郭宗才

2012年8月31日，中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，對檢察機關(guān)法律監(jiān)督部分作了重大修改，增加了監(jiān)督方式，擴大了監(jiān)督范圍，強化了監(jiān)督手段。對于這些修改，檢察機關(guān)應(yīng)當如何回應(yīng)？筆者對此做了一些初步的思考，這里試為闡述，期能供實務(wù)部門參考。

一、監(jiān)督理念的更新：法院救濟優(yōu)先

檢察機關(guān)在法院救濟優(yōu)先的情況下，可能面臨二少一多的情形：一是抗訴案件可能減少。多數(shù)案件經(jīng)過申請再審后，一些明顯存在錯誤的判決、裁定、調(diào)解書將得到糾正，符合檢察機關(guān)受理和立案審查的申請抗訴案件將會有所減少，審查抗訴的難度將會加大。二是執(zhí)行監(jiān)督案件數(shù)量可能減少。在執(zhí)行監(jiān)督探索階段，凡是不服法院執(zhí)行活動的申訴檢察機關(guān)均受理，對法院的違法執(zhí)行活動均予以監(jiān)督。按照法院救濟優(yōu)先的理念，當事人不服法院的執(zhí)行行為，應(yīng)當先向法院尋求救濟，然后才能向檢察機關(guān)申請法律監(jiān)督以尋求救濟。這樣一來，由于當事人先向法院申請救濟，一定量的違法執(zhí)行行為定會得到糾正，符合執(zhí)行監(jiān)督條件的案件必然會減少。三是纏訴案件數(shù)量將可能上升。當事人不論是對原判決、裁定、調(diào)解書不服，還是對執(zhí)行行為不服，在法院的救濟途徑已經(jīng)窮盡，向檢察機關(guān)申請法律監(jiān)督已經(jīng)是最后的司法救濟途徑，當事人必然會牢牢盯著檢察機關(guān)，希望自己的愿望得到滿足，然而，現(xiàn)實是不可能的，檢察機關(guān)息訴的難度必然增加。對此，筆者甚至擔(dān)心檢察機關(guān)成為第二信訪局。

對此，檢察機關(guān)必須正確對待。首先，對于案件的減少，應(yīng)當有一個正確的認識。檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督的目的不是追求監(jiān)督案件越來越多，而是通過法律監(jiān)督糾正不公正的個案促使法院更加公正地司法。只要沒有妨礙申訴權(quán)的正常行駛，當事人的申訴渠道暢通，申訴案件減少是一件好事。說明法院的生效判決、裁定、調(diào)解書或者執(zhí)行活動得到了當事人的認同，或者經(jīng)過法院的救濟以后基本實現(xiàn)了當事人追求的公正，得到了當事人的認可。檢察機關(guān)不能為了所謂的考核去刻意追求案件數(shù)量。檢察機關(guān)應(yīng)當做的是努力促使法院的審判活動、執(zhí)行活動都更加公正、更加符合法律的規(guī)范，實現(xiàn)社會的普遍公正。其次，對于執(zhí)行監(jiān)督也應(yīng)當貫徹法院救濟優(yōu)先的理念。雖然，在修改的民事訴訟法中沒有相關(guān)條款規(guī)定在對法院執(zhí)行活動監(jiān)督中也要法院救濟優(yōu)先，但是依據(jù)對審判活動進行法律監(jiān)督需要法院救濟優(yōu)先的法律規(guī)定，完全可以將法院救濟優(yōu)先適用于執(zhí)行活動監(jiān)督中。按照司改文件《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》（高檢會[2011]2號）第四條的規(guī)定：“當事人或者利害關(guān)系人認為人民法院的民事執(zhí)行活動違法，損害了自己合法權(quán)益，直接向人民檢察院申訴的，人民檢察院應(yīng)當告知其依照法律規(guī)定向人民法院提出異議、申請復(fù)議或者申訴?！彼靖奈募呀?jīng)明確了檢察機關(guān)對執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督應(yīng)當法院救濟優(yōu)先。這次民事訴訟法修改，這不過是將司改文件的精神法律化。因此，在修改后民事訴訟法實施過程中，檢察機關(guān)應(yīng)當認真貫徹司改文件的精神，貫徹法院救濟優(yōu)先的執(zhí)法理念。最后，關(guān)于檢察機關(guān)將承擔(dān)更重的息訴、維穩(wěn)壓力問題。確實，經(jīng)過先向法院尋求救濟，對生效判決、裁定、調(diào)解書申請再審，對違法執(zhí)行提出異議、申請復(fù)議或者提出異議之訴后，仍然尋求檢察機關(guān)救濟。不可能所有的當事人通過申請法律監(jiān)督來尋求救濟都能得到滿足，因為法院的審判活動或者執(zhí)行活動不可能因為當事人申訴就是錯誤的，法院的審判活動和執(zhí)行活動絕大多數(shù)都是符合法律規(guī)定的，只不過沒有得到所有的當事人的認同而已。這里有一個基本的概念，就是符合法律規(guī)定，符合法律規(guī)定并不一定就是客觀真實，而只是一個法律真實。在法治社會，通過訴訟反映出來的都是法律真實。這是我們每一個法律人都必須面對的一個現(xiàn)實。當事人只有通過足夠的證據(jù)來證明法律事實就是自己心目中的客觀事實，否則證據(jù)證明的法律事實與當事人心目中的客觀事實必然會存在差距。正因為這樣，通過所有的司法救濟途徑仍然有可能無法證明到法律事實與客觀事實同一，仍然有可能無法滿足所有的當事人的追求，仍然會有一定數(shù)量的當事人糾纏于此，難以息訴。按照修改后的民事訴訟法，檢察機關(guān)是當事人尋求司法救濟的最后途徑，但是最后的途徑卻不可能滿足所有當事人的愿望，檢察機關(guān)自然而然必須承擔(dān)更重的息訴壓力。穩(wěn)定壓倒一切，穩(wěn)定是我國的首要任務(wù)、政治任務(wù)。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)承擔(dān)一定的維穩(wěn)任務(wù)也是應(yīng)該的。為此，檢察機關(guān)應(yīng)當在此方面多動腦筋，使更多的案件案結(jié)事了人和。

二、監(jiān)督范圍的擴大：可以對調(diào)解書、審判人員的違法行為和執(zhí)行活動進行監(jiān)督

按照以前的民事訴訟法，檢察機關(guān)只能對生效的判決、裁定進行法律監(jiān)督，對于調(diào)解書、審判人員的違法行為、執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督都沒有民事訴訟法上依據(jù)。這次修改的《民事訴訟法》第208條明確規(guī)定，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以提出檢察建議或者抗訴；該法條還規(guī)定，對于審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中的審判人員的違法行為有權(quán)提出檢察建議；第235條規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督。這次修法新增了檢察機關(guān)可以對調(diào)解書、對審判人員的違法行為和對民事執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督。對此，檢察機關(guān)應(yīng)當準確把握，嚴格執(zhí)法。

關(guān)于對調(diào)解書的法律監(jiān)督。調(diào)解書本是依據(jù)當事人在審判階段形成合意的產(chǎn)物，法院對當事人之間的合意只審查當事人的自愿性和合意內(nèi)容的合法性。對于調(diào)解書的不服，按照以前民事訴訟法的規(guī)定，當事人可以申請再審，法院可以依職權(quán)再審，但是檢察機關(guān)不能對調(diào)解書提出抗訴。這次修法，延續(xù)了司改文件《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》（高檢會〔2011〕1號）第六條的精神，檢察機關(guān)可以對損害國家利益、社會公共利益的民事調(diào)解提出抗訴或者再審檢察建議。雖然，檢察機關(guān)可以對法院的調(diào)解進行法律監(jiān)督，但是對調(diào)解書抗訴的事由受到非常嚴格的限制。盡管，現(xiàn)在對國家利益和社會公共利益沒有法律上的定義，但是將調(diào)解中的自愿原則和合法原則等同于國家利益或者社會公共利益顯然不合理。從法律監(jiān)督的角度看，“損害國家和社會公益，主要是指侵犯國家和公眾權(quán)益，而不包括單純的破壞社會秩序?！薄皺z察機關(guān)不應(yīng)當基于保護個體合法權(quán)益的需要對調(diào)解書提出抗訴?！盵1]當事人認為調(diào)解書違背了自愿原則或者合法原則向檢察機關(guān)申請抗訴或者檢察建議的，檢察機關(guān)經(jīng)過審查，發(fā)現(xiàn)調(diào)解書沒有損害國家利益或者社會公共利益的，應(yīng)當建議當事人向法院申請再審，尋求法院的救濟。如果發(fā)現(xiàn)審判人員在調(diào)解過程中有違法行為的，可以依據(jù)《民事訴訟法》第208條第三款的規(guī)定，就審判人員的違法行為向法院提出檢察建議。

對于審判人員違法行為的監(jiān)督。這是修法新增的內(nèi)容，延續(xù)了2010年的司改文件《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》和2011年的司該文件《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》中的相關(guān)精神。對此法條應(yīng)當準確理解。對主體而言，這里的審判人員不包括審判監(jiān)督程序中的審判人員和執(zhí)行程序中的執(zhí)行人員。對于范圍而言，一是對正在進行中的訴訟案件中，發(fā)現(xiàn)審判人員違法行為的，例如應(yīng)當回避而不回避的，違法瀆職的。二是案件審結(jié)后，發(fā)現(xiàn)審判人員違法行為的，能夠通過抗訴或者再審檢察建議解決的，可以通過抗訴或者再審檢察建議，同時，可以建議追究相關(guān)審判人員的紀律責(zé)任或者法律責(zé)任。對于不適用再審程序的，如特別程序、督促程序、公示催告程序中審判人員的違法行為，均可以適用檢察建議。

對于執(zhí)行活動的監(jiān)督。此前，檢察機關(guān)一直在探索執(zhí)行監(jiān)督，有的地方甚至開展得如火如荼。2011年的司改文件《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》明確了民事執(zhí)行監(jiān)督試點工作。這次修法明確了檢察機關(guān)可以對法院的執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督。但是，這次修法卻沒有具體明確執(zhí)行監(jiān)督的具體范圍、方式、程序，以及可以采用的手段、法院對于檢察監(jiān)督的應(yīng)當回應(yīng)等。鑒于《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》是檢、法兩家形成共識的結(jié)果，在最高法、最高檢新的聯(lián)合規(guī)定出臺以前，宜以已經(jīng)達成共識的文件為開展執(zhí)行活動監(jiān)督的基礎(chǔ)，這樣更容易有效推進執(zhí)行監(jiān)督工作。如果地方檢、法兩家能夠形成共識，在最高法、最高檢試點規(guī)定基礎(chǔ)上有所拓展，也是可以的。目前，執(zhí)行活動監(jiān)督宜多溝通，在溝通中有配合，在配合中有監(jiān)督，目的是共同解決執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題，有效地保障當事人的合法權(quán)益，從而化解社會矛盾，促進社會和諧。

三、監(jiān)督方式的增加：可以運用檢察建議

以往的辦案實踐表明，檢察建議是檢察機關(guān)擴大辦案效果的有效方式，主要適用于加強社會管理、預(yù)防違法犯罪、促進社會和諧。這次民事訴訟法修改將檢察建議確立為一種訴訟監(jiān)督措施，并且賦予其不同的監(jiān)督和救濟功能，用于糾正民事訴訟中的違法行為或者啟動再審程序。這次民事訴訟法修改，新增了兩類檢察建議：對審判人員違法行為的檢察建議和再審檢察建議。

對審判人員違法行為的檢察建議的相關(guān)內(nèi)容如前文所述。關(guān)于再審檢察建議。修改后的《民事訴訟法》第208條第二款規(guī)定，“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴?！痹賹彊z察建議與民事抗訴一樣，旨在啟動民事再審。

再審檢察建議源于檢察實踐。由于“上級抗、上級審”的原則，民事檢察工作中的“倒三角”現(xiàn)象非常嚴重。為了解決這一問題，從2001年開始再審檢察建議在民事檢察中探索適用?？梢哉f，這次立法是對過去檢察實踐做法的認可。這次立法進一步明確了“上級抗、上級審”的原則，同時以再審檢察建議引起“同級建議、同級審理”為補充。

但是，我們必須注意到再審檢察建議不具有訴訟法上的強制法律效力，缺乏剛性。與抗訴的法律效力在于直接引起法院再審不同，再審檢察建議的作用在于敦促法院對原判決、裁定與調(diào)解書進行審查。再審檢察建議能夠引起再審的基礎(chǔ)不是檢察機關(guān)的抗訴權(quán)，而是法院依職權(quán)決定再審的權(quán)力。檢察機關(guān)提出再審檢察建議后，是否再審，由法院決定。以往的經(jīng)驗表明，與法院溝通協(xié)調(diào)工作做得好的，通過檢察建議啟動再審就容易，否則法院難以因為檢察建議啟動再審程序。以后，檢察機關(guān)要在同級監(jiān)督上有所作為，加強與法院的共同協(xié)調(diào)，努力形成共識，這是讓再審檢察建議發(fā)揮功效的必經(jīng)之路。

四、監(jiān)督手段的強化：可以調(diào)查核實

檢察機關(guān)在行使調(diào)查核實權(quán)時應(yīng)當注意以下幾個問題：

一是關(guān)于調(diào)查的情形。這次民事訴訟法沒有具體規(guī)定檢察機關(guān)調(diào)查的情形，此前的規(guī)范可以作為確定檢察機關(guān)調(diào)查的重要參考。

二是關(guān)于具體的調(diào)查核實措施。這次民事訴訟法也沒有明確規(guī)定。檢察機關(guān)基于履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以采取調(diào)查核實措施。但是應(yīng)當受到《立法法》第八條的約束，不得采取損害公民人身自由和健康的措施，也不得采取財產(chǎn)保全等限制公民、單位財產(chǎn)權(quán)的措施，保全證據(jù)也應(yīng)當使這種行為對當事人的影響縮小到最低限度。

三是關(guān)于調(diào)查的程序。以下三種情形檢察機關(guān)可以依職權(quán)調(diào)查：（1）涉及可能有損國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的事項；（2）涉及依職權(quán)追加當事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等與實體爭議無關(guān)的程序事項；（3）審判人員違法行為的事項。除此之外，都應(yīng)當由當事人提出書面申請，檢察機關(guān)結(jié)合證據(jù)規(guī)則予以審查決定是否調(diào)查。

四是關(guān)于調(diào)查核實措施的效力保障問題。對于妨礙法院調(diào)查的，民事訴訟法第一百一十四條規(guī)定了可以對相關(guān)義務(wù)人罰款、拘留，提出紀律處分的司法建議。然而，民事訴訟法沒有明確公民、單位配合檢察機關(guān)調(diào)查的義務(wù)，更沒有明確不配合檢察機關(guān)調(diào)查的法律責(zé)任。對此，檢察機關(guān)對于不配合調(diào)查的普通公民、單位不能采取強制措施，對于不配合調(diào)查的公共機構(gòu)的責(zé)任人，可以建議紀檢監(jiān)察部門或者其上級主管部門給予紀律處分。由于法律沒有賦予檢察機關(guān)罰款、拘留等制裁措施的權(quán)力，檢察機關(guān)對于不配合調(diào)查的公民、單位就不能強制制裁。

注釋：

[1]張步洪：《新民事訴訟法講義——申訴、抗訴和再審》，法律出版社2012年9月版，第164頁。