趨于同類相聚，不同特性的居民聚居在不同的空間范圍內(nèi)，整個城市形成一種居住分化甚至相互隔離的狀況。

新疆不僅在區(qū)域?qū)用娲嬖谥褡迦丝诳臻g分異現(xiàn)象，而且城市空間中也存在著民族空間的分異現(xiàn)象。民族空間的分異現(xiàn)象主要是通過居住空間來表現(xiàn)的，居住空間的分異反映了民族人口的隔離。這種民族空間的分異同時也反映了社會階層和經(jīng)濟(jì)階層的分異現(xiàn)象。

在烏魯木齊市，民族空間分異表現(xiàn)為以維吾爾族為主的少數(shù)民族被“壓縮”到城市中的一個局部區(qū)域。南城區(qū)維吾爾族人口不斷增多，漢族人口仍在不斷搬離該區(qū)域。加之新遷人口大多來自南疆農(nóng)村，在文化上更顯現(xiàn)出“農(nóng)村包圍城市”的畸形狀態(tài)。

在烏魯木齊市也存在一些已有的各民族混居的社區(qū)。2012年10月，本課題組在烏魯木齊市社會服務(wù)管理局的支持下，在烏魯木齊市選擇了9個民族混居的社區(qū)做了問卷調(diào)查，其中少數(shù)民族以維吾爾族為主，還有少量的回族、哈薩克族以及其他民族，共發(fā)放和回收有效問卷160份。

社區(qū)名稱 民族構(gòu)成(漢族:少數(shù)民族)對混居的態(tài)度(滿意+非常滿意:不滿意+無所謂)水磨溝區(qū)六道灣路斜井西社區(qū) 72:28 83:17新市區(qū)鯉魚山路鯉魚山社區(qū) 40:60 95:5(17%為非常滿意)新市區(qū)迎賓路新明社區(qū) 80:20 75:25(非常滿意10%，不滿意5%)天山區(qū)新華南路五橋社區(qū) 55:45 85:15(非常滿意10%，不滿意10%)沙區(qū)紅廟子路沁罄園社區(qū) 85:15 73:27(非常滿意10%，不滿意17%)天山區(qū)大灣北路昌東園社區(qū) 40:60 77:23(非常滿意4%，不滿意占18%)水磨溝區(qū)七道灣南路眾泰社區(qū) 10:90 57:43(非常滿意21%，不滿意27%)天山區(qū)團(tuán)結(jié)路昌樂園社區(qū) 56:44 80:20(非常滿意10%，不滿意10%)沙區(qū)紅廟子路泰秀社區(qū) 85:15 34:33(非常滿意17%，不滿意16%)

以對民族混居滿意程度最低的眾泰社區(qū)看，滿意度都占到57%以上，并且無論是漢族占主體還是以維吾爾族為主的少數(shù)民族占主體，滿意度都很高。

出人意料的是，在混居方式上，63%的受訪者愿意與其他民族共住一個單元，31%的人員認(rèn)為無所謂，高達(dá)94%的人員能夠接受混居社區(qū)。購房考慮方面，房價、交通條件、教育醫(yī)療等設(shè)施條件是首要因素，分別占34%、30%和24%，只有12%的受訪者將是否是本民族作為一項重要的因素。

約75%受訪者認(rèn)為，居住環(huán)境周邊基本能夠滿足少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣。在民族關(guān)系上，調(diào)研的情況充分表明，混居型社區(qū)的民族關(guān)系要好于單一民族的社區(qū)。有81%的受訪者有本民族以外的鄰居。與其他民族交往的原因中，因“日常生活需要”和因“是本民族以外的鄰居”的就占到71%。約38%的受訪者經(jīng)常與其他民族的朋友娛樂，并且有55%的受訪者會參加其他民族春節(jié)或古爾邦節(jié)的聚會。58%的受訪者愿意不同民族之間的孩子相互玩耍。78%的人愿意參加社區(qū)組織的促進(jìn)民族感情的活動。但是，在處理涉及到不同民族的一般性事務(wù)的糾紛上，90%的受訪者采用依靠社區(qū)人員而不是自行協(xié)商解決。

事實(shí)證明，在新形成的民族混居小區(qū)(大多為抽簽搖號的廉租房)，民族交流交往的頻率大大超過其他社區(qū)。

在社區(qū)配套設(shè)施上，設(shè)立活動室和閱覽室是居民們反映較多的意愿。

二、問題與后果——城市規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向空間資源的均衡配置

(一)居住隔離。

居住隔離是指都市居民由于種族、宗教、職業(yè)、生活習(xí)慣、文化水準(zhǔn)或財富差異等原因，特征相類似的集居于一特定地區(qū)，不相類似的團(tuán)體間彼此分開產(chǎn)生隔離現(xiàn)象。少數(shù)民族人口空間分異本質(zhì)上是一種居住隔離，是城市空間資源被剝奪的一種表現(xiàn)。

當(dāng)前，我國大城市正在逐漸形成不同階層居住在城市不同區(qū)位的分異狀況，這種居住分異和隔離，使得不同社會階層之間社會距離拉大，形成彼此社會隔離，這一方面使富人和窮人之間形成各自交往的網(wǎng)絡(luò)，造成社會分層和斷裂，另一方面這種區(qū)隔使得貧困階層逐漸遠(yuǎn)離主流社會，容易出現(xiàn)貧困固化和社會階層的對立。貧困家庭的大規(guī)模集中，不僅帶來高密度居住、設(shè)施匱乏等環(huán)境問題，也引發(fā)了犯罪率增高、失業(yè)等社會問題。

對于少數(shù)民族流動人口而言，長期的居住隔離造成城市流動人口無法融入城市，特別是缺乏語言方面的學(xué)習(xí)環(huán)境;而長期從事簡單技能的工作，也無助于其勞動技能的提升。

居住隔離的危害性體現(xiàn)在下述方面。

1.空間資源是權(quán)力配置的效果，空間作為一種權(quán)力和思想意識的象征，不同的民族在居住空間上的歸屬被異化為空間權(quán)力意識，成為民族身份在空間上的宣示。

美國人文區(qū)位學(xué)派認(rèn)為，城市社會主要有兩種引起競爭的稀缺資源，即經(jīng)濟(jì)商品和地理空間位置。圍繞這兩種資源所發(fā)展的競爭和適應(yīng)過程，構(gòu)成人類的城市動態(tài)關(guān)系。城市地理空間成為權(quán)力階層爭奪的空間資源，在城市空間資源的分配中，房地產(chǎn)開發(fā)商就往往利用財富資源的力量，對政府的城市規(guī)劃政策施加影響，從而獲得有利于自身的城市空間開發(fā)權(quán)，以及將原本屬于民眾和政府所應(yīng)得的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“溢出價值”攬入囊中，其表現(xiàn)就是城市高級居住小區(qū)往往占據(jù)具有較好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和景觀品質(zhì)的濱水、綠地等地段，從而形成了對弱勢階層的空間剝奪，空間剝奪行為引起的城市土地利用變化會導(dǎo)致對城市居民成本和效益的再分配，而這種城市空間資源的分配顯然有利于城市權(quán)勢階層。

2.低收入群體高度聚集是城市中最主要的不穩(wěn)定因素，如果再加上在宗教、文化和社會習(xí)俗方面的差異性，很可能成為醞釀城市騷亂事件的重要誘因。從國際社會上的教訓(xùn)看，不加干預(yù)的單一族裔人群如移民聚合群體，往往易釀成極為嚴(yán)重的城市騷亂事件。如倫敦騷亂、法國巴黎穆斯林移民社區(qū)的騷亂，其共同特點(diǎn)都是矛盾長期積累，由偶發(fā)事件作為誘發(fā)因素，局部事件演變?yōu)殡y以控制的大規(guī)模騷亂。發(fā)生在烏魯木齊市的“7·5”事件本質(zhì)上也是一場城市騷亂。造成這種局面的一個重要原因，是空間隔離造成相互排斥、缺乏認(rèn)同，失去了建立在個體交往基礎(chǔ)上的民族交往。

(二)社會排斥和融入。

少數(shù)民族流動人口能否很好融入城市社會，是關(guān)系到城市社會和諧、城市民族關(guān)系穩(wěn)定的重要問題。他們在城市經(jīng)歷了從流入到生存、適應(yīng)再到融入的過程，但從總體上說仍只是部分地融入城市社會。作為少數(shù)族群，他們的族群認(rèn)同帶有一種強(qiáng)烈的選擇性，極大地促進(jìn)了族群內(nèi)部的整合，但不利于城市社會各族群之間的融合。少數(shù)民族流動人口在不斷融入城市社會的過程中，既遭到來自社會的排斥，也在不斷進(jìn)行自我的限制，從而使其社會融入困難重重。

少數(shù)民族流動人口融入城市必然有一個逐步磨合的過程。據(jù)筆者通過定量化的模型對少數(shù)民族流動人口融入城市的主要影響變量進(jìn)行分析和研究發(fā)現(xiàn)，影響少數(shù)民族流動人口社會融入的因素是多元的，收入水平、宗教信仰、民族類別等因素的影響在模型中均不顯著;顯著的影響因素除了性別、文化水平和配偶情況之外，還包括少數(shù)民族流動人口的信息來源和地方政府是否提供有針對性的服務(wù);歷史文化方面，對流入地宗教的看法及流出地的文化和歷史因素造成的影響顯著;經(jīng)濟(jì)方面，收入高低的影響并不顯著，但流動人口所從事的行業(yè)影響較為顯著。少數(shù)民族流動人口進(jìn)入烏魯木齊務(wù)工經(jīng)商，給城市的建設(shè)、管理和發(fā)展帶來了一定沖擊，由于少數(shù)民族流動人口流動性大、文化水平相對較低、生活方式與城市生活方式存在著文化沖突等特點(diǎn)，需要城市管理機(jī)構(gòu)從實(shí)際出發(fā)，在管理中執(zhí)行相關(guān)的民族政策，進(jìn)一步提高服務(wù)管理水平。少數(shù)民族更好地融入城市，無論是對促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的現(xiàn)代化，還是對城市體系現(xiàn)代功能的發(fā)揮都具有重要意義。對于流動人口社會融入的研究，筆者認(rèn)為，流動人口在血緣、地緣基礎(chǔ)上建立起來的網(wǎng)絡(luò)，在信息獲取、機(jī)會獲得、生活適應(yīng)等方面具有重要作用;流動人口采用這種模式融入城市，不僅幫助他們獲得就業(yè)、租房信息，而且對建立起社會支持網(wǎng)、獲得社會地位也很有幫助。但是隨著時間的推移，這種由流出地復(fù)制來的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并不一定促進(jìn)其社會融入。

據(jù)筆者等人對烏魯木齊市維吾爾流動人口所做的調(diào)查，烏魯木齊市的維吾爾族家庭規(guī)?？傮w較大，流動人口戶均3.85人，最多的達(dá)到10人。家庭總體收入遠(yuǎn)低于城市平均水平，并且抗風(fēng)險能力低，其生活水平并不會因為在城市生活和工作時間的提高而有所改善，反而可能因為家庭主要勞動力年齡的老化，而帶來家庭收入降低的風(fēng)險。

在衡量其就業(yè)能力最為重要的一項語言能力指標(biāo)中，漢語“完全不會”和“會一些”的合計有效百分比達(dá)到了83.9%，文盲的比例竟然高達(dá)17.4%，初中及以下文化程度者占到了總數(shù)的88.0%。缺乏技術(shù)、學(xué)歷，漢語程度差，甚至連去超市收銀和飯館打工，都會因為漢語程度差而被老板辭退。主要職業(yè)集中在買賣牛羊肉、打零工(包括搬運(yùn)工等不穩(wěn)定工作)、開小店、開黑車等，并且職業(yè)經(jīng)常在小商小販和臨時工之間更換。

為此，城市規(guī)劃的目標(biāo)應(yīng)該是為社會提供更為公平的空間資源，遏制畸形的城市社會空間結(jié)構(gòu)，要培育出促進(jìn)各民族、各收入階層的社會群體交往的社會空間。要讓城市的教育、醫(yī)療、環(huán)境等公共服務(wù)設(shè)施為大多數(shù)人所共享。面對不同階層的社會群體，要增加屬于外來流動人口、特別是少數(shù)民族流動人口的服務(wù)設(shè)施。

同時，要通過空間治理政策來對城市化過程中大量涌入城市的外來人口加以控制，加強(qiáng)對城市房地產(chǎn)投資的引導(dǎo)和控制。

三、構(gòu)建和諧民族關(guān)系的條件和途徑——社區(qū)治理與社會資本良性互動

新疆的發(fā)展必然要促進(jìn)少數(shù)民族完成現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，從根本上來說，只有通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的途徑才能夠徹底從農(nóng)業(yè)社會進(jìn)入到工業(yè)社會，通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化來帶動南疆落后地區(qū)的發(fā)展?，F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是一個社會過程，對于邊疆少數(shù)民族地區(qū)，現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是一個多目標(biāo)系統(tǒng)，其中之一是實(shí)現(xiàn)民族平等基礎(chǔ)上的民族融合，避免隔離，這一過程需要國家力量的介入，否則是無法從根本上扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的。而國家力量體現(xiàn)在特定的政策、資金支持和相關(guān)法律制定方面。

西方國家在20世紀(jì)七八十年代也遇到過類似問題，由于沒有對少數(shù)族裔的人口空間分布進(jìn)行有效控制，也發(fā)生過許多因偶發(fā)事件導(dǎo)致的少數(shù)族裔居民的騷亂事件。對此，西方國家紛紛推出了以政府引導(dǎo)為主、改變居住隔離、促進(jìn)民族融合的法律。如美國針對黑人的《公平住房法》、新加坡在購房時均衡各族裔人口的限額控制政策、英國針對外來移民的社區(qū)改善和族裔融合政策等等。西方國家通過強(qiáng)制性的法律，促進(jìn)各族裔之間的數(shù)量均衡和提高混合程度。借鑒西方經(jīng)驗，在新疆應(yīng)建設(shè)多民族混合型社區(qū)來平衡居住空間分異的狀況，異質(zhì)性強(qiáng)的城市社區(qū)更具有包容性，能夠提供較多的社會資本。

社會資本一詞是法國學(xué)者布迪厄1980年提出來的，后來經(jīng)過一些學(xué)者的研究，成為解釋社會領(lǐng)域一些問題的重要理論。社會資本就是透過社會關(guān)系獲得的資本，由信任關(guān)系、權(quán)威關(guān)系、信息網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和地位等要素構(gòu)成，通過合作的行為來提高社會效率。社會資本可以反映團(tuán)體擁有的社會關(guān)系資源的特征，團(tuán)體成員間可以通過共同目標(biāo)以及彼此的依賴，實(shí)現(xiàn)這種組織式的社會資本。從社會資本對個人收益的構(gòu)成來看，如果社會資本處于弱勢，那么經(jīng)濟(jì)資本、文化資本也將處于弱勢。

實(shí)現(xiàn)社會資本的增值通過三種途徑:(1)信任共享;(2)互惠規(guī)范;(3)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在多民族混居型社區(qū)內(nèi)，通過居民之間的日常交往，建立起相互信任的渠道;通過共同參與社區(qū)事務(wù)，建立起共同的價值觀，并且規(guī)范彼此的利益交換價值;通過廣泛溝通，建立起新型社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并轉(zhuǎn)化為個人收益的資本[5]。

構(gòu)建社會主義和諧社會是中國特色社會主義的重要組成部分，黨的十八大報告提出要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”，社區(qū)作為我國最基層的社會組織單元，在社會管理中具有舉足輕重的作用。

(一)多民族混合社區(qū)的功能。

城市社區(qū)是城市居住單元的基本組成，它具有政治、管理和文化的功能，不僅是一種提供住宅的物質(zhì)空間，同時也是城市居民發(fā)生鄰里交往、建立彼此依賴和信任的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的社會空間。而多民族混合型社區(qū)是通過對社區(qū)內(nèi)各民族人口構(gòu)成的有效控制，形成社區(qū)合理的民族人口構(gòu)成，避免城市中出現(xiàn)單一的少數(shù)民族和低收入群體的高度聚集的社區(qū)。通過居民參與、權(quán)力分享的社區(qū)治理，促進(jìn)各民族居民之間的交往和了解，形成居民基于共同利益和目標(biāo)的聯(lián)合，增強(qiáng)居民對社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感。在邊疆少數(shù)民族地區(qū)，通過建設(shè)若干多民族混合型社區(qū)，在大城市中重構(gòu)城市社會空間，組成城市型社會，加快各族人民對城市的歸屬和認(rèn)同。

(二)多民族混合社區(qū)的建設(shè)模式。

1.在同一地塊中設(shè)計不同的民族和階層相互混合的居住區(qū)，讓廉租房、保障性住房與普通商品房混合搭配，共同開發(fā)，將低價住宅穿插到高檔商品住房中，形成不同社會階層的混居。反之，如果采取集中建設(shè)廉租住房的模式，勢必造成低收入群體的高度聚集。根據(jù)調(diào)研，烏魯木齊市少數(shù)民族人口占到全市總?cè)丝诘募s25%，但是，維吾爾族低收入群體占全市低收入群體的比例較高，特別是低收入人群大多集中在流動人口中，如果不實(shí)行“插花式”配建廉租住房，勢必又將形成新的低收入群體和少數(shù)民族群體的疊加。

2.借鑒新加坡經(jīng)驗，加強(qiáng)政策設(shè)計，實(shí)行民族居住人口的配額制度。依據(jù)城市中各民族人口所占據(jù)的比重，控制新建的城市社區(qū)中的民族人口構(gòu)成。在城市居住空間組織上，則以多民族混合型社區(qū)作為基本的居住單元。

社區(qū)是人們通過鄰里交往來實(shí)現(xiàn)其社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、建立信任的一個非常重要的平臺，盡管現(xiàn)代社會人們用于鄰里交往的時間越來越少，但城市社區(qū)仍然是個人、群體和組織之間相互交往和作用的社會活動空間，今后社區(qū)治理將成為促進(jìn)人們交往的主要因由?；旌闲蜕鐓^(qū)必然要求不同民族的人們都參與社區(qū)治理，從而有助于社區(qū)成員建立彼此的信任關(guān)系，擴(kuò)大社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使多民族混合型社區(qū)成為一種新型的城市社區(qū)。

3.創(chuàng)造和提供有利于民族交往的社區(qū)公共空間。城市空間特色體現(xiàn)了城市文化，對于烏魯木齊市，應(yīng)改變“南維北漢”的城市空間特征，不能在城市空間上涇渭分明，應(yīng)創(chuàng)造多民族社會和一體多元的城市文化，“五味雜陳”的城市文化才是烏魯木齊市這座國際化都市的文化特征。

在調(diào)研過程中，社區(qū)管理人員多次反映，需要增加公共活動場所，滿足各族居民的公共活動。為此，可在新建的混合型居住區(qū)中增加公共活動場所，適當(dāng)降低密度和容積率，為居民提供良好的居住環(huán)境。

4.在社區(qū)經(jīng)濟(jì)方面，通過大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)來促進(jìn)社區(qū)就業(yè)，社區(qū)服務(wù)業(yè)包括社區(qū)商業(yè)、社區(qū)物業(yè)和社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等。按照“人隨業(yè)遷”的規(guī)律，通過遷移吸引大量就業(yè)的市場、建立旅游服務(wù)等設(shè)施，引導(dǎo)南城區(qū)的維吾爾族人口向北城區(qū)遷移。

少數(shù)民族流動人員在不斷融入城市社會的過程中，既遇到了來自城市社會的排斥，也在職業(yè)、社會交往、宗教文化、心理等層面不斷進(jìn)行自我限制，從而使其社會融入困難重重。少數(shù)民族流動人員的社會融入，不僅需要在保障全體公民的平等權(quán)利及消除社會歧視方面作出努力，更需要在政策中加以體現(xiàn)。具體而言，需改革城鄉(xiāng)戶籍制度，加強(qiáng)城市民族工作立法;建立健全社會保障制度，解決少數(shù)民族流動人員的生活就業(yè)困難;加強(qiáng)社會公共服務(wù)，提高少數(shù)民族流動人員的社會參與程度;加強(qiáng)民族平等宣傳，促進(jìn)民族交流團(tuán)結(jié)。需要強(qiáng)調(diào)的是，在大力構(gòu)筑推動少數(shù)民族流動人員融入城市社會的政策體系時，不能對少數(shù)民族一味地實(shí)行保護(hù)政策，否則會形成“隔離”這種事與愿違的結(jié)果。

5.加強(qiáng)社區(qū)自治，激發(fā)社區(qū)居民共同參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情。在社區(qū)型住區(qū)逐漸取代單位制的居住格局之后，人們居住的心理和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)會發(fā)生變化，單位制的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是一種體制化的關(guān)系，人們的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)比較封閉，而城市住區(qū)則呈現(xiàn)出更為多樣化和復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。通過發(fā)動居民共同參與社區(qū)公共事務(wù)，形成社區(qū)共同文化，建立并鞏固社區(qū)內(nèi)的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，擴(kuò)大社會資本的存量。

帕特南認(rèn)為，公民對于公共事物的參與有助于產(chǎn)生自發(fā)的社會網(wǎng)絡(luò)組織及成員間的信任和規(guī)范，這是市民社會生存所依賴的社會資本。而借助于新型混合型社區(qū)，增加了市民的社會資本，有助于社區(qū)成員的信任、擴(kuò)大社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。體現(xiàn)在教育和家庭方面，這種來自于社區(qū)的關(guān)心和關(guān)注有利于子女的教育和成長，提高其學(xué)習(xí)成績。

社區(qū)公共事務(wù)包括健康醫(yī)療、文化體育、社區(qū)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)援助、宣傳教育、糾紛調(diào)解、社區(qū)選舉、社區(qū)慈善、低保人群服務(wù)等。在社區(qū)治理模式上，有美國為代表的社區(qū)自治、新加坡的政府主導(dǎo)模式和日本的混合模式;在我國，則有上海的政府主導(dǎo)模式、沈陽的多元合作模式、武漢的自治模式等。在社區(qū)治理的主體方面，形成政府、居民、非政府組織、企業(yè)和單位等共同參與的格局?？傊?，越是基層參與、越是民主，則居民參與社區(qū)治理的熱情就高漲。

在新疆，則建議采取政府主導(dǎo)與居民自治相結(jié)合的方式來實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理，理順政府作用和社區(qū)自治關(guān)系。以烏魯木齊市而言，“7·5”事件以后政府主導(dǎo)社區(qū)工作的作用大大加強(qiáng)，這對于加強(qiáng)流動人口的登記管理、社區(qū)治安、保障低收入群體利益、棚戶區(qū)改造等都是十分必要的，但是，過多的行政投入耗費(fèi)了大量的人力、財力和精力，有的社區(qū)甚至垃圾清運(yùn)、門禁治安等也需社區(qū)負(fù)責(zé)出資出人，有的社區(qū)已經(jīng)形成事事依靠社區(qū)行政處理的習(xí)慣。因此，僅僅依靠行政力量進(jìn)行社區(qū)事務(wù)管理，不僅增加行政投入，更疏遠(yuǎn)了社會力量參與社區(qū)管理的熱情，無益于改變社區(qū)面貌。

6.推進(jìn)社區(qū)文化建設(shè)。在城市化過程中，不可忽視城市文化對于建設(shè)和諧民族關(guān)系的重要作用。在多民族混合社區(qū)中，可以組織居民進(jìn)行關(guān)于黨的政策方針的學(xué)習(xí)、演講等，還可以通過參與烹飪技藝比賽、歌舞演藝、才藝展示等方式來豐富社區(qū)生活，使居民樂于參與社區(qū)活動。

7.社區(qū)慈善方面，包括居民糾紛調(diào)解、職業(yè)技能培訓(xùn)、弱勢群體救助、照顧空巢老人及留守孩子等。應(yīng)廣開就業(yè)渠道，開發(fā)城市公共部門的就業(yè)崗位，如城市環(huán)衛(wèi)、道路養(yǎng)護(hù)、城市綠化等;開發(fā)社區(qū)的就業(yè)崗位，如家政服務(wù)、兒童照顧、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)管理等;以相關(guān)的優(yōu)惠政策或者補(bǔ)償方式鼓勵企業(yè)和事業(yè)單位吸納貧困群體就業(yè)等。福利國家已經(jīng)將社會政策的工作重心轉(zhuǎn)向幫助貧困群體盡快獲得工作，諸如良好的培訓(xùn)環(huán)境，多樣化而有前瞻性的培訓(xùn)課程，多層次的就業(yè)渠道和健全的就業(yè)機(jī)制，都成為發(fā)展型社會政策極力倡導(dǎo)的工作內(nèi)容。

8.社區(qū)政治包括了社區(qū)選舉，使社區(qū)成為基層的社會民主自治單元。全球治理委員會于1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，對治理下了如下定義:治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理是政府與社會的一種新型關(guān)系，它強(qiáng)調(diào)政府與公民對公共生活的合作管理，目的是達(dá)到一種“善治”的理想狀態(tài)。它是一個還權(quán)于民的社會管理過程，在這一過程中，公民廣泛參與，政府與各級各類社會組織有效合作、良性互動，以使公共利益最大程度得以實(shí)現(xiàn)。這種社會管理(治理)模式對我國長期以政府集權(quán)管控為主的社會管理模式具有較強(qiáng)的啟發(fā)和借鑒意義。

9.社區(qū)教育方面，以中小學(xué)為社區(qū)劃定單元，服務(wù)不同范圍內(nèi)的人口和社會單元。成立社區(qū)學(xué)院，重視人的能力建設(shè)，通過增加人的知識和技能、提高個人能力，幫助個人、群體及社區(qū)獲得更好的發(fā)展。要注重對受助者的教育，通過教育使受助者調(diào)節(jié)心態(tài)，調(diào)整行為，適應(yīng)社會環(huán)境。

通過上述種種方式，積極培育貧困者的社會資本，推動貧困居民的發(fā)展，加強(qiáng)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會支持體系建設(shè)，為貧困者脫貧營造良好的社會環(huán)境。

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